Запобігати корупції ефективно: аналіз законопроєкту (ухвалено)

29 серпня Президент Володимир Зеленський вніс до Верховної Ради невідкладний законопроєкт №1029 про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції.

Оновлено (16.10.2019). Президент Володимир Зеленський підписав закон, який перезавантажить НАЗК. А «Голос України» опублікував документ.

Тож Агентство позбудеться колегіальності, очільника обиратимуть за участі міжнародних експертів і нарешті відкриються декларації СБУшників з керівної ланки.

Чого не вистачає у прийнятому документі:

•  встановити граничну чисельність працівників НАЗК;
• про зміни в майновому стані повинні повідомляти всі декларанти. Ці дані повинні бути оприлюднені у реєстрі е-декларацій. Закон цього не передбачає.

Наступний крок для ефективного запобігання корупції — внесення змін до порядку перевірки е-декларацій та посилення незалежності працівників НАЗК, які їх перевіряють.

Оновлено (9.09.2019).  Відповідно до рішення Комітету з питань антикорупційної політики, Верховній Раді рекомендовано прийняти за основу і в цілому проєкт Закону №1029 з урахуванням змін.

Однією з них є негайне звільнення членів НАЗК з набуттям чинності Законом. І призначення суто Кабміном на їх місце т.в.о. Голови НАЗК до завершення 60-денного конкурсу на цю посаду. Така процедура викликає занепокоєння щодо її можливого судового оскарження, в тому числі й у Конституційному Суді. Це може поставити під загрозу обрання нового Голови НАЗК за конкурсом. Крім цього, ставиться під сумнів незалежність самого НАЗК, яке має перевіряти у тому числі й урядовців.

Ми вітаємо іншу зміну щодо посилення ролі міжнародних експертів. Комітетом пропонується закріплення обов’язковості голосів трьох міжнародників для прийняття рішення про схвалення кандидатури Голови НАЗК. Це розширює згадану в юридичному аналізі ТІ Україна ідею щодо обов’язкового голосування двох міжнародників. Однак, враховуючи появу т.в.о. Голови НАЗК від Кабміну, Комісія з 6 осіб може не дорахуватись четвертого вирішального голосу делегата від уряду. Відповідно, конкурс затягнеться на більше, ніж 60 днів і його значення послабиться.

Останньою ідеєю Комітету є призупинення “заднім числом” на 5 років держфінансування політичних партій. Ідеться про політичні сили, які набрали більше 2% на останніх виборах, що вже відбулись і були визнані/затверджені.

Що зміниться, якщо закон ухвалять у такому вигляді?

НАЗК більше не буде колегіальним органом. Агентство матиме голову, який нестиме відповідальність за результати діяльності інституції. Його призначатиме Кабмін за новою процедурою на 4 роки без права переобрання.

Запрацює автоматизований доступ НАЗК до ЄДР, реєстру нерухомості, інших реєстрів, право НАЗК отримувати пояснення від ГО, громадян, суб’єктів господарювання, чого не вистачає зараз при верифікації е-декларацій.

НАЗК створить спецпорядок е-декларацій для СБУ та Служби зовнішньої розвідки тощо (ст. 52-1 Закону про запобігання корупції). Цей спецпорядок не поширюватиметься на посади, на які відкрито призначає/звільняє Президент. 

Зросте строк давності щодо накладення адмінстягнення за корупцію – з трьох місяців до двох років.

Щодва роки три особи, делеговані міжнародними організаціями та визначені Кабміном, проводитимуть зовнішній аудит НАЗК. Висновок про неефективність діяльності НАЗК буде підставою для дострокового припинення повноважень Голови.

Наші рекомендації

• Встановити граничну кількість працівників НАЗК.
• Про зміни в майновому стані повинні повідомляти всі декларанти. Ці дані повинні бути оприлюднені у реєстрі е-декларацій. Законопроєкт цього не передбачає.
• Наступний крок для забезпечення ефективності запобігання корупції — зміни до Порядку перевірки е-декларацій та посилення незалежності працівників НАЗК, які їх перевіряють. 
• Узгодити варіанти правок у цьому законопроєкті та інших законопроєктах, наприклад, про захист викривачів.

Що сталось?

29 серпня 2019 року Президент подав невідкладний законопроєкт №1029 про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції. Він містить багато норм, які суттєво змінюють правову ситуацію в цій сфері.

Як є зараз?

Громадські активісти зібрали “чорний список” недієвості Національного агентства з питань запобігання корупції, які свідчили про проблеми в незалежності НАЗК. Агентство зберігало колегіальність. Деякі члени НАЗК не володіли антикорупційним та управлінським досвідом на загальнодержавному рівні. Повноцінна перевірка е-декларацій із доступом до всіх необхідних реєстрів так і не запрацювала. До процедури перевірки декларацій і кола їх суб’єктів так само були питання.

Що пропонується? Коментар.

ТІ Україна разом з партнерами з 2017 року наголошувала на ухваленні законопроєкту про перезавантаження НАЗК і на тому, що чинну конкурсну комісію треба оновити. При цьому нового одноосібного голову НАЗК, відповідального за всі напрямки роботи, мають обирати, в тому числі, запропоновані міжнародними організаціями експерти за чіткими критеріями відбору та прозорими процедурами. 

Проєкт Закону передбачає це у вигляді призначення Кабміном Голови НАЗК на один чотирирічний термін. Створюється нова Конкурсна комісія з 6 осіб, визначених КМУ (три з них на основі пропозицій міжнародних організацій). Для рішення достатньо 4 голосів, однак бажано уточнити, що 2 голоси мають бути від осіб, делегованих міжнародними організаціями. Водночас Голова може призначити собі 3 заступників, керівника апарату та його заступників, а також не більше 6 керівників створених територіальних органів НАЗК. Гранична чисельність співробітників не встановлюється.

Разом з тим, у законопроєкті є багато фундаментальних речей, які дозволять покращити антикорупційну інфраструктуру:

• передбачається безпосередній автоматизований доступ НАЗК до ЄДР, реєстру нерухомості, інших реєстрів, право НАЗК отримувати пояснення від ГО, громадян, суб’єктів господарювання, чого не вистачає зараз при верифікації е-декларацій;
• НАЗК отримує доступ також до реєстраційних справ, депозитарного обліку та нотаріальної таємниці, що стане в нагоді при перевірці е-декларацій, наприклад, щодо цінних паперів та спадкування;
• НАБУ матиме безпосередній доступ до реєстру е-декларацій, який свого часу забирало НАЗК;
• тепер можна буде побачити е-декларації кандидатів у депутати на позачергових виборах, осіб з патронатної служби, зокрема помічників суддів та Офісу Президента тощо;
• НАЗК створить спецпорядок е-декларацій для СБУ та Служби зовнішньої розвідки тощо (ст. 52-1 Закону про запобігання корупції). Цей спецпорядок не поширюватиметься на посади, на які відкрито призначає/звільняє Президент. Утім існує ризик, що гриф секретності на актах такого призначення/звільнення буде накладений на некерівні посади, що знову виведе їх з-поза загального декларування;
• розширення строку давності щодо накладення адмінстягнення за корупцію – з 3 місяців до 2 років;
• Мін’юст втрачає право “вето” щодо держреєстрації актів НАЗК;
• щодва роки три особи, делеговані міжнародними організаціями та визначені Кабміном, проводитимуть зовнішній аудит НАЗК.  Водночас у законі не вистачає обмеження на осіб, які були в конкурсній комісії по відбору Голови, строків такого аудиту і змісту його висновку. До слова, висновок про неефективність діяльності НАЗК буде підставою для дострокового припинення повноважень Голови;
• фіксуються підрозділи внутрішнього контролю та з питань запобігання корупції у НАЗК, а також антикорупційні підрозділи в органах влади;
• Громадська Рада НАЗК формуватиметься на основі відкритого онлайн-голосування, і її повноваження розширюються, зокрема, до участі в дисциплінарній та конкурсній комісіях по відбору кадрів
• до переліку близьких осіб додали серед іншого племінників, двоюрідних братів/сестер тощо;
• раніше щорічні декларації подавалися станом на 31 грудня. Після ухвалення законопроєкту особа повинна буде декларувати актив, якщо користування/володіння ним/членом сім’ї тривало понад половину звітного періоду. Так само, якщо у декларанта був член сім’ї 183 дні у попередньому році.

Інші зміни:

• закріплення в законі поняття “юридичної особи публічного права”, що є, з одного боку, додатковим запобіжником для “ручного” переводу юрособи в статус приватного права і уникнення відповідних антикорупційних обмежень. З іншого боку, варто уточнити, що це поняття застосовується в цілях Закону про запобігання корупції;
• обмеження максимального розміру місячних премій керівництву НАЗК – не більше 50% від посадового окладу;
• зменшення вдвічі щорічного фінансування політичних партій, і підвищення прохідного бар’єра для нього з 2% до 5% – це може “законсервувати” розбудову політичного ландшафту країни, звузивши фінансування тільки до партій, що представлені в парламенті;
• всі члени громадських рад та іноземці-нерезиденти – члени конкурсних комісій та наглядових рад зможуть не подавати декларації;
• незалежних членів наглядових рад звільняють від врегулювання конфлікту інтересів щодо корпоративних прав, як і непостійних депутатів місцевих рад. Існує ризик щодо самочинного оголошення себе незалежним членом;
• суттєва зміна у майновому стані декларанта передбачатиме і зміни в члена сім’ї. Це не пропорційно. Адже декларант не має відстежувати зміни членів сім’ї і нести за них відповідальність. Одна справа — робити це раз на рік при поданні декларації, інша — на постійній основі. До речі, йдеться про видатки на суму більше 50 прожиткових мінімумів. Але про зміни в майновому стані не повідомлятимуть дрібні чиновники і вони більше не оприлюднюватимуться у реєстрі е-декларацій. Це може завадити оперативному громадському контролю.
• Через 45 днів із дня набрання чинності закону достроково припиняються повноваження членів НАЗК, керівника апарату та його заступників, членів Громадської ради при НАЗК. 

Важливо! Цей законопроєкт конфліктує з правками інших ЗП до одних і тих самих статей. Наприклад, правки до ст. 172 Кримінального Кодексу краще виписані у ЗП №1010 щодо захисту викривачів корупції, а не в цьому законопроєкті №1029. Є і навпаки: правки до сфери надання роз’яснень НАЗК в цьому законопроєкті №1029 є ширшими, ніж у №1010. Також вилучаються неконституційні положення щодо декларування антикорупційних активістів.

Юридичний аналіз підготував юридичний радник ТІ Україна Олександр Калітенко

Довідково

Трансперенсі Інтернешнл Україна – акредитований представник глобального руху Transparency International, що комплексно підходить до розробки і впровадження змін задля зниження рівня корупції. 

ТІ Україна адмініструвала та передала державі системи ProZorro, ProZorro.Продажі, eHealth та E-Data. Також наш інноваційно-експертний центр впровадив Рейтинг прозорості міст і розбудовує спільноту DOZORRO для контролю за публічними закупівлями.

Контакти для медіа: Олеся Коваль, [email protected], 093-808-82-78.