Логічний і арифметичний контроль декларацій: як НАЗК планує його проводити

НАЗК опублікувало Технічні умови логічного та арифметичного контролю декларацій. 

Тобто тепер ми знаємо, як має відбуватися така автоматизована перевірка декларацій.

Наш Олександр Калітенко разом з Центром Протидії Корупції дуже детально вивчили цей документ, і ось головні висновки

Що треба знати про цей документ?

• Технічні умови містять Базовий та Додатковий (відповідає за синхронізацію з іншими реєстрами) переліки невідповідностей/ризиків за результатами логічного та арифметичного контролю та їхні вагові коефіцієнти. 

• Всі вагові коефіцієнти, що “спрацювали”, сумуються, та система автоматично формує рейтинг ризику е-декларації. Далі декларації ранжуються від найбільш ризикованої до менш ризикованих. Найризикованіші уповноважені НАЗК мають перевірити окремо.

• Ці Технічні умови застосовуються до е-декларацій, поданих з 1 січня 2020 року.

Позитиви нового порядку

Запроваджені деякі нові ризики, що заслуговують на схвалення. Приміром, встановлюються вагові коефіцієнти за наявність 2 та більше одиниць зброї, годинників, ювелірних виробів, зазначених в розділі “Цінне рухоме майно”. 

Або, наприклад, зараз розглядається як ризик із ваговим коефіцієнтом 100 наявність іноземної валюти на банківських рахунках із відсутністю коштів на рахунках в гривні.

Які проблеми виявили експерти?

• У порівнянні з попередніми Правилами, НАЗК відчутно підвищило вимоги для “спрацювання” певного ризику у тій або іншій декларації.
• Наприклад, ваговий коефіцієнт 100 нараховується за сукупну вартість об’єктів нерухомості, що перевищує аж 100 мільйонів гривень. Тобто, якщо у декларанта є нерухомість у власності, спільній власності тощо на суму 99 млн грн, то така ситуація не вважається ризиком, який підпадає під встановлення бодай якогось коефіцієнту за це (навіть маленького, від 20, наприклад). До прикладу, у минулих Правилах був встановлений набагато адекватніший поріг у 10 млн грн. Це вдесятеро менше, ніж тепер.
• Додатковий перелік невідповідностей містить лише дві умови з вкрай малими коефіцієнтами – по 20 балів. Вони нараховуються за невідповідності у результаті порівняння даних декларацій з державними реєстрами. Ідеться про статки, які належать на праві власності декларанту та членам його сім’ї. І все. Але НАЗК має доступ до всіх реєстрів і може диференціювати умови за значно ширшим колом критеріїв – наприклад, залежно від реєстру, з яким проводиться порівняння; конкретним видом інформації, за яким виявлено невідповідність; різними об’єктами декларування тощо.

********

1 вересня 2020 року Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр Новіков видав Наказ №381/20 “Про затвердження Технічних умов логічного та арифметичного контролю декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування”, який набрав чинності в той же день.

Закон України “Про запобігання корупції” наділяє НАЗК повноваженнями проводити логічний та арифметичний контроль щодо майнових декларацій публічних службовців – простіше кажучи, йдеться про автоматизовану перевірку декларацій через звірку відомостей у самій декларацій та їх співставлення з іншими реєстрами. 

Такий контроль спрямований на виявлення найбільш ризикованих декларацій та проведення глибшої їхньої перевірки. Саме Національне агентство має визначити порядок такого контролю й власне цим Наказом його встановлено. 

А раніше це не регулювалось?

Регулювалось. З 2018 року існували Правила логічного та арифметичного контролю декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, автоматизованої перевірки цих декларацій та їхніх вагових коефіцієнтів (були зареєстровані в Міністерстві юстиції, з 1 вересня 2020 року втратили чинність).

Втім ефективність затверджених раніше Правил була сумнівною, адже після їхнього застосування ризикованими виявились близько 280 тисяч декларацій, щодо яких НАЗК мало провести повну перевірку. У зв’язку з цим було потрібно переглянути систему ризиків та коефіцієнтів для них, аби на повну перевірку потрапляла певна вибірка найбільш ризикованих декларацій у такій кількості, яку можливо ґрунтовно перевірити.

 І про що ці Технічні умови?

Технічні умови, як сказано в документі, визначають Базовий перелік невідповідностей (ризиків) та Додатковий перелік невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю і вагові коефіцієнти таких невідповідностей (ризиків). На підставі цих правил всі вагові коефіцієнти, що “спрацювали”, сумуються, та система автоматично формує рейтинг ризику електронної декларації. Далі декларації ранжуються від найбільш ризикованої до менш ризикованих і щодо декларацій з найвищими ризиками НАЗК має провести повну перевірку.

До яких декларацій будуть застосовуватись нові Технічні умови?

У Наказі встановлюється, що ці Технічні умови застосовуються до декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданих з 1 січня 2020 року.

Декларації, подані до цього часу, мали б ще раніше пройти логічний та арифметичний контроль, за попередніми правилами. Якщо так і сталось на практиці – то жодних проблем у тому, що нові правила застосовуються до декларацій, поданих з початку 2020 року, не виникне. 

Складнішою буде ситуація, якщо подані раніше декларації не пройшли повноцінно такого контролю – тоді до них не будуть застосовуватись нові правила, а попередні вже втратили чинність. Це може стати проблемою для декларацій, поданих у 2019 році, адже до них не можна буде застосувати жодних правил логічного та арифметичного контролю. Навіть з урахуванням того, що при прийнятті рішення про початок повної перевірки декларації беруться до уваги строки давності для притягнення до відповідальності за недостовірне декларування (до трьох років від подання декларації), НАЗК ще могло б розпочати проведення повних перевірок щодо них.

Як НАЗК підійшло до визначення ризиків та чи є у цьому проблеми? 

У порівнянні з попередніми Правилами, ключовою зміною є те, що НАЗК відчутно підвищило вимоги для “спрацювання” певного ризику у тій або іншій декларації:

• Приміром, базова невідповідність (ризик) №6. Відповідно до неї, ваговий коефіцієнт 100 нараховується за сукупну вартість об’єктів нерухомості, які зазначені у декларації (крім орендованих та на іншому праві користування), що перевищує аж 100 мільйонів гривень. Тобто, якщо у декларанта є нерухомість у власності, спільній власності тощо на суму 99 мільйонів гривень, то така ситуація не вважається ризиком, який підпадає під встановлення бодай якогось коефіцієнту за це (навіть маленького, від 20, наприклад). Очевидно, що такий високий поріг вартості нерухомості не здатен коректно відобразити ризики. До прикладу, у минулих Правилах був встановлений набагато адекватніший поріг у 10 млн грн. Це вдесятеро менше, ніж тепер.
• Та сама доля спіткала поріг сукупної площі земельних ділянок, його підвищили вчетверо, з 50 000 м2 до 200 000 м2.
• Поріг щодо сукупної площі об’єктів нерухомості декларанта (крім земельних ділянок), а також окремо щодо об’єктів незавершеного будівництва теж збільшили вдесятеро – з 1 000 м2 до 10 000 м2.
• Сукупна вартість транспортних засобів в декларації теж зросла більше ніж втричі – з 3 млн грн до 10. 
• Корпоративних прав – з 1 млн грн до 10 млн грн. 
• Сукупного розміру грошових активів – з 10 млн грн до 50. 
• Сукупного розміру видатків – з 1 млн грн до 5 млн грн.
• Інша зміна торкнулась наявності цінного рухомого майна, набутого у період виконання функцій держави або місцевого самоврядування, – раніше достатньо було 1 такого об’єкту, тепер – треба 5 чи більше. Нагадаємо, що у 2020 році тут декларуються речі, дорожче за 202 700 грн. Непогана сума, як для посадовця і його зарплатні – тепер треба витратити на дорогі речі більше мільйона гривень, щоб НАЗК визнало це ризиком.

На нашу думку, у цій частині найкращим підходом було б визначити декілька правил щодо кожної з категорій активів та встановити різні коефіцієнти ризиків для кожного із таких правил.

Наприклад, коли йдеться про наявність об’єктів нерухомості, то можна було б встановити не одне правило, яке “спрацьовує” при наявності нерухомості вартістю від 100 млн грн, а доповнити його ризиками щодо наявності нерухомості сукупною вартістю також і від 10 млн грн, і від 50 млн грн – але з нижчими коефіцієнтами ризику. Такий підхід слід було б застосувати й до інших об’єктів декларування і це б дозволило належно ранжувати декларації за ризиками.

Деякі раніше чинні ризики тепер не розглядаються як ризики взагалі. Це стосується, наприклад:

• зазначення в декларації 5 чи більше квартир (залишається ризиком тільки від 10, без диференціації);
• відсутності будь-якого об’єкту нерухомості в декларації (особливо того, місцезнаходження якого відповідає зареєстрованому місцю проживання).

На жаль, це також негативно впливає на повноту оцінки ризиків декларацій та їхнє подальше ранжування від більш до менш ризикованих.

Окремі з ризиків, що визначалися такими й раніше, розглядаються тепер як ризики лише за певних умов. Приміром, 3 чи більше об’єктів незавершеного будівництва тепер вважаються ризиком тільки якщо їх загальна площа перевищує 500 м2.

Запроваджені й нові ризики, що заслуговують на схвалення. Приміром, встановлюються вагові коефіцієнти:

• 70 за наявність 2 та більше одиниць зброї,
• 100 – наявність 2 та більше годинників, 
• 70 – наявність 2 та більше ювелірних виробів, зазначених в розділі “Цінне рухоме майно”. 

Або, наприклад, зараз розглядається як ризик із ваговим коефіцієнтом 100 наявність іноземної валюти на банківських рахунках із відсутністю коштів на банківських рахунках в гривні або набуття у власність після 28.11.2019 року будь-якого транспортного засобу 2015 року виготовлення (чи вище) або об’єкта нерухомості вартістю нижче за 399 тис. грн (або не вказаною). Такі новації заслуговують на позитивну оцінку.

Це щодо самих декларацій. А як щодо порівняння їх з іншими реєстрами?

За це відповідає Додатковий перелік невідповідностей. І ризиків у ньому всього два, з вкрай малими коефіцієнтами – по 20 балів. Один нараховується за виявлення невідповідностей у результаті порівняння з державними реєстрами зазначених у декларації відомостей про об’єкти декларування, які належать на праві власності декларанту, інший – членам його сім’ї. І все. 

Такий підхід був притаманний НАЗК за попереднього керівництва, коли фактично порівняння задекларованого з даними в реєстрах не несло суттєвих загроз недоброчесному декларанту. Хоча навіть тоді вагові коефіцієнти були значно більшими – по 100 балів. 

На нашу думку, слід диференціювати реєстри не тільки за декларантом чи членом його сім’ї, а за значно ширшим колом критеріїв – наприклад, залежно від реєстру, з яким проводиться порівняння; конкретним видом інформації, за яким виявлено невідповідність; різними об’єктами декларування.

Адже тепер НАЗК нарешті має доступ до всіх реєстрів, необхідних для перевірки декларацій. Ми усвідомлюємо, що низька якість та неповнота даних у реєстрах, стан технічної сумісності різних реєстрів та баз даних, швидкість обміну інформацією між реєстрами значно ускладнюють це завдання. Утім видається, навіть не було спроби застосувати більш прогресивні підходи. 

Як НАЗК розробляло та затверджувало нові правила для автоматизованої перевірки декларацій?

Негативним моментом є те, що Національне агентство НЕ зробило процес напрацювання нових правил логічного та арифметичного контролю інклюзивним та відкритим для громадськості. 

На веб-сайті НАЗК не було оприлюднено оголошення про відповідний процес із пропозиціями громадським організаціям до нього долучитись. Так само не було оприлюднено проєкт Технічних умов із пропозицією надати до нього коментарі, пропозиції та зауваження. 

Отже, відкритої та публічної громадської дискусії щодо змісту нових правил та коефіцієнтів ризиків, Національне агентство не ініціювало. Прохання громадськості про долучення до їх оновлення, як це відбувалось у 2017 році, НАЗК проігнорувало.

Також раніше аналогічний акт проходив державну реєстрацію у Мін’юсті, але нові Технічні умови не подавались на юстування – такий пункт у Наказі відсутній. На наше переконання, цей акт не підлягає державній реєстрації через відсутність підстав для цього. Втім, важливо, щоб Міністерство юстиції не поставило під сумнів легітимність цих Технічних умов. 

НАЗК було би варто провести консультації з Мін’юстом та пояснити, що навіть попри аналогічний зміст обох актів, підстав для державної реєстрації немає. Чи було це питання предметом обговорення між двома відомствами – нам невідомо, однак, ми сподіваємось, що проблеми у цьому аспекті надалі не виникнуть.

Як бути далі?

Ми сподіваємось, що Національне агентство зверне увагу на ці зауваження та наші пропозиції, а також врахує їх для доопрацювання Технічних умов. Важливо істотно доопрацювати цей акт до старту нового періоду для подання щорічних декларацій, тобто, до початку 2021 року. Також ми сподіваємось, що НАЗК забезпечить інклюзивність, відкритість та прозорість доопрацювання правил для автоматизованої перевірки декларацій, зокрема, залучатиме громадськість до цього процесу, публікуватиме проєкти актів із пропозицією надати коментарі та протокол їх врахування. 

Лише так вдасться забезпечити ефективну автоматизовану перевірку декларацій та подальше ефективне використання ресурсів НАЗК на проведення повних (поглиблених) перевірок, а як наслідок – виявлення недостовірних декларацій та посилення антикорупційного впливу системи декларування.

Спільний юридичний аналіз Трансперенсі Інтернешнл Україна та Центру Протидії Корупції