Востаннє профільний Закон «Про публічні закупівлі» глобально оновлювали ще у 2019 році. Після цього ми пережили COVID, чотири роки повномасштабного вторгнення, регулювання правил Кабміном, понад 45 змін до цих правил… Необхідність стабілізувати сферу і оновити профільний закон назрівала давно. Водночас повне узгодження наших закупівельних правил з європейськими — це вимога євроінтеграції.

Законопроєкт №11520, він же новий Закон «Про публічні закупівлі», який Верховна Рада ухвалила під звуки повітряної тривоги в середу 27 травня, закриває ці дві важливі задачі.

Це не просто чергові невеличкі зміни. Це повне оновлення правил — величезний талмуд, обсяг якого навіть люди, які над ним працювали, усвідомлювали не до кінця, поки не побачили роздруковану версію Закону, яку віддавали на підпис. Це, без перебільшення, чергова закупівельна революція. Насамперед, революція, яка є великим кроком в напрямку ЄС.

Наша команда DOZORRO Transparency International Ukraine була залучена до роботи над цим документом з 2024 року. Ми зупинилися рахувати суттєві зміни, які проадвокували, десь на сороковій пропозиції. Так само неможливо підрахувати всі ті години дискусій у робочій групі зі стейкхолдерами, в межах яких ми напрацьовували найкращі рішення і думали, як імплементувати європейські правила на українські реалії.

Звісно, ця третя версія Закону «Про публічні закупівлі» не була настільки на слуху, як перші дві з об’єктивних причин. Армія та її потреби мають бути і є пріоритетом номер один. Однак ефективні закупівлі — це економія грошей, які можна передати на військо, а також забезпечення функціонування держави, за яку наші військові борються на фронті. Ну, і кожен крок у бік євроінтеграції — це підтримка і довіра до України від партнерів і  — в довгостроковій перспективі — шлях у мирне європейське майбутнє.

Нас, громадських експертів і журналістів, часто сприймають як злих поліцейських, особливо у сфері закупівель. Ми знаходимо переплати й інші порушення на тендерах, звертаємося з цим спершу до замовників, якщо вони не реагують, залучаємо Держаудитслужбу і правоохоронців, ще й висвітлюємо усе це медійно. Чомусь саме ця частина нашої роботи формує враження про нас. А ще ми вічно вказуємо на проблеми та адвокуємо проти популістичних рішень влади.

Набагато рідше чомусь згадують про те, що найкрутіші реформи в країні — це результат співпраці громадськості і держави. Зокрема система Prozorro і загалом реформа публічних закупівель — це низова ініціатива, яку запустили громадськість і бізнес. А держава підтримала — і з цього вийшла одна з найкращих електронних систем публічних закупівель у світі.

Громадськість може бути для держави цінним партнером: закривати задачі, на які бракує ресурсів і експертизи, пропонувати інноваційні рішення, бути медіатором під час взаємодії з іншими стейкхолдерами, зокрема з міжнародними партнерами. Ми в Transparency International Ukraine намагаємося бути саме таким партнером. Зокрема і в питаннях, що стосуються євроінтеграції.

17 грудня президент підписав новий закон, спрямований на вдосконалення роботи вищого органу аудиту України — Рахункової палати. Він передбачає важливі зміни для розвитку інституції, зокрема оновлений порядок конкурсного відбору її членів, а також посилення фінансової та адміністративної незалежності. 

Водночас закон розширює повноваження Палати на аудит місцевих бюджетів та удосконалює планування аудитів та їх проведення. Детальний огляд цих та інших змін можна знайти в юридичному аналізі. 

Єврокомісія у своєму останньому звіті знову вказала на обмежені можливості Рахункової палати у сфері фінансового контролю. Цікаво, що новий закон, який враховує більшість рекомендацій наших партнерів, ухвалили якраз у день публікації цього звіту. 

Однак важливо, щоб ці зміни не залишилися лише на папері. Ухвалити закон недостатньо — необхідно без зволікань розпочати його імплементацію. Водночас протягом наступного року слід також зосередитися на проблемах, які закон так і не розв’язав.

Певен, що у більшості населення публічні закупівлі асоціюються винятково з корупцією. І це не дивно, бо щотижня ми бачимо журналістські матеріали про потенційні переплати на тендерах. Але корупція — не єдина проблема сфери. І саме про це я пропоную поговорити сьогодні у Міжнародний день боротьби з корупцією.

Чому держава втрачає гроші на публічних закупівлях? Перша відповідь, що спадає на думку — через корупцію. 

Ми в проєкті DOZORRO TI Ukraine вже вісім років стежимо за публічними закупівлями. Лише за минулий рік, ми запобігли потенційним перевитратам понад 1,5 млрд грн з бюджету. Однак сказати, яка частка порушень, що ми виявили, припадає на корупційні, я не візьмуся.

Тут треба пояснити, що корупція — це досить чіткий термін. Це зловживання владою або службовим становищем задля отримання незаконної вигоди: майна, грошей, пільг, послуг чи негрошової вигоди. Всі ж чули про «відкати»? От це вже корупція.

Підтвердити корупцію суто за документами тендера в Prozorro складно. Для цього потрібні глибинна аналітика та розслідування. Однак в закупівлях бувають й інші, не завжди корупційні порушення, через які держава втрачає мільйони, а то й мільярди. Питання в тому, чому вони стаються?

Підтримка національних виробників, особливо під час війни — логічний і хороший крок. Однак, як і будь-яку загальну ідею, втілити її можна різними способами. Можна просувати українських виробників закордоном, закликати громадян надавати перевагу вітчизняним товарам, допомагати бізнесам розвиватися і ставати більш конкурентоспроможними.

У 2021 році в Україні чомусь обрали шлях підтримати національних виробників через преференції в публічних закупівлях, поки конкретно товарів машинобудування. Ці товари повинні мати достатній відсоток української складової, щоб держава могла купити у Prozorro на тендерах. Під обмеження потрапляють, наприклад, турбіни, насоси, трансформатори, генератори, тролейбуси та автобуси. 

Наш проєкт DOZORRO усі півтора року, поки депутати просували відповідний закон, попереджав про ризики. Насамперед такий підхід у своїй основі передбачає обмеження конкуренції, що матиме негативний вплив на  розвиток галузі. Виробники змагаються за клієнта, пропонуючи кращі ціни та вищу якість. Локалізація за задумом її ініціаторів мала б поступово обмежити доступ до публічних закупівель іноземних компаній. Тобто зробити умови, де українські компанії конкурували б тільки між собою. А у випадку машинобудівних компаній — це буквально по кілька бізнесів на галузь.

Однак головною перепоною, через яку ухвалення локалізації розтягнули на півтора року — першочергова редакція порушувала міжнародні зобов’язання України, зокрема в межах Асоціації з ЄС та Світової організації торгівлі.

У результаті ухвалили компромісний варіант, який фактично не поширювався на закупівлі, що підпадали під дію міжнародних угод. Тобто публічні закупівлі залишилися відкритими для ЄС, США, Японії та низки інших країн. Натомість локалізація мала захистити український бізнес від конкурентів з росії, білорусі, Китаю і Туреччини. До речі, з Туреччиною Україна планує незабаром ратифікувати угоду про вільну торгівлю. Тоді нам доведеться сприяти двосторонній торгівлі між країнами.

Харчування військових в українців насамперед асоціюється з яйцями по 17 грн. Розслідування Юрія Ніколова підкреслило, що непрозора система закупівель харчів для армії містить багато корупційних ризиків. Ця історія спонукала повернути закупівлі харчування у Prozorro. Але чи змінило це щось кардинально?

У лютому 2023 року депутати рекламували як панацею законопроєкт №8381, який зобов’язував звітувати про деякі оборонні закупівлі в Prozorro. Ще тоді ми в Transparency International Ukraine попереджали, що цей крок не призведе до суттєвих змін. Бо проблема полягає не лише в прозорості й вільному доступі. Prozorro — це безумовно дуже корисна система, яка зробила закупівлі в Україні значно ефективнішими. Але електронна система — це лише інструмент. 

Попри те, що ми таки побачили закупівлі харчування в Prozorro, а в якийсь момент їх почали проводити там як спрощені, сама їхня архітектура не змінилася. 

Зараз харчування військових — це дуже комплексна і непрозора процедура. Вона виглядає приблизно так. Міноборони укладає контракти з підрядниками, які зобов’язуються постачати їжу наборами за каталогом. Але постачають її на запит від військових частин. У військових частинах за це відповідають конкретні люди, які надсилають підрядникам запити на певні набори продуктів. Ці ж люди перевіряють харчі при отриманні. Тобто Міноборони лише відбирає цих постачальників. Реально з ними працюють і знають, що конкретно зі стандартних каталогів замовляють та наскільки якісним його привозять, лише відповідальні особи у військових частинах і самі постачальники. 

Але у 2024-му цей механізм спробували змінити. 

Спроба Державного оператора тилу

Наприкінці 2023 року у сфері оборонних закупівель створили нову організацію  — Державний оператор тилу. Transparency International Ukraine допомагала його запустити. Із початку 2024 ДОТ поступово перебирає на себе закупівлю усього необхідного для армії, що не є зброєю. Фахівців в агенцію набрали не зі старої команди Міноборони, а на конкурсах. Очолив її Арсен Жумаділов, колишній керівник ДП «Медичні закупівлі України», закупівлі якого ми моніторили. Зокрема наші аналітики відзначали, що цьому держпідприємству вдавалося, наприклад, закупити швидкі значно дешевше, ніж іншим замовникам. 

Після створення ДОТ, ми вже встигли побачити перші успішні закупівлі речового майна: форми, касок, іншої амуніції. Команді ДОТ вдалося залучити нових постачальників і забезпечити суттєву економію. Наприклад, на тендері літніх костюмів ДОТ отримало 14 пропозицій, вдалося заощадити майже 60 млн грн. На закупівлях активних навушників агенція застосувала нецінові критерії, щоб залучити нових постачальників (прийшло 7) і придбати якісніші товари. Це і було метою створення агенції — прозорі й ефективні закупівлі.

Чималі сподівання були і щодо харчування. Агенція досить відверто заявляла, що її мета — залучити на торги рітейл, тобто великі мережі супермаркетів, щоб позбутися «монополії» старих підрядників Міноборони. Для цього у тендерну документацію внесли зміни, зокрема застосували новий принцип географічного розподілу. Постачальників вирішили закріпити не за військовими частинами, а за секторами в певних регіонах.

Також ДОТ розробив ІТ-систему для подачі заявок на харчування для військових частин. Тобто агенція хоче забрати на себе цю функцію комунікації з постачальниками. Військові частини формуватимуть свої заявки на продукти за місяць і уточнюватимуть їх за тиждень до поставки. ДОТ буде агрегувати замовлення і розподіляти між постачальниками. Окрім того, що ІТ-рішення зробить процес більш прозорим і знизить корупційні ризики, нарешті ті, хто оголошує закупівлі харчування, матимуть об’єктивні дані, що реально замовляють військові частини зі стандартних каталогів.

Однак Державний оператор тилу стикнувся одразу з кількома проблемами. Насамперед попередній постачальник ТОВ «Трейд Граніт Інвест» (4 млрд грн контрактів на харчування з Мінобороною у 2023-2024 роках) і пов’язана з ним ТОВ «Трейд Полтава» оскаржили в суді умови нових закупівель. І суд став на їхню сторону.

Однак це не найбільша проблема. Гірше, що рітейл, якого так чекали, не прийшов на торги. Як пояснили у ДОТ, виявилося, що рітейлу незручна модель із закупівлею наборів за каталогом. Зокрема, тому що каталог Міноборони містить «нестандартні й екзотичні товарні одиниці», які мережі для своїх супермаркетів не замовляють. Тобто для харчування Міноборони купують щось, чого немає на ринку. Тепер каталог планують переглянути, щоб прибрати такі товари. Але на це потрібен час і щоб запрацювала система, коли заявки на продукти з військових частин збирає і розподіляє ДОТ.

Тож закупівлі переоголосили. Із них забрали ті вимоги, які суд визнав дискримінаційними. Однак навіть ці умови нових закупівель теж оскаржили, ще й в останній день прийому пропозицій. Це зробило ТОВ «КРОСС ПРАЙМ» — компанія, пов’язана з одним зі старих фаворитів Міноборони. Цього разу оскаржили умови договору: штрафні санкції постачальнику, якщо він не виконає свої зобов’язання, аудит його підприємства і так далі. Це адекватні речі з точки зору зменшення ризиків для держави. Вони були й раніше у низці договорів Міноборони, подеколи навіть більш жорсткі. За словами ДОТ, компаніям насправді не подобається те, що замовник тут інший — не той департамент, з яким вони роками працювали раніше. І ДОТ планує ретельно стежити за тим, що замовляють і отримують військові частини. А це вже неприємно попереднім монополістам, які звикли до старих підходів. 

Суд першої інстанції став на бік держави. І тут постачальники вдалися до кроку останньої надії – бойкоту. Вони банально відкликали свої пропозиції на нові переоголошені тендери. За день до цього Тетяна Ніколаєнко, членкиня Громадської антикорупційної ради при Міноборони, повідомила, що один із найбільших постачальників харчів у минулі роки ТОВ «Атомсервіс» погрожує не прийти на нові тендери, якщо в них не змінять умови. За її інформацією, у листі на міністерство та очільника ДОТ Арсена Жумаділова компанія вказала, що не погоджується із обмеженням у максимальній кількості контрактів, які може отримати один постачальник, термінами оплати, можливою географією доставки, аудитом потужностей підприємства та вже згаданим вище наповненням каталогу тощо. 

Тож на закупівлях були лише поодинокі пропозиції учасників-новачків, і навіть їх довелося відхилити через проблеми в документах. Торги знову не відбулися. 

Що далі? 

Через шантаж багаторічних «монополістів» закупівель харчування держава фактично не має іншого виходу, окрім погодитися на їхні умови. Альтернатива — це припинення постачання їжі для армії. І наразі немає іншого виходу, окрім продовжити з ними співпрацю. 

Фактично є три варіанти: 

1. старий департамент продовжить попередні договори; 
2. старий департамент укладе нові договори напряму;
3. ДОТ укладе нові договори напряму. 

Цей третій варіант найкращий. Але для цього необхідно, щоб Міноборони підтримало  ДОТ і було готове на підписання договорів харчування саме через агенцію. 

У такому випадку ДОТ отримає змогу збирати реальні запити від військових частин. Це допоможе оптимізувати каталог і у майбутньому залучити на закупівлі харчування нових постачальників, зокрема рітейл чи виробників. 

Теоретично, навіть якщо нові контракти укладатиме департамент Міноборони, там все ще можна передбачити збір заявок на харчування та їхній розподіл через ДОТ. Але наскільки це ймовірно?

Також залишається відкритим питання, на який термін підпишуть ці прямі угоди. Адже від цього залежить, коли ми знову зможемо повернутися до конкретних торгів і відповідно, продовжити реформу закупівель харчування.

Змінити систему за два місяці у розпал повномасштабної війни не вийде. Це потрібно прийняти. Однак це не означає, що змінити її неможливо, або що це непотрібно.

Я маю підозру, що харчування військових — це добре затягнутий вузол. Зараз ДОТ потягнув першу ниточку і ми побачили перші проблеми. Далі буде друга нитка, третя. І на поверхню може сплисти значно більше.

Однак знову ж таки це не означає, що цей вузол не треба розплутувати. Далі будуть й інші кроки реформи, і робити їх треба поступово і випробовувати зміни не на всій системі, а, наприклад, обрати кілька областей для експериментального проєкту і відтестувати нові підходи «в пісочниці». Якщо вони будуть успішні в межах експерименту — масштабувати їх на всю країну.

Головне, що ми всі зараз маємо зрозуміти — перша невдала спроба реформувати закупівлі харчування не означає, що ДОТ неефективний, або потребує іншого керівництва. А я підозрюю, що скоро ми побачимо багато подібних заяв. Ця невдача означає насамперед, що для якісних змін потрібно більше часу і підтримка агенції у спробі розмотати цей вузол.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.

Transparency International Ukraine вже почала впроваджувати моніторинг відбудови. На відміну від оголошених ІЕД двох конкурсів субгрантів, ми робимо єдиний моніторинг: і об’єктів, і закупівель. Тобто одразу комплексно дивимося і на формування проєкту, і на те, як відбувається відбір підрядника. Якщо ознайомитесь із нашою методикою, побачите що там є кілька складових того, що ми аналізуємо: ініціювання проєкту, проєктування, реалізація і закупівлі. Я впевнений, що коли ви будете моніторити відновлення, врешті-решт, все одно будете так чи інакше дізнаватися про конкретну закупівлю і вивчати її, щоб отримати загальну картинку.

З нашого досвіду моніторингу я виокремив для себе сім уроків, якими поділюся з вами.

Урок 1: Вивчіть законодавство

Необхідно вивчити законодавство. Щоб розбиратися в будівельній тематиці, точно потрібно вивчати нормативні документи, які стосуються будівництва. Буде добре,  якщо ви фахова організація, яка на будівництві знається. Тоді ви будете моніторити саме проєкти відновлення. 

Для нас це виклик, адже як я вже сказав, ми об’єднали всі складові в єдиний моніторинг та підходимо до нього комплексно. Тому перша важлива для вас задача — це вивчення нормативно-правової правової бази.

Урок 2: Навчіться читати кошториси

Другий урок стосується кошторису. Дуже важливо вміти читати його. Водночас оплата не завжди буде здійснюватися по першочерговому проєкту. Наприклад, спочатку розробляють проєкт, який трансформується в тендерну документацію. На тендер хтось прийде та щось запропонує. Цей кошторис вже перестане бути тим кошторисом, який був першочергово запланований у проєкті. А буде кошторисом в межах тендерної пропозиції.

Скоріше за все, він також буде змінений, тому що учасник буде торгуватися на тендері, пропонувати якісь інші ціни. І тут у вас вже буде третій кошторис. А на фінальній пропозиції й власне, коли буде укладатися договір, буде ще один кошторис. І ви маєте ознайомитися з усіма ними. 

Однак це ще не все, тому що буде ще один етап: акти виконаних робіт. Найцікавіше, що не всі їх публікують. Загалом, якщо першочергово ми говоримо про те, що є кошторис (який теж змінюється), не факт, що ціни які закладені в ньому, будуть відображені в акті. Вартість може буде нижче або вище. Загалом механізм трансформації кошторису з проєкту в акт виконаних робіт складний. 

Урок 3: Заручіться підтримкою органів місцевої влади

Третій пункт-мінімум, який я собі зафіксував, стосується перевірки реалізації. Потрібно заручитися підтримкою, у вашому випадку, наприклад, органів місцевого самоврядування. Бо вам потрібно, щоб насамперед вас взагалі пустили на будівництво, щоб дозволили фотографувати та пояснили який етап робіт зараз триває. 

Добре було б підписати меморандум з ОМС. Тоді  ви не просто моніторите заради самого моніторингу, а моніторите, щоб допомогти органам місцевого самоврядування. 

Окрім цього, не варто розраховувати на те, що ви все знайдете в публічному доступі. Інформація публікується лише частково. Тому вам треба точно готуватися працювати з запитами на доступ до публічної інформації. 

Запити на папері ніхто не скасовував — готуйтеся надсилати купу листів. І в цьому випадку хороші стосунки з ОМС теж будуть плюсом. Однак навіть це не завжди означає, що вам вчасно нададуть відповідь. Тоді варто підключати Уповноваженого ВРУ з прав людини для надання інформації та інші важелі.

Урок 4: Комунікуйте з ініціатором проєкту

Наступний такий урок — це комунікація з ініціатором проєкту. Потрібно співпрацювати з ініціаторами, щоб вони знали, що ви хочете щось перевіряти. Банально зателефонувати, якщо там є контакт. Можна з Prozorro взяти. Завжди краще уточнювати  у замовника чи ініціатора, якщо щось незрозуміло. Частину питань вдається закрити просто після таких телефонних розмов.

Урок 5: Враховуйте специфіку тендерів з відбудови

Якщо говорити про закупівлі, треба розуміти, що на відновлення зруйнованих об’єктів не буде вистачати бізнесу, який би їх відбудовував. Завжди люблять говорити, що у нас виграє постійно один і той самий підрядник. Але якщо подивитися з іншого боку, це тому що інші підрядники не хочуть заходити на ці тендери. Або інших підрядників, здатних впоратися з таким обсягом робіт зараз у вашому регіоні просто немає. Майте на увазі, що зруйнованих об’єктів настільки багато, що в багатьох місцях будуть перемагати одні й ті самі компанії. І це не завжди буде свідчити про якісь зловживання. 

Далі, ми побачили, що термін на подання пропозицій у будівництві має бути переглянутий через складність підготовки тендерної пропозиції. Зараз у публічних закупівлях мінімальний термін подачі пропозицій становить 7 днів. У нас є дослідження, результати якого демонструють, що варто спробувати переглянути його. Через те, що об’єктивно бізнес, який побачив тендер, не встигає підготувати документи. 

Інколи  є свій улюблений постачальник, який отримав документацію ще до того, як було оголошено закупівлю. Він все може підготувати навіть протягом одного робочого дня. Щоб обмежити конкуренцію і допомогти йому виграти, замовник може, наприклад, завантажити кошторис не у машиночитному форматі — щоб процес введення даних для учасників був складнішим.

Урок 6: Долучайтеся до реформування у сфері публічних закупівель

Мій наступний урок — це посилення роботи з державними органами. Якщо ви побачили порушення, сповіщаєте про нього контролюючі і правоохоронні органи, вони починають розслідування чи перевірки. Але врешті-решт цей моніторинг може закінчитися нічим. Постане логічне, питання: що не так і що треба змінювати?

Змінювати треба систему. Тому у вас є унікальний шанс долучитися до реформування, зокрема публічних закупівель, щоб запропонувати якісь механізми, які допоможуть покращити сферу. Щоб органи влади закуповували більш ефективно, щоб бізнес більше йшов у публічні закупівлі та відчував, що тендери справедливі.  

Ми зараз активно хочемо долучитися до реформування контролю закупівель. Зокрема, просунути ідею, щоб державна аудиторська служба моніторила в обов’язковому порядку всі дороговартісні закупівлі (для прикладу, всі тендери від 10 мільйонів гривень). 

Однак будь-які зміни мають ґрунтуватися на розрахунках. Один із корисних інструментів для аналізу даних саме про публічні закупівлі — публічний модуль аналітики BI Prozorro. Організації, які знаються на публічних закупівлях, про нього, мабуть, вже чули. Ми завжди послуговуємося ним для своїх досліджень, на основі яких пропонуємо зміни до законодавства. 

Також він може бути корисним для звичайного моніторингу. Бо там дуже зручно можна вивантажити потрібні закупівлі за вашими критеріями: регіоном, CPV, періодом, замовниками. І далі вже аналізувати їх вручну. 

Урок 7: Комунікуйте правильно та визнавайте помилки

Ну, і останній мій урок —  це комунікація. Дуже багато випадків, коли оголосили не за тією процедурою, щось незрозуміло, щось забули оприлюднити. Важливо розуміти, що щось, що здається порушенням і корупцією, не завжди ними є. Тому не варто одразу бити на сполох. Завжди краще сто разів перевірити, надіслати запити, подзвонити замовнику. Ми працюємо не для рознесення зради, а щоб запобігати порушенням, щоб робити систему загалом ефективнішою. 

Але це не означає, що про реальні викриття не потрібно комунікувати. Результати вашої роботи свідчать про те, що система достатньо прозора, щоб корупцію в ній можна було ідентифікувати й попередити, та/або покарати.

Насамкінець ми знову повертаємося до якості нашої роботи: до обґрунтованості, до вивчення законодавства. Щоб це все було об’єктивно і правильно. У нас траплялися випадки, коли потрібно було перепросити за якийсь матеріал, де порушували питання про відкриття кримінального провадження, але помилилися десь в аналізі. Такі помилки теж важливо публічно комунікувати. Це свідчить про нашу прозорість і чесність. 

***

Отже, ключові уроки — це вивчіть законодавство, спілкуйтесь з органами влади, використовуйте наявні дані, але й робіть запити, а також обов’язково комунікуйте свої результати.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.

Контроль публічних закупівель — традиційно проблемна царина. З тим, що її треба реформувати, погоджуються, мабуть, усі. Однак які саме зміни потрібні — дискусійне питання. Самі аудитори не перший рік серед іншого домагаються, щоб за результатами їхніх моніторингів Казначейство зупиняло проплати за договорами. Загалом це один зі способів дати аудиторам більше важелів впливу. Адже зараз те, що вони знайшли порушення, далеко не завжди означає, що його виправлять і притягнуть до відповідальності винних. Ця ідея знайшла втілення у законопроєкті №10089, який зареєстрували наприкінці вересня. 

Перед тим, як здійснити оплату за договором про закупівлю, органи Казначейства мають упевнитись, що відповідну закупівлю справді провели. Для цього вони перевіряють інформацію про неї на Prozorro. Казначейство не допускає платежів у низці випадків, зокрема якщо закупівлю відмінили, її оскаржують в АМКУ або є рішення суду про недійсність її результатів/нікчемність договору. 

Законопроєкт №10089 пропонує до цих умов додати ще одну: аудитори знайшли суттєве порушення в закупівлі і зобов’язали його усунути у своєму висновку про моніторинг. 

Водночас суто в теорії, якщо замовник не згоден з рішенням аудиторів, він зможе його швидко оскаржити. Бо законопроєкт передбачає зміни щодо термінів розгляду таких оскаржень у суді. Якщо зараз воно може тривати роками, то законопроєкт пропонує втиснути цей процес у два тижні: оскарження плюс апеляція. Від касаційних скарг для таких випадків пропонують відмовитися. 

Дрони замість бруківки — одне з гасел, із якими громадяни останній місяць виходять під місцеві ради. Акції щодо пріоритетності бюджетних витрат наживо пройшли щонайменше в Києві, Одесі, Дніпрі та Черкасах. А онлайн — здається, зачепили всю країну. 

Ця хвиля обурення здійнялася ще в червні, коли на Prozorro з’явилися закупівлі овочерізок і барабанів в укриття київських шкіл. Далі були державні серіали, тендери на стадіони за десятки мільйонів гривень і замовлення реконструкції біатлонного стрільбища на Львівщині. Що з цим робити? І чи зміниться щось у 2024-му?

Звідки стільки закупівель 

Після широкого розголосу мільйонних та мільярдних тендерів могло здатися, наче цьогоріч місцева влада дорвалася до грошей, і почала витрачати їх на всі свої забаганки. Але це не зовсім так.

Команда DOZORRO фахово працює із публічними закупівлями вже сім років, тому ми можемо впевнено сказати, що великих тендерів було багато і раніше. У системі Prozorro загальна сума укладених договорів, які фінансують виключно коштом місцевого бюджету, не дуже змінилася. Якщо до повномасштабної війни це було 130-140 млрд грн за дев’ять місяців року, то зараз ідеться про 180 млрд грн за аналогічний період. Умовно, +35%. Додамо інфляцію, яка лише торік становила 26,6% — і ця різниця вже не виглядає такою великою. Розподіл закупівель за категоріями також суттєво не змінився. 

Звісно, це не означає, що у всіх громад залишилися ті самі можливості щось купувати. У когось доходи зменшилися, а в когось — навпаки, зросли за рахунок ПДФО військовослужбовців. 

Проте із питанням, як далі пріоритезувати витрати, стикаються всі. Просто чим більше грошей, і чим сильніша різниця із доходами минулих років — тим більше вибору, куди їх вкласти.

Які видатки на часі

Власне, що саме купувати, вирішують не перед оголошенням тендеру, а ще на етапі планування бюджету. Тобто наприкінці попереднього року. Тут треба відійти від звичного паттерну, коли потреби й пріоритети щороку були приблизно однакові, та критично їх оцінити. І провести межу між справді потрібним і тим, без чого можна обійтися.

Насамперед треба закрити базові та невідкладні потреби, без фінансування яких життя в громаді погіршиться. Наприклад, сюди увійде робота комунальних служб, підтримка критичної інфраструктури в належному стані, надання основних послуг населенню, фінансування шкіл та дитсадків. 

Далі можуть бути обґрунтовані видатки на розвиток. Приміром, на розвиток доступності адміністративних установ і загалом інфраструктури для маломобільних людей. Може бути і збереження історичної спадщини, і піклування про екологію. Тут дуже важливо, як місцева влада комунікує з людьми —  і чи пояснює вона взагалі, чому той чи інший проєкт потрібний саме зараз. Без здорового спілкування між владою та громадою такі закупівлі можуть виглядати незрозумілими та зайвими навіть тоді, коли вони справді доцільні. 

А є проєкти, які можуть зачекати. І якщо порівнювати їх із підтримкою армії під час повномасштабної війни — вони точно програють за пріоритетністю.

Як місцева влада може допомогти ЗСУ

Захист та оборона — це функція держави. Тож і фінансується вона з державного бюджету — місцевій владі купувати зброю не можна. Тому навіть якщо місто дуже захоче, воно не придбає засоби ППО або танк. Але є інші способи допомогти, наприклад:

1. Передати гроші в державний бюджет або на конкретні військові частини.
2. Придбати військові ОВДП, тобто позичити державі гроші під військові цілі. Різниця з першим варіантом у тому, що якщо та допомога безповоротна, то гроші, витрачені на ОВДП, вернуться в місцевий бюджет назад, ще й з відсотками.
3. Купувати авто, дрони, інші товари — окрім озброєння — для тероборони та військових частин, які зареєстровані в громаді.
4. Підтримувати військових та їх сім’ї виплатами.

Це декілька прямолінійних варіантів, як підтримувати військо.

Наскільки місцева влада використовує ці можливості? За інформацією, яку надав нам на запит 21 обласний центр України (усі, крім Києва та центрів Донецької та Луганської областей), цьогоріч вони витратили на оборону 7 млрд грн. Для прикладу, у Львові на оборону цьогоріч передбачили 1 млрд грн. Частину цих грошей передають військовим через субвенцію, на решту — купують БПЛА, автівки, старлінки та інші товари. У Черкасах на підтримку бійців витратили 381 млн грн — це 8,2% бюджету міста.

Крім цього, за кошти місцевого бюджету можна закупити нове обладнання в лікарню, де бійці проходять реабілітацію, або розробити локальну програму підтримки ветеранів.

Гроші з місцевих бюджетів ідуть також і на ліквідацію наслідків російських обстрілів. Приміром, на допомогу мешканцям, у яких вибило вікна, або на те, щоб залатати дорогу після влучання чи падіння осколків.

Що зміниться наступного року

Поки що основний план — забрати в громад ПДФО військовослужбовців, завдяки якому і було різке зростання доходів окремих громад. Мінфін пропонує зараховувати цю частину податку до державного бюджету. Але цей законопроєкт депутати поки не ухвалили. 

Існує ще декілька альтернативних ідей. Зокрема спрямовувати ПДФО туди, де військові живуть, а не де зареєстрована їхня військова частина, або комбінувати декілька підходів. Лунали й пропозиції просто не стягувати ПДФО із доходів військових.

Ми підтримуємо думку, що ситуацію із ПДФО військових не можна залишати без змін, і ці кошти треба перерозподіляти на потреби оборони. А ті громади, які не матимуть достатніх інших доходів, наприклад, на деокупованих та прифронтових територіях, підтримувати дотаціями. Так, це похитне самостійність місцевих бюджетів, але зараз треба забезпечити життєвоважливі оборонні потреби. 

Але як би не розподілили фінанси, їх витрати потрібно переосмислити та чітко пріоритезувати, як на місцевому, так і на державному рівні. Ще на етапі формування бюджету, а не тоді, коли оголошуються тендери.

А вже далі треба проконтролювати, щоб їх витрачали чесно, зокрема і на публічних закупівлях. Тут сподіваємося на зміни в роботі органів контролю, зокрема Держаудитслужби. Згідно з нашим дослідженням, зараз під час моніторингу закупівель аудитори здебільшого фокусуються на дрібних помилках, а замовники часто виграють у них у судах. Тому про ефективний контроль говорити важко. Не додають оптимізму і останні скандали з аудиторськими перевірками обороонних замовлень.

Як мешканці можуть на це все вплинути

Зараз рівень включеності громадян у питання розподілу місцевих грошей унікальний. Мені важко пригадати, коли люди настільки масово цікавилися, що замовляють на Prozorro у їхньому місті чи селі, на що виділяють гроші. І це чудова можливість залучити громадян до бюджетного процесу — по-справжньому, а не лише на папері. 

Рекомендації, як саме це робити, Мінфін затвердив у 2020-му. Зокрема можна проводити консультації з громадськістю: різні громадські слухання, опитування, круглі столи; створювати громадські ради; проводити бюджет участі і так далі. 

Також наприкінці року варто звернути особливу увагу на закупівлі на Prozorro. Під кінець бюджетного року установи будуть старатися використати гроші. І оскільки часу мало, зростає ризик порушень. Колись ми навіть називали ці тижні грудневими жнивами.

Хоча й у новому році втрачати пильність не варто. І тоді громадський моніторинг допоможе не лише знайти порушення, а й запобігти новим — бо потенційні порушники знатимуть, що за ними стежать. Щоб допомогти громадянам, DOZORRO планує підготувати серію текстів із порадами для вдалого моніторингу в Prozorro. Тож якщо маєте питання чи побажання — пишіть, ми будемо раді доповнити інструкції саме вашими запитами.

Розбираємося в нових правилах і тому, як вони будуть допомагати вітчизняним виробникам машинобудування. 

 

Зі шкільної програми ми всі добре пам’ятаємо, що дуже складно розв’язати рівняння, в якому більше однієї невідомої.  Але Кабінет Міністрів, схоже, думає інакше. 

Ідею локалізації в Prozorro проштовхували майже півтора року. Зрештою у грудні 2021 депутати ухвалили відповідний закон — і так у ЗУ “Про публічні закупівлі” з’явився перелік товарів, які підпадають під локалізацію, та її мінімальний потрібний відсоток. Зрештою ця ідея матеріалізувалася в Порядок підтвердження ступеня локалізації виробництва товарів. Його оприлюднив Кабмін минулого тижня. 

Із точки зору законотворчої бюрократії процес внесення вимоги локалізації завершився. Із точки зору математики і логіки ми отримали задачу, розв’язання якої не має сенсу. 

Коли треба підтверджувати локалізацію

Згідно з визначеним переліком товарів, вимога мінімальної локалізації застосовується до товарів машинобудівної галузі: зокрема автобусів, вантажного транспорту, трансформаторів, генераторів, рухомого складу залізниць, пожежних машин, сміттєвозів, вертольотів, літаків. 

Для цих всіх товарів існуватиме окремий перелік локалізованої продукції. Його буде контролювати та оновлювати Мінекономіки. На конкурентних публічних закупівлях можна буде придбати лише товари з цього списку.

Вітчизняні виробники подаватимуть звернення, щоб їхні товари включили до цього переліку, разом із розрахунками необхідного ступеня локалізації. Цьогоріч він встановлений на рівні 10%, але поступово буде зростати до 40%.

Це правило не діятиме для альтернатив, які виготовляють у країнах, з якими ми підписали торгові угоди: ЄС, США, Британії, Японії, Південній Кореї, Канаді та інших.

Тобто відсіювати будуть не всіх іноземних виробників, а лише тих,  перед якими ми не маємо зобов’язань в сфері вільної торгівлі. 

На цьому етапі здається, що особливих проблем не має виникнути. Звісно, окрім того, що замовникам доведеться розібратися в порогах та умовах угод з різними країнами. Але далі питання постає в тому, як підтверджувати локалізацію. 

Формула локалізації

Разом із заявою про включення в перелік локалізованих товарів виробник має подати розрахунок цієї локалізації. 

Він виглядає як просте арифметичне співвідношення вартості імпортованих компонентів і собівартості товару. До того ж, у розрахунок включені не тільки ті компоненти, як ввіз з-за кордону кінцевий виробник, а й імпортні деталі виробників окремих частин товару. 

СЛ (ступінь локалізації) = (Вартість імпортованих компонентів для вироблення товару + Вартість імпортованих товарів у складі частин, придбаних у вітчизняних виробників) / Собівартість товару

У випадку простих однорідних товарів, таких як метал, борошно, бетон, продукти, порахувати локалізацію за цією формулою, в принципі, можливо. Але для складних товарів машинобудування перевірити правильність цього розрахунку майже неможливо: 

• Розрахунок містить поняття собівартості товару, яке включає всі виробничі і адміністраційні витрати. Формально ваш товар може на 100% складатися з імпортних частин, але ви завжди можете збільшити цифру інших витрат — амортизацію, зарплату, адміністративні видатки — і отримати бажаний результат. 
• Хто гарантує, що постачальник окремих компонентів товару для виробника вкаже достовірну інформацію про вартість імпортованих компонентів, і чи не є це порушенням комерційної таємниці?
• Як дослідити весь ланцюжок співвиробників, якщо у постачальників комплектуючих цього товару є інші постачальники комплектуючих — і так далі по ланцюжку, від окремих компонентів до всього виробу? 
• Як діяти, якщо виробник має декілька потенційних постачальників компонентів для цього виробу, в тому числі вітчизняних і імпортних, або в процесі виробництва змінив постачальника?
• Чи можна вважати амортизацію імпортного обладнання як локальні витрати в структурі собівартості? 
• Якщо для виготовлення виробу використали товари з країн, для яких не вимагається підтвердження локалізації (держав, із якими ми маємо торговельні угоди), чи вважаються вони локалізованими?

Вся відповідальність за достовірність розрахунків покладається на виробника товару. Мінекономіки буде перевіряти правильність математичних розрахунків і додавати товар у перелік. По факту, саме формулу — а не чи справді виробник вказав правильні дані. Він не зобов’язаний подавати жодних документів, що підтверджують ці розрахунки. Тобто фактично туди можна внести будь-яку інформацію. Також раз на пів року Мінекономіки має моніторити застосування локалізації в закупівлях — для цього буде використовувати дані з системи Prozorro. Тобто знову ж таки, лише документи з калькуляціями, без підтверджень.

У більшості випадків перевірити ці розрахунки не зможуть навіть органи контролю. Якщо виробник товарів виготовляє більше одного виду продукції, або має складну мережу постачальників, зрозуміти імпортну частку в конкретному товарі майже неможливо. Необхідно провести велике розслідування з купою взаємних перевірок різних компаній. 

Що це нетривіальна задача підтверджує те, що Укрзалізниці свого часу довелося окремо закуповувати послуги з послуг на визначення ступеня локалізації під час виробництва тепловозів ТЕ33А за контрактом з General Electric. Тоді відповідно до умов контракту з американським виробником передбачалася 10%-ва локалізація виробництва в Україні. Аудиторська компанія ПАТ «КПМГ Аудит»  мала оцінити локалізацію та скласти аналіз за її результатами. Але звіту про виконання цього контракту немає, і чим завершився аудит — невідомо.

Більше питань, ніж відповідей

 

Що ми маємо в результаті? 

 

Замовники отримують купу додаткової роботи:

• виписати тендерну документацію для закупівель з локалізацію;
• розібратися, кого можна допускати без локалізації, а кого ні;
• опублікувати документи переможця про калькуляцію фактичної локалізації разом зі звітом про виконання договору.

І це лише те, що видно зараз. 

 

Учасники будуть залежні від виробників. Адже саме виробники будуть вносити дані про свої товари у перелік локалізованих. Водночас у них переможці тендерів будуть брати документи про фактичну калькуляцію локалізацію. А якщо виробник не надасть ці документи на запит? Надасть одному виробнику, але відмовить іншому. Це величезне поле для маніпуляцій і корупції.

 

Чи можливо взагалі порахувати локалізацію у товарах машинобудування? Раз на рік для всіх виробів це точно нереально. З іншого боку, якщо ніхто насправді не перевіряє достовірність даних, інформацію про локалізацію можна заповнювати просто для галочки, не обов’язково правдиво. 

 

Допомога чи шкода

Нагадуємо, що Закон про локалізацію — це той, що вніс зміни ніби для створення передумов для сталого розвитку та модернізації вітчизняної промисловості. 

 

Зараз виглядає так, що локалізація створює більше проблем під час імплементації, ніж принесе користі. На більшості закупівель, зокрема за найдорожчі контракти, українські товари будуть і далі конкурувати з іноземними. 

 

Деякі переваги отримають виробники. Вони зможуть контролювати, хто продає їхні товари державі, видаючи чи не видаючи потрібні документи для тендерів. 

 

Однак як це допоможе з розвитком і модернізацією промисловості та ще й в умовах війни — зовсім не зрозуміло.

 

А як же американська локалізація?

У США дійсно існують закони «Купуй американське» (Buy American Act) і «Купуй Америку» (Buy America Act). Однак вони передбачають локалізацію для відносно простих товарів, таких як сталь, чавун, компоненти зі сталі та чавуну та інших. 

Вимоги закону «Купуй Америку»:

Замовник	Порогова вартість контракту, до якої або вище якої застосовуються вимоги	Товари, що підпадають	Вимоги
Федеральна транспортна адміністрація (FTA) – Автобуси, метро та інші проекти громадського транспорту	150 000 доларів США	Чавун, сталь та інші компоненти рухомого складу, виготовлені переважно зі сталі та заліза.	70% зроблено в США
Федеральна адміністрація автомобільних доріг (FHWA) – автомобільні дороги	2500 доларів США або 0,1% від вартості контракту, залежно від того, що вище	Чавун, сталь і промислові товари, виготовлені переважно зі сталі та заліза.	100% зроблено в США
Федеральне управління залізниць (FRA) – Потяги	100 000 доларів США	Залізо, сталь і промислові товари	100% зроблено в США
Amtrak – Національна залізнична пасажирська корпорація	1 мільйон доларів США	Усі промислові та необроблені товари	50% зроблено в США. Остаточна збірка також має відбуватися в США
Федеральне авіаційне управління (FAA) – будівництво аеропорту	Без порогу	Сталь і промислові товари	60% зроблено в США. Остаточна збірка також має відбуватися в США
Агентство охорони навколишнього середовища	Без порогу	Промислові товари, виготовлені із заліза та сталі	100% загальної вартості продукції із заліза та сталі має надходити з американських компонентів

Варто також бути обачними з назвами «має бути американське» або «виготовлене в США», адже до американської продукції прирівнюються товари з інших країн, з якими США уклали угоди про вільну торгівлю. 

Також локалізація в США не є обов’язковою вимогою, якщо немає конкуренції, або коли замовник вважає, що така вимога призводить до значного завищення вартості закупівлі і суперечить суспільним інтересам.

Але варто зважати на те, що законодавство в США суттєво відрізняється від законодавства в ЄС, заяву на вступ до членства в який ми подали. Усі спроби локалізації в ЄС були провальними і розвалилися в європейських судах. Адже законодавство ЄС більш жорстко ставиться до питання обмеження конкуренції і вільного доступу до ринку учасників з різних країн. 

Отже у випадку приведення українського законодавства у відповідність вимогам ЄС нам все одно доведеться повертатися до питання локалізації і можливо, краще скасувати її зараз, якщо вона все одне не буде працювати. 

Іван Лахтіонов, заступник виконавчого директора з реалізації інноваційних проєктів Transparency International Ukraine
Володимир Даценко, проєктний менеджер Transparency International Ukraine

1988-1991

У перший рік незалежності України закупівель як таких ще не було. Тоді існували “державні замовлення”, як і наприкінці існування СРСР. Цей термін вперше застосував Держплан УРСР під час розробки народногосподарського плану на 1988 рік. Тоді про нормальні ринкові відносини не йшлося — це були річні планові завдання підприємствам із виробництва продукції. У державному замовленні вказували організацію-замовника, перелік необхідних для нього товарів, робіт чи послуг, їхній натуральний та вартісний обсяг і підприємства-виконавців. Державне замовлення охоплювало 70-80% загального обсягу народного господарства і було повністю забезпечене необхідними матеріальними ресурсами. Продукцію, яку виготовили понад державне замовлення, виробнику дозволяли реалізовувати самостійно. Фактично, це легалізувало право підприємств на комерційну діяльність і отримання прибутку.

У такий спосіб держава не лише замовляла продукцію для тих установ, які фінансувала із бюджету, а й просто керувала виробництвом усієї країни.

1991-1996

Після першого року незалежності державне замовлення втратило свою функцію регулювання економіки. Відтоді почали купувати лише для установ, які фінансували з бюджету. Формування єдиного державного замовлення стало завданням спочатку Міністерства економіки, а в 1993 — Президента. Він щороку затверджував Декрети про про державний контракт і державне замовлення — тут вказували і обсяг закупівель, і їхнє фінансування.

У державних замовленнях вже не вказували підприємства-виконавців, їх замовники могли обирати самостійно та підписувати прямі контракти. Однак і єдиних правил, як це робити, ще не існувало.

Утім, у ті часи почали зароджуватися конкурентні закупівлі. У 1993 році Кабмін прийняв першу “тендерну” постанову — він дозволив купувати певний перелік товарів, робіт і послуг за кордоном та описав, як це потрібно робити. Наприклад, якщо вартість замовлення перевищувала 100 тис. доларів США, треба було проводити конкурентну закупівлю. За час дії цієї постанови (із жовтня 1993 року до червня 1997), Міністерство зовнішніх економічних зв’язків і торгівлі України зареєструвало 66 таких міжнародних тендерів.

Тож конкурентність у закупівлях працювала досить однобоко: із іноземцями треба було проводити тендери, а всередині країни все продовжували купувати напряму.

У тій постанові Кабміну вперше в українській нормативно-правовій базі з’явилися основні закупівельні терміни: тендер, тендерна пропозиція тощо. А в грудні 1995 року Верховна Рада ухвалила закупівельний закон — ЗУ “Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб”. Він запрацював через рік, і вперше зобов’язав відбирати виконавців закупівель на конкурентних засадах. Цей закон ввів ще низку правил:

– визначив перелік замовників (міністерств, центральних органів державної виконавчої влади, обладміністрацій, інших організацій та установ, який уряд уповноважив укладати державні контракти);

– вказав їхні функції та обов’язки;

– визначив джерела фінансування замовлень;

– встановив контроль за грошима та відповідальність за нецільове використання коштів;

– запровадив звітність.

1997 — 2000 рік

Через рік після того, як закон про державні закупівлі набув сили, правила почали посилювати. Україна готувалася до вступу до Світової організації торгівлі, а для цього треба було наблизити наші практики до її вимог. Тож Кабінет Міністрів ухвалив декілька постанов:

• “Про організацію та проведення торгів (тендерів) у сфері державних закупівель товарів (робіт, послуг)”;

• “Про створення єдиної системи закупівель товарів (робіт, послуг) за рахунок коштів державного бюджету та іноземних кредитів, що залучаються під гарантії Кабінету Міністрів України”;

• “Про проведення торгів (тендерів) у будівництві”.

Тоді з’явилися пороги для різних процедур закупівель:

– від 10 тис. грн  (приблизно 5000 дол США у 1997 році та  2500 дол у 1998) обов’язково треба було робити запити цінових пропозицій щонайменше у трьох постачальників/підрядників;

– закупівлі від 70 тис. грн потрібно було оголошувати у “Віснику державних закупівель”. Це державне видання, яке Міністерство економіки створило в 1999 році.

– закупівлі від 100 тис. грн мали додатково публікувати в іноземних каталогах.

Утім, часто ці правила залишалися лише на папері, і установи розробляли свої внутрішні положення.

2000-2004

У 2000 році депутати ухвалили перший саме “тендерний” закупівельний закон — “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” . У ньому набагато детальніше розписали всі процедури та правила, а ще вперше запровадили оскарження закупівель до окремого органу, а не самого замовника, який їх і проводить. Із того часу також треба було обов’язково друкувати всі оголошення про торги та їхні результати в паперовому “Віснику державних закупівель”.

Протягом наступних років Кабмін випускав необхідні накази, низка положень яких збереглися і в сучасній нормативній базі. І зрештою, у 2003 році в Україні вперше встановили правила, як визначати предмет закупівлі. Зараз це код державного класифікатора (код CPV), а тоді за основу слугувала товарна номенклатура зовнішньоекономічної діяльності.

2005-2009

На початку тисячоліття закупівлі рухалися вперед, однак у 2005 ситуація змінилася. У розпал Помаранчевої революції нестабільність і навіть певну хаотичність у владі використали люди, які аж ніяк не були зацікавлені в чесних тендерах. І почався період “Тендерної палати України”.

Формально це була неприбуткова спілка громадських організацій, яка нібито мала забезпечити суспільний нагляд за сферою закупівель. Однак реальність була зовсім іншою. Діяльність “Тендерної палати України” називають однією із найбільших загальнонаціональних корупційних схем. Спілка адмініструвала приватний сайт, на якому замовників зобов’язали публікувати інформацію щодо державних закупівель. Умовно сайт був безкоштовним. Однак фактично і замовники, і підприємці мали доплачувати за додатковий функціонал, без якого було майже неможливо оголосити закупівлю чи взяти у ній участь.

Наприклад, бізнес мав доплачувати приватним посередникам за різноманітні послуги: консультації, оформлення документів, псевдо-поруки для обов’язкового тендерного забезпечення, витяги тощо.

Діяльність спілки пов’язують із народним депутатом Антоном Яценком та його сім’єю. Зараз він входить до депутатської групи “За майбутнє”, а в січні 2014 року Яценко голосував за диктаторські закони.

Збитки від діяльності “Тендерної палати України” оцінювали по-різному, але в усіх варіантах суми величезні:

– згідно з підрахунками Головного контрольно-ревізійного управління, лише за перші півроку схема незаконно витягла з кишень учасників тендерів 930 млн грн (на той час — 200 млн доларів США). Відтак за 2,5 роки існування вона могла спричинити збитків на 1 млрд дол. 

– за оцінками СБУ, організація та її пов’язані структури завдали державі збитків приблизно на 500 млн доларів США.

Зрештою, криза державних закупівель досягла такого рівня, що в березні 2008 року чинний на той час закупівельний закон узагалі скасували. Сферу почали регулювати тимчасовими положеннями, і тоді ж, у 2008 році Мінекономіки розробив стартову версію уже державного веб-порталу «Державні закупівлі» (http://www.tender.me.gov.ua). Так тривало до 2010 року.

2010-2013

У 2010 законодавче регулювання державних закупівель почали відроджувати. Депутати ухвалили доволі прогресивний на той час Закон “Про здійснення державних закупівель”. Відтоді органом оскарження став саме АМКУ, а не Мінекономіки, як раніше. Це відповідає стандартам ЄС, де регулятор сфери та орган оскарження — це завжди два окремі органи. Крім цього, у законі ввели поняття рамкової угоди,  внормували перелік виключень із правил тощо.

Та навіть попри ці позитивні зрушення, сфера все ще перебувала в зоні турбулентності: у закон  постійно вносили зміни. А ще з-під його дії активно виводили все нові і нові тендери. Так, у червні 2012 року в законі було прописано понад 40 виключень.

Наприклад, без конкуренції дозволили проводити закупівлі до Євро-2012. Згідно зі звітом Рахункової Палати, Нацагентство з питань Євро-2012 в 2011-2012 роках погодило 304 закупівлі, які провели без конкуренції, на загальну суму 18,8 млрд грн. А от інформацію про придбані потяги Хюндай засекретили.

2014-2019

Усе змінила Революція Гідності. Відразу після неї новий уряд швидко підготував і провів у парламенті новий закон “Про здійснення державних закупівель”. І паралельно в цей час тривала копітка робота над системою електронних закупівель. Її створювали спільно і урядовці, і громадськість, і бізнес. Реформу Prozorro офіційно презентували в лютому 2015 року, а назву для системи обрали всього за кілька днів до цього — голосуванням у фейсбуці. І ось 25 грудня 2015 року  Верховна Рада прийняла новий Закон “Про публічні закупівлі”. Відбувся перехід від старих паперових державних закупівель до нових прозорих і відкритих публічних. Використання Prozorro стало обов’язковим для центральних органів влади та монополістів 1 квітня 2016 року, а для всіх інших замовників — 1 серпня.

Відтоді  всі закупівлі проводять онлайн, і що, як, в кого та за скільки купують замовники, може побачити кожен громадянин. Це дозволило зупинити деякі корупційні схеми. А на інші пролило світло, адже тепер всю інформацію про закупівлі видно в системі. Про успішну українську реформу заговорили в усьому світі: Prozorro отримувала міжнародні нагороди, і систему ставили в приклад для вдосконалення публічних закупівель в інших країнах.

Водночас навіть після таких суттєвих змін і перетворень, публічні закупівлі продовжили вдосконалювати. Протягом наступних кількох років депутати ухвалили низку корисних законів, зокрема найвідоміший із них — нову редакцію Закону “Про публічні закупівлі” у 2019 році. Вона запровадила функціонал аномально низької ціни, 24 години на виправлення помилок, спрощені закупівлі, уповноважених осіб та низку інших важливих новацій.

2020-2021

У квітні 2020 року нова редакція Закону “Про публічні закупівлі” набула чинності. Однак це була не єдина серйозна зміна у сфері. Україна, як і весь світ була змушена адаптовуватися під нові реалії життя в часи пандемії. Щоб оперативно забезпечувати лікарні та інші установи всім необхідним для боротьби з коронавірусом, закупівлі COVID-19 дозволили проводити напряму. І до конкуренції їх почали повертати лише влітку 2021.

Сфера публічних закупівель пройшла чималий шлях становлення, перетворення та розвитку. І тепер важливо не зупинитися на досягнутому, не повернутися до етапів схематозу та турбулентності, а впевнено крокувати до найкращих європейський та світових практик. Усім нам варто пам’ятати, що виведення закупівель з-під дії закону, слабкий контроль за сферою та можливість ухилитися від покарання точно не сприяють ефективності публічних закупівель. Такі дії не підвищують довіру до сфери, а створюють умови для розвитку корупції. Тому перед тим, як вносити зміни в закон і особливо, виключати тендери з-під його дії, треба все-таки чесно відповідати на питання: що важливіше для розвитку нашої держави — прозорі, зрозумілі і чіткі правила для всіх чи приватний інтерес окремих зацікавлених осіб.

Автори:

1. Іван Лахтіонов — заступник виконавчого директора з реалізації інноваційних проєктів Transparency International Ukraine

2. Олександр Шатковський — міжнародний експерт із публічних закупівель

1 серпня система електронних закупівель Prozorro відсвяткувала день народження. Уже 5 років саме через неї в Україні проводять усі публічні закупівлі. За цей час у Prozorro вдалося заощадити понад 188 млрд грн.

Зараз бізнес має рівний доступ до тендерів, і протягом 5 років із державою працювали майже 420 тисяч компаній Водночас кожен громадянин може побачити, що придбала місцева чи центральна влада — усе, від 1 копійки.

Ми звикли до електронних закупівель, до відкритих даних, і сприймаємо їх як щось буденне й зовсім звичне. Проте так було не завжди. До появи Prozorro закупівлі проводили в паперовому форматі, і асоціювалися вони з корупцією.

Після Революції Гідності Трансперенсі Інтернешнл Україна разом із бізнесом, волонтерами та представниками держави створили систему Prozorro та загалом реформу публічних закупівель. Ми добре пам’ятаємо, що було до неї, а тому вирішили нагадати, чому нам аж ніяк не варто повертатися до минулого.

Як оголошували тендери та подавали пропозиції

Колись оголошення про тендери можна було побачити лише в паперовому “Віснику державних закупівель”. А в 2008 році з’явився ще й пращур Prozorro – вебпортал tender.me.gov.ua. Там публікували інформацію про закупівлі, однак брати в них участь онлайн було неможливо. Ба більше, за деякий функціонал сайту замовники (організатори торгів) ще й окремо платили – зручність базової безкоштовної версії, м’яко кажучи, кульгала.

Насамперед на tender.me.gov.ua замовники публікували інформацію про майбутні закупівлі.

Компанії, що таки знайшли оголошення про тендер і хотіли позмагатися за контракт, мали передати замовнику (поштою чи особисто) прошитий, пронумерований та скріплений печаткою пакет необхідних документів.

У свою чергу, тендерний комітет вручну вписував усіх, хто подав пропозиції на торги, у реєстр. Згодом його оприлюднювали на тому ж порталі tender.me.gov.ua.

На шляху до реєстрації свого пакету в тендерному комітеті, бізнес міг зіткнутися з неочікуваними перепонами.

Деякі замовники знаходили купу причин аби не прийняти вчасно документи. Для прикладу, щоб пройти на територію замовника, неочікувано могла знадобитися перепустка, яку треба було замовити завчасно. Тому про вільний доступ бізнесу до тендерів тоді не йшлося.

Завдяки електронним торгам цю проблему вдалося вирішити – тепер бізнес має всю інформацію про тендери та може подати пропозицію онлайн із будь-якого куточка країни чи навіть поза її межами.

Як відбувався тендер

Пропозиції подали – що ж далі?

Наступним важливим днем була дата розкриття пропозицій. Це робили у запланований час у чітко визначеному кабінеті. На сам процес запрошували учасників торгів – вони могли приїхати за бажанням.

Якщо хтось із підприємців долучався, дуже близько до тендерного комітету під час розкриття пропозицій він сидіти не міг – аби не побачити конфіденційної інформації конкурентів.

Тендерний комітет по черзі розпаковував конверти з документами учасників та зачитував запропоновані ціни. Власне, це єдина інформація, яку можна було дізнатися всім. Її також публікували на tender.me.gov.ua.

Аукціону далі не було. Хто запропонував найнижчу ціну із самого початку, той і ставав переможцем – звісно, якщо з документами все було гаразд.

У Prozorro ситуація кардинально відрізняється: ми можемо в усіх деталях побачити, які документи подали на тендер та як бізнес торгувався під час аукціону. А ще – фінальний договір з усіма його умовами та додатками.

Як порушували правила деякі замовники

Чимало інформації залишалося невидимою, тож і можливостей непомітно обійти правила на закупівлях було більше. Найчастіше замовники на тендерах протягували своїх.

Наприклад, траплялися ситуації, коли під час розкриття тендерних пропозицій замовники могли спершу розпакувати саме конверти конкурентів та зорієнтуватися в їхніх цінах. А потім відкрити пропозицію свого – і озвучити суму, що буде найнижчою. Згодом документи обережно підмінювали, і розпізнати цю хитрість було практично неможливо.

Інколи замовник самостійно готував тендерну пропозицію учасникові, або просто ігнорував нестачу в нього якихось документів. Варіантів багато, адже непрозорість породжує спокусу отримати від закупівель власний зиск.

Запровадження Prozorro дозволило пролити світло на такі моменти.

Ми не можемо сказати, що корупції у публічних закупівлях більше не існує, однак і система електронних закупівель — не суд і не орган контролю. Prozorro зменшує можливості для зловживань і робить їх видимими. А далі вже мають підключатися і Антимонопольний комітет, і Державна аудиторська служба, і правоохоронні та судові органи України.

Як жилося замовникам

Звісно, і раніше не всі замовники порушували правила на тендерах. Але через те, що бізнес та громадськість не могли відділити чесних закупівельників від не дуже (інформації для цього було занадто мало), тінь падала на всіх.

Бізнес розумів, що на торгах може зіткнутися з корупцією та дискримінацією, тому подавав свої пропозиції менш охоче. Та й загалом у суспільстві було упередження, що державні торги – це нечесно. Тому робота з закупівлями часто йшла опліч з недовірою і репутаційними проблемами.

Тепер у Prozorro кожен може подивитися, чому на торгах перемогла та чи інша компанія. І підстав для того, щоб підозрювати всіх у порушеннях, значно менше.

Раніше добросовісним замовникам було важче провести закупівлю з великою конкуренцією. Зокрема й через те, що просто повідомити бізнес про тендер було складніше. Доводилося додатково розміщувати оголошення в місцевій пресі або обдзвонювати компанії й запрошувати їх на торги. А до цього ці фірми та їхні контакти ще треба було десь знайти.

Зараз замість замовника це часто робить система. Якщо тендер потенційно цікавий для бізнесу, він сам його знайде.

Якщо ж замовник все-таки має острах, що конкуренції буде недостатньо, знайти потенційних постачальників можна у кілька кліків у BI Prozorro. А ще тут можна знайти приклади класної тендерної документації, яка буде вигідна і замовникам, і бізнесу. Аналітика безкоштовна.

А чи була статистика

До Prozorro дані про закупівлі були обмеженими не лише для громадян та бізнесу — їх було набагато менше і в самої держави. Статистичну інформацію отримували завдяки спеціальній формі №1-торги “Звіт про здійснення державних закупівель”. Її заповнювали в кожній установі раз на квартал, тобто дані були далеко не оперативними. До того ж, на їхню якість досить сильно впливав людський фактор, адже інформацію вносили у форму вручну.

Сама форма містила загальні показники і не давала уявлення про ситуацію за сферами, замовниками, процесами закупівель. Про які виважені й обґрунтовані рішення держави може йтися, якщо немає розуміння, що взагалі відбувається?

Із запуском Prozorro необхідну інформацію, зокрема для формування політики у сфері закупівель, можна отримати у відкритому доступі на bi.prozorro.org. Цей сервіс адмініструє Трансперенсі Інтернешнл Україна, альтернативи йому на державному рівні немає.

Якби тоді, у 2014-2016 роках, не запустили Prozorro, ми могли б і далі бачити паперові тендери. Хоча, точніше буде сказати – не бачити.

На щастя, повноцінно старі часи вже не повернуться.

Система Prozorro надто міцно вкорінилася в публічних закупівлях України, щоб її можна було безслідно знищити. Однак кожного разу, коли постає питання про те, щоб поповнити список виключень із Закону “Про публічні закупівлі” ще одним пунктом, варто пам’ятати, навіщо ми розпочинали реформу і чого прагнули досягти.

Тому на п’ятиріччя Prozorro хочемо побажати всім гравцям сфери (особливо тим, хто хоче її змінити) розсудливості. Потрібно рухатися вперед і вдосконалювати систему, а не чіплятися за старі практики. І пам’ятайте – усі бачать все.