Е-декларування для активістів неконституційне: чи цього досить?

6 червня Конституційний Суд України скасував електронне декларування для антикорупційних активістів. Cуд дійшов висновку, що воно не переслідує легітимної мети, та не забезпечило справедливого балансу між інтересами осіб, які здійснюють своє право на свободу громадської діяльності, й інтересами національної безпеки та громадського порядку, потребами захисту прав і свобод інших людей (стаття 36 Конституції), будучи занадто обтяжливим. Воно обмежує гарантовану Конституцією свободу політичної та громадської діяльності та може використовуватися для переслідувань.

Але процес винесення цього рішення не був простим. Які виклики довелось подолати, чому все відбувалось так повільно, та які ще статті Конституції суд визнав порушеними – читайте в аналізі юридичного радника ТІ Україна Олександра Калітенка.

Що сталося:

6 червня 2019 року КСУ визнав неконституційним е-декларування антикорупційних громадських активістів (а саме положення пункту 5 частини першої статті 3, абзацу третього частини третьої статті 45 Закону № 1700 –VІІ, пункту 2 розділу II „Прикінцеві положення“ Закону № 1975 –VІІІ, які втратили чинність з того дня). Відповідні подання були направлені Уповноваженим Верховної Ради з прав людини Людмилою Денисовою та 65 народними депутатами. Ініціаторами подання виступила Коаліція громадських організацій «Реанімаційний пакет реформ».

Позиція авторів подання:

Заявники наголошували, що:

1) антикорупційні громадські активісти не уповноважені виконувати функції держави або місцевого самоврядування і не здійснюють розпорядження публічними коштами;

2) неможливо використовувати інститути ЗУ «Про запобігання корупції» щодо осіб, які спрямовують свою громадську діяльність на боротьбу з корупцією, адже предметом регулювання закону може бути лише унеможливлення зловживань посадовими особами;

3) зобов’язання активістів декларуватись суперечить принципу верховенства права в частині правової визначеності та легітимної мети і є прямим обмеженням:

• права вільно виражати свої погляди і переконання,
• свободи об’єднань,
• принципу рівності громадян та заборони обмежень за ознакою виду діяльності,
• принципу невтручання в особисте життя,
• чинних прав і свобод, зокрема, права на працю, частиною якого є рівні можливості у виборі роду трудової діяльності.

Загалом народними депутатами стверджувалось про порушення ч.1 ст. 8, ст. 21, ч.2 ст. 24, ч.1 ст. 32, ч.4 та ч.5 ст. 36, ч.1 ст. 64 Конституції України.

Омбудсмен додатково стверджувала про порушення ч.3 ст.22, ч.1 ст. 24, ч. 2 ст. 32, ч.1 ст. 36 Конституції України.

Як відбувався розгляд подання:

13 червня 2018 року Уповноважена ВР з прав людини Людмила Денісова направила до КСУ подання щодо неконституційності електронного декларування активістів. Вона наголошувала, що «…необхідність подання електронних декларації про майновий стан робить громадянське суспільство, яке має відігравати роль органу контролю влади, залежним від неї. Антикорупційні обмеження мають бути передбачені лише для чиновників. Поширення цих зобов’язань на фізичних осіб суперечать конституційним правам та принципу верховенства права в частині порушення правової визначеності.»

20 липня народні депутати та представники об’єднання громадських організацій Реанімаційний Пакет Реформ та Коаліції на захист громадянського суспільства в Україні передали на розгляд Конституційного Суду України текст конституційного подання, яке за ініціативи громадськості підписали 65 народних депутатів. Відкриття обох проваджень та їх об’єднання відбулось без зволікань. Колишній президент Петро Порошенко не відгукнувся на заклик 42 організацій громадянського суспільства підтримати підготоване Реанімаційним Пакетом Реформ відкрите конституційне подання та звернутися з ним до КСУ.

Пізніше один з уповноважених представників суб’єкта права на конституційне подання Юлія Кириченко, експерт Центру політико-правових реформ та Реанімаційного пакету реформ, повідомляла, що Петро Порошенко так і не надав Суду своєї позиції, а Андрій Парубій відповідав, що Парламент діяв в межах своїх конституційних повноважень. Юлія Кириченко закликала антикорупційні організації висловити свою позицію у формі Amicus curiae на підставі ч. 3 ст. 69 ЗУ «Про КСУ», через розгляд справи Великою палатою КСУ у формі письмового провадження. Це трапилось, незважаючи на заклики громадськості про усну форму, в якій Суд міг заслухати аргументацію законодавця щодо необхідності таких законодавчих змін. Тому натомість свої письмові юридичні висновки надали Трансперенсі Інтернешнл Україна, Центр Протидії Корупції, Центр інформації про права людини, Українська Гельсінська спілка з прав людини, Український незалежний центр політичних досліджень.

Далі справа довгий час не потрапляла до порядку денного розгляду. В підсумку, КСУ не встиг ухвалити рішення до 1 квітня – чергового терміну подання щорічних е-декларацій.

Позиція КСУ:

КСУ наголосив, що розбудова України як демократичної правової держави, в якій визнається та діє принцип верховенства права, вимагає запровадження ефективної, передбачуваної та такої, що б відповідала правомірним очікуванням громадян України, антикорупційної політики для захисту конституційних цінностей, прав та свобод людини і громадянина. Конституційно гарантована свобода політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України, поширюється і на громадську активність, в тому числі в антикорупційній сфері.

Фактично Рішення КСУ виправдовує прирівняння представників громадських об’єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інших осіб, які входять до складу конкурсних комісій, утворених відповідно до Закону України “Про державну службу”, Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”, Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України “Про судоустрій і статус суддів”, громадських рад, рад громадського контролю, що утворені при державних органах та беруть участь у підготовці рішень з кадрових питань, підготовці, моніторингу, оцінці виконання антикорупційних програм (підпункт «в» п.2 ч.1 ст.3 ЗУ “Про запобігання корупції”) до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, через набуття публічного характеру діяльності та реальної можливості впливу на ухвалення органами державної влади їхніх рішень – і відповідне право держави запроваджувати відповідний контроль з метою запобігання виникненню в їхній діяльності корупційних ризиків, недопущення неправомірного набуття матеріальних/нематеріальних благ, вчинення інших зловживань при реалізації наданих прав щодо участі в публічному управлінні. Такий контроль дійсно може бути виправданий, деякі його аналогії застосовуються, наприклад, у Латвії та Литві.

Однак небезпека полягає в тому, що подібні формулювання і позиція можуть бути використані для виправдання чинного е-декларування для іноземців – членів наглядових рад державного банку, державного підприємства або державної організації, що має на меті одержання прибутку (підпункт «а» п.2 ч.1 ст.3 ЗУ “Про запобігання корупції”).

Скасування е-декларування для них має бути наступним кроком, своє занепокоєння ним висловлювало і Посольство США в Україні: ці вимоги «відлякують висококваліфікованих фахівців, не відповідають передовій міжнародній практиці і впливають на здатність влади здійснювати реформу корпоративного управління». Існують і інші причини.

Однак КСУ також погодився, що ВР фактично прирівняла осіб, які беруть участь у здійсненні заходів із запобігання та/або протидії корупції до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. В той же час КСУ застеріг: заходи фінансового контролю за діяльністю громадських об’єднань та їх представників, інших фізичних осіб, які не здійснюють публічних владних повноважень або не фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України чи місцевих бюджетів, не можуть бути надмірними та такими, що непропорційно обмежують свободу політичної та громадської діяльності, спотворюють сутність права громадян на свободу об’єднань та дозволяють безпідставно втручатись в приватне (особисте) і сімейне життя цих осіб. На думку КСУ, таке втручання із відповідними наслідками не переслідує легітимної мети та є занадто обтяжливим, і може бути використано для переслідування антикорупційних активістів – адже держава має можливість здійснювати комплекс інших заходів для перевірки законності джерел отримання коштів на фінансування, в тому числі, в рамках реалізації фіскальної політики, боротьби із правопорушеннями та злочинністю.

КСУ вважає, що немає нагальної суспільної потреби запроваджувати е-декларування для громадських об’єднань та їх представників, які займаються антикорупційною діяльністю не за рахунок коштів державного чи місцевих бюджетів. У майбутньому така позиція може створити проблеми для антикорупційних організацій, які вирішать диверсифікувати надходження фінансових ресурсів для забезпечення власної діяльності, зокрема, спробувати частково перейти від фінансування за рахунок донорів до фінансування за рахунок держави.

Окремо КСУ нагадав про важливість вимог визначеності, ясності і недвозначності юридичної норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовчій практиці і неминуче призводить до сваволі. Положення п.5 ч.1 ст.3 ЗУ “Про запобігання корупції” Суд оцінив як недостатньо чіткі і, подекуди, як такі, що можуть бути неоднозначно застосовані. Зазначається, що вони не дають змоги їх адресатам чітко з’ясувати свої обов’язки, повною мірою визначати свою поведінку та передбачати наслідки власних дій. А в окремих випадках довільне тлумачення оспорюваних положень може призвести до сваволі спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції в притягненні до юридичної відповідальності та настання інших негативних правових наслідків. Також формулювання закону може уможливити поширення обов’язку декларуватись на невизначене коло осіб. КСУ додатково поставив під питання можливість застосування передбаченої законом відповідальності за неподання, несвоєчасне подання декларації, зазначення в ній завідомо недостовірних відомостей. На цих підставах Суд дійшов висновку про те, що оспорювані положення дійсно суперечать ч.1 ст.8, ч.1 ст.32, ч.1 ст.36 Конституції. В цьому аспекті рішення КСУ є обґрунтованим.

Юридичний аналіз підготував юридичний радник ТІ Україна Олександр Калітенко.