Резюме

Ухвалення Дорожньої карти посилення контролю за публічними закупівлями на 2025–2027 роки є позитивним і важливим кроком. Значна частина передбачених заходів повністю або частково збігається з рекомендаціями TI Ukraine щодо посилення ефективності контролю у цій сфері.

Серед ключових заходів Дорожньої карти:

• вдосконалення моніторингу закупівель, зокрема через запровадження механізму призупинення закупівлі на час проведення моніторингу, оновлення класифікації порушень за ступенем їх істотності та визначення пропорційних способів їх усунення;
• скорочення процедури судового оскарження висновків Держаудитслужби за результатами моніторингу;
• оптимізація строків між спрацюванням автоматичних індикаторів ризиків і фактичним початком моніторингу закупівлі;
• удосконалення механізму притягнення до відповідальності за порушення у сфері закупівель, зокрема через актуалізацію статті 164-14 КУпАП з урахуванням оновлених способів закупівель і ступеня істотності порушень, а також забезпечення доступу до персональних даних осіб, які вчинили такі порушення;
• діджиталізація процесу моніторингу закупівель в системі «е-аудитор».

Водночас окремі заходи Дорожньої карти видаються такими, що потребують уточнення їхнього змісту та виваженого підходу під час впровадження:

• ефективність механізму призупинення закупівлі залежатиме від обраної моделі, зокрема від того, на яких етапах закупівлі та за наявності яких порушень він застосовуватиметься;
• закріплення регулювання моніторингу в законодавстві про державний фінансовий контроль не дає чіткої відповіді на питання, які аспекти мають регулюватися на рівні закону, а які — підзаконними актами;
• запропоновані зміни до механізму проведення перевірок закупівель не дають чіткого розуміння, як він працюватиме на практиці, а питанню прозорості перевірок приділено недостатньо уваги;
• запровадження нових підходів до відбору закупівель для контролю на основі ідентифікації учасників, які створюють фінансові та/або інші ризики, може створювати передумови для надмірної дискреції та потребує ретельного пропрацювання з метою уникнення зловживань.

Загалом Дорожня карта задає правильний напрям для реформування контролю за публічними закупівлями. Однак її реальний вплив залежатиме не від кількості реалізованих заходів, а від того, чи вдасться змістовно вдосконалити механізми контролю, зробити їх більш превентивними, ризик-орієнтованими, пропорційними та прозорими.

Моніторинг закупівель

Значна частина заходів Дорожньої карти стосується вдосконалення моніторингу закупівель. Першим із них є запровадити порядок проведення моніторингу закупівель на рівні нормативно-правових актів, що регулюють діяльність Держаудитслужби. 

Зараз правове регулювання моніторингу здійснюється відповідно до статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі». Згідно з Дорожньою картою, це створює дисбаланс у правовій системі, оскільки інструмент державного фінансового контролю регламентується галузевим законом у сфері закупівель, а не основним законом, що регулює діяльність органу державного фінансового контролю.

Водночас ключове питання полягає не стільки в тому, де саме в законодавстві закріплений механізм моніторингу, скільки в тому, наскільки він є ефективним на практиці. Саме собою перенесення відповідних положень до інших законодавчих актів не гарантує якість контролю. Пріоритетом має бути змістовне вдосконалення самого інструменту моніторингу, зокрема через реалізацію інших заходів Дорожньої карти.

Саме з цієї причини у законопроєкті №11520 статтю 8 Закону «Про публічні закупівлі» фактично не переглядали: питання моніторингу свідомо відклали до наступної законодавчої ітерації як таке, що потребує окремого комплексного опрацювання. Йдеться не про точкові, а про системні зміни, які зокрема мають посилити превентивну функцію моніторингу, запровадити розмежування порушень залежно від ступеня їх суттєвості, передбачити механізми усунення порушень та гарантувати виконання висновків.

Якщо ж Дорожня карта передбачає закріплення регулювання моніторингу в Законі «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», постане питання про розмежування положень, які мають бути закріплені на рівні закону, та тих, що можуть бути деталізовані у підзаконних актах. Від обраного підходу значною мірою залежатиме, чи збережеться моніторинг у нинішньому вигляді або зазнає необхідних змістовних змін, наскільки передбачуваною буде процедура для замовників і який простір матиме Держаудитслужба для зміни підходів до його проведення.

Одним із недоліків механізму моніторингу закупівель є те, що замовник може продовжувати процедуру закупівлі, фактично ігноруючи як проведення моніторингу, так і його результати. Таким чином закупівля може перейти на наступну стадію, включно з укладенням договору, ще до завершення моніторингу, що створює ризик втрати можливості своєчасно та ефективно усунути виявлені порушення. Тож передбачене Дорожньою картою запровадження механізму призупинення закупівлі на період проведення моніторингу може посприяти підвищенню ефективності превентивного контролю за закупівлями, але такий механізм потребує широкого обговорення та узгодження. 

Остаточна оцінка цього кроку залежатиме від того, який саме механізм зупинення закупівлі запровадять. Він потребує виваженого підходу, аби уникнути надмірного втручання в закупівельний процес і потенційних зловживань. У зв’язку із цим TI Ukraine пропонує передбачити можливість зупинення процедури закупівлі через початок моніторингу лише до моменту укладення договору та виключно у випадках виявлення ознак суттєвих порушень, перелік яких має бути окремо визначений законом. Альтернативний варіант — ще більше подовжити строк між визначенням переможця і укладенням договору, щоб аудитори встигали провести моніторинг у цей період. Цей варіант, втім, також не є ідеальним, оскільки збільшує тривалість процедури. 

Дорожня карта також передбачає оновлення класифікації порушень, виявлених за результатами моніторингу, з урахуванням їхньої істотності, та зобов’язань щодо усунення. Раніше у нашому дослідженні ми звертали увагу на проблеми зміщення фокусу моніторингу на виявлення формальних порушень, які не завдали шкоди бюджету та не вплинули на конкурентність закупівлі, а також непропорційності способів усунення порушень їхній суттєвості та наслідкам.

Вирішення цих проблем вбачається в актуалізації переліку порушень законодавства у сфері публічних закупівель та їх класифікації за ступенем суттєвості, наприклад, за критеріями економічної шкоди та прозорості закупівлі. Крім того, доцільно розглянути можливість зосередження моніторингу насамперед на найбільш критичних порушеннях.

Наступним кроком має стати визначення переліку можливих способів усунення для кожного виду порушення з урахуванням його суттєвості. Це дозволить уникнути різних підходів до визначення зобов’язань у висновках про результати моніторингу з боку органів державного фінансового контролю та забезпечить пропорційність таких зобов’язань встановленим порушенням.

Наступним заходом Дорожньої карти є надання права замовникам в односторонньому порядку розривати договори про закупівлю для усунення порушень, зазначених у висновку про результати моніторингу закупівлі. Цей захід зумовлений складнощами, які виникають, коли за результатами моніторингу замовника зобов’язали розірвати договір, але сам договір не містить такої підстави для розірвання. У цьому розрізі було б доцільніше передбачити обов’язок, а не дискреційне право замовника розірвати договір — за умови, що таке зобов’язання міститься у висновку, висновок не був оскаржений або суд відмовив у задоволенні позову. Але водночас зобов’язання розірвати договір може бути виправданим лише для вузького кола випадків, насамперед щодо безпідставно укладених прямих договорів або у разі виявлення суттєвих порушень, як-от закупівля у російських компаній. Загалом треба фокусуватися на тому, щоб моніторинг відбувався до укладення договору.

Доцільними видаються заходи Дорожньої карти, пов’язані із судовим оскарженням висновків про результати моніторингу. Замовники інколи використовують його не лише як спосіб затягування часу, щоб продовжити виконання договорів, укладених з порушеннями, але й для ухилення від відповідальності, адже довготривалість судових розглядів може мати наслідком сплив строків притягнення до адміністративної відповідальності.

У зв’язку з цим запровадження скороченої процедури судового оскарження висновків Держаудитслужби за результатами моніторингу, заплановане в Дорожній карті, могло б забезпечити оперативне підтвердження або спростування таких висновків. Це, своєю чергою, стало б запобіжником для ситуацій, коли замовники використовують судовий процес для уникнення виконання висновку моніторингу та продовжують виконання договору.

За даними Держаудитслужби, відповідний законопроєкт вже розроблено і він  перебуває на погодженні із заінтересованими органами.

Окремої уваги заслуговує передбачене Дорожньою картою узагальнення судової практики щодо оскарження висновків про результати моніторингу закупівель. Важливо, щоб таке узагальнення не обмежувалося лише справами, у яких замовники оскаржують самі висновки. Не менш важливим є аналіз судової практики у справах про адміністративні правопорушення законодавства про публічні закупівлі (за статтею 164-14 КУпАП, де суди оцінюють наявність порушення, його характер і ступінь суттєвості, а також вирішують питання про накладення штрафу.

Саме в цій категорії справ помітна системна проблема: суди часто не погоджуються з підходом Держаудитслужби щодо наявності порушення або визнають його малозначним, звільняючи осіб від відповідальності чи обмежуючись усним зауваженням. У результаті значна частина роботи, проведена Держаудитслужбою, не призводить до реальних правових наслідків.

Оновлення ризик-індикаторів

Ключовим інструментом реалізації ризик-орієнтованого підходу до відбору закупівель для здійснення моніторингу є автоматичні ризик-індикатори в Prozorro — показники, які автоматично фіксуються системою і вказують на закупівлі з більш високою ймовірністю порушень. Їх перелік включає 13 ризик-індикаторів, які є диференційованими за ступенем ризику і спрямовані на виявлення конкретних ознак порушень, окрім останнього, який фактично може охоплювати будь-які ознаки і дозволяє додавати в систему інші індикатори.

Згідно зі звітом Держаудитслужби за 2025 рік, протягом звітного періоду серед 10828 проведених моніторингів 2913 (26,9%) було проведено на підставі даних автоматичних індикаторів ризиків.

Згідно з помісячною статистикою з модуля аналітики BI Prozorro, частка моніторингів, які Держаудитслужба розпочинала на підставі ризик-індикаторів, із 61,35% у грудні 2024 року надалі поступово знизилася до 15-20%. В окремі місяці аудитори розпочинали моніторинги на основі цієї підстави частіше, зокрема майже у 35% випадках у грудні 2025. Імовірно, так відбувається ще й через те, що наприкінці року спрацьовує більше індикаторів. Однак відсутність сталої тенденції до ширшого застосування цієї підстави вказує на те, що її потенціал використовується ще не повною мірою.

Зараз методику визначення автоматичних індикаторів ризиків, їх порядок застосування, а також їх перелік встановлює Міністерство фінансів України. Втім, у Дорожній карті відмічають низку викликів, з якими стикаються державні аудитори при роботі з цим механізмом:

• складність оперативно оновлювати ризик-індикатори через тривалість процедури;
• уникнення недобросовісними замовниками державного фінансового контролю завдяки штучному обходу спрацювання ризик-індикаторів — це можливо, бо вони публічні, відповідно замовники обізнані про їхні алгоритми.

Обидві тези є дещо дискусійними, оскільки наразі 13-й індикатор переліку надає можливість використовувати як показник будь-які ознаки порушень, а отже й оперативно оновлювати індикатори без внесення змін до нормативних актів. А відкритість ризик-індикаторів мала б чинити превентивний вплив та обмежувати зайву дискрецію. Якщо ж окремим замовникам вдається вчинити порушення і при цьому уникнути спрацювання ризик-індикаторів, спрямованих на виявлення цих порушень, можливо, варто переглянути зміст індикатора і уточнити його алгоритм. 

Дорожня карта передбачає оптимізацію підходів до гнучкого механізму оновлення ризик-індикаторів, зокрема шляхом перегляду порядку затвердження автоматичних індикаторів ризиків та надання Держаудитслужбі права самостійно розробляти відповідні алгоритми. У цьому контексті позитивно виглядає також передбачена оптимізація строків між датою спрацювання автоматичних індикаторів ризиків і фактичним початком моніторингу закупівлі, адже затримки на цьому етапі можуть призводити до втрати актуальності інформації, зниження ефективності заходів реагування та загального превентивного ефекту системи моніторингу закупівель.

За інформацією Держаудитслужби, відповідні зміни вже частково реалізовано: наприкінці минулого року: внесено зміни до Методичних рекомендацій щодо здійснення державного фінансового контролю у сфері публічних закупівель, якими, зокрема, удосконалено порядок проведення моніторингу та передбачено скорочення строків між спрацюванням автоматичних індикаторів ризиків і фактичним початком моніторингу закупівлі.

Водночас застереження викликає запровадження нових підходів до відбору закупівель для здійснення контролю з урахуванням ідентифікації учасників, які створюють фінансові та/або інші ризики. Таке формулювання створює враження, що ризиковим фактором вважатиметься сама участь окремих суб’єктів у закупівлі. Такий підхід виглядає сумнівним, оскільки може створювати передумови для формування своєрідних «чорних списків» учасників. Тому реалізація цього заходу потребує уточнення, аби уникнути надмірної дискреції та потенційних зловживань.

Слід зауважити, що ризик-орієнтований підхід у відборі закупівель для моніторингу не обмежується застосуванням ризик-індикаторів. Він має враховувати потенційні негативні наслідки порушення законодавства у сфері закупівель, на значущість яких впливає, зокрема, і вартість предмета закупівлі.  Втім, у 2025 році понад чверть моніторингів, розпочатих органами державного фінансового контролю за власною ініціативою, стосувалися закупівель з очікуваною вартістю, меншою за 1 мільйон гривень. Враховуючи обмеженість часових та трудових ресурсів, а також те, що серед конкурентних та прямих надпорогових закупівель 2025 року Держаудитслужба охопила моніторингами менше ніж 2% лотів за кількістю та 15,8% за вартістю, такий розподіл ресурсів виглядає невиправданим. 

Ресурси, що витрачаються на аналіз таких закупівель, могли б бути спрямовані у більш ефективний спосіб, що дозволило б виявляти суттєві порушення, які ще можливо усунути і які впливають на ефективність витрачання публічних коштів у найбільших обсягах. Водночас Дорожня карта не передбачає серед своїх заходів запровадження обов’язкових моніторингів для окремих категорій закупівель, зокрема тих, що пов’язані з високою вартістю предмета закупівлі.

Перевірки закупівель

Окрім моніторингу, Дорожня карта передбачає вдосконалення й іншого заходу контролю — перевірок закупівель. Йдеться про актуалізацію термінології, узгодження процедур проведення перевірок закупівель із новими підходами у сфері інспектування, встановлення чітких процедур, строків, прав і обов’язків у процесі перевірок. Варто відмітити, що захід сформульований доволі узагальнено і не дає чіткого розуміння, як саме виглядатиме оновлений механізм на практиці. 

Водночас проблема забезпечення невідворотності відповідальності за порушення, виявлені за результатами таких перевірок, додатково ускладнюється їхньою непублічністю. Інформацію про перевірки закупівель не оприлюднюють, що обмежує прозорість цього заходу контролю. 

Коли Держаудитслужба під час перевірок закупівель виявляє ознаки кримінальних правопорушень, відповідні матеріали передають правоохоронним органам. Водночас попри те, що частина таких заходів проводиться не в межах кримінального провадження, а передує йому, після передачі матеріалів правоохоронним органам вони можуть ставати повністю непублічними. Натомість результати моніторингу публічних закупівель залишаються відкритими в системі Prozorro навіть, коли надалі використовуються в межах досудових розслідувань.

Те, що аналогічні заходи контролю в окремих країнах ЄС не є публічними, саме собою не має бути аргументом проти більшої прозорості перевірок в Україні. Українська система фінансового контролю у сфері закупівель уже має власні інструменти, яких немає в такому вигляді в інших країнах, зокрема моніторинг закупівель. Тому підходи до публічності перевірок варто визначати з урахуванням українського контексту та практичних проблем їх проведення. Зокрема, більша прозорість може стати додатковим запобіжником у випадках недопуску аудиторів до перевірки, відмови у наданні необхідної інформації чи іншого перешкоджання її проведенню.

Непрозорість процесів перевірок закупівель може сприяти їх невиправданому зупиненню або затягуванню, а також унеможливлює їх аналіз з боку аналітиків та громадськості. Тому в межах реалізації цього напряму уряду та Держаудитслужбі доцільно приділити окрему увагу підвищенню прозорості перевірок закупівель — щонайменше в тій частині, яка не створює ризиків для досудового розслідування, але забезпечує належний рівень суспільного контролю та можливість оцінки ефективності цього інструменту.

Відповідальність за порушення у сфері публічних закупівель

У контексті посилення відповідальності за порушення у сфері публічних закупівель Дорожня карта передбачає внесення змін до статті 164-14 «Порушення законодавства про закупівлі» Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП) після прийняття законопроєкту № 11520 з урахуванням способів закупівель, ступеня істотності порушення і запровадження відповідальності за невиконання вимог Держаудитслужби. 

Механізм притягнення до відповідальності за цією статтею на практиці не забезпечує невідворотності відповідальності — як через надто стислі строки накладення адміністративних стягнень, так і через неактуальний перелік адміністративних правопорушень у сфері закупівель, який вона містить. Більше того, ця проблема може суттєво загостритися після вступу в дію нового Закону України «Про публічні закупівлі», адже він передбачає суттєве оновлення способів закупівель і запровадження нових процедур, не охоплених наявними складами адміністративних правопорушень.

Ще однією складовою проблеми, що негативно впливала на притягнення осіб до адміністративної відповідальності в попередні роки, була відсутність повноцінного доступу Держаудитслужби до персональних даних осіб, які вчинили адміністративне правопорушення. Через прогалини в законодавстві замовники могли ухилитися від надання органу інформації, необхідної для складання протоколу про адміністративне правопорушення, розгляду справи в суді або винесення постанови про притягнення до відповідальності.

У лютому минулого року парламент прийняв закон № 4240-IX, який мав посилити відповідальність та забезпечити доступ Держаудитслужби до персональних даних осіб, щодо яких складається протокол про адміністративне правопорушення. Саме на виконання цього закону в Дорожній карті передбачено забезпечення доступу до персональних даних порушників у сфері закупівель через доступ Держаудитслужби до інформації з Єдиного державного демографічного реєстру. Зараз Держаудитслужба вже може отримувати такі дані для складання протоколів за результатами моніторингу закупівлі на запит до Державної міграційної служби. Орган також працює над тим, щоб автоматизувати передачу даних.

За інформацією Держаудитслужби, орган уклав договір з МВС та ДМС щодо доступу до Єдиного державного демографічного реєстру, а також удосконалив процедури отримання аудиторами персональних даних осіб, які вчинили порушення у сфері закупівель відповідно до вимог Закону України № 4240-IX.

Виконання вимог Ukraine Facility та тестування систем внутрішнього контролю

Одним із заходів Дорожньої карти щодо удосконалення механізмів здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель визначено виконання вимог Рамкової угоди між Україною та Європейським Союзом щодо реалізації програми Ukraine Facility. 

Державний фінансовий контроль за реалізацією програми Ukraine Facility покладено на Держаудитслужбу, при цьому контроль за використанням коштів у межах програми значною мірою зосереджений саме на сфері публічних закупівель. Водночас Ukraine Facility передбачає низку додаткових вимог, виконання яких аудитори перевірятимуть під час моніторингу закупівель, зокрема щодо того, чи не підпадають учасники закупівель під санкції ЄС, а також чи походять самі учасники або їхні товари з країн, визнаних Європейською Комісією прийнятними. Ймовірно, цим зумовлена передбачена Дорожньою картою необхідність удосконалення методологічних підходів до здійснення контролю у сфері закупівель у межах виконання вимог Рамкової угоди. 

За інформацією Держаудитслужби, в контексті виконання положень Рамкової угоди наприкінці минулого року орган ухвалив низку наказів, якими оновив методичні рекомендації щодо проведення перевірок закупівель, державних фінансових аудитів та моніторингу процедур закупівель.

Іншим завданням, спрямованим на удосконалення механізмів здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель згідно з Дорожньою картою, є запровадження тестування систем заходів внутрішнього контролю процесу закупівель замовників. Серед очікуваних результатів:

• оцінка ефективності функціонування системи внутрішнього контролю замовника за процесом закупівель;
• виявлення потенційних непрозорих процедур процесу закупівель або недостатній рівень внутрішньої відповідальності;
• оцінка ефективності планування закупівель, проведення моніторингу виконання договорів про закупівлю та коригування виявлених недоліків у закупівлях;
• підвищення рівня доброчесності та прозорості, зокрема у результаті проведення аналізу системи внутрішнього контролю замовника;
• підвищення відповідальності замовників, зокрема шляхом здійснення зовнішнього контролю.

Безумовно, ефективний внутрішній контроль може стати додатковим інструментом запобігання порушенням і зловживанням у сфері закупівель. Водночас із тексту Дорожньої карти не цілком зрозуміло, у чому саме полягає зміст і специфіка тестування систем внутрішнього контролю, адже перевірка та аналіз функціонування таких систем уже передбачені в межах проведення державного фінансового аудиту Держаудитслужбою.

За інформацією Держаудитслужби, в рамках оновлення методичних рекомендацій щодо проведення перевірок закупівель запроваджено використання чеклистів для тестування системи заходів внутрішнього контролю замовників у процесі закупівель з урахуванням відповідного міжнародного досвіду.

Цифровізація контролю 

Дорожня карта містить щонайменше два заходи щодо розширення можливостей цифровізації контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель.

Перший із них стосується діджиталізації процесу моніторингу закупівель в інтегрованій автоматизованій системі «е-аудитор». Ідея цього заходу полягає у переведенні процедур моніторингу до єдиного цифрового середовища, щоб автоматизувати шаблонні дії, запровадити єдині стандарти та алгоритми прийняття рішень під час моніторингу, підвищити прозорість дій посадових осіб, знизити операційні ризики і посилити аналітичну складову цього інструменту. За задумом, це має сприяти підвищенню якості контролю та оптимізації процесу моніторингу.

За даними Держаудитслужби для забезпечення технічної можливості здійснення процесу моніторингу закупівель в системі «е-аудитор» у пілотну експлуатацію введено аналітичний кабінет публічних закупівель, функціонал для обробки звернень і скарг та модуль роботи із підсанкційними суб’єктами. 

Водночас потенційний позитивний ефект цього заходу значною мірою залежатиме від того, чи стане цифровізація інструментом змістовного вдосконалення, а не лише технічного перенесення чинних процесів у нове цифрове середовище. Тобто «е-аудитор» може бути корисним інструментом підвищення ефективності контролю, але лише якщо його впровадження супроводжуватиметься переглядом самих підходів до моніторингу закупівель.

Не оминула Дорожня карта і тренд на використання штучного інтелекту: вже до червня цього року Держаудитслужба планувала розробити рішення щодо застосування генеративних моделей штучного інтелекту, або мовних моделей, для опрацювання великих обсягів даних під час вирішення питань щодо здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель.

Попри те, що саме формулювання індикатора виконання цього заходу («під час вирішення питань щодо здійснення контролю») не дає чіткого розуміння, на якому саме етапі здійснення контролю може застосовуватися штучний інтелект, у Дорожній карті акцентується увага на проблемі зростання обсягів інформації, яка підлягає обробці саме під час здійснення заходів контролю.

Застосування штучного інтелекту потенційно може підвищити швидкість первинного аналізу інформації та частково зменшити навантаження на аудиторів під час опрацювання великих обсягів інформації. Але такий інструмент не повинен використовуватися для повної автоматизації контролю чи визначення порушень без належної перевірки з боку посадових осіб. Тому ключовим є чітке визначення ролі мовних моделей виключно як допоміжних аналітичних засобів, а також запровадження правил їх використання, зокрема щодо обов’язкової верифікації результатів та регулярної оцінки якості й точності роботи таких моделей.

Водночас, як і у випадку з діджиталізацією процесу моніторингу закупівлі, такий захід видається поспішним з огляду на необхідність першочергового вдосконалення діючих механізмів контролю за закупівлями, що зокрема передбачено Дорожньою картою. Важливо, щоб впровадження нових технологічних рішень не відволікало увагу та ресурси від досягнення основних цілей, на які спрямована Дорожня карта.

Професійний розвиток та комунікація

Останній блок заходів Дорожньої карти присвячений запровадженню найкращих міжнародних практик та інструментів здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель, а також професійному розвитку, комунікаційній відкритості та прозорості діяльності Держаудитслужби. Зокрема, передбачено забезпечення обміну досвідом та навчання осіб, відповідальних за здійснення такого контролю, проведення комунікаційної кампанії щодо формування позитивного іміджу Держаудитслужби, а також .підвищення рівня публічності та прозорості заходів державного фінансового контролю. Для реалізації останнього завдання заплановано, зокрема, запровадження інтерактивного інформаційно-аналітичного інструменту, який забезпечуватиме висвітлення даних про здійснені заходи контролю на сайті Держаудитслужби. 

Принципово, щоб оприлюднення даних у межах цього заходу стосувалося не лише результатів моніторингу закупівлі, а й інших форм контролю, інформація про які наразі залишається значно менш доступною.

Водночас формулювання самого заходу та індикатора його виконання не є повністю узгодженими. Якщо в описі заходу йдеться саме про застосування інтерактивного інформаційно-аналітичного інструменту, то індикатор виконання зводиться до розміщення даних на вебсайті Держаудитслужби та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних. Це не тотожні підходи: оприлюднення наборів даних або інформації на сайті не означає створення повноцінного інтерактивного інструменту. 

Тому на етапі реалізації цього заходу важливо не обмежитися формальним виконанням індикатора через публікацію даних, а забезпечити створення справді зручного, структурованого та інтегрованого цифрового рішення, яке дозволятиме відстежувати заплановані заходи контролю, охоплені ними закупівлі чи бюджетні програми, замовників, документи та результати. Такий підхід міг би підвищити рівень прозорості контролю, посилити вплив громадського моніторингу та створити додаткові запобіжники від зловживань.

Висновок

Загалом, ухвалення Дорожньої карти посилення контролю за публічними закупівлями на 2025–2027 роки є позитивним і важливим кроком. Поява такого документа слугуватиме орієнтиром для подальшого вдосконалення контролю у сфері закупівель, що також відповідає євроінтеграційним зобов’язанням України. Більше того, значна частина передбачених заходів повністю або частково збігається з рекомендаціями TI Ukraine щодо посилення ефективності контролю у цій сфері, що свідчить про правильний вектор руху.

Дорожня карта містить низку заходів, які здатні реально підвищити ефективність контролю, наприклад:

• оновлення класифікації порушень за результатами моніторингу закупівель з урахуванням їхньої істотності та визначення способів їх усунення;
• запровадження скороченої процедури судового оскарження висновків Держаудитслужби;
• оптимізацію підходів до гнучкого (постійного) механізму оновлення переліку автоматичних індикаторів ризиків;
• забезпечення доступу до персональних даних осіб, які вчинили порушення у сфері закупівель;
• підвищення рівня публічності та прозорості заходів державного фінансового контролю.

Водночас окремі заходи Дорожньої карти видаються другорядними або такими, що потребують уточнення під час реалізації. Йдеться, зокрема, про закріплення регулювання моніторингу в законодавстві про державний фінансовий контроль без чіткого  обґрунтування того, які аспекти мають регулюватися на рівні закону, а які — підзаконними актами, використання штучного інтелекту без чіткого визначення меж і правил застосування, запровадження нових підходів до відбору закупівель для здійснення контролю на основі ідентифікації учасників, «які створюють фінансові та/або інші ризики», а також тестування систем внутрішнього контролю замовників.

На нашу думку, при імплементації Дорожньої карти необхідно зберегти фокус на ключовому завданні — змістовно вдосконалити форми контролю, забезпечити їхню превентивну функцію та підвищити прозорість, зокрема щодо перевірок закупівель. Без вирішення цих нагальних проблем амбітні цифрові чи комунікаційні рішення не забезпечать реального посилення контролю у сфері закупівель.

TI Ukraine підтримує реалізацію Дорожньої карти як необхідного рамкового документа для посилення контролю у сфері публічних закупівель та готова надавати експертну підтримку в імплементації її заходів, щоб зробити контроль за закупівлями ефективнішим.

Цей матеріал став можливим за підтримки Програми MATRA Посольства Королівства Нідерландів в Україні. Відповідальність за зміст несе автор, і він не обов’язково відображає офіційну позицію Посольства.

1. На підготовку пропозиції на тендер буде більше часу

Часу на підготовку тендерних пропозицій, особливо в закупівлях робіт, часто бракує. Під час повномасштабної війни строки подання пропозицій додатково скорочували, хоча зараз зафіксували на рівні 15 днів. 

Для будівництва суттєві зміни настануть, коли вступить у дію новий закон. Мінімальні строки подачі пропозицій для закупівель робіт до європейських порогів (€5,4 млн) подовжать до 20 днів.

Що це означає для бізнесу: п’ять додаткових днів можуть стати різницею між формальною участю і якісно виписаною і прорахованою пропозицією.

2. Лише машиночитні документи тендерної документації

Тендерна документація у вигляді фотографій або сканкопій паперових сторінок — це додаткові години на підготовку, особливо для будівельного бізнесу, адже дані з кошторисів доводиться вручну переносити до спеціалізованих програм. 

Новий закон зобов’язує замовників публікувати тендерну документацію у машинозчитувальному форматі. А в будівельних закупівлях кошторисну частину проєкту — ще й у форматі спеціалізованих програм.

Що це означає для бізнесу: швидший розрахунок ціни і можливість тією самою командою опрацювати більше тендерів.

3. Закупівлі в Prozorro Market нарешті можна буде оскаржувати

Prozorro Market мав спростити для держави придбання типових товарів, а для постачальників — доступ до замовлень. Однак спрощена модель створила прогалину: бізнес фактично не має ефективного механізму оскарження дискримінаційних умов в таких закупівлях.

Новий закон дає бізнесу таку можливість для закупівель на понад €10 000 — оскарження в Антимонопольний комітет. Детальний порядок ще має визначити Кабмін.

Що це означає для бізнесу: можливість відстоювати свої права в Prozorro Market.

.4. Більше форматів для співпраці держави з бізнесом

Звичайні тендери погано пристосовані до ситуацій, коли державі потрібна відповідь на проблему, а готового рішення на ринку ще немає.

Закон розширює набір інструментів взаємодії держави з бізнесом. Наприклад, для складніших завдань з’явиться інноваційне партнерство. Держава зможе описати проблему, а компанія — запропонувати, розробити й поставити нове рішення. Це відкриває закупівлі для бізнесу, який продає технології, створені під потреби замовника.

Що це означає для бізнесу: більше сценаріїв роботи з державою.

5. Лише справді необхідні кваліфікаційні вимоги

Сьогодні замовник може вимагати певну кількість працівників, одиниць обладнання, підтверджений досвід і фінансову спроможність — навіть, коли ці умови не потрібні для виконання конкретного контракту.

І такі вимоги важко оскаржити в АМКУ, адже формально вони однакові для всіх, але створюють для учасників непропорційний тягар.

Новий закон встановлює додатковий тест: кваліфікаційні критерії мають бути пов’язані з предметом закупівлі та обмежені тим, що справді потрібно для виконання договору.

Що це означає для бізнесу: менше тендерів із надмірними вимогамиі, сильніша позиція учасника у під час оскарження умов.

6. У великому тендері можна буде запропонувати альтернативну пропозицію

Зараз учасник подає одну пропозицію — тобто один спосіб задовольнити потребу замовника. Для компаній, які можуть запропонувати кілька технологій чи конфігурацій, це може бути обмеженням.

У закупівлях понад європейські пороги (більше €140 000 для товарів) новий закон дозволяє разом з основною пропозицією подати альтернативну — якщо замовник передбачив таку можливість у документації. 

Що це означає для бізнесу: можна пропонувати два рішення для одного тендера.

7. Кинути незручний тендер і оголосити такий самий стане складніше

Компанії з досвідом знають цей сценарій: учасник відстояв свою перемогу, але замовник не хоче бачити його постачальником, тому кидає закупівлю і оголошує замість неї нову. Бізнес витрачає ресурс та змушений починати все спочатку.

Новий закон забороняє оголошувати тотожний тендер, доки попередній не скасували і в системі не оприлюднили звіт про його результати. 

Що це означає для бізнесу: менше можливостей обнулити результат тендера лише через небажаного переможця.

8. Буде легше виправляти недоліки в документах за «правилом 24 годин»

Можливість виправити недоліки у пропозиції протягом 24 годин уже врятувала чимало бізнесів у Prozorro від відхилення їхніх пропозицій через формальності. 

Новий закон через унормування деяких термінів розширить перелік помилок, які бізнес зможе виправляти за допомогою цього механізму.

Що це означає для бізнесу: менший ризик втратити контракт через технічну помилку, адже виправити в пропозиції можна буде більше.

9. Замовникам буде важче відмовитися від переможця

Сьогодні окремі дії або бездіяльність переможця замовник може трактувати як відмову укладати договір та використати як підставу, щоб відхилити його пропозицію.

Новий закон звужує простір для маніпуляції: відмовою вважатиметься лише саме документ про відмову, який подав переможець.

Що це означає для бізнесу: статус переможця буде складніше скасувати.

10. Паспорт керівника не опиниться у відкритому доступі

Деякі замовники досі вимагають додавати до тендерної пропозиції паспорт керівника або підписанта. Оскільки документи в Prozorro є публічними, така практика створює невиправданий ризик для персональних даних.

Новий закон прямо забороняє вимагати у складі пропозиції паспорт громадянина України або іноземця.

Що це означає для бізнесу: захист персональних даних ваших посадових осіб.

Звісно, новий закон не зможе повністю усунути ризик недобросовісної поведінки замовників. Також частина новацій потребуватиме підзаконних актів, технічних змін у системі та послідовної практики контролюючих органів.

Однак напрям для бізнесу позитивний. Тож навіть тим компаніям, які колись розчарувалися в тендерах на Prozorro, варто придивитись до участі в наступному році.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу

Загальнонаціональні замовники

Частина установ закуповує транспорт для підрозділів у різних областях або працює на загальнонаціональному рівні. До таких, наприклад, належать Головне управління Національної гвардії, Державна прикордонна служба, Головне управління розвідки, центральний апарат СБУ, великі державні компанії. Більшість цих установ зареєстрована в Києві. Якби ми автоматично зарахували всі їхні договори до столиці, це суттєво спотворило б регіональний розподіл. Тому ми виокремили таких замовників в окрему категорію — загальнонаціональних і міжрегіональних. Загальна вартість їхніх договорів у цій частині аналізу становила 5,6 млрд грн.

Половину цієї суми законтрактувала Національна поліція України — 2,84 млрд грн. Її найдорожча закупівля передбачала придбання 300 Skoda Octavia за 361 млн грн. Ще 483 млн грн припало на Центр обслуговування підрозділів Національної поліції. Його найбільший договір — 244,4 млн грн за 200 Skoda Octavia. Третім став Оператор газотранспортної системи України з договорами на 234 млн грн. Серед замовлень — 63 пікапи KG Mobility Musso Grand за 110,2 млн грн.

Водночас частина автомобілів, які закуповували місцеві органи влади та інші установи, могла призначатися для подальшої передачі Силам оборони. Тому цей розподіл показує, хто закуповував транспорт, а не обов’язково хто ним користуватиметься.

Найбільше — у Києві та області 

Після виокремлення загальнонаціональних та міжрегіональних замовників на Київ і Київську область припало 543 млн грн. Із них 222,9 млн грн законтрактували замовники столиці, ще 320,1 млн грн — установи Київської області. 

Серед місцевих замовників Києва та області найбільше законтрактувало Управління ветеранської політики Київської ОДА — 66,9 млн грн. Найбільша закупівля — 15 спеціально обладнаних Citroen Jumper за 31 млн грн для перевезення людей з інвалідністю та інших маломобільних груп населення та два Peugeot Boxer за 4,1 млн грн.

Управління поліції охорони в Києві уклало договорів на 42,2 млн грн. Зокрема управління придбало три пікапи KG Mobility Musso Grand за 4,3 млн грн.

Ще 41,4 млн грн припало на ГУНП у Києві. Найдорожчою стала закупівля одного Skoda Kodiaq, п’яти Skoda Karoq та одного Volkswagen за 10 млн грн.

Запорізька область 

На другому місці — Запорізька область, де замовники уклали договорів на 349 млн грн. Майже 80% цієї суми припало на обласне управління оборонної роботи — 277,1 млн грн. Його найбільша закупівля — 70 пікапів Peugeot Landtrek за 92,2 млн грн для потреб Сил оборони. 

Ще 20 млн грн законтрактувало ГУНП в Запорізькій області. Серед закупівель — 10 Renault Duster за 10,62 млн грн.

Також серед найбільших замовників регіону — Управління СБУ в Запорізькій області, яке уклало договорів на 8,3 млн грн. Найдорожчим стало придбання двох Peugeot Rifter за 2,19 млн грн.

Дніпропетровська область 

На Дніпропетровщині на авто законтрактували 302 млн грн. Найбільшим замовником став виконавчий комітет Криворізької міської ради, який уклав договорів на 134,2 млн грн. Його найдорожча закупівля — 15 пікапів JAC T8 та стільки ж Great Wall Wingle 7 за 34,5 млн грн. Згодом місцева ТРК «Рудана» повідомляла про передачу Кривим Рогом 30 нових пікапів захисникам. 

Черкаська селищна рада Самарівського району законтрактувала автомобілі на 15,6 млн грн. Її найбільший договір — на шість Suzuki Vitara за 6,5 млн грн.

Ще 14,1 млн грн припало на Управління СБУ у Дніпропетровській області. Найдорожчою стала закупівля трьох Citroën SpaceTourer за 5,3 млн грн.

Одеська область

В Одеській області замовники підписали договорів на 215,1 млн грн. Найбільша частка припала на Головне управління Національної поліції в Одеській області — 63,7 млн грн. Серед його закупівель — шість Renault Trafic за 13,2 млн грн.

Ще на 39 млн грн закупівель провела Централізована закупівельна організація Одеської обласної ради. Серед них — п’ять пікапів Mitsubishi L200 за 10,3 млн грн для Департаменту економіки Одеської ОДА. В обґрунтуванні зазначено, що характеристики автомобілів визначили з урахуванням потреб ЗСУ. 

Управління СБУ в Одеській області уклало договорів на 26,6 млн грн. Одна з найбільших його закупівель — два Volkswagen Caravelle за 4,8 млн грн.

Харківська область 

П’ятірку регіонів із найбільшими сумами замикає Харківська область — тут на автомобілі законтрактували 154 млн грн. Найбільше серед місцевих замовників припало на Головне управління ДСНС у Харківській області — 19,1 млн грн. Майже вся ця сума припала на закупівлю 12 пікапів JAC T6 за 17,8 млн грн.

Управління поліції охорони в Харківській області уклало договорів на 14,6 млн грн. Зокрема, воно придбало чотири Renault Duster за 4,9 млн грн.

Золочівська селищна рада законтрактувала транспорт на 9,8 млн грн. Найбільше вона витратила на два пікапи Toyota Hilux — 3,54 млн грн.

На п’ять регіонів із найбільшими сумами припало 1,6 млрд грн. Натомість у трьох регіонах із найменшими показниками сума договорів не перевищила 35 млн грн. 

Де законтрактували найменше

Найменші суми зафіксували у Сумській області — 35 млн грн, Івано-Франківській — 26 млн грн, та Кіровоградській — 19,5 млн грн.

На Сумщині найбільше законтрактувало обласне управління СБУ — 6,2 млн грн. Його найдорожчою закупівлею став спеціалізований автомобіль Skoda Kodiaq за 2,08 млн грн. Трохи менше — 4,7 млн грн — припало на Головне управління Національної поліції у Сумській області, яке найбільше витратило на спеціалізований Hyundai Staria — 2,3 млн грн. Ще 3,5 млн грн законтрактував Сумський слідчий ізолятор. Його найдорожча закупівля — Skoda Kodiaq за 2,35 млн грн.

В Івано-Франківській області найбільшу суму законтрактувало Управління поліції охорони — 5,3 млн грн. Зокрема, воно придбало два спеціалізовані Renault Duster за 2,2 млн грн. Майже стільки ж — 5,2 млн грн — витратило Управління СБУ в Івано-Франківській області на три Skoda Octavia. Ще один великий договір у регіоні уклав Івано-Франківський зональний відділ Військової служби правопорядку: автомобіль спеціального призначення на базі Fiat Ducato обійшовся у 2,7 млн грн.

На Кіровоградщині найбільша сума припала на КП «Олександрійський транспорт». Підприємство придбало пікап Mitsubishi L200 за 2,4 млн грн та передало його силам оборони. Трохи менше — 2,3 млн грн — Кіровоградська обласна станція переливання крові витратила на Ford Transit. На 2,1 млн грн договорів підписало Головне управління Національної поліції в Кіровоградській області. Найдорожчим став контракт на придбання Renault Duster за 1,1 млн грн.

Аналіз показує, що навіть без урахування військових частин значна частина автомобілів і далі пов’язана з потребами фронту та силових структур. Частину машин місцеві органи влади купують, щоб передати військовим, а серед найбільших замовників у регіонах — поліція, ДСНС, СБУ та інші органи сектору безпеки й оборони. Тобто навіть після виключення військових частин оборонна й безпекова складова в цих закупівлях залишається дуже помітною.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.

Як є зараз

Наразі закон, що регулює цивільний процес, визначає, що справи про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави розглядаються колегіально Вищим антикорупційним судом у складі трьох суддів. 

Ідентично у Кодексі адміністративного судочинства є норма, за якою справа про застосування санкції, передбаченої пунктом 1-1 частини першої статті 4 Закону України «Про санкції», розглядається колегією у складі трьох суддів ВАКС протягом 30 днів з дня надходження позовної заяви до суду.

У ЄС пороги вищі

На відміну від нашого профільного закону, директиви ЄС визначають чіткіші правила лише для найдорожчих закупівель в межах єдиного ринку ЄС — тобто, вище певних вартісних порогів. Натомість для закупівель нижче їх визначають радше напрямок, підходи і принципи, а докладне регулювання здійснюють в межах національного законодавства країн-членів. 

Вартісні пороги  чітко прописані в ЄС лише для закупівель, які треба оголошувати в системі TED (Tenders Electronic Daily) — це понад 140 тис. євро (в районі 7 млн грн за теперішнім курсом ) для товарів і послуг і 5,4 млн євро (274 млн грн) для робіт. Як, де і за якої мінімальної вартості оголошувати закупівлі  до цих меж — країни вирішують самостійно. І це національне регулювання може дуже відрізнятися. 

Розглянемо його у спрощеному вигляді для звичайних замовників (директиви визначають також окремі правила для замовників в окремих сферах — монополістів і підприємств-постачальників комунальних послуг).

Як видно з таблиці, навіть коли навесні наступного року набуде чинності нова версія закону про публічні закупівлі, Україна матиме все ще найнижчі пороги для конкурентних закупівель в Європі, бо ми вільні самі їх встановлювати. Це радше наші власні підходи. Але ж для України важливо, особливо під час війни, максимально ефективно витрачати бюджетні кошти. А найкраще це забезпечують прозорі публічні тендери.

У національних законах країн ЄС пороги для повноцінних конкурентних закупівель суттєво вищі, ніж у нас (як, власне, і ціни, особливо на послуги і роботи). Натомість до національних порогів для конкурентних торгів замовники часто проводять різні типи переговорних процедур.

Якась частина регулювання може бути перенесена на регіональний рівень, як от в Німеччині. Там окремі землі можуть самі визначати власні пороги, до яких можна купувати напряму. Натомість десь, як у Польщі, допорогові закупівлі регулюються внутрішніми положеннями окремих замовників.

В Україні регулювання все ще залишатиметься дуже чітким і деталізованим на рівні основного національного закону. Суттєва частина закупівель або ж відбуватиметься конкурентно через Prozorro, а якщо купуватимуть напряму — про такі закупівлі все одно треба буде звітувати в систему.

В Україні закупівлі швидші

У ЄС публічні закупівлі реформували у 2014 році. Тоді однією з головних цілей було спростити процедури. Однак Європейський суд аудиторів у своєму звіті про стан закупівель в ЄС з 2011 по 2021 роки відзначив, що реформа не те що не досягла цієї цілі — ситуація навіть погіршилася. У 2011 році середній час від розкриття пропозицій до ухвалення рішення про переможця становив 62 дні, у 2021 вона зросла до 96 днів.

У 2025 році, згідно з даними Public Procurement Data Space (PPDS)  — системи, яка об’єднує дані про надпорогові закупівлі з TED та чотирьох національних електронних систем — середня для 27 держав-членів тривалість ухвалення рішень на відкритих торгах становила 143 дні. 

Суттєво цю статистику в більшу сторону схиляє Італія з 209 днями тривалості закупівлі. Однак навіть в країнах зі значно швидшим ухваленням рішень переможців обирають протягом кількох місяців.

Для порівняння: в Україні не відстежують тривалість ухвалення  рішення, але розраховують тривалість лотів — від оголошення до публікації договору (європейці рахують тривалість частини закупівлі, а ми — всю). І для відкритих торгів з особливостями (базовий вид тендера з початку повномасштабної війни) медіанна тривалість лота в Україні у 2025 році становила 22 дні. 

Тобто за час ухвалення в ЄС рішення по одній закупівлі в Україні встигають повністю провести шість з половиною.

Але тривалість закупівель після набрання чинності нового закону збільшиться. Мінімально відкриті торги триватимуть приблизно 28 днів, тож і медіанна тривалість зросте. Зокрема тому, що ми подовжили мінімальні строки подання пропозицій. Однак українські закупівлі все одно будуть в рази швидші за ті, що проводять в ЄС.

Нецінові критерії

Нашій системі часто закидають, що замовники не можуть купувати якісні товари через те, що в Prozorro усе вирішує ціна. 

Однак насправді в українських публічних закупівлях є можливість застосовувати нецінові критерії або вартість життєвого циклу. Тобто –  можливість оцінювати пропозиції не лише за ціною, а й за якісними характеристиками та витратами, пов’язаними з подальшою експлуатацією.  Наприклад, гарантією. 

Просто замовники цією опцією користуються дуже рідко. Найпоширеніша причина –  не знають як і побоюються уваги та несхвальних оцінок органів контролю.

У 2025-му  нецінові критерії застосували у менш як 0,26% закупівель, які надавали таку можливість. 

В ЄС нецінові критерії значно поширеніші. 

У 2025 році на закупівлі з ними припало 58,5% тендерів. Відсоток дуже відрізняється для різних країн, однак навіть у Словаччині з найгіршим показником він становить 10,4%. Найвищий показник у Хорватії — понад 99%, бо свого часу вони заборонили проводити закупівлі без нецінових критеріїв.

Нам точно варто рухатися до частішого їх застосування. Адже це інструмент, який допомагає зробити закупівлі ефективнішими і гнучкішими. 

Однак цей поступ має бути поступовим і продуманим. 

Зокрема,  для України насамперед потрібно попрацювати з замовниками і законодавством, щоб застосування нецінових критеріїв було зрозумілим. Тож у новому законі для цього зокрема передбачили розробку відповідної методології. Також прописали поступовий перехід до відмови від обмеження частки нецінових при оцінці пропозицій. 

Бо в певних руках хороший інструмент може перетворитися на метод дискримінації. 

Наприклад, застосування нецінових критеріїв дає можливість повторити схему «шлагбаум». 

Фактично замовник може заявити, що він готовий суттєво переплатити, якщо бізнес готовий почекати з оплатою пів року або рік. А мало які компанії, особливо зараз, погодяться на такі умови. Натомість своїй компанії, яка й переможе — заплатити значно швидше, а різницю отримати у формі відкату. Ці схеми з проплатами на практиці дуже складно контролювати.

Що вже синхронізовано з ЄС  

Наші пороги все ще значно нижчі, ніж в ЄС, закупівлі будуть швидшими, нецінові критерії відпускатимуть поступово…Відмінностей купа. То як новий закон співвідноситься із нормами та практикою ЄС і його держав-членів?

Насамперед, ми таки сповільнили свої закупівлі для кращої конкуренції — подовжили терміни і подання пропозицій на тендерах, і строки оскарження (але саме для закупівель понад поріг, для якого директива ЄС визначає чіткіші правила).

Багато змін стосувалися гармонізації визначення понять — наприклад, що таке договір, замовник тощо. Десь йшлося про деталізацію — ми пропрацювали правила щодо залучення субпідрядників для робіт, розірвання договорів, проведення ринкових консультацій.

З кардинальних і насправді довгоочікуваних змін: після набуття новим законом чинності рамкові угоди можна буде укласти не лише для товарів, але й послуг і робіт. І не лише за результатом відкритих торгів, а й шляхом інших процедур. 

З’являться нові способи закупівель.

Наприклад, конкурс проєктів, інноваційне партнерство для закупівель новітніх технологій і динамічна система закупівель (рамкова угода з елементами електронних каталогів, в яку можна доєднувати учасників) — метод, який може виявитися дуже зручним для відбудови. Також з’явиться більше гнучкості щодо внесення змін у договори.

Нині Україна все ще чекає на оцінку ухваленого документу Єврокомісією. Дуже ймовірно, закон доведеться змінювати.

З іншого боку, поки що вдосконалено лише правила публічних закупівель — а щоб закрити відповідну переговорну главу треба пропрацювати ще правила щодо оборонних закупівель, закупівель замовників в окремих сферах, публічно-приватного партнерства (тим, що ми зробили в цій сфері, Єврокомісія незадоволена), вдосконалення контролю Держаудитслужби і оскарження закупівель в АМКУ та прискорення розгляду судових справ щодо публічних закупівель.

ЄС не стоїть на місці

Готуючи цей матеріал, ми в команді звернули увагу на цілу хвилю оновлення національних законів про публічні закупівлі в країнах ЄС — які, зокрема, стосувалися підвищення порогів. Влітку 2025 своє профільне законодавство оновила Польща. А цьогоріч пороги також переглянули в Німеччині і Хорватії.

Однак найцікавіше навіть не це. 

Євросоюз уже кілька років готується до масштабного оновлення самих профільних директив — комплексно цього не робили вже понад 10 років. Буквально нещодавно, 9 вересня, Єврокомісія опублікувала відповідну пропозицію. Насамперед планують:

• об’єднати три директиви в один регламент;
• об’єднати національні системи через централізований хаб даних про публічні закупівлі (PPDS) і єдині стандарти до цих даних;
• збирати дані про весь цикл — від планування до оплати і завершення договору;
• зменшити кількість процедур закупівель фактично до трьох основних: відкритої, динамічної та інноваційної;
• запровадити базовий принцип, за яким критерії якості (нецінові) матимуть не менше 30% ваги при оцінці пропозицій, тобто будуть обов’язкові;
• запровадити кілька варіацій механізму преференцій для компаній з ЄС та країн, доступ яким регульовано Угодою про державні закупівлі в межах СОТ.

Далі пропозицію ще мають розглянути і ухвалити Рада ЄС і Європарламент. Відповідно, документ може зазнати суттєвих змін. Ну й в будь якому разі набуде чинності ще не скоро. Але ми маємо розуміти, що оновлення євродиректив означатиме для нас необхідність знову оновлювати і своє законодавство — чи-то в статусі країни-кандидатки, чи-то вже члена ЄС.

Однак, знову ж, на рівні ЄС директиви визначають підходи і містять відносно чіткі правила лише для дуже вартісних закупівель. Натомість для решти — кожна країна має своє національне регулювання. 

Тож Україна теж матиме можливість зберегти здобутки, які має наша система публічних закупівель. І до євроінтеграції  у сфері публічних закупівель не варто ставитися як до переходу на чужі правила. Це радше можливість перейняти найкращі європейські практики для того, щоб посилити те, що вже маємо. 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу. 

Не погодилися з аналізом, але договір зменшили на 8,5 млн грн 

У липні наші фахівці проаналізували закупівлю на відновлення багатоквартирного будинку на бульварі Миколи Руденка, 18 у Києві. Будинок пошкодив російський дрон 7 вересня 2025 року: безпілотник влучив у під’їзд, значних пошкоджень зазнали квартири з першого по восьмий поверх.

На капітальний ремонт цього будинку Управління будівництва, архітектури та землекористування Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації законтрактувало з ТОВ «Буд-Про Сістемс» 40,6 млн грн. Відновити будинок компанія має до кінця 2027 року.

Не погодилися з аналізом, але договір зменшили на 8,5 млн грн 

У липні наші фахівці проаналізували закупівлю на відновлення багатоквартирного будинку на бульварі Миколи Руденка, 18 у Києві. Будинок пошкодив російський дрон 7 вересня 2025 року: безпілотник влучив у під’їзд, значних пошкоджень зазнали квартири з першого по восьмий поверх.

На капітальний ремонт цього будинку Управління будівництва, архітектури та землекористування Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації законтрактувало з ТОВ «Буд-Про Сістемс» 40,6 млн грн. Відновити будинок компанія має до кінця 2027 року.

Фото: Детектор медіа

Аналітики DOZORRO TI Ukraine під час аналізу виявили, що на будівельних матеріалах замовник міг переплатити 6,3 млн грн — це понад 15% від вартості договору. Найбільше — 4,8 млн грн — на цементній штукатурці. ТОВ «Буд-Про Сістемс» заклало її в кошторис по 68,38 грн/кг, хоча ринкова ціна була у 6–9 разів нижчою. Наприклад, в «Епіцентрі» цементна штукатурка Ceresit тоді коштувала 9,16 грн/кг, а в «Новій лінії» Siltek — 10,60 грн/кг.

Тож у липні DOZORRO звернувся до управління Святошинської РДА з проханням переглянути ціни. Це було можливо, адже договір має динамічну ціну — вартість матеріалів у ньому можна коригувати під час виконання робіт. Відповідь надійшла вже у серпні — замовник із результатами аналізу не погодився. Попри це, того ж місяця сторони переглянули ціни на матеріали, на які звертав увагу DOZORRO, та зменшили вартість договору на 8,5 млн грн. 

Водночас підрядник цього відновлення в інтерв’ю виданню КиївВлада подякував фахівцям DOZORRO. Компанія поділилася, що зверення DOZORRO мотивувало її переглянути матеріали, які вони планували використати для цього ремонту, і обрати бюджетні, але не менш якісні версії, щоб зекономити державні кошти.

Старий кейс: договір розірвали через півтора року 

Ця історія почалася ще наприкінці 2024 року, а завершилася лише влітку 2026-го. Тоді «Центральне підприємство з поводження з радіоактивними відходами» уклало з ТОВ «Спецтермомонтаж-Енерго» договір на завершення реконструкції підстанції «Буряківка» у зоні відчуження в Київській області. Вартість робіт оцінили в 24,4 млн грн.

Йшлося про другу чергу реконструкції — перевлаштування повітряних ліній електропередачі «Польова — Луб’янка-2» та «ЧАЕС — Прип’ять». Завершити роботи спочатку планували до кінця вересня 2025 року.

У січні 2025 року фахівці DOZORRO проаналізували кошторис ТОВ «Спецтермомонтаж-Енерго» і виявили, що на матеріалах можуть переплатити 4,1 млн грн — майже 17% вартості договору. Найбільшу ймовірну переплату аналітики нарахували на залізобетонних стійках — 2,3 млн грн. У кошторисі їхня ціна була 4 рази вищою за ринкову. Також завищені ціни виявили на неізольованому проводі та фундаментах для опор. Ми звернулися до Центрального підприємства з поводження з радіоактивними відходами з проханням переглянути ціни. У відповідь замовник повідомив, що разом із підрядником перегляне вартість матеріалів та їхньої доставки. Після цього сторони планували скоригувати договірну ціну. Оскільки вона була твердою, для цього потрібно було укласти додаткову угоду. 

Згодом вартість договору трохи зменшили, однак остаточна крапка в цій історії з’явилася лише через півтора року після нашого звернення. У липні 2026 року замовник в односторонньому порядку розірвав договір. Тож до серпневих результатів DOZORRO зарахували 4,1 млн грн — суму ймовірної переплати, якої вдалося уникнути завдяки розірванню договору. 

Когенераційна установка: ціни переглянули через рік

Цей кейс також тягнеться ще з минулого року. У червні 2025 року КП «Київтеплоенерго» напряму законтрактувало з ТОВ «Гарант Енерго» 27,3 млн грн на влаштування залізобетонних конструкцій естакад і споруд для інженерних мереж. Роботи були частиною проєкту зі збільшення потужності однієї зі станцій «Київтеплоенерго»: там встановлювали когенераційну установку та облаштовували її фізичний захист. 

Аналітики DOZORRO проаналізували кошторис і виявили, що за матеріали КП «Київтеплоенерго» може переплатити 2,4 млн грн — майже 9% вартості договору. Найбільше питань виникло до щитів опалубки. На них припадало 2,2 млн грн від виявленої нами переплати. Також завищені ціни аналітики виявили на арматурі, плитах та щебені. 

Вже у серпні наші фахівці надіслали лист до замовника з проханням переглянути ціни та уникнути переплат. «Київтеплоенерго» відповіло, що в кошторисі йдеться про дерево-металеві щити опалубки, а їхню фактичну оборотність можна буде визначити після завершення робіт. Водночас підприємство пообіцяло привести ціни на арматуру, плити та щебінь до ринкових.

Результат з’явився лише через рік. У серпні 2026 року сторони внесли зміни до договору та зменшили ціни на матеріали, на які звертав увагу DOZORRO — загалом на 2,4 млн грн. Особливо суттєво змінилася вартість щитів опалубки: для щитів товщиною 25 мм її зменшили з 13 144,55 грн/кв. м до 758,53 грн/кв. м, тобто у 17 разів.

Що ми робили впродовж серпня

Поки частина старих кейсів приносила результати, команда DOZORRO продовжувала аналізувати нові закупівлі. У серпні фахівці проаналізували 85 закупівель загальною очікуваною вартістю 5,8 млрд грн.

Проблеми виявили у 56 закупівлях — майже у двох третинах проаналізованих. Найчастіше аналітики знаходили ймовірно завищені ціни: таких закупівель було 41, а загальна сума потенційної переплати сягнула 121,7 млн грн.

Ще у 15 закупівлях виявили інші проблеми. Зокрема, вони стосувалися оприлюднення інформації та документів, а також розгляду тендерних пропозицій.

За результатами серпневих аналізів команда надіслала замовникам 50 звернень. Тепер продовжуємо стежити за цими закупівлями. Тож частину результатів серпневої роботи ми, ймовірно, побачимо вже в наступні місяці.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.