Кардинальні зміни в роботі Фонду держмайна: що у пакеті законопроєктів?

Кардинальні зміни в роботі Фонду держмайна: що пропонує приватизаційний пакет законопроєктів?

Юридичний аналіз

4 січня 2021 року у Верховній Раді було зареєстровано низку законопроєктів, покликаних комплексно удосконалити законодавство про управління державним і комунальним майном та пришвидшити процес приватизації в Україні. Зокрема, мова йде про:

• ЗП №4573 «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального процесуального кодексу України стосовно удосконалення державної політики управління об’єктами державної і комунальної власності».
• ЗП №4574 «Про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо продажу об’єктів державної та комунальної власності)».
• ЗП №4575 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо коштів від приватизації об’єктів державної власності».

Найбільше засадничих змін, зокрема й тих, що принципово змінюють порядок роботи Фонду державного майна України (далі – ФДМУ, Фонд), передбачено у проєкті Закону №4572 «Про внесення змін до Закону України «Про Фонд державного майна України» та інших законодавчих актів України щодо сприяння залученню інвестицій в процесі приватизації та оренди державного і комунального майна».

Як зміниться структура Фонду держмайна?

У чинній редакції закону “Про ФДМУ” Голова Фонду фактично не має чітко визначених повноважень, а своїх заступників наділяє функціональними обов’язками на власний розсуд. Натомість проєкт Закону № 4572 не лише конкретизує повноваження Голови ФДМУ, але й утворює нові колегіальні органи управління для більш ефективного і збалансованого розподілу відповідальності.

Зокрема, статтею 9 нової редакції Закону запроваджується Патронатна служба Голови ФДМУ (у складі не більше 8 осіб), яка покликана здійснювати «консультування Голови Фонду державного майна України, підготовку матеріалів, необхідних для виконання завдань ФДМУ, організацію зустрічей та зв’язків із громадськістю, засобами масової інформації, а також виконує інші доручення Голови Фонду державного майна України». Також проєкт Закону передбачає, що працівники Патронатної служби Голови ФДМУ не матимуть права давати доручення державним службовцям та працівникам ФДМУ. 

Управління діяльністю ФДМУ здійснюватиме Правління у складі 7 осіб. Його очолюватиме Голова Фонду, який разом зі своїм Першим заступником та п’ятьма заступниками входитиме до нього за посадою. Свою роботу Правління проводитиме у формі засідань, що вважатимуться правоможними у разі присутності на них більш ніж половини загального кількісного складу. До повноважень новоствореного органу, серед іншого, належатиме прийняття рішень про приватизацію об’єктів великої приватизації, про створення, реорганізацію та ліквідацію, затвердження статутів та призначення керівників державних підприємств, що належать до сфери управління ФДМУ. Також Правління затверджуватиме переліки об’єктів малої приватизації та плани розміщення акцій акціонерних товариств у процесі їх роздержавлення.

У пояснювальній записці до законопроєкту вказується, що запровадження Патронатної служби необхідне «для підвищення рівня інформаційної підтримки у сферах діяльності ФДМУ», а Правління утворюється з метою «зниження корупційних ризиків та запобігання зовнішніх впливів, що дають змогу втручатися у реалізацію повноважень ФДМУ».

У статті 17 Закону України «Про державну службу» передбачається наявність у державному органі посади «керівника державної служби». На виконання цієї норми Закону у статті 10 законопроєкту №4572 запроваджується посада Керівника апарату Фонду державного майна (аналогічна до посади державного секретаря у міністерствах). Його завдання – планування роботи з персоналом державного органу, у тому числі й організація конкурсів на зайняття посад державної служби категорій «Б» та «В».

У частині другій статті 21 проєкту Закону пропонується передбачити розмір посадових окладів Голови ФДМУ та його заступників на рівні керівників ЦОВВ зі спеціальним статусом, «з урахуванням коефіцієнтів співвідношень посадових окладів до середньомісячної заробітної плати за видами економічної діяльності за квартал у середньому по економіці за наявними статистичними даними:

• Голова Фонду державного майна України – 5 (~69 тис. грн);
• Перший заступник Голови Фонду державного майна України, заступник Голови Фонду державного майна України – 4,5 (~62 тис. грн)».

Зазначимо, що ця спеціальна формула має на меті забезпечити високий рівень заробітних плат і якнайдовше утримати на своїх посадах найбільш професійних та вмотивованих управлінців. Це зменшить корупційні спокуси і ризик зриву приватизації через можливу зміну менеджменту Фонду.

Разом з тим, у статті 5 нової редакції Закону про ФДМУ, Фонду пропонується надати повноваження, які не передбачені статтею 7 Закону України «Про управління об’єктами державної власності». Наприклад, йдеться про утворення колегіальних органів управління ФДМУ, ведення Державного реєстру оцінювачів та суб’єктів оцінювальної діяльності, а також проведення роботи із залучення міжнародної фінансової, технічної допомоги у сферах, що належать до його компетенції. 

У разі ухвалення це призведе до юридичної колізії через неузгодженість між нормами проєкту та закону України “Про управління об’єктами державної власності”, який визначено повноваження ФДМУ.

Досвід державних інституцій в Україні свідчить, що запровадження колегіальності у певному органі створює фундамент для низки конфліктів і сповільнює темпи ухвалення рішень. У результаті відповідальність може виявитись колективною а, отже, нічиєю персонально. Досить показовим у цьому контексті є досвід Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) у період з 2015 до 2018 рр. Докладніше можна прочитати у матеріалі юридичного радника Transparency International Ukraine Олександра Калітенка. 

Які новації передбачені щодо управління об’єктами державної власності?

У законопроєкті № 4572 змінами до статті 36 Кодексу законів про працю пропонується додати нові підстави для припинення трудового договору з керівником державного підприємства. Йдеться про «підстави, передбачені Законом України «Про приватизацію державного і комунального майна» в частині припинення дії трудового договору (контракту), укладеного з керівником суб’єкта державного сектору економіки». Це зумовлено тим, що керівники державних підприємств переважно не зацікавлені в приватизації та можуть блокувати її підготовку та проведення. 

З метою якнайшвидшого призначення ефективного топменеджменту при передачі об’єкта на приватизацію змінами до Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» (частина 2 статті 12) передбачається автоматична втрата чинності контракту з керівником підприємства. 

Проте, крім додаткового важеля впливу на недобросовісних посадовців, такі зміни закладають і значний корупційний ризик. Вони дозволяють, фактично, звільнити будь-якого керівника державного підприємства не через незадовільні результати роботи, а виключно з підстав передачі підприємства на приватизацію. Це може призвести до «ручного» і не завжди доброчесного звільнення посадовця з будь-яких причин та застосування тиску на нього. 

У статті 40 Кодексу законів про працю вже вичерпно перелічені усі підстави розірвання трудового договору з керівником державного підприємства у випадку неналежного виконання ним умов трудового контракту.

Зміни до пункту 12 статті 137 Господарського процесуального кодексу України «Заходи забезпечення позову» закладають неможливість накладення арешту на майно державних підприємств, щодо яких прийнято рішення про приватизацію. Це має нівелювати можливість зловживання процесуальними правами для зупинки процесу приватизації та дозволить економити кошти Державного бюджету на сплату судового збору. Зокрема, у бюджетній пропозиції ФДМУ на 2020 рік було зазначено, що річна потреба у сумі, яка йде на сплату судового збору, становить 19 млн 915 тис. грн, з яких Держбюджет забезпечує тільки 5 млн 730 тис. грн. 

Однак запропонований механізм не забезпечує повноцінного досягнення мети. Cтаття Господарського процесуального кодексу у такій редакції охоплює лише один аспект зловживання процесуальними правами і не зможе завадити припиненню, зупиненню чи іншому втручанню у проведення конкурсу. 

Окрім того, у висновку ГНЕУ зазначено, що «запропоновані зміни можуть призвести до недотримання положень ст. ст. 6, 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, якими передбачені право на справедливий суд та на ефективний засіб юридичного захисту». 

Варто також зазначити, що Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 19 жовтня 2009 року № 26-рп/2009 також звертав увагу, що встановлена заборона судам здійснювати забезпечення позову унеможливлює виконання рішень суду, прийнятих в окремих справах, що фактично означає неможливість реалізації особами права на судовий захист, гарантований статтею 55 Конституції України».

Статтю 151 Кодексу про адміністративне судочинство пропонується викласти у редакції, що передбачає, серед іншого, недопущення вжиття заходів забезпечення позову, що мають наслідком припинення, відкладення чи зупинення приватизаційного конкурсу (зокрема й для залучення радників) чи проведення аукціону, в тому числі й електронного. Зловживання процесуальними правами та ініціювання судових спорів є розповсюдженим способом зупинення приватизації. Це суперечить державній політиці у сфері приватизації, зменшує надходження до бюджету та сприяє незаконному відчуженню об’єктів державної та комунальної власності.

Ефективних засобів правового захисту проти зловживання правами України не існує. Відповідно в органів приватизації відсутні можливості протидії гальмуванню приватизації, окрім втягнення в судові спори. 

Проте така редакція не зможе повноцінно убезпечити проведення приватизаційного конкурсу від судових рішень, що матимуть наслідком його припинення, відкладення чи зупинення.

У пункті 24 статті 13 нової редакції Закону «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» передбачається, що оренда нежитлових приміщень, які орендуються особами з інвалідністю внаслідок війни під гаражі для спеціальних засобів пересування (автомобілів, мотоколясок, велоколясок тощо) та надання для цих засобів гаражів-стоянок незалежно від їхньої форми власності надається на пільгових умовах, передбачених законодавством. 

Цей пункт не містить корупційних ризиків, але не узгоджується із Законом «Про оренду державного та комунального майна», у якому йдеться про пільгову оренду під відповідні центри. Зокрема, частиною 2 статті 15 ЗУ № 157-9 правом на отримання в оренду державного та комунального майна, що не міститься в Переліку першого типу, без проведення аукціону серед інших також наділені:

• громадські організації ветеранів для розміщення реабілітаційних установ для ветеранів;
• реабілітаційні установи для осіб з інвалідністю та дітей з інвалідністю для розміщення таких реабілітаційних установ.

У частині 2 статті 7 пропонується внести зміни до Закону «Про приватизацію державного і комунального майна» у контексті витребування у суб’єктів господарювання державного сектору економіки, органів державної влади та  уповноважених органів управління інформації щодо податкової та фінансової звітності. Такі зміни необхідні для уточнення законодавчих підстав для більшого інформування потенційних покупців про об’єкт приватизації та реалізації функції ФДМУ. 

Також необхідно визначити чіткий механізм реалізації норми щодо складення протоколу про вчинення адміністративного правопорушення. Зокрема, визначити посадових/службових осіб організатора. 

Натомість механізм, що виписаний у ч. 2 ст. 7 проєкту змін до Закону, працює лише теоретично. Ця редакція змін не може забезпечити виправлення ситуації та потребує доопрацювання механізму в частині реалізації притягнення до адміністративної відповідальності.

Висновки

Реформа ФДМУ є не тільки позитивним кроком, але й своєрідним ідейним продовженням реформи державного управління, що впроваджувалась в Україні протягом 2015–2018 років. Тоді відбувся поділ керівних посад в міністерствах на політичні (міністри та їхні заступники) та адміністративні (державний секретар та керівники підрозділів). Однак поряд з позитивними новаціями у законопроєкт закладені корупційні ризики і чимало неузгодженостей з чинними нормами права в Україні.

Враховуючи вищенаведене, ми рекомендуємо:

1. Пункт 7⁴ статті 36 Кодексу законів про працю, частину 12 статті 137 Господарського процесуального кодексу та частину 6 статті 151 Кодексу адміністративного судочинства в редакції законопроєкту № 4572 вилучити.
2. Доповнити частину 2 статті 15 (передача в оренду майна без проведення аукціону) Закону України «Про оренду державного та комунального майна» таким пунктом:

«особи з інвалідністю внаслідок війни під гаражі-стоянки для спеціальних засобів пересування (автомобілів, мотоколясок, велоколясок тощо) незалежно від їх форми власності»;

1. У Законі України «Про місцеве самоврядування  в Україні» частину першу статті 26 доповнити абзацом 30³ , у такій редакції:

«30³) прийняття рішення про включення об’єктів комунальної власності до переліків об’єктів, що передаються в оренду, додаткові критерії щодо включення до таких переліків відповідно до Закону України «Про оренду державного та комунального майна».

1. Вилучити з проєкту Закону зміни до статті 12 Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» наступного змісту:

«після абзацу третього доповнити новим абзацом такого змісту: «З дня передачі функцій з управління майном державних підприємств припиняється контракт з керівником державного підприємства, який продовжує виконувати обов’язки керівника до призначення органом приватизації нового керівника.»

1. Частину 2 статті 27¹ Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» пропонуємо викласти у такій редакції:

«1) копія рішення Фонду державного майна України або представницького органу місцевого самоврядування про включення об’єкта незавершеного будівництва до переліку об’єктів державної та/або комунальної власності, що підлягають приватизації;

2) копія рішення державного органу приватизації про прийняття рішення про приватизацію такого об’єкта державної власності».