Питання щодо проходження атестації окремим представниками органів прокуратури є предметом судових оскаржень з початку реформування прокуратури.
Так, 13 травня 2021 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виніс постанову щодо касаційної скарги у межах справи за позовом прокурора до Офісу Генерального Прокурора. Торік цей прокурор не пройшов атестацію, тому через суд вимагав визнання протиправними та скасування рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації.
Саме рішення касаційного суду мало поставити крапку та сформувати судову практику щодо окремих питань функціонування атестаційних комісій та процедур проходження атестації.
Що сталося?
Позивач у жовтні 2019 року подав заяву про переведення на посаду прокурора в обласну прокуратуру та про намір пройти атестацію. Він успішно пройшов два етапи атестації та був допущений до співбесіди. Внаслідок співбесіди було проведене голосування задля ухвалення рішення щодо успішності проходження атестації позивачем. Результат: 3 члени комісії “за”, інші 3 – “проти”. Висновок – прокурор неуспішно пройшов атестацію.
Підставою для голосів “проти” відповідно до тексту рішення суду стала наявність в окремих членів комісії сумнівів щодо відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Суди першої та апеляційної інстанції прийняли рішення на користь прокурора: визнали протиправним та скасували рішення кадрової комісії. Офісом Генерального Прокурора було подано касаційну скаргу.
Верховний Суд прийшов до висновку, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації є передчасним та таким, що підлягає скасуванню.
Виходячи з ґрунтовного аналізу норм вітчизняного законодавства та судової практики, можна стверджувати, що проведення добору або атестації на окремі вакантні посади є дискреційними повноваженнями кадрової комісії. Але необхідно враховувати, що межі дискреції не можуть бути неосяжними та повинні підлягати зовнішньому публічному контролю. Процес добору чи атестації, як і рішення в результаті цих процесів, мають бути зрозумілим як учасникам цих відносин, зокрема кандидатам, так і незалежному сторонньому спостерігачу.
Обґрунтованість та вмотивованість рішень, на підставі яких здійснюється комплектація органів прокуратури прокурорами, є запорукою довіри суспільства до їхньої діяльності.
При прийнятті рішення про неуспішне проходження атестації з підстав недостатнього рівня професійної компетентності прокурора чи за наявності сумнівів у його доброчесності та професійній етиці комісія має зазначити, на чому базуються такі висновки, тобто обґрунтувати своє рішення належним чином. Як вбачається з рішення, судом не було піддано сумніву ні законність проведення атестації, ні легітимність та повноважність кадрової комісії у питаннях дослідження дотримання окремими кандидатами правил професійної етики та доброчесності, ні рівень професійної компетентності членів кадрової комісії.
Натомість суд справедливо звертає увагу на недосконалість процедури, зокрема, на відсутність чітких критеріїв/показників збирання, дослідження та оцінки інформації, що є необхідною для цілей атестації. Також суд вказав, що висновки комісії про професійну некомпетентність ґрунтується лише на сумнівах та суб’єктивному сприйнятті окремими членами комісії наданих прокурором відповідей з точки зору їх правильності та повноти.
Суд справедливо звертає увагу на недосконалість процедури, зокрема, на відсутність чітких критеріїв/показників збирання, дослідження та оцінки інформації, що є необхідною для цілей атестації.
В чому особливість цього рішення Верховного Суду?
Отже, виходячи з вищезазначеного, можна стверджувати, що при ухваленні рішень комісія повинна зазначати аргументацію, тобто обґрунтувати це рішення з належним викладенням фактів та обставин, що підтверджують конкретне твердження.
Відсутність належного обґрунтування щодо невідповідності конкретних кандидатів критеріям професійної компетентності та доброчесності не можна підміняти формальними причинами чи посиланням на “глибоке внутрішнє переконання” окремих членів комісії. Презюмування оціночного поняття, яким є обґрунтований сумнів, як підставу прийняття рішення, на думку суду, не лише спотворює його обґрунтованість, а й суперечить принципу правової визначеності, однією зі складових якого є чітке встановлення меж та порядку реалізації владних повноважень.
Як вбачається з висновків Верховного Суду, у конкретному кейсі комісією не було зазначено жодної об’єктивної аргументації, що у кандидата було превалювання приватного інтересу над публічними під час його роботи прокурором та здійснення ним своїх професійних повноважень.
У контексті висновків суду щодо необґрунтованості рішення атестаційної комісії можна провести паралель з діяльністю конкурсної комісії як процедури, яка теж так чи інакше пов’язана зі зміною трудового становища залучених до неї осіб. Обидві комісії – як конкурсна, так і кадрова – досліджують відповідність певних осіб критеріям доброчесності та професійної компетентності. Проте умови та наслідки таких досліджень відрізняються. Річ у тім, що конкурсний відбір та атестація – принципово різні за своєю природою і метою процеси, проводити аналогії між якими було б некоректним.
Так, сам термін “конкурс” в академічному словнику української мови пояснюється як змагання, яке дає змогу виявити найбільш гідних із його учасників. Тобто конкурсний відбір – змагальний та добровільний процес, результатом якого може бути або обрання на посаду, або припинення участі кандидата в конкурсі через неуспішне проходження одного з етапів останнього. Учасник конкурсу змагається не за вже наявну посаду, а за потенційну.
Іншими словами, беручи участь в конкурсі, особа не ставить під загрозу своє поточне становище, у тому числі нинішнє працевлаштування, адже такого наслідку неуспішного проходження конкурсу, як звільнення, не існує. Також особа, яка бере участь у конкурсі, не має права бути призначеною на певну посаду. Натомість вона має право на рівні умови проходження конкурсу, право не бути підданою дискримінації тощо. Саме учасник конкурсу в змаганні має довести, що він чи вона є найкращим претендентом.
Обидві комісії – як конкурсна, так і кадрова – досліджують відповідність певних осіб критеріям доброчесності та професійної компетентності. Проте умови та наслідки таких досліджень відрізняються.
Знову ж таки, у словнику термін “атестація” описується як висновок про фахові знання та ділові якості службовця. Так, атестація стосується насамперед осіб, які вже працюють на релевантній до професійної перевірки посаді. На відміну від конкурсу, наслідком атестації може бути втрата робочого місця.
У Порядку проходження прокурорами атестації, який неодноразово згадується у рішенні суду, передбачено, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу про звільнення відповідного прокурора. Тобто, хоч атестація проводиться для переведення прокурора на вищу посаду, за умови невідповідності останнього вимогам професійної компетенції, етики та доброчесності існує потенціал звільнення з фактичного місця роботи.
У цьому випадку, оскільки особа, що проходить атестацію, свого часу була відібрана і призначена на посаду за певною процедурою, а також певний час працювала на посаді, презюмується, що особа відповідає займаній посаді. Отже, обов’язок аргументувати своє рішення покладається на кадрову комісію, що проводить атестацію, якщо така комісія приймає рішення про неуспішне проходження атестації.
Рішення Верховного Суду щодо порядку роботи атестаційної комісії є корисним джерелом права, адже його висновки враховуватимуть надалі суди нижчих інстанцій, що допоможе отримати усталену практику з цього правового питання. Важливим є факт встановлення судом обов’язковості ретельного аргументування комісією своїх рішень за результатом розгляду питань професійної компетенції, етики та доброчесності щодо перевірки кандидатів.
Більш детально аналіз позиції Верховного Суду щодо виключної компетенції НАЗК щодо повної перевірки декларації тут.
Важливим є факт встановлення судом обов'язковості ретельного аргументування комісією своїх рішень за результатом розгляду питань професійної компетенції, етики та доброчесності щодо перевірки кандидатів.
