31 серпня 2021 року Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр Новіков видав Наказ №553/21, зареєстрований у Мін’юсті 14 вересня. Він істотно змінює весь підхід до перевірки декларацій, який існував від запровадження електронного декларування у 2016 році. Цей наказ суперечить законодавству та запроваджує неефективну процедуру перевірки декларацій.
Що про такий контроль вказано в законі?
Основні підходи до контролю й перевірки декларацій визначені у Законі України “Про запобігання корупції”. Там йдеться про три види контролю, які мають бути проведені НАЗК щодо декларацій:
- контроль своєчасності подання;
- контроль правильності і повноти заповнення;
- логічний та арифметичний контроль.
Окрім цих трьох видів контролю, закон також передбачає повну перевірку декларацій. Така процедура є найбільш комплексною: в її межах перевіряються достовірність декларації та точність оцінки задекларованих активів, наявність ознак конфлікту інтересів, необґрунтованість активів та незаконного збагачення.
Як здійснювався контроль раніше?
Контроль щодо правильності та повноти заповнення декларацій здійснювався автоматизовано під час заповнення декларацій та мав на меті допомогти декларантові не допустити помилок. Наприклад, не дати пропустити якісь обов’язкові поля у декларації чи вказати неправильні символи. Якщо декларант допускав такі помилки чи описки, система не дозволяла подати декларацію до їхнього виправлення.
Цей контроль визначав “червоні прапорці” для самого декларанта задля уникнення неточностей. Такий етап не варто недооцінювати, адже чим якісніше заповнена декларація, тим менше проблем виникатиме у самого декларанта пізніше. Також НАЗК не витрачало б свої ресурси на перевірку допущених неточностей, а на ретельний аналіз потрапляли б дійсно високоризикові декларації.
Як бачить цей контроль НАЗК тепер?
НАЗК штучно розділило єдиний вид контролю, який звучить у законі як “контроль правильності і повноти заповнення”, на два окремі:
- “контроль правильності повноти заповнення” проводитиметься автоматизовано при заповненні декларації;
- “контроль повноти заповнення декларації” відбуватиметься після подання декларації та полягатиме у звірці декларації з іншими українськими державними реєстрами та базами даних.
У межах цього ж контролю НАЗК після етапу автоматизованої звірки через конкретних працівників вже у “ручному” режимі перевірятиме кожну виявлену невідповідність. У разі наявності ознак недостовірного декларування складатиме обґрунтований висновок до НАБУ чи іншого органу правопорядку або ж складатиме протокол про адміністративне правопорушення й відправлятиме його до суду.
Закон не передбачає ніякого “контролю повноти заповнення декларацій”. Агентство штучно розділило один цілісний вид контролю на два всупереч закону. І це створює першу проблему формальної невідповідності нового порядку приписам Закону.
Хоча за законом НАЗК і визначає порядок проведення контролю декларацій, але не володіє при цьому абсолютною дискрецією. Тому Агентство мало би враховувати як закон, так його і цілі.
Як нові підходи НАЗК до цього контролю вплинуть на інші процедури перевірки декларацій?
Насамперед змінився підхід до проведення логічного та арифметичного контролю (ЛАК). За законом, виявлені під час ЛАК невідповідності є підставою для повної перевірки декларації.
Раніше ЛАК містив дві складові: перша стосувалась внутрішньої звірки декларації, наприклад, між різними розділами, та її порівняння з раніше поданими деклараціями. Друга – передбачала порівняння задекларованих відомостей з іншими державними реєстрами і базами даних. Після перевірки декларації за двома складовими визначався показник її ризиковості. Тому декларації почергово мали б потрапляти на повну перевірку від найбільш ризикованої до менш ризикованих.
Тепер же друга складова повністю виокремлена у процедуру “контролю повноти заповнення декларації”. Тобто НАЗК зробили новим “контролем повноти заповнення” ту складову, яка раніше була у “логічному та арифметичному контролі”.
Відповідно, ризики, виявлені під час звірки декларацій з різними реєстрами, не будуть враховуватись при встановленні результатів ЛАК, а показник ризику декларації визначатиметься на основі “внутрішньої звірки”. На повну перевірку декларація потраплятиме лише через “внутрішні” невідповідності, тоді як “зовнішні” розбіжності між декларацією та іншими реєстрами, як правило, більше не призводитимуть до повної перевірки декларації.
І тут постає наступна проблема: за законом, достовірність задекларованих відомостей має перевірятись саме у межах повної перевірки декларацій. Натомість НАЗК, формально перейменувавши перевірку достовірності на перевірку “повноти заповнення” декларації, фактично почало дублювати ці процедури. Більш того, у межах нової процедури НАЗК не перевірятиме декларації на наявність ознак незаконного збагачення чи необгрунтованості активів, конфлікту інтересів.
Які є ризики?
Першим і найбільш очевидним ризиком є скасування процедури, затвердженої НАЗК, та її результатів у судах.
Разом з тим, куди серйознішими є ризики того, що НАЗК, обмежуючи новий контроль лише перевіркою виявлених розбіжностей з реєстрами та виявленням правопорушень тільки в цій частині, пропускатиме інші незадекларовані активи. Адже реєстри в Україні неповні і в межах повної перевірки НАЗК з більшою вірогідністю виявлятиме незадеклароване майно (наприклад, активи на праві користування чи майно, вказане в іноземних реєстрах – у новій процедурі нічого з цього перевірятись не буде).
Своєю чергою, це створюватиме ризики уникнення декларантами більш серйозної відповідальності. Наприклад, у реєстрах можуть бути виявлені незадекларовані активи на суму, яка тягне за собою адміністративну відповідальність. Пізніше можуть бути виявлені інші незадекларовані активи, які б сукупно з першими перевищували поріг настання кримінальної відповідальності. У такому випадку після того, як декларант понесе адмінвідповідальність за недекларування перших активів, з огляду на ст. 4 Протоколу 7 Європейської конвенції з прав людини та практику ЄСПЛ їх навряд можна буде враховувати для настання кримінальної відповідальності. Те ж саме стосується і встановлення ознак недостовірного декларування за основним та кваліфікованим складом відповідного злочину (останній передбачає позбавлення волі, а перший – ні).
Новою процедурою НАЗК невиправдано надає пріоритет виявленню найпростіших випадків недекларування активів перед роботою над виявленням необґрунтованого збільшення активів службовців чи виявлення у них конфліктів інтересів. Саме ці цілі переслідувала запроваджена в Україні система електронного декларування. Риторичним є питання, що матиме більший вплив на стан корупції в Україні – виявлення посадовців, які не задекларували вказаний у реєстрі актив, чи тих, які необгрунтовано збагатились на своїй посаді й приховали такі активи через складніші кроки.
Як НАЗК виправдовує зміну у підходах до перевірки декларацій?
Насамперед, із запровадженням такого підходу НАЗК хоче виявити більше випадків умисного недекларування та “перевірити більше декларацій”. Втім, чи справдяться ці очікування, наразі припустити неможливо. Раніше, коли порядок контролю вже був затверджений, НАЗК ще не мало остаточних ризик-індикаторів, які спрацьовували б при виявленні розбіжностей між декларацією та іншими реєстрами.
Раніше НАЗК повідомляло, що проаналізувало близько 100 декларацій, які мали найвищі показники ризику при тестуванні правил. У половині з них були виявлені ознаки правопорушень. Водночас, ця вибірка є очевидно недостатньою для ствердження ефективності та доречності нової процедури, відсоток декларацій з порушеннями буде знижуватись при зниженні показників ризиків декларацій.
Ще одним аргументом НАЗК є обмеженість кількості декларацій, щодо яких можуть проводитися повні перевірки. Протягом року, за словами представників органу, може бути орієнтовно 1000 таких перевірок декларацій.
Натомість, їхня кількість мала би зрости вже наступного року з огляду на вже наявну норму в порядку проведення повних перевірок. Перевірені раніше активи не потрібно перевіряти при наступних повних перевірках за відсутності нової інформації чи нових джерел даних.
Тобто, якщо НАЗК щороку проводить повну перевірку кожної поданої президентом декларації, органу не потрібно буде перевіряти об’єкти, які перевіряються у попередніх аналогічних процедурах. У такому випадку повна перевірка стосувалась би тільки нових об’єктів декларування.
Проведення повних перевірок має потенціал для підвищення їхньої ефективності за рахунок подальшої оптимізації бізнес-процесів у самому НАЗК. Так можна знайти більш виважений підхід до перевірки дрібних, несуттєвих розбіжностей у деклараціях, якщо вони не тягнуть за собою настання будь-якої юридичної відповідальності.
На думку НАЗК, за обраного ними підходу більше декларацій посадовців середньої та нижчої ланки зможуть бути “перевірені”, тоді як на повну перевірку вони навряд би взагалі потрапили. Разом з тим, за відсутності остаточних ризик-індикаторів та результатів їх тестового застосування не можна бути впевненим у цьому. Забезпечити ж потрапляння таких декларацій на повну перевірку можна досягти шляхом належного визначення правил логічного та арифметичного контролю. Варто відзначити, що доступ до такого переліку Нацагентство незаконно обмежило.
Нова процедура, за словами НАЗК, має бути значно швидшою у порівнянні з повними перевірками. Утім, затверджений порядок передбачає строк контролю у 35 робочих днів, що становить щонайменше 47 календарних днів. Водночас, основний строк проведення повної перевірки – 120 календарних днів, а обсяг перевірки є значно більшим й істотно зменшує ризики “упущення” певних незадекларованих активів чи ознак інших правопорушень.
Насамкінець, НАЗК апелювало до необхідності виконати свої “показники ефективності”. Водночас, всі ці показники щодо результативності перевірки декларацій прив’язані саме до проведених повних перевірок та виявлених за їх результатами правопорушень.
Як бути далі?
На нашу думку, НАЗК варто відмовитись від обраного підходу з розділенням “контролю правильності та повноти заповнення декларацій” на різні процедури, що не узгоджуються ані формально, ані сутнісно з положеннями Закону України “Про запобігання корупції”.
Натомість доречно повернутись до початкової концепції системи верифікації декларацій. Подібний вид контролю є цілісним, має місце під час заповнення декларацій та визначає “червоні прапорці” для самого декларанта, аби останній уникнув помилок і неточностей. Звірка з реєстрами має бути складовою логічного та арифметичного контролю й призводити до повної перевірки декларації.
Водночас варто зосередити зусилля на подальшому удосконаленні процедури повної перевірки декларацій, для чого досі існує потенціал, а якість їх проведення може бути підвищена на рівні Агентства.
Спільний юридичний аналіз Трансперенсі Інтернешнл Україна та Центру Протидії Корупції
