Призначення очільників НАБУ та ДБР: зміни в Конституцію

29 серпня Президент Володимир Зеленський вніс до Верховної Ради невідкладний законопроєкт № 1014, який передбачає зміни в Конституцію в ст. 106 у розділі “Повноваження Президента”. Оскільки, зокрема, призначення очільників Національного антикорупційного бюро України та Державного бюро розслідувань не узгоджене з Конституцією. 

Наприклад, ЗУ “Про НАБУ” говорить, що “Національне бюро утворюється Президентом України відповідно до цього та інших законів України”. Водночас в основному законі такі повноваження Президента не вказані. Також у Конституції відсутнє повноваження призначати чи звільняти очільників НАБУ та ДБР.

Саме тому зміни до ст. 106 Конституції України, які закріплять на конституційному рівні повноваження Президента створювати НАБУ, а також призначати та звільняти директорів НАБУ та ДБР, утворювати незалежні регуляторні органи дають можливість захистити діяльність цих органів правопорядку та уникнути можливих закидів щодо неконституційності порядку їх створення та функціонування.

Проте, хоч такі зміни до Конституції в короткій перспективі вирішать питання законності існування та діяльності органів, вони можуть дати початок невиправданій концентрації влади в руках Президента. Адже за своєю природою НАБУ, ДБР та навіть державні регуляторні органи є органами виконавчої влади. Відтак, саме на уряд мають покладатися повноваження, які пропонується віддати Президенту. 

Оскільки НАБУ та ДБР як органи правопорядку за своїм функціональним призначенням, сферою діяльності, повноваженнями мають ознаки органів виконавчої влади, вони мають підпорядковуватися Кабінету Міністрів України та належати до системи органів виконавчої влади. 

UPD 04.02.2020. Верховна Рада не змогла набрати голосів для прийняття рішень щодо подальшої роботи з законопроектом після отримання висновку КС (https://ti-ukraine.org/news/rishennya-ksu-shhodo-povnovazhen-prezydenta-oglyad/)  про неконституційність законопроекту. У зв’язку з цим проект 1014 є таким що відхилений і знятий з розгляду.

Що сталось?

29 серпня 2019 року Президент зареєстрував законопроєкт № 1014 про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України та Директора Державного бюро розслідувань) та визначив його як невідкладний.

Як є зараз? 

Повноваження Президента щодо утворення НАБУ, призначення та звільнення директорів НАБУ та ДБР визначені у відповідних законах.

Відповідно до Закону «Про НАБУ», Директор бюро призначається та звільняється з посади Президентом. Окрім того, Директор може бути звільнений за ініціативи не менш як 1/3 депутатів ВРУ за наявності визначених у законі підстав. Водночас, Президент має формальне повноваження щодо призначення. Дискреція щодо призначення зводиться до обрання одного з 2-3 запропонованих Конкурсною комісією кандидатів. 

Відповідно до Закону «Про ДБР», Директор ДБР також призначається Президентом, за поданням Прем’єр-міністра України відповідно до подання Конкурсної комісії. Водночас, питання звільнення Директора ДБР виписано не чітко. Застосоване поняття «припинення повноважень», але незрозуміло, хто має приймати рішення щодо такого припинення. 

Проблема: 

Ст. 106 Конституції наводить перелік повноважень Президента. Водночас, повноваження створювати НАБУ, призначати та звільняти Директорів НАБУ та ДБР не визначені у ст. 106 Конституції. 

Відповідно до положень Конституції, Президент України при вирішенні питань утворення, формування органів державної влади та унормування їхньої діяльності зобов’язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією. 

Відтак, якщо створення чи формування органу не буде визначене в тексті Конституції, таке повноваження, навіть якщо воно міститься в законах, може бути визнане неконституційним. 

Прикладом цього є Рішення КСУ від 13 червня 2019 року, в якому КСУ визнав такими, що не відповідають положенням Конституції, низку статей Закону України “Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг”, якими повноваження створення НКРЕКП та його формування покладалося на Президента та ВРУ (неконституційними у тому числі й тому, що у Конституції ці повноваження не встановлені). 

Що пропонують?

Внести зміни до ст. 106 Конституції України, закріпивши на конституційному рівні повноваження Президента створювати НАБУ, призначати та звільняти директорів НАБУ та ДБР, а також утворювати незалежні регуляторні органи.

Коментар:

Запропоновані зміни покликані захистити діяльність органів правопорядку та уникнути можливих претензій щодо неконституційності порядку їх створення та функціонування. 

Водночас ці зміни, хоч і тимчасово вирішують проблему, узгоджуючи норми Конституції та профільних законів, у недалекій перспективі можуть призвести до негативних наслідків. 

Застереження: 

Так, з точки зору дотримання принципу розподілу влад, покладення таких повноважень на Президента є хибним шляхом.

 Адже, відповідно до ст. 6 Конституції державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Президент хоч і взаємодіє з кожною з цих гілок, не належить до жодної з них, і серед інших виконує функцію Верховного головнокомандувача, представницьку функцію в зовнішній політиці, вносить подання на призначення Прем’єр-міністра, призначає міністра закордонних справ та міністра оборони (що цілком корелюється з його попередніми двома функціями). Окрім цього, Президент може створювати органи (дорадчі/консультативні) для операційного забезпечення здійснення своїх повноважень (наприклад, Комісія з питань помилування, яка утворюється Президентом задля ефективної реалізації повноваження). 

Вищим же органом виконавчої влади в Україні є Кабінет Міністрів України, якому підпорядковані всі інші центральні, регіональні та місцеві органи виконавчої влади держави. При цьому, варто зауважити, що повноваження Кабінету Міністрів України, на відміну від повноважень Верховної Ради України і Президента України, можуть визначатись не лише Конституцією України, а й законами України. 

Відповідно до положень закону, НАБУ є державним правоохоронним органом. Ймовірно, цей статус та порядок призначення керівництва органу на момент прийняття закону був своєрідним політичним компромісом, який з одного боку гарантував створення та функціонування важливого органу, а з іншого — дозволяв зберегти політичний вплив з боку Президента. 

НАБУ та ДБР, як органи правопорядку, за своїм функціональним призначенням, сферою діяльності, повноваженнями мають ознаки органу виконавчої влади, а значить мають підпорядковуватися Кабінету Міністрів України і належати до системи органів виконавчої влади. Це означає, що створення та формування таких органів має покладатись на Уряд та на Прем’єр-міністра як особи, яка його очолює. 

Частково цей принцип був реалізований у законі “Про ДБР”, в якому зазначено, що ДБР є все ж центральним органом виконавчої влади, і в ланцюжку процесу призначення з’явився Прем’єр-міністр. Хоча навіть тут Директора ДБР формальним указом затверджує Президент, що теж є викривленням статусу цього органу.

Відтак, стратегічно більш доцільним було б не вносити зміни в Конституцію, а змінити профільні закони, змінивши суб’єкта утворення, призначення та звільнення керівників цих органів. В іншому разі, НАБУ та ДБР, які є частиною системи органів кримінальної юстиції, набудуть такого ж незрозумілого статусу та ризику лояльності, як і СБУ, яка стала фактично ручною силовою структурою в руках Президента. 

Таке ж застереження стосується регуляторних органів та повноваження Президента їх утворювати. З огляду на вже згадане Рішення КСУ щодо НКРЕКП (в якому, окрім неконституційності повноваження Президента створювати та формувати орган, суд звернув увагу на статус НКРЕКП і зазначив, що за своїми ознаками це є ЦОВВ) регуляторні органи державного рівня за своєю природою є органами виконавчої влади, і це повноваження варто залишити Уряду.

Юридичний аналіз підготувала юридична радниця ТІ Україна Марія Лисенко

Довідково

Трансперенсі Інтернешнл Україна – акредитований представник глобального руху Transparency International, що комплексно підходить до розробки і впровадження змін задля зниження рівня корупції. 

ТІ Україна адмініструвала та передала державі системи ProZorro, ProZorro.Продажі, eHealth та E-Data. Також наш інноваційно-експертний центр впровадив Рейтинг прозорості міст і розбудовує спільноту DOZORRO для контролю за публічними закупівлями.

Контакти для медіа: Олеся Коваль, [email protected], 093-808-82-78.