Як раніше регулювався процес реалізації арештованих активів

До 1 липня цього року порядок реалізації арештованих активів регулювався не одним актом, а одразу кількома постановами уряду. Серйозне оновлення цього процесу відбулося у листопаді 2023 року, коли забезпечили можливість проведення торгів на майданчиках Prozorro.Продажі.

Центральною фігурою процесу було не саме АРМА, а окремий організатор торгів — юридична особа, яку АРМА відбирало на конкурсних засадах за окремою процедурою (постанова № 558). Організатор отримував винагороду в розмірі 1% ціни продажу для активів в Україні і до 15% — для активів за кордоном. І саме він відповідав за підготовку лота, оцінку, зберігання та супровід торгів. 

Аукціон мав три послідовні етапи: перший — три раунди підвищення ціни в реальному часі; другий («повторний») — зі стартовою ціною 50% від першого; третій («повторний» за методом покрокового зниження, тобто голландський аукціон) — так само від 50% від початкової ціни. При цьому кількість кроків зниження ціни на третьому етапі окремо в Порядку не фіксувалася — вона визначалася регламентом роботи електронної торгової системи, тобто могла змінюватися адміністратором без внесення змін до постанови.

Строк підготовки торгів був виписаний як мінімальний — не менше ніж 15 календарних днів для нерухомості і не менше ніж 10 днів для швидкопсувного рухомого майна.

Коло осіб, яким заборонено купувати активи, спиралося на офіційний список держав FATF, поріг «10% і більше акцій резидента держави-агресора», а також стандартний перелік санкційних та офшорних обмежень. Прямої визначеної в порядку заборони для осіб, пов’язаних із власником активу, підозрюваним чи обвинуваченим у справі, не існувало — тобто фігурант провадження теоретично міг викупити власний актив через підставну особу.

Реалізація активів за кордоном вимагала конкурсного відбору закордонного організатора, і про обрання переможця цього конкурсу АРМА мало обов’язково інформувати Кабінет Міністрів, який ухвалював окреме протокольне рішення.

Що змінилось у реалізації арештованих активів

АРМА тепер самостійно є організатором торгів, а окремої конкурсно відібраної юридичної особи-організатора більше не існує.

З’явилася нова антикорупційна норма — заборона купівлі активу особами, пов’язаними з власником активу, підозрюваним чи обвинуваченим, з розгорнутим переліком ознак пов’язаності (за Податковим кодексом, Законом «Про запобігання корупції», Законом «Про акціонерні товариства»). Це закриває лазівку, яка в старому регулюванні була відкритою.

Визначено максимальний строк підготовки до торгів — не більше ніж 15 днів (для нерухомого майна) та 10 (для рухомого майна) — це може пришвидшити оборот активів.

Кількість кроків голландського аукціону на третьому етапі тепер прямо зафіксована в Порядку — 99 кроків, а не віддана на розсуд регламенту адміністратора.

Реалізація активів за кордоном спрощена — замість конкурсного відбору іноземного організатора й обов’язкового протокольного рішення Кабміну тепер є три чіткі способи реалізації без додаткової погоджувальної процедури. А саме: продаж компетентними органами іноземної держави, переміщення активу в Україну, інший спосіб за міжнародним договором.

У переліку «непокупців» держава-агресор доповнена прямою згадкою Республіки Білорусь, а критерій участі змінено з «10% акцій» на «власників істотної участі».

Відповідно сам процес реалізації торгів спрощено, його схематично можна зобразити так:

1. Оцінка й рішення — АРМА оцінює актив і ухвалює рішення про реалізацію.
2. Оголошення — публікується мінімум за 7 днів до торгів.
3. Реєстрація — учасники подають заявки, платять реєстраційний і гарантійний внески.
4. Перший аукціон — на підвищення ціни, 3 раунди по 3 хв, крок 1%.
5. Якщо не продано, то другий аукціон — стартова ціна вдвічі нижча, знову на підвищення.
6. Якщо не продано, то третій аукціон — голландський формат, ціна автоматично знижується (99 кроків).
7. Підписання протоколу й оплата — переможець платить протягом 5 днів.
8. Перехід права власності — після оплати; арешт слід додатково знімати через слідчого суддю.

Зони росту та ризикові моменти

Попри те, що прийнятий Порядок достатньо якісно врегульовує процедурні аспекти реалізації арештованих активів, залишаються окремі моменти, які потребують уваги. Частина з них виходить за межі самого Порядку і пов’язана із суміжними нормами законодавства. Інша частина — це питання, які неможливо остаточно врегулювати на етапі нормотворення і які проявляються лише в процесі практичного застосування, а тому потребують подальшого вдосконалення з урахуванням накопиченого досвіду.

Відсутність повідомлення власника і права на апеляцію проти рішення про реалізацію

Міжнародні стандарти продажу арештованих активів рекомендують, щоб власник і зацікавлені треті особи були повідомлені про рішення щодо реалізації та мали право оскаржити його в судовому порядку. У чинному законодавстві такого механізму немає, адже рішення АРМА про реалізацію активу оприлюднюється на офіційному веб-сайті АРМА, але це скоріше інформування широкого загалу, а не персональне повідомлення.

Ситуація ускладнюється тим, що сама правова підстава для реалізації — ухвала слідчого судді про передачу майна для реалізації, постановлена в порядку пункту 2 частини шостої статті 100 КПК України — на сьогодні не підлягає апеляційному оскарженню взагалі. Пленум Верховного Суду постановою №17 від 12.09.2025 вже звернувся до Конституційного Суду з поданням щодо неконституційності статей 309 і 392 КПК України саме в частині неможливості апеляційного оскарження такої ухвали.

Відтак варто проактивно вирішити цю проблему та передбачити можливість оскарження ухвал про передачу майна для реалізації.

Відсутність методології формування лотів

Прийнятий акт покладає розподіл активу на лоти на організатора (тепер — саму АРМА), не встановлюючи жодних критеріїв чи методології такого розподілу. Однак приклад реалізації земель на полонині Боржава (460 га та станції гірськолижного витягу, актив у справі Держінвестпроєкту) демонструє, до чого призводить нерегламентована дискреція (рішення на власний розсуд):

• актив тричі виставлявся на торги через трьох різних організаторів, оцінка при цьому послідовно знижувалася — з понад 1,067 млрд грн до 347,9 млн грн;
• лоти (245 + 208 + 41 земельна ділянка) формувалися на підставі листа САП, а обґрунтуванням АРМА слугувала загальна теза про «максимальну комерційну привабливість», без публічної методології чи критеріїв;
• попри повторні торги, зацікавленість покупців залишалася низькою аж до фінального успішного продажу — актив зрештою придбали особи, пов’язані з фігурантами первинної справи, однак АРМА не підписала протокол про продаж.

Оскільки саме структура і кількість лотів безпосередньо впливають на коло потенційних покупців, ринкову привабливість та підсумкову ціну, відсутність унормованого підходу до їх формування є системним ризиком — це питання залишене повністю на розсуд АРМА без жодних процедурних запобіжників чи вимог обґрунтування.

Відтак бажано на рівні внутрішніх актів АРМА визначити порядок розподілу активу чи активів на лоти, включно з критеріями об’єднання/поділу майна, вимогами до обґрунтування обраної конфігурації лотів і фіксацією цього обґрунтування в матеріалах, що супроводжують рішення про реалізацію.

Потреба в активному моніторингу реалізації активів

Кейс Боржави також показує цінність систематичного, а не реактивного контролю за перебігом торгів. Модуль аналітики Prozorro.Продажі дозволяє відстежувати в реальному часі саме ті показники, які в цьому кейсі стали проблемними post factum: кількість невдалих спроб торгів по одному й тому ж активу, динаміку зниження оціночної вартості між спробами, зміну організаторів та строки, що минають між ними.

Це також важливо з огляду на те, що у 2025 році в системі Prozorro.Продажі проведено 184 електронні аукціони з реалізації арештованих активів, з яких лише 41 успішний. При цьому у 2025 році до АРМА надійшло 33 ухвали про реалізацію активів, з них виконано лише 4. Усього у минулому році забезпечено реалізацію активів за 20 ухвалами.

Такі результати можуть бути повʼязані як зі складністю попереднього порядку реалізації (потрібно було спершу відібрати на конкурсних засадах юридичну особу – організатора торгів), так і з тим, що не всі активи, які передавалися на реалізацію, були привабливими для покупців, зокрема, через те, у яких лотах вони продавалися.

Відтак слід забезпечувати регулярне відстеження реалізації активів, щоб реагувати на потенційні проблемні кейси до завершення продажу, а не після нього, коли повернення ускладнене.

Висновки та рекомендації

Прийнята постанова — якісний крок у реформуванні механізму реалізації арештованих активів. Також нею врахували значний масив напрацьованих міжнародних стандартів у частині прозорості торгів і запобігання конфлікту інтересів. Базова механіка аукціонів при цьому залишилася стабільною, що знижує ризики перехідного періоду.

Разом з тим, ухвалення цього акта — це початок, а не завершення роботи над процесом реалізації активів. Частина виявлених проблем виходить за межі самого підзаконного акта і потребує змін на рівні закону. Інша частина — розподіл активів на лоти, якість і швидкість реалізації на практиці — не піддається вичерпному регулюванню наперед і проявляється лише в конкретних кейсах.

Для посилення вказаних процесів можемо рекомендувати:

• Верховній Раді та Кабінету Міністрів — відреагувати на конституційне подання щодо права оскарження ухвал про передачу майна на реалізацію через внесення відповідних змін до КПК України;
• АРМА — унормувати внутрішніми актами методологію формування лотів, щоб виключити повторення ситуацій зі знеціненням активів.

Відтак ключове на цьому етапі — не лише в точкових законодавчих доопрацюваннях, а й у необхідності систематичного відстеження практики застосування нового Порядку. 

Важливі нюанси рішень ВП ВС

Велика Палата у справі судді Бурхана вказала, що хоч інформацію з протоколів НСРД можна використовувати в дисциплінарному провадженні, водночас вона не може бути готовим висновком, а мусить пройти ретельну оцінку від ВРП.

Верховний Суд також пояснив, що для дисциплінарної справи важливий не вид доказу (зокрема й інформація, що міститься в протоколах НСРД), а справедлива процедура використання таких даних. ВРП повинна самостійно й незалежно оцінити такі матеріали та встановити, чи підтверджують вони саме дисциплінарний проступок, навіть до завершення кримінального провадження, у якому здобуто дані НСРД.

Водночас у згаданому рішенні ВС є важливий запобіжник від неправомірного притягнення до дисциплінарної відповідальності на підставі матеріалів НСРД. ВРП може притягнути суддю до дисциплінарної відповідальності до завершення кримінальної справи, якщо є очевидні, чіткі й переконливі ознаки поведінки, несумісної зі статусом судді, і при цьому не встановлено свавілля, політичного чи іншого переслідування, а право на захист дотримано. 

Так за результатами дисциплінарної справи 22 червня ВРП звільнила суддю ОАСК Богдана Саніна — одного з ключових фігурантів справи «плівок ОАСК». На НСРД щодо нього правоохоронці зафіксували розмови, де він обговорював судові справи поза процесом, узгоджував позиції з іншими людьми та фактично допускав сторонній вплив на ухвалення рішень. Звільнили його через таку поведінку, бо вона несумісна зі статусом судді.

Однак, якщо ж залишаються розумні сумніви, вони мають тлумачитися на користь судді — у такому разі ВРП повинна зупинити дисциплінарне провадження до винесення вироку або відмовити у притягненні до відповідальності.

Як це вплине на дисциплінарні провадження щодо суддів

Після цих постанов аргумент про те, що матеріали НСРД нібито взагалі не можуть використовуватися в дисциплінарному провадженні, матиме значно меншу перспективу. Суддям, які оскаржують рішення ВРП, доведеться доводити конкретні порушення процедури, а не незаконність використання таких матеріалів загалом.

Для ВРП ці рішення також є орієнтиром, адже крім загального дозволу використовувати матеріали НСРД, Рада має уникати формального посилання на них без належної оцінки та обґрунтування.

Отже, постанови Великої Палати стабілізують практику ВРП у справах, де використовуються матеріали НСРД. Вони зменшують ризик масового перегляду вже ухвалених рішень ВРП, але водночас залишають суддям реальні процесуальні запобіжники від свавільного використання матеріалів кримінальних проваджень та тиску на них.

Віталіна Гаркава, завідувачка сектору публічних закупівель Виконавчого комітету Боярської міської ради 

Коли юридичний відділ попросив проаналізувати всі договори з додатковими угодами, укладені з 2021 року, Віталіна одразу зрозуміла: легко не буде. Йшлося про 300–400 контрактів. До навчання з BI Prozorro вона вже користувалася аналітичним модулем для моніторингу цін і пошуку необхідної інформації про закупівлі. Утім, як зізнається сама, знайомство з інструментом було поверхневим. Завдання від юридичного відділу змусило шукати нові підходи. Переглянути кілька сотень договорів вручну, знайти всі додаткові угоди та проаналізувати зміни означало витратити щонайменше два-три тижні роботи.

Рішення знайшлося під час навчання. На вебінарі Віталіна розповіла про своє завдання і запитала, чи можна виконати його за допомогою BI Prozorro. Відповідь виявилася несподівано простою — так.

«Пані Ірина буквально за 10–15 хвилин показала, як це можна зробити за допомогою BI Prozorro. Чесно кажучи, я була в захваті. Робота, на яку я морально вже закладала два-три тижні, раптом стала значно простішою. Мені залишилося лише зробити аналітику й описати результати», — згадує вона.

Саме тоді Віталіна вперше по-справжньому відчула практичну цінність BI Prozorro. 

Утім, учасниця навчання зізнається, що розібратися з інструментом вдалося не одразу. Найбільше труднощів виникало з фільтрами: варто було помилитися на одному кроці — і потрібні дані зникали. Тож доводилося повертатися до записів занять і крок за кроком повторювати все спочатку. Саме так поступово прийшло розуміння логіки роботи модуля.

Та найбільшим відкриттям для неї стала не економія часу, а можливість подивитися, як працюють інші громади. Саме це вона вирішила зробити під час домашнього завдання: дізнатися, що вони закуповують, скільки договорів укладають, як часто змінюють їхні умови та які закупівлі скасовують. 

«Я багато дізналася про роботу інших громад і про помилки, яких вони припускалися. Це корисно, тому що дозволяє не наступати на ті самі граблі у власній роботі», — розповідає Віталіна.

Згодом вона почала дивитися на закупівлі інших громад по-новому. На її думку, закупівлі часто можуть розповісти про громаду більше, ніж будь-які звіти. Достатньо подивитися, на що витрачають кошти, щоб зрозуміти її пріоритети — ремонти доріг, розвиток інфраструктури чи інші проєкти.

Також Віталіна використовує інструмент і для пошуку ризиків у закупівлях. За її словами, в умовах постійних перевірок з боку Держаудитслужби та інших контролюючих органів замовники мають працювати на випередження — самостійно аналізувати договори й виявляти моменти, які можуть викликати питання під час моніторингів.

«Ми повинні самі себе перевіряти ще до того, як до нас прийде зовнішній моніторинг. Маємо бачити свої ризики й виправляти їх завчасно», — каже Віталіна.

Оксана Каракай, головна спеціалістка облікового фінансового відділу Кам’янської міської ради

«А я б навіть не звернула увагу на це питання». Саме така думка нерідко виникає в Оксани Каракай, коли вона переглядає моніторинги Держаудитслужби та аналізує зауваження аудиторів до закупівель інших замовників.

Працюючи в Кам’янській міській раді, вона регулярно стежить за закупівлями не лише своєї громади, а й інших організацій. Особливий інтерес викликають саме моніторинги: які закупівлі потрапляють під них, які порушення знаходять аудитори та на що звертають увагу під час аналізу документів. Після навчання з BI Prozorro Оксана почала дивитися на такі моніторинги значно уважніше. Тепер багато зауважень аудиторів вона сприймає як підказки для власної роботи та можливість вчасно помітити ризики. 

«Коли бачу якісь зауваження чи запитання аудиторів, одразу аналізую, чи може подібна ситуація виникнути в нас», — розповідає вона.

Ще кілька місяців тому Оксана знала про існування BI Prozorro лише поверхово. Вперше вона познайомилася з модулем під час одного з тренінгів, де учасникам показували як аналізувати ціни. Тоді їй вдалося розібратися лише з одним розділом, але вона зрозуміла, що можливостей у системі значно більше. Тому й вирішила пройти навчання від TI Ukraine. Каже, найбільше допомогли практичні завдання. Саме під час їх виконання вона поступово розібралася з інтерфейсом і логікою роботи BI Prozorro.

Практичну користь від модуля Оксана відчула майже одразу. Їй потрібно було сформувати перелік договорів за рік. Раніше для цього доводилося збирати інформацію вручну, звіряти дані з власними таблицями та перевіряти, чи нічого не пропущено. У BI Prozorro це завдання вдалося виконати значно швидше.

«Спочатку довелося трохи розібратися, але як тільки я зрозуміла, як це працює, одразу отримала готову таблицю. Це дуже швидко, просто супершвидко», — згадує Оксана.

За її словами, на роботу з модулем пішло приблизно двадцять хвилин. Раніше на підготовку такої вибірки могла піти щонайменше половина дня.

«Треба було все зібрати, перевірити й оформити. А тут за кілька кліків я отримала зведену інформацію за весь рік по всіх договорах», — каже вона.

На думку Оксани, сьогодні вміння працювати з відкритими даними та аналітичними інструментами стає дедалі важливішим для органів місцевого самоврядування. Водночас за її спостереженнями, далеко не всі готові освоювати нові інструменти та змінювати звичні підходи до роботи.

Головну перевагу BI Prozorro вона пояснює просто: це великий масив інформації, який уже впорядкований і зібраний в одному місці. Замість того щоб годинами шукати потрібні дані вручну, це можна зробити швидко за допомогою інструмента, ще й проаналізувати там само.

Ще донедавна вона сама шукала потрібні закупівлі на порталі Prozorro, переглядала десятки сторінок і витрачала на це чимало часу. Сьогодні більшість таких завдань вирішуються значно швидше. Саме тому тим, хто лише починає працювати з BI Prozorro, Оксана радить не боятися витратити час на навчання, адже це ніщо, порівняно з часом, який ці знання допоможуть зекономити.

Наталія Костенко, головна спеціалістка відділу цифрової трансформації, інформаційної політики та прозорості Шептицької міської ради

Для Наталії Костенко навчання з BI Prozorro не було знайомством з інструментом з нуля. Вона давно працює з BI-модулями та використовує їх для аналізу роботи громади. Втім, навчання допомогло по-новому подивитися на можливості аналітики. 

«Головна користь у тому, що ми бачимо всю картину одразу», — каже Наталія.

За її словами, уповноважена особа зазвичай аналізує окрему закупівлю чи тендер. Натомість BI Prozorro дозволяє побачити закупівлі всієї громади — від виконавчого комітету до комунальних підприємств. Такий підхід допомагає не лише аналізувати дані, а й знаходити ризики та ухвалювати рішення на їх основі.

Коли Наталія Костенко показала BI-інструменти працівникам земельного відділу Шептицької міської ради, їхня реакція була доволі емоційною. За кілька хвилин система сформувала вибірку даних, на підготовку якої раніше могли витрачати години.

«Вони були вражені, що за хвилину ми можемо отримати повну вибірку за будь-який період», — згадує Наталія.

Після навчання Наталія почала активніше використовувати модуль для аналізу найбільших постачальників. Це допомагає її швидко побачити, з якими компаніями найчастіше працюють комунальні підприємства та виконавчий комітет. 

«Таким чином ми бачимо масштаби закупівель, масштаби участі компаній у закупівлях і робимо для себе висновки», — пояснює Наталія.

На її думку, найбільша цінність аналітичних інструментів полягає в тому, що вони допомагають громадам працювати прозоріше, швидше приймати рішення та ефективніше використовувати обмежені кадрові ресурси.

«Раніше багато інформації доводилося збирати вручну. Тепер ми можемо бачити всю систему цілком і приймати рішення на основі даних», — каже Наталія.

Саме тому вона переконана: аналітичні інструменти вже давно перестали бути додатковою опцією для громад. Сьогодні це один із ключових інструментів управління.

Історії трьох громад різні. Для когось BI Prozorro став способом швидше працювати з договорами, для когось — інструментом пошуку ризиків, а для когось — можливістю побачити всю систему закупівель громади. Але всі учасниці навчання говорять про одне: аналіз даних перестає бути додатковою навичкою і поступово стає необхідною частиною роботи органів місцевого самоврядування.

Почати своє знайомство з BI Prozorro представниках міських рад або інших ОМС радимо з циклу відеолекцій «Як управляти закупівлями».

Цей матеріал став можливим за підтримки Програми MATRA Посольства Королівства Нідерландів в Україні.

Результати дослідження

Середній рівень виконання 40 індикаторів блоку «Доброчесність та протидія корупції» на 49,5%. 

Найвищий результат у Луцька — 67 зі 100 можливих балів. Позицією нижче — Хмельницький із 63 балами, далі — Запоріжжя, яке отримало 61 бал. Найменше балів у Одеси (30), Полтави (35) та Чернігова (36).

Луцьк став лідером завдяки тому, що муніципалітет свого часу створив робочу групу з оцінювання корупційних ризиків, сформував власний реєстр ризиків та розробив Антикорупційну програму на 2024–2026 роки. Окрім наявності актуальної програми, планомірність роботи засвідчив відповідний тематичний розділ на офіційному сайті ради. Як вже зазначалось, аналітики перевіряли в ньому висвітлення 19 аспектів антикорупційної діяльності, і у випадку Луцька переконались у наявності 11 із них. Також слід відзначити, що міська рада популяризує інструменти НАЗК та активно залучається до їх функціонування. Зокрема, виконавчий комітет і щонайменше десять комунальних установ підключені до Єдиного порталу повідомлень викривачів, а громадянам надається доступ до методичних матеріалів агентства. Позитивно вплинув на результат і той факт, що під час оцінювання експерти не знайшли згадок про посадовців та депутатів Луцької міської ради у базах даних, які фіксували факти порушень антикорупційного законодавства у 2025 році.

Хмельницький став ще одним містом, для якого згідно зі статтею 19 Закону України «Про запобігання корупції» розроблення Антикорупційної програми з реєстром корупційних ризиків не є обов’язковим, але міська рада торік керувалась нею. Обласний центр продемонстрував високі результати у виконанні індикаторів, пов’язаних з активною діяльністю органів, відповідальних за запобігання корупції та дотримання етичної поведінки посадовців і депутатів. Згадок про представників Хмельницької міської ради майже не було в базах даних, що фіксували порушення, — єдиним винятком стали результати повної перевірки декларацій депутатки С.Баранської, де були виявлені ознаки недостовірних відомостей. Виконавчий комітет ради та принаймні 10 комунальних установ виявились підключеними до Єдиного порталу повідомлень викривачів. Експерти також встановили, що орган місцевого самоврядування має обидва документи, які регламентують етичну поведінку, — правила поведінки посадових осіб виконавчих органів та Кодекс етики депутатів. 

Прифронтове Запоріжжя продемонструвало високі результати у виконанні індикаторів, пов’язаних з активною діяльністю сектору запобігання корупції. Методичність роботи засвідчив добре наповнений тематичний розділ на офіційному сайті ради. Міська рада, а також принаймні 10 її комунальних підприємств та 10 комунальних установ вже підключені до Єдиного порталу повідомлень викривачів, а розпорядженням міського голови затверджено положення щодо впровадження механізмів заохочення викривачів. Також аналітики не знайшли згадок про посадовців та депутатів Запорізької міської ради у базах даних, які фіксували факти порушень антикорупційного законодавства у 2025 році. 

Що ж стосується аутсайдерів, то проблема у Одеси, Полтави та Чернігова виявилась однаковою. На офіційних сайтах цих міських рад наявні «єдині точки входу», але вони майже порожні. Із 19 посилань на нормативно-правові акти, реєстри, методичні матеріали, наявність яких аналітики перевіряли в межах оцінювання, у Полтави було опубліковано лише одне, а у Одеси та Чернігова — по три посилання. Тобто уповноважені підрозділи /особи з питань запобігання та виявлення корупції не доклали належних зусиль для того, щоб структурувати усю наявну в міській раді інформацію і узагальнити її у відповідному розділі сайта, і тим самим позбавили громадян можливості отримати зручний доступ до антикорупційних документів, методичних матеріалів, результатів моніторингу поточної ситуації тощо.

Штатна чисельність підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції, зазначена у звітах уповноважених за 2025 рік, не вплинула на бали, які міські ради отримали за виконання критеріїв блоку «Доброчесність та протидія корупції». Про це свідчить коефіцієнт лінійної кореляції Пірсона, який дорівнює 0,22 з урахуванням Києва або 0,02 без урахування столиці, де штатна чисельність уповноваженого підрозділу є унікально великою.

Сильні та проблемні сторони

Найбільш вдало 11 муніципалітетів впорались з індикаторами, які стосувалися відсутності згадок про посадовців і депутатів у базах даних, що фіксували факти порушення антикорупційного законодавства у 2025 році. Представники Запоріжжя, Кропивницького та Луцька не фігурували у жодній із проаналізованих баз даних, а відомості про представників Львова, Хмельницького та Чернігова були наявні лише в одній.

Що ж до окремих вдало виконаних індикаторів, то топпосадовці усіх досліджуваних муніципалітетів забезпечили вчасне подання щорічних декларацій за 2025 рік. Також аналітики констатували, що в базі даних НАЗК відсутні відомості про складені протоколи за ознаками недостовірних відомостей в результаті повної перевірки декларацій посадових осіб та депутатів 11 міських рад, яка завершилась у 2025 році.

10 із 11 міських рад створили на офіційному сайті міської ради окремий тематичний розділ, присвячений запобіганню та протидії корупції (виняток — Дніпро), забезпечили роботу уповноваженого підрозділу або уповноваженої особи з питань запобігання та виявлення корупції, яка не поєднувала ці функції з іншими посадовими обов’язками (виняток — Чернігів), не були пов’язані з обвинувальними вироками, ухваленими ВАКС (виняток — Одеса), не дали приводів НАЗК скласти протоколи або затвердити обґрунтовані висновки щодо посадовців міської ради за результатами контролю за дотриманням законодавства щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (в обох випадках винятком став Київ). 

Щодо найбільш проблемних індикаторів, то жодна міська рада не оприлюднила в своєму тематичному розділі посилання на сторінку постійної депутатської комісії, яка опікується питаннями запобігання корупції (в Харкові взагалі не вдалося знайти таку комісію, а в Одесі до її складу входить одна депутатка і засідання не проводились з листопада 2021 року). Це доволі символічний факт, який свідчить про те, що по-справжньому комплексного, системного погляду на антикорупційну діяльність, однією із складових якої є робота відповідної постійної комісії, немає в жодного муніципалітету. 

Крім того, жодна міська рада не поділилась з громадянами відомостями про наявність/відсутність у 2025 році повідомлень посадових осіб щодо конфлікту інтересів, а також про наявність/відсутність депутатів, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень.

Оприлюднення результатів моніторингу поточної ситуації в антикорупційній сфері виявилось найбільш проблемною зоною. Із п’яти критеріїв — два, зазначених вище, не виконав ніхто, а три інших виконав повністю або частково лише Київ:

• Київрада зібрала та оприлюднила докладну інформацію щодо повідомлень депутатами у 2025 році про конфлікт інтересів як на пленарних засіданнях ради, так і на засіданнях постійних комісій;
• Київрада опублікувала відомості про працівників, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень у 2025 році (в той час як КМДА — ні);
• КМДА поширила результати моніторингу своєчасності подання декларацій за 2025 рік суб’єктами декларування (Київрада цього не зробила).

Аналітики з’ясували, що Львівська міська рада регулярно оприлюднює інформацію щодо повідомлення депутатами про конфлікт інтересів на Інформаційному порталі депутатів, але посилання на цю сторінку відсутнє в «єдиній точці входу» в тему протидії корупції. 

Також у 10 міст немає важливого практичного інструмента — порядку отримання та розгляду повідомлень про порушення правил етичної поведінки посадовими особами та працівниками виконавчих органів ради (виняток — Львів).

На жаль, до сильних сторін, які продемонстрували 11 міських рад, не потрапило і оприлюднення засадничих документів, які регламентують в міських радах сферу доброчесності:

1. реєстру корупційних ризиків міської ради та її виконавчих органів; 
2. Антикорупційної програми / плану заходів щодо запобігання корупції;
3. Кодексу етики / правил етичної поведінки посадових осіб та працівників виконавчих органів ради;
4. Кодексу етики / правил етичної поведінки депутатів ради.

Реєстри корупційних ризиків поширили лише ті, хто керувався у 2025 році своїми Антикорупційними програмами, — Київ, Луцьк і Хмельницький. План заходів щодо запобігання корупції оприлюднили у відповідному тематичному розділі Запоріжжя та Харків. П’ять інших міст, у яких також є тематичні розділи на сайтах, — Кропивницький, Львів, Одеса, Полтава, Чернігів — не згадали про Антикорупційну програму / план заходів, актуальні станом на 2025 рік.

Затверджені міськими радами Кодекси етики / правила етичної поведінки посадових осіб та працівників вдалося знайти на сайтах 6 із 11 рад, в той час як Кодекси етики / правила етичної поведінки депутатів — лише на сайтах 3 із 11 рад — Дніпра, Києва та Хмельницького. Заслуговує окремої згадки, що у Луцька, Львова та Чернігова існують проєкти Кодексів етичної поведінки депутатів, однак народні обранці в різні роки не зробили відповідних кроків до їх затвердження.

Ці факти доволі промовисто говорять про те, що системність роботи у сфері доброчесності поки не стала розповсюдженим явищем в міських радах обласних центрів України.

Особливості оцінювання Києва

Аналітики, які працюють над Європейським індексом міст, вперше зіткнулись із ситуацією, коли половина індикаторів дослідження стосувалася і Київради, і КМДА одночасно. Досі сфери відповідальності між цими владними суб’єктами були більш чітко розподілені.

Київрада виконала 18 із 27 індикаторів, в той час як КМДА — 12 із 21. Якщо б аналітики оцінили Київ лише за результатами роботи Київради та даними зовнішніх баз даних, він набрав би 61 бал замість 58 і наздогнав Запоріжжя. 

Де саме Київрада та КМДА у спільних індикаторах послабили одна одну? На відміну від КМДА, Київрада не оприлюднила в своєму тематичному розділі: посилання на положення про Управління з питань запобігання та виявлення корупції, посилання на сайт Єдиного державного реєстру декларацій та результати моніторингу своєчасності подання декларацій за 2025 рік суб’єктами декларування. Також столична рада досі не підключилась до Єдиного порталу повідомлень викривачів і не надала користувачам свого сайту посилання на цей портал.

Що стосується КМДА, то на сайті Департаменту з питань запобігання та виявлення корупції експерти не знайшли відсилок до цілого набору нормативно-правових актів, які мають регламентувати практику боротьби з корупцією та порушеннями етичних правил: порядок врегулювання конфлікту інтересів, порядок організації роботи з повідомленнями про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, положення щодо впровадження механізмів заохочення викривачів, Кодекс етичної поведінки посадовців. Окрім цього, КМДА не оприлюднила перелік посадових осіб, притягнутих у 2025 році до відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень.

Отримати високі бали за субіндекс «Доброчесність та запобігання корупції» Києву завадив і той факт, що столиця стала рекордсменкою серед 11 міст за кількістю негативних згадувань в базах даних НАЗК — за результатами 2025 року київських посадовців або депутатів можна було знайти в наборах «Повні перевірки декларацій», «Складені протоколи (конфлікт інтересів)», «Затверджені обґрунтовані висновки (конфлікт інтересів)», «Внесені приписи за результатами моніторингу (конфлікт інтересів)».

Ключові висновки та рекомендації 

Середній рівень виконання вимог блоку «Доброчесність та протидія корупції» становить 49,5%, що свідчить про меншу розвиненість системи доброчесності, ніж відкритості. Результати блоку «Доброчесність та протидія корупції» нижчі, ніж у блоках «Відкритість» та «Електронні сервіси», однак через особливості оцінювання електронних сервісів можна стверджувати, що наразі міста впевненіше просунулися лише у сфері відкритості.

Проаналізовані 11 міст мають дуже різний рівень розвиненості сфери доброчесності. Різниця між максимальною і мінімальною оцінками міст становить 37 балів. Цю розбіжність можна пояснити тим, що в деяких міських радах уповноважені органи докладають цілеспрямованих зусиль, щоб зробити максимально зручним для громадян доступ до документів і матеріалів, які стосуються практики боротьби з корупцією та порушеннями правил етики, а інші міські ради цих зусиль не докладають взагалі.

Лідери — Луцьк, Хмельницький та Запоріжжя — посіли свої позиції завдяки тому, що створили на офіційних сайтах окремі тематичні розділи, присвячені протидії корупції, і поширили в них актуальні станом на 2025 рік документи, які визначають антикорупційну політику. Ці сайти містять повну або майже повну інформацію про уповноважені підрозділи, відповідальні за запобігання та виявлення корупції. Міста були активно залучені до функціонування інструментів НАЗК — топпосадовці вчасно подали щорічні декларації за 2025 рік, муніципалітети та принаймні 10 комунальних установ виявились підключеними до Єдиного порталу повідомлень викривачів. Депутати і посадовці цих міських рад або взагалі не згадувались або майже не згадувались у базах даних, які зазначали факти порушень антикорупційного законодавства у 2025 році. 

Майже всі міста забезпечили у 2025 році повноцінну діяльність органів, відповідальних за запобігання корупції та дотримання норм етичної поведінки. В 10 із 11 міських рад функції уповноваженого з питань запобігання та виявлення корупції виконували спеціально створені підрозділи. В 9 із 11 міст проводились засідання постійної комісії, відповідальної за депутатську етику та протидію корупції. Штатна чисельність підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції не вплинула на бали, отримані міськими радами за результатами оцінювання субіндекса.

Принцип «єдиної точки входу», який є елементом європейського врядування, застосовували майже всі ОМС. В якості «єдиних точок входу» виступали або окремі розділи на офіційних сайтах, присвячені антикорупційній діяльності, або сторінки уповноважених підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції. Єдиним містом, яке об’єднало в «єдиній точці входу» антикорупційну тему з темою етичної поведінки, виявився Львів, в якому уповноважений підрозділ має назву «Cектор з питань доброчесності та запобігання корупції». 

Представники досліджуваних муніципалітетів нечасто потрапляли минулого року до баз даних, де фіксуються порушення. Обвинувальні вироки ВАКС, негативні результати повних перевірок декларацій, контролю за дотриманням законодавства щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів взагалі не торкнулися посадовців або депутатів Запоріжжя, Кропивницького та Луцька.

В той же час, аналітики вимушені констатувати, що міські ради проводять несистемну, дещо хаотичну роботу у сфері доброчесності, яка лише частково відповідає євроінтеграційним вимогам. Тільки 3 із 11 міст мали у 2025 році сформовані реєстри корупційних ризиків та розроблені Антикорупційні програми, 6 із 11 рад керувались затвердженими Кодексами етики / правилами етичної поведінки посадових осіб та працівників виконавчих органів, 3 із 11 міст мали власні Кодекси етики / правила етичної поведінки депутатів. Хмельницька міська рада стала єдиним ОМС, який продемонстрував наявність усіх цих інструментів розбудови доброчесного середовища.

Необхідні кроки задля ефективного функціонування інституту викривання зробили тільки 2 із 11 міських рад — Кропивницька і Харківська. В цих містах затверджені положення щодо впровадження механізмів заохочення викривачів та порядок організації роботи з повідомленнями про корупцію. Міські ради, принаймні 10 комунальних підприємств та 10 комунальних установ підключені до Єдиного порталу повідомлень викривачів, і користувачі офіційних сайтів можуть знайти посилання на цей портал у відповідному тематичному розділі.

Але найпроблемнішою зоною, яку виявило дослідження, стала майже повна відсутність на сайтах міських рад результатів моніторингу поточної ситуації у сфері доброчесності. Результати перевірки фактів неподання чи несвоєчасного подання декларацій суб’єктами декларування; збору інформації про повідомлення посадовими особами та депутатами щодо конфлікту інтересів; обліку посадовців та депутатів, притягнутих до адміністративної або кримінальної відповідальності за вчинення корупційних правопорушень; розгляду повідомлень щодо порушення правил етичної поведінки мають збиратися уповноваженими органами міських рад та бути відкритими. Без них у ОМС і громадськості немає можливості відслідковувати динаміку вчинення корупційних та етичних правопорушень, робити висновки про зниження чи усунення відсотка корупційних ризиків. Але у 2025 році із 11 міст лише Київ оприлюднював деякі із зазначених результатів моніторингу. 

Програма рекомендує усім містам (а не лише тим, що увійшли до вибірки пілотного дослідження) врахувати результати аналітики, а саме: 

• Ознайомитися з презентованою НАЗК Примірною антикорупційною програмою місцевої ради — інструментом, який пропонує підхід до управління корупційними ризиками на рівні громад. 
• Утворити робочу групу, яка проаналізує середовище громади та оцінить процеси, у яких можуть виникати корупційні ризики. Йдеться про розуміння того, як приймаються рішення, взаємодіють різні підрозділи, розподіляються ресурси, надаються комунальні, соціальні та адміністративні послуги тощо. Сформувати реєстр корупційних ризиків.
• Визначити ключові вимірювальні показники ефективності роботи у сфері доброчесності, які будуть відображати реальні зміни в процесах і зниження корупційних ризиків. Такими показниками можуть бути: запровадження чітких процедур та своєчасне реагування на повідомлення про можливі порушення; впровадження цифрових рішень та підключення ОМС до онлайнових ресурсів НАЗК; скорочення кількості порушень, виявлених під час перевірок тощо.
• За наявності відповідного ресурсу, навіть якщо це не є прямою законодавчою вимогою, розробити власну Антикорупційну програму та затвердити її. 
• Розробити та затвердити Кодекс етики / правила етичної поведінки депутатів ради. Включити до цього документа або затвердити окремим рішенням порядок отримання та розгляду повідомлень про порушення Кодексу / правил.
• Розробити та затвердити Кодекс етики / правила етичної поведінки посадових осіб та працівників виконавчих органів ради. Включити до цього документа або затвердити окремим рішенням порядок отримання та розгляду повідомлень про порушення Кодексу / правил.
• Підключити до Єдиного порталу повідомлень викривачів міську раду / виконком міської ради. Також проконтролювати процес підключення до Єдиного порталу повідомлень викривачів комунальних підприємств та установ міської ради.
• Створити на офіційному сайті міської ради окремий тематичний розділ, присвячений протидії корупції та етичній поведінці. Цей розділ може складатися з наступних сторінок: Нормативно-правова база, Відповідальні органи, Фінансовий контроль, Конфлікт інтересів, Викривачі корупції, Відповідальність за корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення, Етична поведінка, Навчання, Плани та звіти. 
• Поширити на сторінці Відповідальні органи посилання на сторінки:

1. постійної депутатської комісії, відповідальної за депутатську етику та протидію корупції;
2. уповноваженого підрозділу (особи) з питань запобігання та виявлення корупції;
3. комісії з проведення оцінки корупційних ризиків у діяльності міської ради.

• Регулярно оприлюднювати на сторінках Фінансовий контроль, Конфлікт інтересів, Викривачі корупції, Відповідальність за корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення, Етична поведінка відповідні результати моніторингу поточної ситуації в сфері доброчесності. Серед них:

1. результати перевірки фактів неподання чи несвоєчасного подання декларацій суб’єктами декларування;
2. інформацію про повідомлення посадовими особами міської ради щодо конфлікту інтересів;
3. інформацію про повідомлення депутатами міської ради щодо конфлікту інтересів;
4. відсоток комунальних підприємств, підключених до Єдиного порталу повідомлень викривачів;
5. відсоток комунальних установ, підключених до Єдиного порталу повідомлень викривачів;
6. перелік посадових осіб міської ради, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення;
7. перелік депутатів міської ради, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення;
8. результати розгляду повідомлень щодо порушення Кодексу етики / правил етичної поведінки посадових осіб та працівників ради;
9. результати розгляду повідомлень щодо порушення Кодексу етики / правила етичної поведінки депутатами ради.

• На сторінці Плани та звіти окремого тематичного розділу, присвяченого протидії корупції та етичній поведінці, щорічно додавати посилання на:

1. план роботи та звіт постійної комісії, відповідальної за депутатську етику та протидію корупції;
2. план роботи та звіт про виконання заходів, передбачених Антикорупційною програмою / планом заходів щодо запобігання корупційним правопорушенням;
3. план роботи та звіт про результати роботи уповноваженого з питань запобігання та виявлення корупції;
4. звіт уповноваженого з питань запобігання та виявлення корупції на Порталі доброчесності.

Програма підготує рекомендації для кожної міської ради з дослідження, що слугуватимуть дорожніми картами для покращення реальної роботи у сфері доброчесності. Ознайомитися з оцінками за індикаторами для кожного міста можна за посиланням.

Для міст, які не увійшли до пілотного дослідження, команда програми підготувала форму самостійної оцінки відповідності сфери європейським стандартам.

Дослідження підготовлене за підтримки Програми MATRA Посольства Королівства Нідерландів в Україні та за фінансової підтримки Швеції в межах програми інституційної розбудови Transparency International Ukraine.

Зміст цієї публікації є відповідальністю авторок і не обов’язково відображає офіційну позицію Посольства Королівства Нідерландів в Україні або Уряду Швеції.

Який стан прийняття підзаконних актів для роботи АРМА

Загалом підзаконні акти, необхідні для повноцінного функціонування реформи АРМА, охоплюють такі категорії: 

• інституційні та організаційні питання; 
• питання підзвітності та громадського контролю; 
• ідентифікація та прийняття активів в управління; 
• відбір управителів активами; 
• закупівля послуг управителів; 
• управління активами та контроль за ним; реалізація активів; 
• ведення Єдиного державного реєстру арештованих активів (ЄДРАА).

Станом на другу половину червня 2026 року прийнято майже всі підзаконні нормативні акти, не оновлено лише порядок реалізації арештованих активів.

Затверджена у червні Методика є одним із базових елементів нової регуляторної архітектури АРМА. Цей нормативний акт регулює процедуру аналізу арештованого активу для визначення можливості здійснювати ефективне управління ним, а також формує «вхідний фільтр» для всього подальшого управлінського процесу: без позитивного висновку АРМА актив не може бути переданий в управління Агентства.

Як було раніше

До набрання чинності законом про реформу АРМА окремої законодавчої норми про ідентифікацію активів та підзаконного акта, що регулював би процедуру ідентифікації активу, не існувало. Стаття 18-1 Закону, яка запровадила інститут ідентифікації, є абсолютно новим положенням. 

До реформи діяла процедура, коли Агентство надавало письмові роз’яснення щодо можливості забезпечення ефективного управління активом та збереження його економічної вартості. Однак спільні накази ОГП та АРМА щодо форми звернення за розʼясненням так і не були затверджені, а порядок оцінки Агентством можливості ефективного управління активом не був урегульований на рівні постанови Кабміну.

Це призводило до таких негативних наслідків: 

• АРМА фактично приймало в управління, «що дають»: ухвала слідчого судді про передачу активу в управління слугувала єдиною та достатньою підставою, й Агентство не мало формального механізму попередньо оцінювати, чи зможе воно здійснювати управління конкретним активом ефективно. Через це в Агентстві накопичувалися передані в управління активи, організувати фактичне управління якими не було можливості;
• закон та підзаконні акти не передбачали обов’язкового виїзду АРМА для огляду активу до його прийняття. Відтак активи могли передаватися в управління без належної фіксації їхнього фактичного стану, що породжувало ризики подальших спорів між прокурором і Агентством та робило неможливим повноцінно спланувати управління;
• закон не зобов’язував АРМА порівнювати варіанти управління та реалізації або оцінювати економічний потенціал активу ще до прийняття рішення про спосіб управління ним;
• взаємодія між прокурорами та АРМА на стадії, що передувала прийняттю активу в управління, мала ситуативний та неформалізований характер. На практиці це призводило до передачі активів із неповними або суперечливими відомостями.

Які зміни деталізує прийнята методологія 

Закон про реформу АРМА запровадив якісно нову модель — обов’язкову процедуру ідентифікації як передумову прийняття активу в управління, а прийнята Кабміном постанова деталізує її на рівні підзаконного регулювання. 

Ключові новації такі:

• Ідентифікація як обов’язковий «вхідний фільтр». АРМА здійснює управління лише тими арештованими активами , щодо яких підготовлено позитивний висновок за результатами ідентифікації (ч. 1 ст. 18-1 Закону). Тим самим уперше законодавчо закріплено право Агентства попередньо оцінити спроможність ефективного управління активом;
• стандартизована процедура звернення прокурора. Методика чітко визначає перелік документів, якими прокурор супроводжує звернення (правовстановлюючі документи, звіт про оцінку, технічні характеристики, фото- та відеоматеріали), та встановлює умову їх подання — «у разі наявності та за можливості без заподіяння шкоди для кримінального провадження». Це забезпечує баланс між потребою АРМА в інформації та інтересами слідства;
• обов’язкове фізичне обстеження активу. Методика вказує на необхідність обов’язкового виїзду фахівців АРМА на місце фактичного знаходження активу — для огляду, документування стану та фото- і відеофіксації. Доручення Міжрегіональним територіальним управлінням (МТУ) АРМА щодо прийняття активу в управління має бути видане не пізніше наступного робочого дня з дня отримання звернення — ця норма дисциплінує центральний апарат і унеможливлює затягування початку процедури;
• комплексний аналіз економічного потенціалу. На підзаконному рівні закріплено вимогу визначати оптимальний спосіб управління через порівняльний аналіз: АРМА зобов’язане зіставити очікувані доходи від управління з витратами на зберігання та обслуговування активу. Це формує основу для обґрунтованого вибору стратегії роботи з активом;
• чіткі строки з механізмом продовження. Встановлено базовий 10-денний строк для надання висновку з можливістю продовжити його до 20 робочих днів за наявності підстав — за умови письмового повідомлення прокурора протягом 5 робочих днів. Це усуває попередню невизначеність щодо тривалості процедури;
• особливий режим для зони бойових дій. Методика запроваджує новий виняток — мораторій на ідентифікацію активів, розташованих на тимчасово окупованих або охоплених бойовими діями територіях. Це усуває попередню невизначеність щодо таких активів і прив’язує відновлення їх ідентифікації до офіційного переліку Мінрозвитку.

На що слід звернути увагу при реалізації цього порядку

Попри явну прогресивність запровадженого регулювання, практична його реалізація може продемонструвати окремі недоліки, які слід фіксувати та оперативно усувати внесенням змін до відповідних нормативних актів. Разом із тим, наразі залишаються деякі питання, які були завчасно відомі ще при прийнятті змін до закону про АРМА. 

Неузгодженість із КПК України

Одним із ключових системних ризиків залишається невідповідність між новою процедурою ідентифікації, запровадженою Законом про реформу АРМА, і чинною редакцією КПК України. Стаття 100 КПК досі не містить вимоги про отримання позитивного висновку АРМА як обов’язкової передумови для звернення прокурора до слідчого судді з клопотанням про передачу активу в управління. Фактично КПК і надалі дозволяє прокурору ініціювати передачу активу до АРМА, минаючи процедуру ідентифікації, що суперечить логіці оновленого Закону.

Крім того, ч. 6 ст. 100 КПК не відображає нових підстав для реалізації активів, запроваджених Законом № 4503-IX, а діючий механізм повідомлення АРМА (ч. 7 ст. 100) залишається в статті, яка тепер логічніше регулювалася б у ст. 175 КПК — як елемент виконання ухвали про арешт. Відсутність у КПК кореспондуючих обов’язків прокурора щодо строків реагування на висновок АРМА та на повідомлення про неможливість зберігати економічну вартість активу створює певну колізію, яка на рівні практики може вирішуватись на користь спеціальних норм, які містяться у профільному законі.

Відсутність наслідків після негативного висновку АРМА

Методика детально регламентує процедуру ідентифікації та підготовки висновку Агентства про можливості управляти активом. Водночас вона жодним чином не визначає правових наслідків для випадків, коли АРМА офіційно констатує: ефективно управляти цим  активом неможливо.

Що відбувається з активом далі? Хто і в який строк зобов’язаний реагувати? Чи може прокурор звернутися повторно? Ці запитання залишаються без відповіді, оскільки АРМА не може у таких випадках приймати актив до управління, а якщо слідчий суддя все ж постановить відповідну ухвалу, вона не відповідатиме вимогам спеціальної норми – ст. 18-1 Закону про АРМА.

Висновки та рекомендації

Прийнята урядом постанова є важливим кроком у побудові системного підходу до визначення спроможності АРМА ефективно управляти конкретними активами. Вона закриває одну з ключових прогалин у підзаконному регулюванні реформи АРМА, формалізуючи процедуру ідентифікації, яка раніше або була відсутня взагалі, або існувала лише у фрагментарному вигляді.

Водночас, щоб усунути потенційні проблеми у правозастосуванні, разом із системним моніторингом виконання підзаконних нормативних актів варто врахувати такі наші рекомендації.

1.Необхідно привести процесуальний кодекс у відповідність до нової моделі взаємодії прокурора та АРМА. Для цього потрібно внести зміни до КПК України (ст. 100 та ст. 175), зокрема:

• у частині шостій статті 100 узгодити із положеннями закону про АРМА перелік підстав для передачі речових доказів в управління Агентством (а також їх реалізації);
• перенести до статті 175 КПК положення про обов’язок прокурора надсилати копію ухвали про арешт майна та звернення до АРМА щодо можливості передачі активу в управління не пізніше наступного робочого дня після її постановлення — разом із вимогами до змісту звернення та переліку документів, що додаються;
• закріпити в статті 175 обов’язок прокурора звертатися до слідчого судді (суду) з клопотанням про передачу майна в управління АРМА не пізніше трьох днів з дня отримання позитивного висновку — за умови відсутності письмової згоди власника;
• визначити обов’язок прокурора звертатися до слідчого судді або суду з клопотанням про зміну способу управління активом або вжиття інших заходів. При цьому передбачити на такі дії строк не пізніше п’яти робочих днів з дня отримання від АРМА інформації про обставини, що роблять неможливим збереження економічної вартості активу.

2. Врегулювати наслідки негативного висновку АРМА. На рівні окремого акта або змін до чинного регулювання слід визначити порядок дій прокурора після отримання негативного висновку, а також можливість повторного звернення після усунення підстав для відмови.

3. АРМА потрібно розробити внутрішній регламент (стандартну операційну процедуру) для працівників центрального апарату та МТУ АРМА, який у хронологічній послідовності відображатиме всі дії щодо арештованих активів  — з прив’язкою до конкретних положень нормативного регулювання. Такий документ усуне операційну невизначеність та мінімізує ризик різного трактування однотипних ситуацій.

Що сталося: хронологія справи

У центрі подій — кримінальне провадження щодо колишньої міністерки юстиції України Олени Лукаш, якій інкримінували заволодіння бюджетними коштами та службове підроблення. Згадаємо, як у ній з’явилося рішення ВРП щодо суддів АП ВАКС.

2014 рік — провадження внесено до ЄРДР, розслідує Генеральна прокуратура.

17 жовтня 2019 року— заступник Генпрокурора Чумак вручає Лукаш змінене повідомлення про підозру.

21 жовтня 2019 року — Генпрокурор Рябошапка передає розслідування НАБУ; надалі судовий контроль у справі мав здійснювати ВАКС.

Березень 2020 року — захисники Лукаш подають скаргу на повідомлення про підозру до Печерського суду; прокурор САП просить Верховний Суд (ВС) передати судову справу до ВАКС.

12 жовтня 2020 року — ВС відмовляє: повідомлення підписав не прокурор САП, а тому справа нібито не підсудна ВАКС; слідчий суддя Печерського суду задовольняє скаргу захисників і скасовує підозру.

Листопад 2020 року — Київський апеляційний суд залишає скаргу захисників на рішення Печерського суду без задоволення.

Січень 2021 року — АП ВАКС за скаргою прокурора САП скасовує ухвалу Печерського суду і закриває провадження за скаргою.

22 та 25 січня 2021 року — до ВРП надійшли скарги Олени Лукаш на дії суддів АП ВАКС. У ній, зокрема, стверджувалося, що судді АП ВАКС не мали права розглядати справу.

Листопад 2025 — Третя дисциплінарна палата ВРП відмовляє у притягненні суддів АП ВАКС до відповідальності.

Травень 2026 — ВРП у повному складі скасовує це рішення й оголошує суддям Калугіній, Семенникову та Михайленку попередження.

Скаргу на рішення дисциплінарної палати ВРП подав адвокат Іващенко — захисник Лукаш, який водночас сам є обвинуваченим у цьому ж кримінальному провадженні. Варто також зазначити, що рішення ВС від жовтня 2020 року, на яке спирається ВРП, ґрунтувалося на специфічному критерії — хто підписав повідомлення про підозру, а такого в нормах КПК України про підсудність ВАКС просто немає.

Схема «зливу» справ через Печерський суд

З 2020 року фігуранти справ НАБУ почали використовувати слідчих суддів переважно Печерського районного суду міста Києва як інструмент виведення своїх справ з-під антикорупційного правосуддя. 

Схема проста: до Печерського суду подається скарга на бездіяльність Офісу Генпрокурора щодо нерозгляду клопотання сторони захисту у межах кримінального провадження НАБУ, хоч формально такий суд не має права розглядати скарги у справах НАБУ. Однак скаржники аргументують, що ОГП знаходиться у територіальній юрисдикції Печерського суду, а тому той уповноважений розглядати такі скарги. Тож суд ухвалює вигідне для підозрюваного рішення — наприклад, зобов’язує передати справу іншому органу розслідування або ж скасовує підозру. Після цього Офіс Генерального прокурора виконує таке рішення — і справа фактично зливається.

Саме так сталося зі справою «Укрбуду», у якій фігурував заступник голови Офісу президента Олег Татаров. Тоді Печерський суд незаконно зобов’язав забрати справу у НАБУ, Офіс Генерального прокурора виконав рішення, а потім прокурори ОГП заблокували всі спроби повернути провадження до Бюро, відкликавши апеляційну скаргу з АП ВАКС. Схожа ж ситуація виникала у справах Злочевського, ВіЕйБІ банку, ТЕЦ Дубневичів, про які ми ще поговоримо далі.

Засіб реагування на це був такий: прокурори САП, а подекуди і ОГП зверталися з апеляційними скаргами до АП ВАКС. Цей суд неодноразово переглядав і скасовував ухвали Печерського та інших судів, чітко вказуючи: апеляційний перегляд будь-яких рішень у справах, підсудних ВАКС, може здійснювати виключно Апеляційна палата ВАКС. 

Утім, Верховний Суд у декількох рішеннях по справі Злочевського у березні 2021 та серпні 2021 року, а також у справі суддів ОАСК від серпня 2020 визначив, що у тих випадках, коли рішення формально ухвалив суд загальної юрисдикції, оскаржувати його треба до апеляційного суду загальної юрисдикції, а не до АП ВАКС. Цікаво, що ця позиція певною мірою ішла врозріз з іншими подібними ситуаціями.

З огляду на це, АП ВАКС подекуди була змушена закривати провадження з апеляційного оскарження ухвал районних судів. Це було у справі Злочевського, а також ВіЕйБІ банку.

Проблема підсудності справ НАБУ в судах загальної юрисдикції була настільки серйозною, що потрапила до Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки як окремий пріоритет. Це означає, що держава на рівні урядового документа визнала: судовий контроль у справах НАБУ іншими судами — це системна проблема, яку конче треба усунути. А тому слід прийняти конкретний законопроєкт, щоб подібної практики не допускати. І ВРП, притягуючи до відповідальності суддів, які протидіяли цій практиці, фактично рухається в протилежному напрямку.

На цьому тлі розвивалась дисциплінарна справа щодо трьох суддів Апеляційної палати ВАКС, яким Вища рада правосуддя у травні 2026 року оголосила попередження.

Чому судді АП ВАКС мали підстави діяти саме так

Ухвала АП ВАКС від 12 січня 2021 року по справі за скаргою Лукаш на повідомлення про підозру містить детальне і послідовне правове обґрунтування.

Судді виходили з того, що стаття 33-1 КПК встановлює предметну підсудність ВАКС, яка має пріоритет над територіальною. Це означає: якщо кримінальне провадження за своїми характеристиками підсудне ВАКС, жоден інший суд — ані першої, ані апеляційної інстанції — не може його розглядати. При цьому підсудність визначається властивостями самого провадження, а не тим, який суд фактично ухвалив конкретне рішення.

На момент розгляду апеляційної скарги підслідність у цій справі було визначено за НАБУ і матеріали справи передали саме їм. Тобто умова пункту 20-2 перехідних положень КПК України — досудове розслідування здійснюється НАБУ — була виконана. Відтак спрацьовує предметна підсудність ВАКС, а отже, апеляційний перегляд належить до компетенції АП ВАКС.

Щодо ухвали ВС від 12 жовтня 2020 року, якою відмовили у передачі справи з розгляду скарги захисників з Печерського суду до ВАКС, судді АП ВАКС дали чітке пояснення: Верховний Суд розглядав клопотання прокурора в порядку статті 34 КПК України, тобто вирішував лише питання передачі провадження з одного суду першої інстанції до іншого — і тільки в межах тих аргументів, які виклав прокурор у клопотанні. Верховний Суд не вирішував і не міг вирішити питання підсудності апеляційної скарги прокурора, поданої пізніше.

Крім цього, позиція суддів АП ВАКС щодо підсудності не була ані новою, ані ізольованою — вона відповідала усталеній практиці, яка складалася як до, так і після ухвали від 12 січня 2021 року.

Адже АП ВАКС вже неодноразово переглядала ухвали слідчих суддів Печерського районного суду у справах НАБУ — і Верховний Суд не ставив це під сумнів:

• по справі VAB Банку АП ВАКС у липні 2020 року АП ВАКС скасувала ухвалу Печерського суду і закрила провадження за скаргою. Касаційний кримінальний суд у складі Верховного Суду тричі — у вересні, жовтні та листопаді 2020 року — відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргами на цю ухвалу АП ВАКС, визнавши доводи про незаконність дій антикорупційного суду необґрунтованими;
• по справі ТЕЦ Дубневичів у березні 2021 року АП ВАКС скасувала ухвалу Печерського суду, а ВС двічі — у квітні та травні 2021 року — відмовив у касаційному перегляді, зазначивши, що ухвала АП ВАКС оскарженню не підлягає. 

Більше того, судді Київського апеляційного суду самі ж скеровували апеляції на рішення районних судів до АП ВАКС:

• по справі ексголови Чернігівської РДА у грудні 2020 року Київський апеляційний суд самостійно передав до АП ВАКС апеляційну скаргу, визначивши, що саме антикорупційний суд є належним апеляційним судом у провадженнях, підсудних ВАКС, — незалежно від того, який суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення;
• по вже згаданій справі справі ТЕЦ Дубневичів саме Київська апеляція у березні 2021 року передала справу на розгляд до АП ВАКС.

Понад те, у вересні 2023 року Верховний Суд підтвердив правомірність дій АП ВАКС ще в одному показовому епізоді: голова Печерського районного суду протягом понад двох років ігнорував чотирнадцять запитів АП ВАКС про надання матеріалів судової справи за скаргою, поданою у справі Злочевського, мотивуючи це тим, що антикорупційний суд нібито не є належним апеляційним судом у цій справі. АП ВАКС направила до ВРП окрему ухвалу про порушення головою суду вимог КПК — і Верховний Суд у вересні 2023 року касаційну скаргу голови Печерського суду залишив без задоволення, підтвердивши, що вирішення питання підсудності не належить до компетенції голови суду першої інстанції і не може бути підставою для відмови у виконанні законних запитів суду апеляційної інстанції.

А у грудні 2024 року вже Верховний Суд задовольнив клопотання і передав апеляційну скаргу з Київського апеляційного суду до АП ВАКС, вказавши на порушення правил підсудності.

Таким чином, правова позиція, за яку судді отримали попередження, була не відхиленням від практики, а її частиною — послідовно підтримуваною як Київським апеляційним судом, так і самим Верховним Судом. Звичайно, з деякими винятками у специфічних провадженнях.

Що не так із рішенням ВРП

Вища рада правосуддя у травні 2026 року кваліфікувала як «очевидне» порушення те, що ще на липень 2021-го вже було сформовано як стала практика.

Адже АП ВАКС переглядала ухвали Печерського суду у справах НАБУ, починаючи з 2020 року — і Верховний Суд не визнавав це незаконним. Навпаки, відмовляючи у відкритті касаційних проваджень, ВС фактично підтверджував правомірність дій АП ВАКС. За таких умов твердження ВРП про «очевидність» порушення є щонайменше непереконливим.

Понад те, ВРП проігнорувала, що ВС у грудні 2024 року зробив те саме, що й судді у 2021-му. 

Судді як у рішенні, так і під час засідання ВРП послідовно пояснювали, що Верховний Суд у жовтні 2020 року вирішував лише питання передачі провадження до іншого суду першої інстанції. На наш погляд, у тому ж рішенні ВС закладена досить дивна аргументація визначення підсудності з привʼязкою до того, хто вручив повідомлення про підозру особі – таких умов КПК України не має.

ВРП також стверджує, що виникли два протилежні рішення апеляційних судів щодо однієї ухвали. Але це не відповідає тому, що реально відбулося. Київський апеляційний суд розглядав скаргу захисників підозрюваної, які навіть не навели жодних доводів, у чому саме полягає незаконність чи необґрунтованість ухвали, постановленої на їх користь. І це суд підкреслив у своєму рішенні. Натомість АП ВАКС розглядала скаргу прокурора, який просив скасувати ту саму ухвалу і закрити провадження за скаргою через змістовні порушення. Різні апелянти, різні вимоги, різні правові позиції на розгляді. АП ВАКС при цьому не переглядала рішення Київського апеляційного суду і не ставила його під сумнів.

Окрім того, на засіданні судді АП ВАКС звертали увагу на те, що ВРП вже відмовляла у відкритті дисциплінарного провадження у тих випадках, коли суддя АП ВАКС зупиняв виконання ухвали Печерського районного суду міста Києва, а згодом колегія суддів скасовувала відповідну ухвалу районного суду.

За таких умов говорити про умисне порушення означає стверджувати, що судді свідомо діяли протиправно, маючи при цьому реальну правову підставу для своєї позиції. Передумов для такого висновку ми не простежили.

Висновки та відкриті питання

Після аналізу цієї ситуації у нас залишається кілька запитань.

Чи виправить законодавець прогалину? Норми КПК України щодо підсудності справ НАБУ у судах загальної юрисдикції досі не містять чіткої відповіді на ситуацію, коли місцевий суд всупереч закону ухвалює рішення у справі Бюро. 

Що це означає для справ НАБУ і САП на практиці? Проблема виникла через те, що на період відсутності керівника САП окремі його повноваження виконував Генеральний прокурор. Адвокати, не рахуючи правила предметної підсудності, оскаржували дії або бездіяльність Генерального прокурора до Печерського суду. І судді цього суду приймали рішення за такими скаргами. Відтак, якщо строк повноважень керівника САП закінчиться і до того часу не буде забезпечено сталості керівництва спеціалізованою прокуратурою, проблеми повернуться.

Чому ВРП не помітила суперечності у власній практиці? Судді АП ВАКС на засіданні звертали увагу на те, що ВРП раніше вже відмовляла у відкритті дисциплінарних проваджень у схожих ситуаціях. Як ті самі дії в одному випадку не утворюють дисциплінарного проступку, а в іншому — утворюють? Відповіді на це у рішенні ВРП немає.

Кластер «Основи»: головний іспит на шляху до ЄС

Основу переговорів про вступ для кожної країни-кандидатки формують 35 переговорних розділів. 33 з них об’єднали в 6 тематичних кластерів, два інших розглядатимуть окремо.

Андрій Боровик називає «Основи» серцем усієї методології розширення, бо саме він втілює ключові цінності ЄС. Його відкривають першим і закривають останнім, а без прогресу в цьому кластері рух за іншими напрямками може бути ускладнений.

«Коли ми говоримо про цей кластер, основна розмова зосереджена навколо верховенства права, вибудовування правової держави, але там є доволі конкретні частини — так звані переговорні глави (розділи), за якими ми маємо постійно демонструвати прогрес. Звісно, якщо цього хочемо», — пояснює експерт.

Кожен з розділів має свій номер та свою назву, серед них:

• Розділ 23 (Судова влада та права людини): реформа судів, їхня незалежність та реальна боротьба з топкорупцією.
• Розділ 24 (Юстиція, свобода та безпека): перезавантаження правоохоронців, боротьба з мафією, лад на митниці та кордонах.
• Розділ 5 (Публічні закупівлі): переведення всіх державних та оборонних тендерів на суворі європейські стандарти.
• Розділ 32 (Фінансовий контроль): захист європейських грошей, аудит бюджету (робота Рахункової палати та Держаудитслужби).
• Розділ 18 (Статистика): прозорі та точні дані про економіку й населення за стандартами Євростату.

Що таке бенчмарки і як ЄС вимірюватиме прогрес України

Щоб уникнути помилок попередніх розширень, ЄС змінив підхід до оцінки реформ. Андрій Боровик пригадує, як у деяких країнах було багато скандалів щодо верховенства права чи корупції після вступу до ЄС. До прикладу, у Румунії створювали спеціалізовані антикорупційні інституції, які «саджали велику шишку» на кшталт експрем’єр-міністра. Згодом влада зменшувала незалежність цих інституцій, і люди виходили на протести. 

Через це у ЄС ухвалили нову методологію розширення. Тому в кластері «Основи» є вимоги щодо верховенства права та боротьби з корупцією, і за ними стежитимуть особливо ретельно.

Вимірювати прогрес будуть за «бенчмарками», тобто умовами, які потрібно виконати. Вони поділені на два види: проміжні умови, які застосовуються лише до найважливіших глав першого кластера — 23 «Судова влада та фундаментальні права» та 24 «Юстиція, свобода та безпека» — та умови закриття розділів.

Європейська комісія готуватиме міжурядові звіти з оцінками дотримання цих умов.

«Буде постійний моніторинг і фактично будь-яка зміна законодавства, будь-яка подія, яка відбуватиметься в Україні й зачіпатиме ці сфери, буде під дуже пильним оком», – наголошує Андрій Боровик.

Ухвалення законів є лише першим кроком. Далі стежитимуть за їхнім виконанням та дотриманням.

«Ми можемо зустрічати у звітах ЄС те, що Україна, наприклад, має суттєвий прогрес в боротьбі з корупцією й індикатори у вигляді кількості справ, вироків суду тощо. Те саме може стосуватися повернення злочинних активів. У ЄС запитають: «Ви прийняли законодавство? Молодці! А тепер покажіть, як ви його застосовуєте». Відповідно, треба вказати, скільки активів в таких-то кейсах повернули. Це величезний комплексний процес, де без постійної комунікації між усіма гілками влади досягти прогресу буде дуже-дуже складно», — додає експерт.

Також щороку Єврокомісія публікує так званий Звіт з розширення щодо кожної з країн, зокрема й України, як країни-кандидатки. У ньому публікують вимірювання щодо кожної переговорної глави. Перевівши його в цифри, можна отримати оцінку від 1 (відсутність прогресу) до 5 (повна відповідність стандартам ЄС).

«За результатами торішнього звіту з розширення в України зараз середній рівень – 2,4 бала. Але ці результати можуть бути не дуже релевантні, бо постійно десь щось покращується, а щось — погіршується», — каже виконавчий директор.

За його словами, серед останніх покращень – комплексний закон щодо публічних закупівель, який Верховна Рада ухвалила наприкінці травня. 24 червня його підписав президент України.

Україна ще очікує на фінальний висновок Єврокомісії щодо цього закону, але, на думку Андрія Боровика, він точно наближає нас до стандартів ЄС. І в цій главі в нас є «помірний, а може, і добрий прогрес».

У антикорупційній сфері найважливішим є збереження антикорупційних інституцій та розширення їхніх повноважень. До прикладу, потрібно надати можливість антикорупційним органам не чекати на дозвіл Генерального прокурора, щоб розслідувати справи, в яких фігурують народні депутати. Також антикорупційні органи мають отримати можливість послуговуватися незалежною та професійною експертизою.

Україна також повинна й надалі показувати хороші результати щодо корупційних справ. Андрій Боровик додає, що у цій сфері ситуація краща, оскільки кількість вироків та справ, які розслідуються антикорупційним судом, щороку зростає.

Чому євроінтеграція України сповільнилася

Серед причин сповільнення процесу втілення потрібних реформ за останні 12 місяців Андрій Боровик виділяє:

• спад уваги до реформ з боку США після президентських виборів, як ключового партнера України;
• ухвалення Верховною Радою у липні 2025 року закону про обмеження незалежності антикорупційних органів НАБУ і САП;
• «втому» депутатів.

«Ми постійно чуємо, що декілька десятків чи не під сотню депутатів хочуть піти. Я думаю, що всім гілкам влади треба чесно поговорити між собою, знайти порозуміння. Громадянське суспільство завжди готове допомагати, воно і так це робить, коли його представники стають технічними експертами під час підготовки документів чи готують незалежну оцінку самого процесу», — каже експерт.

За його словами, окрім перемоги у війні, має народитися друга політична мета у вигляді членства в Євросоюзі.

«Амбіції треба залишити на потім і всім працювати у цьому напрямку, рухатися єдиною групою. Звучить філософськи, але тут не можна виконати побажання чарівною паличкою, як у «Гаррі Поттері». Це все робота», — додає Боровик.

Саме увага громадянського суспільства, на думку експерта, може стати найкращим захистом від політичного тиску. Під час війни, коли вибори неможливі й складно говорити про політичну відповідальність, експерт закликає не забувати про політичну пам’ять.

«На жаль, ми не завжди маємо хорошу політичну пам’ять, тому дуже часто «старі політики» все одно опиняються біля влади. Але коли торік у липні прийняли те, з чим ми абсолютно не погоджувались, як, до речі, і ЄС, ми показали, що можемо відповідати на це мирними протестами. Не хотілося б, щоб це відбувалося постійно. І я дуже сподіваюся, що такі дивні кроки від парламенту і президента не повторюватимуться».

Україна — перша країна у світі, яка у війні за виживання має йти одразу двома напрямами — боротися на фронті, щоб зберегти незалежність і націю, та інтегруватися в ЄС.

«Я не знаю інших країн, які робили подібне. І не знаю країн, які б намагалися в умовах війни проводити реформи. Так, ми не завжди ними задоволені, і їх стало набагато менше в останні 12 місяців, але в перший час вони ж були. Це дуже важко, але без цього інтегруватися в ЄС нам буде складно», — підсумовує Боровик.

Реальний ефект реформ: що отримають українці

Реформи, які Україна має втілити, щоб вступити до ЄС, прямо впливають на життя кожного українця. На думку Андрія Боровика, впровадження усіх потрібних критеріїв вплине на покращення системи правосуддя, роботи державних органів та загалом на державне управління.

«Як вплине на життя людей, те, що у нас будуть професійні, доброчесні суди з широкими технічними можливостями? Коли ти звертаєшся до суду без думки: «Та чого я туди піду, там все куплено», то, думаю, це вже суттєвий вплив», — міркує експерт.

Завдання цих реформ — створити регламентоване правове середовище, приміром, для ведення бізнесу чи збереження охоронних зон від незаконних забудов.

 «У результаті для українця сфера, в якій він буде працювати, буде більше відповідати верховенству права. Буде зрозуміло, як діяти та на що очікувати, якщо рішення буде несправедливе. А таке теж буде траплятися, бо не можна сказати, що всі країни-члени ЄС однакові й там все супер. Але важливо, щоб кожен міг очікувати на справедливе рішення у випадку спорів», — додає Андрій Боровик.

Наступним кроком у переговорному процесі буде фінальне затвердження бенчмарків щодо першого кластера. В ідеалі — якомога швидше відкриття переговорів щодо решти п’яти кластерів.

Далі — довга робота з виконання реформ, де перед Україною стоїть завдання не лише змінити закони, а й продемонструвати, що вони працюють.

За цим процесом разом з колегами з інших організацій стежать і фахівці Transparency International Ukraine, які щороку публікують «тіньові звіти», в яких оцінюють прогрес України у виконанні поставлених вимог. Звіти стосуються стану антикорупційної сфери, верховенства права, правосуддя та публічних закупівель.

«Ці документи не для того, щоб критикувати владу, а вказати, на якому рівні ми зараз перебуваємо і певні напрямки, куди нам краще рухатися в процесі євроінтеграції. Звіти не є позицією Європейської комісії, але у нашому випадку, вона допомагає фінансувати та підтримує їх підготовку. У деяких країнах-кандидатах такого немає, але як можна не мати тіньових звітів в Україні, де активність громадянського суспільства і журналістів настільки величезна і шалена, що нас постійно ставлять за приклад в дуже багатьох країнах?» — пояснює Андрій Боровик.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії. 

Монополія Генпрокурора на справи проти нардепів

Парламентар має бути захищений від тиску за політичну позицію, голосування, виступи і загалом представницьку діяльність. Без такого захисту народний депутат може перетворитися на залежний від виконавчої влади орган. Але стаття 482-2 КПК України «захищає» нардепів від значно ширшого кола ситуацій. Вона стосується не лише політично вмотивованого переслідування за депутатську діяльність, а й поширюється на корупційні кримінальні правопорушення, які не мають нічого спільного з захистом парламентського мандата.

Ще у 2017 році GRECO (Група держав проти корупції) рекомендувала вжити чітких і ефективних заходів, за якими зняття недоторканності з парламентарів не перешкоджатиме кримінальному переслідуванню тих із них, хто підозрюються у вчиненні корупційних злочинів. Зокрема пропонувалося прийняти пояснення з цього питання — з чіткими та об’єктивними критеріями.

І що цікаво, у 2020 році, вже після скасування недоторканності, GRECO дійшла до висновку, що згадану рекомендацію виконано лише на «задовільно». З пояснень моніторингового органу Ради Європи, така оцінка вочевидь пов’язана з тим, що практично реалізувати новий закон можна лише за відсутності зловживань та політичних упереджень. А на це Україні поки рано сподіватися — навіть Генеральний прокурор дотепер залишається політично зацікавленою особою. На цю посаду його призначає Президент України за згодою нардепів без формалізованих конкурсних процедур з оцінкою компетентності та доброчесності.

Експертна спільнота ледь не від самого початку зазначала: така конструкція фактично створює видозмінену форму імунітету від кримінального переслідування. Тим більше, щодо суддів, які також користуються певним імунітетом, КПК України не передбачає подібних особливостей початку кримінального провадження. 

Під час самого обговорення відповідних законопроєктів деякі народні обранці наголошували, що залежність розслідування від волі однієї особи — Генерального прокурора — створює корупційні ризики і може призвести до того, що нардепа неможливо буде притягнути до кримінальної відповідальності.

Практика вже показала наявність проблеми

Один із перших помітних прикладів щодо нардепа була справа Олександра Юрченка. У вересні 2020 року НАБУ публічно повідомляло, що направило Генеральній прокурорці Ірині Венедіктовій матеріали та проєкт підозри, для реєстрації провадження та повідомлення про підозру. Проте в Офісі Генпрокурора тоді відповіли, що не вбачають достатніх підстав для реєстрації провадження. 

НАБУ фактично було змушене публічно закликати Генерпрокурорку підписати підозру. Зрештою це таки сталося, але сам епізод показав головне: корупційну справу проти нардепа можна загальмувати таким чином.

Чимало прикладів ми спостерігали і тоді, коли журналісти виявляли ймовірну корупцію нардепів, однак Генпрокурор відмовлявся відкривати провадження. І останній найпоказовіший подібний випадок — справа проти Ірини Кормишкіної. На початку 2025 року вона та її чоловік визнали вину та на підставі угоди отримали вирок за незаконне збагачення та відмивання майна. Однак ще у 2022-му початок справи загальмував Генеральний прокурор Андрій Костін, який спершу відмовив у реєстрації заяви про злочини, та потім суд все ж зобов’язав його почати слідство.

Ці випадки непоодинокі, й час від часу вони стають реальною перешкодою для розслідувань НАБУ та САП топкорупції у стінах парламенту.

Чому порівняння з іншими країнами працює проти української моделі

У демократичних державах парламентські імунітети зазвичай мають іншу логіку, адже покликані захищати парламентську функцію, а не створювати загальний бар’єр для кримінального процесу. Венеційська комісія звертала увагу на цей небезпечний парадокс: коли в молодих демократіях імунітет може одночасно захищати депутатів від зловживань владою і ставати перешкодою для боротьби з корупцією.

Це дуже важливо для України. Ми не є сталою демократією з вагомим багажем політичних традицій та безумовно високою довірою до прокуратури, правоохоронних органів і політичних інститутів, українські інституції ще виборюють таку довіру в суспільства. Саме тому модель, у якій корупційне провадження щодо депутата залежить від одного політично призначуваного посадовця, не можна вважати оптимальною.

Ба більше, навіть розвинені демократії хоч і надають своїм парламентарям імунітет схожий на той, від якого ми відмовилися у 2019 році, однак не встановлюють перепони на початок досудового розслідування. І тим паче не надають захисту нардепам від усіх видів кримінальних правопорушень, включно з корупційними, — на думку Венеційської комісії, це неприйнятно.

У багатьох європейських підходах імунітет часто стосується лише арешту, затримання або притягнення до відповідальності (офіційної підозри) — так, зокрема, у Бельгії, Франції, Італії та Португалії. 

Деякі з цих країн ще у 1990-х провели конституційні реформи, за якими для початку розслідування проти народного обранця не потрібно отримувати окремий дозвіл. Так, наприклад, у Франції, в результаті конституційної реформи згода Палати на порушення кримінальної справи не є обов’язковою — вона необхідна лише для затримання, арешту та проведення інших заходів судового контролю. В Італії конституційний закон №3 від 29 жовтня 1993 року виключив положення про попередню згоду Палати на порушення кримінальної справи щодо депутатів.

Українська модель пішла у зворотному напрямку, поставивши під спеціальний контроль навіть внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань (ЄРДР).

Чому такі повноваження має отримати саме керівник САП

Україна не випадково створила окрему антикорупційну систему, за якою НАБУ розслідує топкорупцію, САП здійснює процесуальне керівництво, а ВАКС забезпечує судовий контроль і розгляд таких справ. Ця модель мала зменшити залежність розслідувань від будь-яких політичних впливів. Та навіть КПК України уже давно визнає особливу роль керівника САП щодо народних депутатів, надаючи йому можливість підписувати самостійно повідомлення їм про підозру.

Проте та сама стаття 482-2 КПК України не дає керівнику САП аналогічної ролі щодо внесення відомостей до ЄРДР і погодження ключових клопотань слідства на досудовому розслідуванні. А це вже створює суперечність, за якою очільник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури може повідомити депутату про підозру, але не має прямого повноваження самостійно запустити провадження або погодити обшук чи іншу слідчу дію. Тим більше, що остаточний контроль за обшуком, арештом, НСРД чи запобіжним заходом усе одно має здійснювати слідчий суддя.

Понад те, розв’язуючи питання про скасування депутатської недоторканності на законодавчому рівні, альтернативний законопроєкт пропонував визначити можливість керівника САП виконувати ті ж функції щодо кримінального переслідування нардепів, як і в Генпрокурора. У пояснювальній записці автори, зокрема, вказували, що концентрація повноважень лише у Генпрокурора створює ризики того, що будуть знищені речові докази, сліди злочину, та і взагалі може стати неможливим швидко та оперативно проводити слідчі (розшукові) дії.

Крім цього, надання таких повноважень керівнику САП вигідне не лише для ефективності антикорупційних розслідувань, а й для самих народних депутатів. У справах щодо парламентарів завжди існує ризик, що будь-яке рішення Генерального прокурора сприйматиметься як політичний тиск, особливо коли йдеться про справи щодо опозиції. Залучення керівника САП у справах НАБУ зменшує цей ризик, бо переносить рішення у більш спеціалізовану й інституційно віддалену від політичної вертикалі площину — нагадаємо, що Генпрокурора у нас призначають конкретні посадовці. 

Для доброчесних депутатів наявність таких можливостей у керівника САП означає більший захист від вибіркового політичного переслідування, а для суспільства — менше підстав вважати, що антикорупційні справи блокуються або запускаються залежно від політичної доцільності.

***

Скасування депутатської недоторканності в Україні стало важливим політичним рішенням, але не завершило проблему депутатських привілеїв у кримінальному процесі. Україні не слід було замінювати стару парламентську недоторканність новою прокурорською.

Як показує практика, у корупційних справах щодо народних депутатів такий підхід особливо небезпечний, адже створює ризик, що розслідування може затримуватися або блокуватися не через слабкість доказів, а через відсутність політичної волі в однієї посадової особи — Генерального прокурора.

Надання ж таких повноважень надати керівнику САП у провадженнях, які належать до підслідності НАБУ, посилить гарантії для парламентарів та зробить неможливим використання таких справ як прихованої форми недоторканності. А це вже вигідно і нардепам, і антикорупційним правоохоронним органам.

Стан виконання ключових рекомендацій ЄС 

З позитивного — Україна виконала декілька ключових рекомендацій ЄС і узгодила сферу публічних закупівель з європейськими стандартами:

• після ухвалення Закону № 4503-IX реформа АРМА перебуває на етапі імплементації;
• НАБУ і САП продовжують нарощувати результати, САП і ВАКС ухвалили стратегії інституційного розвитку;

• ВАКС суттєво прискорив завершення справ, скоротивши середній строк розгляду з 618 до 405 днів;
• ухвалено новий Закон «Про публічні закупівлі» (законопроєкт №11520);
• Державна аудиторська служба отримала розширені повноваження контролювати використання коштів міжнародних партнерів.
• затверджено Дорожню карту контролю за публічними закупівлями на 2025–2027 роки.

Однак низка інших істотних рекомендацій залишається невиконаною.

• Розширення підслідності НАБУ на всі посади з високим рівнем ризику.
• Посилення запобіжників проти обходу виключної підслідності НАБУ з боку ДБР, СБУ, Нацполу та БЕБ.
• Уповноваження САП розслідувати справи щодо народних депутатів без попереднього погодження Генеральним прокурором.
• Внесення змін до КПК для скасування автоматичного закриття кримінальних справ після спливу строків досудового розслідування та продовження строків давності для корупційних злочинів відповідно до європейських стандартів — обидва пункти згадуються у плані Качки-Кос.
• Покращення системи перевірки декларацій, зокрема запровадження ризик-орієнтованого підходу з особливою увагою до посадовців вищого рівня, відповідно до вимог Єврокомісії та Меморандуму МВФ за лютий 2026 року.
• Ухвалення нової Антикорупційної стратегії та Державної антикорупційної програми.
• Проведення процедури відбору членів Рахункової палати.
• Приведення законодавства про публічно-приватне партнерство та концесії у відповідність до acquis ЄС. 
• Продовження оновлення законодавства про оборонні закупівлі.
• Забезпечення комплексної реформи Державної аудиторської служби. 

Загалом прогрес неоднозначний. Відчутні здобутки — зокрема реформа АРМА, подальше зростання показників НАБУ, САП і ВАКС та ухвалення нового Закону «Про публічні закупівлі» — контрастують зі зростанням ризиків для незалежності антикорупційних інституцій, дедалі більшим розривом між задекларованими зобов’язаннями та законодавчою діяльністю, постійними недоліками в кримінально-правовій базі та системі повернення активів, а також заблокованою реформою Рахункової палати.

Ціль 1. Кримінальна юстиція (2,5 із 20 балів — приріст на 0,5 бала)

• Статус урядового треку: Розроблений Мін’юстом законопроєкт, який дозволить виконати елементи цього пункту плану, за результатами засідання урядового комітету повернули на доопрацювання. Наразі його намагаються вдосконалити спільно з НАБУ та НАЗК, проте документ досі не оприлюднений для громадського обговорення та не зареєстрований у парламенті.
• Депутатські ініціативи: У Верховній Раді зареєстровано два законопроєкти — №15333 (щодо підвищення ефективності проваджень після завершення строків досудового розслідування) та №15334 (щодо вдосконалення підслідності та міжнародного співробітництва).

Ціль 2. Забезпечення НАБУ доступу до незалежних судових експертиз (2 із 10 балів – приріст на 1,5 бала)

Забезпечення НАБУ ефективним доступом до неупереджених і своєчасних експертиз все ще гальмується через відсутність єдиного бачення між відомствами.

• Мін’юст розпочав роботу над змінами до Закону «Про судову експертизу» задля посилення гарантій для судово-експертної діяльності.
• НАБУ надало свої зауваження, проте між міністерством та Бюро досі існують суттєві неузгодженості щодо концепції створення такої експертної установи.

Ціль 7. Міжнародні експерти у конкурсі до ВККС (1,5 із 10 балів – приріст на 0,5 бала)

Питання розширення участі міжнародних експертів у Конкурсній комісії з добору членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) перебуває в замороженому стані.

• Законопроєкт №13382, покликаний відновити участь міжнародних експертів у відборі членів ВККС, лежить у Верховній Раді без руху ще з червня 2025 року.
• За інформацією Кабміну, наразі напрацьовано іншу законодавчу ініціативу, яка проходить етап консультацій із Європейською Комісією. Цей документ офіційно поки не зареєстрований і не оприлюднений.

Ціль 9. Ухвалення Антикорупційної стратегії та ДАП до кінця червня 2026 року (1,5 із 5 балів – приріст на 1 бал)

План вимагав ухвалити Антикорупційну стратегію (АС) та Державну антикорупційну програму (ДАП) до II кварталу 2026 року, проте дедлайни вже порушено.

• Блокування в Раді: У профільному комітеті парламенту на розгляд очікують одразу три конкуруючі законопроєкти. Найбільш амбітним і таким, що відповідає євроінтеграційним вимогам, є проєкт №15230 від голови антикорупційного комітету.
• Затримка ДАП: Державна антикорупційна програма розроблялася паралельно, але НАЗК оприлюднить її проєкт для публічних консультацій лише після того, як Рада нарешті проголосує за Стратегію.

Ціль 10. Зміцнення системи внутрішнього контролю та захисту викривачів (1 із 10 балів – приріст на 0,5 бала)

У розбудові внутрішнього контролю вже є перші практичні зрушення та спроби адаптувати українську систему до європейських стандартів, хоча основна законодавча база все ще чекає на фінальне затвердження.

• Держаудитслужба посилила перевірки, набули чинності Стандарти внутрішнього аудиту відповідно до європейських вимог GIAS, а також функціонує портал викривачів, який, проте, все ще потребує технічного доопрацювання.
• Окремі стратегічні цілі були включені до законопроєктів №15230, №15230-1 та №15230-2 «Про засади державної антикорупційної політики на 2026–2030 роки», які наразі очікують на розгляд у профільному комітеті.

Інші цілі плану: загальний стан справ за оцінкою експертів

В інших досліджених секторах реформ ситуація також залишається незадовільною:

• Відбір Генпрокурора (0,5 із 10 балів — приріст на 0,5 бала): прогрес у перегляді процедур конкурсного відбору практично відсутній, зареєстровано лише один депутатський законопроєкт.
• Відбір на керівні посади в прокуратурі (0,5 із 10 балів – без змін): прозорі конкурсні призначення досі не відновлено, а нові урядові ініціативи ризикують затягнути процес через тривалі консультації.
• Реформа ДБР (1 із 10 балів – без змін): відповідні законопроєкти не представлені для широкого обговорення, що створює ризики обрання нового керівництва за старими процедурами.
• Нові судді КСУ та члени ВРП (1 із 5 балів – без змін): конкурсні процедури тривають із затримками, ключові вакансії за окремими квотами залишаються незаповненими.
• Доброчесність суддів та виконавче провадження (3,5 із 10 балів – приріст на 1,5 бала): ухвалене законодавство не враховує рекомендацій ЄС щодо перевірок декларацій доброчесності суддів Верховного Суду, хоча є певний позитивний рух у сфері цифровізації виконавчих процедур.

Цей моніторинг є базовим оцінюванням (baseline) виконання «плану Качки-Кос» — переліку рівнозначних реформ, визначених у грудні 2025 року. Крім Transparency International Ukraine, яка сфокусувалася на аналізі ключових антикорупційних напрямів, участь у дослідженні взяли Антикорупційний центр МЕЖА, Європейська правда, Мережа національних інтересів «ANTS», Фундація DEJURE, Центр «Нова Європа», Центр політико-правових реформ та Центр протидії корупції.

Яка роль Князєва у справі та чому ця угода така важлива? 

Певний час Князєву інкримінували створення організованої групи, однак в обвинувальному акті й у вироку його дії кваліфіковано як виконавця — службової особи, яка одержала неправомірну вигоду для себе та інших. За версією слідства, схему вибудовували посередники — Горецький і Горбуров, — тоді як Князєв забезпечував результат у суді. 

Ключовою умовою угоди стали викривальні показання проти інших учасників схеми. На їх підставі підозру повідомили чотирьом суддям Великої Палати: Жанні Єленіній, Ірині Григор’євій, Ігорю Желєзному та судді у відставці Олександру Прокопенку. Князєв підтвердив, що координував виплату «винагороди» між посередниками та суддями. Зокрема після ухвалення рішення він особисто передав Прокопенку чорну папку з $50 тис. — хоч той підготував окрему думку, нібито не згодний з рішенням. Гроші Князєв пояснив просто: «люди вдячні всім суддям», які забезпечили результат. 

Як зазначено у вироку, корупційний злочин, вчинений головою найвищого судового органу, підірвав довіру до правосуддя та завдав шкоди міжнародному авторитету України. Важливим аргументом на користь угоди став суспільний інтерес у швидкому правосудді. За понад 50 засідань ВАКС навіть не дослідив усі докази обвинувачення; угода дозволила уникнути багаторічного процесу. Показання Князєва відкрили розслідування щодо інших суддів Великої Палати — без його співпраці довести їхню причетність було б вкрай складно.

Для міжнародних партнерів, зокрема ЄС, цей вирок — сигнал про те, що  невідворотність покарання спрацювала навіть на найвищому щаблі судової системи. П’ять років реального ув’язнення з конфіскацією майна — це, на думку суду, стане ще й застереженням для інших.

Що сталося з грошима у справі Князєва

Загальна сума хабаря становила $2,7 млн, з яких Князєву передали $1,8 млн — решту отримали посередники. Під час обшуків детективи вилучили $1,248 млн у кабінеті та квартирі ексголови Верховного Суду. За інформацією прокурора, ще $112 тис. знайшли в інших суддів. Офіційний статус ще близько $439 тис. у тексті вироку не деталізується, тож де ці кошти — громадськості невідомо.

Окрім спецконфіскації хабаря, держава отримала квартиру й будинок Князєва у Миколаєві, близько 66 тис. грн та $34 тис. на банківських рахунках, а також 1700 євро готівкою. Суд також конфіскував половину активів, набутих Князєвим у шлюбі — $167 тис. з двох банків. Частину речових доказів — телефон і блокноти — суд повернув засудженому, решту передали для використання в іншому кримінальному провадженні.

Повернення Князєва в мантію: чи реально це взагалі і якщо так, то коли?

Посаду судді Князєв втратив ще до вироку і не через кримінальну справу. У 2023-му його визнали винним в адмінправопорушенні, пов’язаному з корупцією: під час обшуку знайшли договір оренди чотирикімнатної київської квартири за символічну тисячу гривень. Недоплачені до ринкової вартості 906 тис. грн суд визнав незаконним подарунком і конфіскував, а ще оштрафував Князєва на 2550 грн. Тоді НАЗК звернулося до Вищої ради правосуддя — та відкрила дисциплінарну справу і звільнила Князєва з посади. Опісля Велика Палата Верховного Суду залишила рішення без змін.

Тепер — вирок у справі кримінальній. Заборона обіймати посади в судових і правоохоронних органах строком на 3 роки починає діяти лише після відбуття основного покарання. З урахуванням часу під вартою фактичне ув’язнення становитиме близько 4,3 року. Тобто повернення до судової системи неможливе щонайменше 7 років.

Але й після цього шлях у правосуддя фактично закритий. Судимість за особливо тяжкий злочин погашається лише через 8 років після відбуття покарання. А вирок за корупційний злочин і звільнення з посади судді залишатимуться вагомими обставинами на будь-якому суддівському конкурсі — ВККС та Громадська рада доброчесності навряд чи оминуть цей епізод біографії.

***

Ця справа стала однією з найрезонансніших у практиці ВАКС — вперше в Україні на хабарі викрили чинного голову Верховного Суду. А вирок з реальним ув’язненням та конфіскацією став предметом активного обговорення. І хоч його ще можуть оскаржити протягом 30 днів, підстави для цього обмежені.

Як і будь-який засуджений, Князєв має право звернутися до Президента України з клопотанням про помилування, але і для цього вкрай мало підстав. Якщо ж він не виконуватиме угоду, прокурор може клопотати про скасування вироку.