Цей документ націлений на початок реформування сфери публічного адміністрування, що так довго залишалась поза увагою державних діячів.
Вже не перший раз в порядок денний Верховної Ради України у другому читанні буде включений законопроєкт № 3475 «Про адміністративну процедуру».
Водночас цього літа Кабінет Міністрів України у співпраці з європейськими експертами Програми підтримки вдосконалення врядування та менеджменту (Програма SIGMA) ухвалив розпорядження від 21.07.2021 року №831-р «Про деякі питання реформування державного управління України», яким схвалив стратегію такого реформування. Також уряд затвердив конкретний план заходів, серед яких одним із засадничих є формування зручної адміністративної процедури для громадян і бізнесу.
Що саме пропонує законодавець у проєкті Закону України №3475 «Про адміністративну процедуру», та чи потрібен він зараз Україні? Розберемося в нашому юридичному аналізі.
Як зараз?
Сьогодні законодавче регулювання взаємодії громадян та юридичних осіб з органами влади та місцевого самоврядування (органами публічної адміністрації) розпорошене серед десятків окремих нормативно-правових актів. Таке розпорошення часто блокує можливість будь-якої особи відреагувати на прийняті щодо неї адміністративні рішення або вчинені адміністративні дії. Наприклад, звертаючись до компетентних органів для отримання ліцензії, дозволу на будівництво, пенсійного забезпечення чи з будь-якого іншого питання, особи через складність процедур винесення таких рішень залишаються без пояснень.
Недосконале законодавче регулювання також зумовлює відсутність ефективного порядку перегляду (скасування чи відкликання) адміністративних рішень, знижує рівень довіри до механізму адміністративного (досудового) оскарження та стає причиною нестачі інструментів для примусового виконання адміністративних рішень.
Як наслідок, спостерігаються часті зловживання з боку державних органів — громадяни та юридичні особи фактично не мають іншого вибору, окрім як даванням хабаря вирішувати їхні адміністративні питання.
Що пропонується?
Адміністративна процедура — це набір формальних правил, які регулюють процес прийняття управлінських рішень уповноваженими органами. Дотримання вимог допомагає встановити законність дій таких органів, їх об’єктивність та справедливість.
Таким чином, проєкт закону встановлює основоположні правові засади здійснення органами публічної адміністрації своїх повноважень, регламентує стадії адміністративного провадження, а також запроваджує спрощенні, чіткі й уніфіковані правила взаємодії органів публічного адміністрування з громадянами та бізнесом.
Зокрема, законопроєктом «Про адміністративну процедуру» передбачені:
- право особи бути вислуханою перед прийняттям негативного для неї адміністративного акта;
- запровадження категорії «заінтересовані особи» в адміністративній процедурі та механізмів захисту прав та законних інтересів таких осіб;
- особливості адміністративного провадження у справах з великою кількістю осіб;
- обов’язок адміністративних органів обґрунтовувати свої акти та зазначати порядок їх оскарження;
- простіші правила щодо «представництва» в адміністративному провадженні (зокрема, без нотаріально посвідченої довіреності представника);
- правила щодо неупередженості посадових осіб адміністративних органів та порядку їхнього відводу/самовідводу;
- правило про набрання чинності адміністративним актом з моменту доведення його до відома особи (осіб) і визначення порядку такого доведення;
- правила відкликання (визнання недійсним) адміністративного акту та врегулювання примусового виконання адміністративних актів.
Законопроєкт «Про адміністративну процедуру» також встановлює новий прозорий та інклюзивний механізм винесення та оскарження рішень органів публічної адміністрації, що сприятиме вирішенню публічно-правових спорів позасудовим шляхом. Ідеться про передбачені в законопроєкті обов’язки адміністративних органів належно повідомляти осіб про винесення рішень щодо їхніх прав, свобод та інтересів, обґрунтовувати такі рішення, а також надавати особам доступ до матеріалів їхньої справи.
Наразі через перевантаженість адміністративних судів справи про оскарження рішень органів публічної адміністрації розглядаються роками, а тому судовий захист прав скаржників не можна вважати ефективним. Проте варто зазначити, що законопроєкт не скасовує право громадянина відразу звернутися до суду для оскарження рішень публічної адміністрації.
Крім того, законопроєкт «Про адміністративну процедуру» також матиме певний антикорупційний ефект, адже запровадить загальну прозорість адміністративної процедури, універсальність правил, здорову міжвідомчу взаємодію тощо. Це значно зменшить корупційні ризики, які сьогодні існують у сфері публічного адміністрування через відсутність уніфікованого законодавчого регулювання.
Таким чином, проєкт закону не містить норм, націлених на врегулювання суті конкретних публічно-правових відносин, так само як і процедурного врегулювання окремих сфер публічного адміністрування. Цей документ являє собою скоріше загальний дороговказ для всіх учасників адміністративних процедур.
Обумовлено це також тим, що під час розробки проєкту закону його автори насамперед враховували об’єктивні можливості України реалізувати його норми на практиці. Саме реалізація закону стане основним викликом у разі його прийняття. На сьогодні кожна сфера регулюється окремо на рівні безлічі підзаконних актів. До того ж, низька інституційна спроможність державних органів та органів місцевого самоврядування перешкоджає ефективній і зрозумілій взаємодії з громадянами та юридичними особами.
Ця логіка також пояснює те, що профільний комітет відхилив частину правок, внесених до другого читання. Так, один з депутатів запропонував правку, яка б зобов’язала органи публічної адміністрації обґрунтовувати мотиви прийняття позитивного рішення щодо прав, свобод чи законних інтересів особи, так само як такі органи обґрунтовують свої мотиви в разі прийняття негативного рішення. Така правка є недоцільною та надміру обтяжливою для майбутнього виконання закону органами публічної адміністрації. Не виключено, що ця правка була запропонована з метою загальмувати законотворчий процес.
Висновки
Отже законопроєкт № 3475 «Про адміністративну процедуру» передбачає важливі та необхідні зміни для сучасної неефективної та корумпованої сфери публічного адміністрування в Україні та загалом схвально оцінюється міжнародними експертами. Transparency International Ukraine також підтримує позицію щодо необхідності прийняття такого законопроєкту.
Водночас прийняття Закону України «Про адміністративну процедуру» — це лише перший крок на шляху до реформування сфери публічного адміністрування нашої держави. Наступним етапом буде приведення у відповідність до нього численних підзаконних нормативно-правових актів, як це наразі передбачено прикінцевими та перехідними положеннями проєкту закону.
Лише після цього стане можливою повноцінна реалізація нового процедурного закону в сфері публічного адміністрування, що стане значним поступом до реформування державного управління України загалом.
