З початку конституційної кризи, викликаної шокуючим Рішенням Конституційного Суду України №13-р/2020, народні обранці (крім депутатів з ОПЗЖ) та Президент станом на ранок 10 листопада зареєстрували 24 законопроєкти.
14 з них стосуються поновлення антикорупційної інфраструктури, повноважень НАЗК або відповідальності за недостовірне декларування, 7 — безпосередньо діяльності Конституційного Суду, а 3 — обох сфер. На думку авторів, усі ці документи покликані розв’язати проблеми, що виникли 27 жовтня.
Ми в ТІ Україна продовжуємо наполягати на тому, що передусім треба вирішити питання подальшої діяльності Конституційного Суду України.
Але спершу таки поговоримо про законопроєкти, які стосуються повернення належного е-декларування та повноважень НАЗК. Це питання не можна вирішити “наскоком” і всю шкоду, заподіяну КСУ, теж швидко виправити не вдасться, адже справи щодо недостовірного декларування вже закриваються і НАБУ, і Вищим антикорупційним судом.
І почати варто з законопроєкту 4304 від Дмитра Разумкова, Після засідання Антикорупційного комітету парламенту, що відбулося 10 листопада саме цей документ видається таким, що має найбільші шанси на ухвалення в залі. Однак це аж ніяк не вказує на його довершеність.
Річ у тім, що так званий “проєкт Разумкова” не враховує жодних причин, з яких пропоновані норми були названі неконституційними. І це, знову ж, створює ризик визнання неконституційним саме цього документа. Чиновники сміливо зможуть ігнорувати цей закон,п а справи, розпочаті за час його дії, знову будуть закриті. Та і загалом цей проєкт закону дуже далекий від верховенства права та юридичної техніки.
Альтернативний законопроєкт Дубінського 4304-1 своєю чергою лише погіршив би ситуацію, пропонуючи не поширювати дію всього Закону “Про запобігання корупції” на суддів і суддів КСУ. Ухвалення таких норм призвело б до скасування обов’язку суддів подавати е-декларації, що, до речі, саме рішення КСУ аж ніяк не передбачало, а також не розповсюджуватиме на них вимоги до етичної поведінки та щодо прозорості та доступу до інформації, обмеження щодо використання службових повноважень чи свого становища, одержання подарунків, сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, спільної роботи близьких осіб, обмеження після припинення діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, загальні зобов’язання щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів тощо. Подібна хибна ідея закладена і в законопроєктах 4287 від Шевченка з партії “Слуга народу”, та 4293 від Юлії Тимошенко, який також покладає все на Закони “Про судоустрій та статус суддів” і “Про Вищу раду правосуддя” і виключає суддів з поновлених статей під навіть тими ж неконституційними номерами Закону “Про запобігання корупції”, хоча в цьому немає вже жодного сенсу.
Пропозиція ж Дубінського тимчасово покласти повноваження щодо перевірки декларацій та моніторингу способу життя на Державну судову адміністрацію взагалі не здатна забезпечити легітимну мету таких механізмів — ефективне запобігання корупції. До того ж ДСА не має відповідних ресурсів, повноважень, доступу до реєстру декларацій чи власного реєстру. А виключення суддів та суддів КСУ з переліку декларантів взагалі не дає можливості зрозуміти, чиї декларації буде перевіряти ДСА та в якому порядку. Та навіть якби такий порядок існував, термін дії запропонованого закону становить один місяць, що нівелює сенс будь-яких заходів з перевірки.
Законопроєкт 4292 від Юлії Тимошенко пропонує внести до Закону “Про судоустрій та статус суддів” альтернативний механізм подачі публічних декларацій суддями та кандидатами на сайті ВККС, поки немає окремого реєстру, в паперовій формі, а не НАЗК, який залишається чинним для суддів. І за цим проєктом закону за порушення передбачається лише дисциплінарна відповідальність, яка буде розглядатись ВРП за повідомленням ВККС.
Моніторинг способу життя пропонується здійснювати спочатку тимчасово ДСА (як і перевірку декларацій, які НАЗК має передати їй зі свого реєстру), а потім ВККС за її ініціативою або на вимогу ВРП, яка визначає його порядок. Перевірка декларацій за цим законопроєктом покладається на ВККС і здійснюється щонайменше раз на 5 років. Увесь такий підхід, особливо враховуючи неочищені ВРП та ВККС, не здатний забезпечити легітимну мету таких механізмів — ефективне запобігання корупції. Подібний недоречний рецепт із ключовою роллю ВККС пропонує і альтернативний законопроєкт 4292-1 від Маслова та інших нардепів.
Законопроєкт 4300 від Ірини Геращенко повертає скасовані норми щодо повноважень НАЗК та перевірки декларацій з моніторингом способу життя, тож знову існуватиме ризик визнання їх неконституційними. Однак поза тим цей документ встановлює їх особливості щодо суддів (перевірку здійснюватиме ВККС) та суддів КСУ (здійснюватиме Рада доброчесності суддів КСУ, яка формуватиметься в невідомому порядку), пропонуючи до побудови системи покласти відповідні повноваження на ВРП. Увесь такий підхід, особливо враховуючи неочищені ВРП та ВККС, не здатний забезпечити легітимну мету таких механізмів — ефективне запобігання корупції.
Законопроєкт 4329 від Дениса Маслова та інших нардепів пропонує не тільки повернення деяких неконституційних статей Закону “Про запобігання корупції” (але чомусь не всіх, приміром не статті 65 про відповідальність за корупцію), а і зміну статусу НАЗК з ЦОВВ на орган державної влади із спеціальним статусом. Так зміна має відбутися з відповідним посиленням парламентського контролю за формуванням та діяльністю НАЗК, підпорядкувавши його органу законодавчої влади. Зокрема, парламент буде значно більше включений у конкурсну процедуру з відбору Голови агентства. Однак відповідний концепт не підтримується змінами до Конституції.
Тут також примітно, що одна з ідей законопроєкта про щорічну національну доповідь щодо реалізації засад антикорупційної політики, що розглядатиметься ВРУ, суперечить вже ухваленому в першому читанні законопроєкту 4135 про Антикорупційну стратегію на 2020-2024 роки, за яким така національна доповідь складатиметься не раз на рік, як це було до того, а за результатами виконання Антикорупційної стратегії, що є позитивним кроком.
Законопроєктом 4312 пропонується наділити ВККС повноваженнями в частині притягнення суддів, що порушили вимоги фінансового контролю (стаття 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення) до адміністративної відповідальності. Але саме криміналізація цього діяння є дієвим механізмом превенції корупції та недобросовісності суб’єктів декларування. Створення для суддів окремих органів, які б контролювали дотримання ними вимог антикорупційного чи іншого законодавства, також суперечить одному з базових конституційних принципів — рівності всіх перед законом.
Законопроєкт 4310 пропонує повернути до КК статтю про недостовірне декларування під іншим номером, визначивши її підсудність ВАКС, а розслідування — детективам НАБУ. Він повністю дублює статтю 366-1 ККУ (окрім санкції, адже покарання за цим проєктом Закону є суворішим), що була визнана такою, яка не відповідає Конституції України. Ризик повтору ситуації з визнанням і цієї норми неконституційною не знятий. Подібна ідея закладена і в законопроєктах 4301 і 4307.
Законопроєктом 4309 пропонується доповнити статтю 172-6 КУпАП новими частинами п’ятою – сьомою, якими встановити адміністративну відповідальність за подання недостовірних відомостей у декларації на суму понад 250 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, а також за неподання суб’єктом декларування декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та за вчинення дій службовою особою, яка займає відповідальне та особливо відповідальне становище або якщо такі дії вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення.
“М’яке покарання” за порушення норм антикорупційного законодавства суб’єктами декларування в частині звітування про свої статки, яким є адміністративна відповідальність, створює ряд проблем для держави та суспільства. Серед них — занадто короткий строк звернення до суду відповідно до ст. 122 КАСУ (3 місяці) та неможливість здійснювати провадження в цих справах органами антикорупційної інфраструктури (НАБУ, САП, ВАКС), що були створені саме для боротьби з корупцією щодо топпосадовців.
До речі, кримінальна відповідальність за аналогічні діяння закріплена в національних законодавствах Великої Британії, Болгарії, Італії, Хорватії, Грузії, Румунії, США, Польщі. На сьогодні встановлення дієвих стримувальних санкцій (зокрема кримінальних) за зазначення завідомо недостовірних відомостей у деклараціях є міжнародним стандартом і важливим елементом загальної системи декларування активів публічних осіб. Тож цей законопроєкт теж не вирішує проблем з е-декларуванням, що постали перед українським суспільством у зв’язку з рішенням КСУ № 13-р/2020 від 27.10.2020р.
Тепер перейдемо до другої частини проблеми — самого Конституційного Суду.
Передусім тут варто згадати законопроєкт Володимира Зеленського 4288, який виходить за рамки Конституції та здатен ще більше поглибити наявну конституційну кризу. Альтернативний законопроєкт 4288-1 від Олексія Гончаренка з ЄС пропонує визнати неконституційним Указ Президента 2019 року про розпуск ВР та позачергові вибори, а також достроково припинити повноваження цього скликання парламенту з дня ухвалення закону та провести позачергові парламентські вибори через 60 днів. Це лише один з прикладів того, як існуюча криза може бути ще більш поглибленою.
Альтернативний законопроєкт 4288-2 від Дубінського, терміном дії на один місяць, пропонує навпаки закріпити те, що склад КСУ на момент прийняття Рішення здійснює свої повноваження відповідно до Конституції та закону, саме Рішення є обов’язковим, остаточним і не може бути оскаржене, а Кабмін в тижневий строк має подати на розгляд ВРУ пропозиції до законів щодо врегулювання питань у цьому Рішенні. До внесення змін до законодавства пропонується тимчасова дія минулих редакцій Закону “Про запобігання корупції” та статті 366-1 Кримінального кодексу.
Законопроєкт 4308 від Галини Янченко, своєю чергою пропонує перенести частину бюджетного фінансування з Конституційного Суду на розвиток освіти. І така дія законодавця, порушує статтю 148-1 Конституції, яка закріплює, що держава забезпечує фінансування та належні умови для діяльності Конституційного Суду України, а у Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на діяльність Суду з урахуванням пропозицій його Голови. Також цей законопроєкт створює ризик прямого фінансування Суду олігархами абощо, в умовах відсутності державного фінансування.
Законопроєкт 4311 від Олександра Корнієнка та інших нардепів пропонує зробити повноважним КС, якщо у його складі для здійснення конституційного провадження буде щонайменше не 12 суддів, а 17. Це стане запобіжником для свавільних чи стимульованих ворогами країни дій, який, проте, буде втрачено, якщо Рада призначить ще 2 суддів, адже в Конституції не встановлено відповідної вимоги для прийняття рішень (кворуму) суддів. Однак скасування майбутніх очевидно неконституційних дій влади буде ускладнене також. Альтернативний до нього 4311-1 від Фріса закріплює не 12 суддів, а дві третини суддів, які набули повноважень. Інший альтернативний 4311-2 від Чорного, навпаки, знижує кворум з поточних 12 до 10 суддів.
Законопроєкт 4317 Сергія Іонушаса, Давида Арахамії та інших нардепів пропонує внести зміну до Закону “Про Конституційний Суд України”. За ним Рішення Суду вважатиметься ухваленим Великою палатою, а його висновок — наданим, якщо за це проголосували щонайменше 12, а не 10, як зараз, суддів Конституційного Суду.
Така кількість може теж бути замалою. ТІ Україна виступала публічно з запропонованою цифрою — 15. Така ж зміна пропонується у законопроєкті 4319 Совгирі та інших нардепів, тільки з затвердженням Регламенту КСУ законом, а не самим судом, і ухваленням рішень сенату 6 голосами замість двох третин.
Як висновок, бачимо, що не існує ідеального, простого та швидкого рішення, яке б змогло виправити всю шкоду, нанесену Рішенням КСУ від 27 жовтня. Парламентарі мають зосередитись насамперед на кризі з самим Конституційним Судом, а потім вже напрацьовувати у широкому колі норми, які здатні будуть повернути належне е-декларування та повноваження НАЗК з найменшими ризиками для їх існування у майбутньому.
Аналіз підготував юридичний радник ТІ Україна Олександр Калітенко.
