30 квітня 2021 року народні депутати зі “Слуги народу” зареєстрували законопроєкт №5459 “Про внесення змін до деяких законів України стосовно приведення статусу Національного антикорупційного бюро України у відповідність до вимог Конституції України”. Цей документ, за словами його творців, спрямований на усунення суперечностей між Конституцією України та Законом України «Про НАБУ».
Як є зараз?
Раніше директора НАБУ призначав та звільняв з посади Президент України. Голову бюро не можна було звільнити, а указ Президента про його призначення – скасувати, за винятком законодавчо передбачених підстав для цього. Конкурсна комісія складалася з дев’яти осіб: по троє делегували Президент, Кабінет Міністрів та Верховна Рада. Роботу цієї комісії забезпечував офіс Президента. Обравши двох або трьох найкращих кандидатів, комісія вносила подання Президенту щодо призначення одного з них на посаду директора НАБУ.
Рішення КСУ від 28 серпня та 16 вересня 2020 року кардинально змінили ситуацію, визнавши, серед іншого, повноваження Президента щодо призначення очільника бюро неконституційними. У зв’язку з цим виникла необхідність заповнити прогалини в антикорупційному законодавстві.
Проєкт закону №5459 не є першопроходцем у цій сфері: з моменту прийняття КСУ рішень щодо Національного Бюро у серпні-вересні 2020 року депутати подали до Верховної Ради низку законопроєктів. Їхньою метою є вирішення кризи, пов’язаної з відсутністю процедури обрання та звільнення очільника НАБУ.
Процедура призначення нового директора НАБУ знадобиться нам у квітні 2022 року, адже тоді спливає термін повноважень Артема Ситника. Оскільки одне із рішень КСУ щодо визнання указу Президента про призначення чинного очільника НАБУ неконституційним не впливає на законність виконання останнім своїх повноважень, то його звільнення повинно мати відповідну підставу, передбачену профільним законом. Про це ТІ Україна вже зазначала в своєму аналізі цього рішення Конституційного суду. На сьогодні законодавчих підстав для звільнення чинного директора НАБУ не існує.
Що пропонує законопроєкт №5459?
Законопроєкт №5459 багато в чому нагадує урядовий законопроєкт №5070. ТІ Україна теж аналізувала його основні положення. Так, обидва передбачають зміну статусу НАБУ з державного правоохоронного органу на центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом. Така зміна зумовлена рішенням КСУ від 16 вересня 2020 року, у якому вказується на ознаки належності Національного Бюро до гілки виконавчої влади.
Проте, порівнюючи №5459 та №5070, простежується покращення: новий законопроєкт прямо передбачає, що зміна статусу НАБУ не потребує будь-яких процедур реорганізації або ліквідації органу та трудових змін стосовно його працівників, що сприятиме безперервності та стабільності роботи Національного Бюро.
Зміна статусу на центральний орган виконавчої влади також означає, що тепер НАБУ буде підпорядковуватися Кабінету Міністрів. У зв’язку з цим законопроєкт прописує особливості порядку взаємодії Національного бюро із КМУ з метою виключення його втручання у діяльність НАБУ. Зокрема, вказується, що Кабінет Міністрів не може скасовувати акти НАБУ ані повністю, ані в окремій частині. Ця та інші норми, пов’язані з унеможливленням втручання уряду в діяльність НАБУ, доводять, що №5459 несе менше ризиків для незалежності антикорупційного бюро у порівнянні з №5070.
Найбільшого фокуса вимагає процедура відбору нового директора НАБУ, адже ці норми прямо впливають на подальшу незалежність органу від зовнішнього впливу. Обирати директора НАБУ буде конкурсна комісія з шести осіб, із яких трьох осіб делегує РНБО, а інших трьох – КМУ на підставі пропозицій партнерів, які надавали Україні допомогу у боротьбі з корупцією протягом останніх двох років.
В урядовому законопроєкті пропонується прийняття рішення простою більшістю конкурсної комісії. Водночас №5459 трохи підвищує рівень об’єктивності у цій частині: для прийняття рішення необхідно принаймні 4 голоси членів комісії, з яких мінімум 2 голоси — від членів комісії, визначених РНБО, та мінімум 2 голоси експертів, запропонованих партнерами. Така норма зменшує можливість упередженого обрання директора і забезпечує рівноцінно важливу роль у процесі прийняття рішень як незалежних членів комісії, так і осіб від РНБО.
За результатами відбору комісія подаватиме на розгляд уряду двох кандидатів на посаду директора НАБУ. Ризик пропонування одразу двох кандидатів полягає в тому, що не існує критеріїв обрання серед них, а це створює простір для маніпуляцій і обрання більш “вигідного” кандидата. Так, головою Ради національної безпеки і оборони є Президент України. Це означає, що формально директор буде призначатися Кабінетом Міністрів, але Президент таки матиме вплив на обрання керівника даного центрального органу виконавчої влади, хоч і через РНБО. Тому створюється певний ризик у подальшому визнанні відповідних положень законопроєкту неконституційними.
Законопроєкт теж передбачає дострокове звільнення чинного директора поза передбачених чинним законодавством підстав. Ситник продовжить виконувати свої повноваження, однак лише до моменту призначення нового очільника бюро. Процес обрання ж останнього розпочнеться одразу з дня набрання чинності аналізованого законопроєкту. Досить імовірно, що голосування за цей законопроєкт, а потім саме оголошення і проведення конкурсу на посаду директора НАБУ відбуватиметься не один місяць. На момент призначення нового директора Ситник може практично завершити час свого перебування на посаді. Проте встановлення законодавчо прописаної можливості звільняти керівників незалежних органів, керуючись політичними намірами, є однозначно негативною тенденцією.
Цей проєкт закону також містить законодавчу новелу, пов’язану з припиненням повноважень директора НАБУ: якщо №5459 приймуть, існуватиме можливість відсторонення останнього від посади з підстав та у порядку, визначеному КПК України.
Новий законопроєкт встановлює і процес контролю за діяльністю НАБУ: його аудит проводитимуть щороку троє експертів, визначених урядом за пропозиціями партнерів. Позитивним є те, що сама комісія визначатиме методику та критерії аудиту, адже згідно з №5070 це робить Кабмін. Самостійне затвердження способу проведення аудиту учасниками комісії сприяє зменшенню загрози використання цієї процедури для незаконного зовнішнього впливу на НАБУ. Перший аудит буде проведений через рік після призначення нового директора Бюро. Висновок аудиту діяльності бюро є ухваленим за умови його підтримки всіма членами комісії.
Крім того, з метою проведення аудиту №5459 передбачає можливість членам комісії користуватися допомогою помічників, а також звертатися до державних органів, фізичних та юридичних осіб за необхідною додатковою інформацією. Як члени комісії, так і їхні помічники зобов’язані не розголошувати персональні дані, отримані внаслідок своєї діяльності.
У перехідних положеннях №5459 вказується, що протягом восьми років після ухвалення закону Кабмін повинен подати на розгляд парламенту законопроєкт, який припинятиме участь незалежних експертів у відборі очільника НАБУ та аудиті. Враховуючи, що строк перебування директора НАБУ на посаді становить сім років, це означатиме, що участь незалежних експертів у конкурсній комісії буде забезпечена лише протягом двох відборів. Водночас сумнівно, що за такий період зникне необхідність у мінімізації політичного впливу на процедуру конкурсного відбору керівників антикорупційних інституцій.
Висновки
Загалом Трансперенсі Інтернешнл Україна позитивно сприймає законопроєкт №5459. Якщо порівнювати підходи щодо вирішення цієї антикорупційної кризи — внесення змін до Конституції України чи офіційну зміну статусу НАБУ на центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом — ми безперечно підтримуємо останній. Зокрема, про це ми писали тут.
Однозначно позитивною на фоні інших законодавчих ініціатив є процедура прийняття рішень конкурсною комісією, зокрема збалансованість голосів її членів. Можливість реального впливу нікому не підлеглих міжнародних експертів на результати відбору – це частина запоруки обрання незалежного керівника НАБУ.
Посилення незалежності комісії з проведення аудиту і краща регламентація її роботи теж є значним покращенням, що має потенціал посприяти довгоочікуваному запуску процедури з оцінки ефективності діяльності Національного бюро.
Попри значні покращення, таки залишається простір для вдосконалень. Так, однозначно необхідно внести зміни до положення про подання на розгляд уряду двох кандидатів на посаду Директора НАБУ. Задля мінімізації можливої маніпуляції та обрання менш добросовісного кандидата варто обрати серед претендентів одну особу, а не двох. Не менш ризикованим є залучення РНБО до процесу відбору, адже Президент, як голова цього органу, матиме можливість впливати на діяльність конкурсної комісії. Наостанок, передбачене законопроєктом дострокове звільнення чинного директора бюро поза передбачених законодавством підстав є безперечно негативною ідеєю.
