30 квітня 2020 року група авторів-народних депутатів зареєструвала Проект Закону №3355-1 про внесення змін до деяких законів України щодо визначення суб’єктів, на яких поширюється дія антикорупційного законодавства. 6 травня 2020 року Комітет ВР з антикорупційної політики (головний за цим законопроєктом) рекомендував підтримати його за основу і в цілому.
Як є зараз?
Перелік суб’єктів антикорупційного законодавства неодноразово уточнювався. Востаннє, 4 березня 2020 року, наприклад, депутати додали до переліку декларантів членів Ради Національного банку України.
А відповідно до Закону від 02.10.2019 неповнолітні діти суб’єкта декларування вважаються членами сім’ї, як і подружжя, що передбачає обов’язкове зазначення у декларації.
Що пропонується?
Законопроєкт передбачає скасування змін, прийнятих цим же парламентом восени 2019 року. Документ пропонує повернутись до того, що діти, в тому числі неповнолітні, будуть членами сім’ї декларанта з точки зору вимог фінансового контролю, тільки за умови спільного проживання, побуту і наявності взаємних прав та обов’язків.
У пояснювальній записці йдеться, що “високий відсоток такого факту непроживання пов’язаний саме із розірванням шлюбу між подружжям, а відтак практичною неможливістю отримати своєчасні та достовірні відомості”. На практиці таке звуження кола членів сім’ї може призвести до відновлення одного зі способів уникнення декларування майна. Наприклад, шляхом оформлення права власності на дитину за низки умов, передбачених Сімейним та Цивільним кодексами. В будь-якому випадку необхідно продовжувати контроль за можливим зазначенням недостовірних відомостей суб’єктами декларування при перевірці їх декларацій.
Також документ звужує коло посадових осіб юридичних осіб публічного права, на яких поширюється дія Закону. Наприклад, продовжать декларуватися лише особи, які постійно або тимчасово обіймають посади керівників, заступників керівників юридичних осіб публічного права, керівників структурних та/або відокремлених підрозділів юридичних осіб публічного права, їх заступників.
Це може створити ризик, коли потенційно недоброчесні посадовці юридичних осіб публічного права з корупційними ризиками, які зараз мають організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські функції та мусять декларуватись, зможуть уникнути декларування через зміни до посадових інструкцій чи статутів підприємства і невходження до звуженої категорії декларантів.
Разом з тим, така редакція Закону не подолає проблеми невизнання судом або самою юрособою себе як “юридичної особи публічного права” і відповідного недекларування її працівників. Також є незрозумілим з точки зору правозастосування, які критерії будуть застосовуватись до “тимчасового” обіймання подібних посад і коли “тимчасовий” керівник/заступник стане декларантом.
Питання з президентськими радниками та помічниками, які виконують свої обов’язки в т.ч. на громадських засадах, є набагато ширшим, ніж їх виведення за межі дії закону. Особливо в умовах відсутності законодавства про лобіювання. Тому це також потребує комплексного законодавчого регулювання, зважаючи на широке коло їх повноважень і пов’язані з ними ризики зловживань.
Однак проєкт Закону також і розширює коло суб’єктів під дією Закону “Про запобігання корупції”. Наприклад, депутати не дають обґрунтувань щодо вибірковості, але пропонують включити туди помічників суддів Конституційного Суду України, хоча їхні посади належать до посад патронатної служби. Також додають до переліку керівників, заступників керівників, осіб, які входять до складу наглядової ради акціонерного товариства, у статутному капіталі якого понад 50% акцій прямо чи опосередковано належить державі.
Варто зауважити, що подібні положення Закону змінюються вже втретє за останні пів року, що не сприяє довірі до сталості антикорупційного законодавства з боку його суб’єктів. Навіть коли депутати посилаються на загрози пандемії: “безумовно буде сприяти більш ефективному виконанню ними своїх обов’язків, зокрема і для вжиття заходів із протидії коронавірусної хвороби COVID-19”.
До того ж, у пропонованих змінах до ст. 45 (а не у перехідних чи прикінцевих положеннях законопроєкту, що було би логічніше) передбачається, що особа, яку вносять до суб’єктів декларування, подає щорічну декларацію за минулий рік “до 1 квітня року, наступного за роком набуття чинності законом, яким таку особу віднесено до суб’єктів декларування.”
Законодавець має пам’ятати про незворотність дії нових законів у часі, щоб не змушувати нових декларантів подавати на постійній основі декларацію з 1 січня по 31 грудня попереднього року, якщо закон набуде чинності у травні або пізніше.
Законопроєкт також пропонує не відносити до інформації з обмеженим доступом зокрема дані про розмір винагороди керівництва та членів наглядових рад юросіб, у статутному капіталі яких понад 50% часток (акцій) прямо чи опосередковано є власністю держави та/або територіальної громади.
Варто зауважити, що подібні положення Закону змінюються вже втретє за останні пів року, що не сприяє довірі до сталості антикорупційного законодавства з боку його суб’єктів.
Рекомендації:
- Варто створити більше запобіжників для недопущення недостовірного декларування активів.
- Запровадити єдине широке трактування “структурних та/або відокремлених підрозділів”. Це унеможливить “випадання” з суб’єктів декларування посадових осіб юридичних осіб публічного права з великими корупційними ризиками.
- Змінити дефініційно нечітку категорію “юридичної особи публічного права” та запровадити підхід зі сфери публічних закупівель щодо замовників: коли юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів; органи державної влади чи органи місцевого самоврядування володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи; у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків.
- Варто уникати частої зміни одних і тих самих положень Закону “Про запобігання корупції” та інших нормативно-правових актів. Необхідно дбати про легкість розуміння норм права і можливість суб’єктів антикорупційного законодавства скеровувати свою поведінку і передбачати її наслідки.
Аналіз підготував юридичний радник ТІ Україна Олександр Калітенко
