22 лютого 2021 року у Верховній Раді України зареєстровано законопроєкт 5133 Про внесення змін до статей 85 та 106 Конституції України (щодо порядку призначення на посади та звільнення з посад Директора Національного антикорупційного бюро України та Директора Державного бюро розслідувань)”.

Як є зараз?

Станом на березень 2021 року відсутній механізм призначення директора НАБУ на посаду. До повноважень Президента України, які встановлює ст. 106 Конституції України, не належить призначення директорів НАБУ та ДБР.

Це стало підставою спочатку для визнання неконституційним Указу Президента про призначення Артема Ситника директором НАБУ, а потім визнання неконституційними окремих положень Закону України “Про Національне антикорупційне бюро України”.

Стаття 106 Конституції наводить перелік повноважень Президента. Там відсутні повноваження створювати НАБУ, призначати та звільняти Директорів НАБУ та ДБР. 

Також Конституція говорить, що Президент України зобов’язаний діяти лише у межах наданих йому повноважень та в порядку, який визначений Конституцією, що є фактичним запобіжником від понаднормового розширення його повноважень.

Внаслідок цього виникла правова невизначеність: з одного боку, скасований акт індивідуальної дії (щодо призначення Артема Ситника директором НАБУ), а з іншого — визнані неконституційними норми закону, який регламентує таке призначення. Тобто, зник сам механізм призначення на посаду.

Наразі окреслюються два варіанти розвитку подій: внесення змін до Конституції України з наділенням Президента України такими повноваженнями та віднесення повноважень щодо призначення директора НАБУ (а з ним і ДБР) до компетенції Кабінету міністрів України.

Народні депутати України раніше вже намагалися аналогічним до запропонованого Президентом України чином врегулювати це питання. Так, 28 серпня 2019 року був поданий законопроєкт №1014. Парламент його не підтримав. Водночас Кабмін у законопроєкті №5070 за авторством прем’єр-міністра пропонує закріпити статус НАБУ в системі центральних органів виконавчої влади.

Також у грудні Конституційний суд надав оцінку президентській законодавчій ініціативі 2019 року у висновку по справі № 2-249/2019 (5581/19).

У цьому висновку КСУ наголошує на тому, що опосередковане підпорядкування Національного антикорупційного бюро України та Державного бюро розслідувань Президенту України через призначення і звільнення керівників створить загрозу незалежності цих органів, призведе до концентрації виконавчої влади у Президента України, його конкуренції з органами виконавчої влади, а отже, до нівелювання гарантій прав і свобод людини і громадянина.

Що пропонує законопроєкт 5133?

Законопроєкт №5133, зазначеним пропонує дві конституційних новели, а саме: 

  • наділити Верховну раду України повноваженнями надавати згоду на призначення на посаду за результатами конкурсного відбору та звільнення з посади Президентом України Директора Національного антикорупційного бюро України та Державного бюро розслідувань;
  • наділити Президента України повноваженнями щодо призначення на посаду та звільнення з посади за згодою Верховної Ради України Директора Національного антикорупційного бюро України та Державного бюро розслідувань, з відбором кандидатур на посаду на конкурсних засадах у порядку визначеному законом.

Рекомендації та застереження:

Вказані пропозиції викликають низку застережень, про які вже заявляло Трансперенсі Інтернешнл Україна, а саме:

  • Шостою статтею Конституції України унормовано, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Президент співпрацює з кожною з цих гілок, але не належить до жодної з них, виконуючи функцію Верховного головнокомандувача, представляє країну у зовнішньополітичних відносинах, здійснює подання на призначення прем’єр-міністра, має повноваження у площині призначення міністра закордонних справ та міністра оборони. 

Президенту хоча і надано право створювати дорадчі та консультативні органи, проте такі органи створюються лише та виключно на виконання повноважень Президента України.

  • Вищим органом виконавчої влади в Україні є Кабінет Міністрів України, якому підпорядковані всі інші центральні, регіональні та місцеві органи виконавчої влади держави. При цьому, варто зауважити, що повноваження Кабінету Міністрів України можуть визначатись не лише Конституцією України, а й законами України, на відміну від парламенту і Президента України.

Відповідно до положень закону, НАБУ є державним правоохоронним органом та не належить до оборонної та інших сфер, які передані у відання Президента України.

  • НАБУ та ДБР як органи правопорядку (за аналогією з Національною поліцією), за своєю правовою природою, сферою діяльності та законними повноваженнями належать до органів виконавчої влади, тобто вони мають підпорядковуватися Кабінету Міністрів України з визначенням належності до системи органів виконавчої влади. Створення та координація діяльності відповідає компетенції Кабінету Міністрів України.

Наділення Президента України додатковими повноваженнями може призвести до розбалансування гілок влади, створення підстав для впливу на правоохоронні органи, послаблення інституційної незалежності НАБУ та ДБР, формування конкуренції між Президентом України та Кабінетом Міністрів України.

Трансперенсі Інтернешнл Україна не підтримує законопроєкту № 5133 та закликає народних депутатів України з обережністю та застереженням розглядати такі ініціативи, з огляду на те, що прийняття цього законопроєкту може закласти підвалини до ще однієї конституційної кризи на кшталт двох попередніх.

Аналіз підготував юридичний радник Трансперенсі Інтернешнл Україна Сергій Курінний.