Чому важливо прийняти Антикорупційну стратегію в найкоротші терміни

Антикорупційна стратегія — це програмний документ найвищого рівня, який визначає пріоритети державної антикорупційної політики на п’ять років. На її основі уряд зобов’язаний протягом шести місяців після набрання законом чинності затвердити Державну антикорупційну програму (ДАП) — операційний план з конкретними заходами, термінами і виконавцями.

Нинішня Стратегія — третя в Україні. Перша охоплювала 2014–2017 роки і була зосереджена на створенні антикорупційних інституцій. Після її завершення Україна п’ять років існувала без стратегічного документа, а наступну прийняли лише у червні 2022 року фактично під тиском вимог ЄС напередодні надання статусу кандидата. Та стратегія мала переважно декларативний характер і не враховувала реалій повномасштабного вторгнення. Нова Стратегія на 2026–2030 роки значно детальніша, охоплює більше сфер і вперше включає окремий розділ про відновлення. Крім того, ця Стратегія має враховувати міжнародні зобовʼязання України у всіх релевантних сферах.

Ухвалення Стратегії також є міжнародним зобов’язанням України — воно передбачене планом Ukraine Facility, Дорожньою картою у сфері верховенства права та «планом Качки-Кос». Дедлайн для ухвалення відповідного закону за Ukraine Facility — кінець червня 2026 року.

TI Ukraine брала участь у підготовці Стратегії: наші експерти з DOZORRO безпосередньо працювали над підрозділом про публічні закупівлі, а також брали участь в обговореннях інших підрозділів і надавали письмові коментарі. Детальний аналіз тексту Антикорупційної Стратегії НАЗК після публічних обговорень ми опублікували раніше.

Втім, окремі наші зауваження, висловлені в цьому аналізі щодо кримінальної юстиції, також були враховані Агентством у версії, яка пішла на погодження уряду на початку квітня і була зареєстрована проєктом закону Анастасією Радіною. Зокрема, ця версія також передбачає скасування «поправок Лозового».

Що змінилося в урядовій редакції документа

Обидва конкуруючі законопроєкти не є досконалими і можуть бути доопрацьовані у низці положень. Втім, законопроєкт, зареєстрований головою антикоркомітету наразі є найамбітнішою версією документа. Уряд же прибрав низку важливих реформ, чим послабив Стратегію. Розглянемо детальніше запропоновані урядом зніми.

Конкурс на Генерального прокурора. Найсуттєвіша відмінність полягає у підрозділі «Прокуратура» (2.2). У версії голови антикоркомітету він містить вісім проблем, в урядовій — сім. Урядом вилучив саме Проблему 2.2.2, яка передбачала:

• призначення Генерального прокурора через конкурсну комісію, що надає рекомендації Президенту; 
• законодавче визначення підстав для висловлення недовіри та звільнення Генерального прокурора.

«План Качки-Кос» передбачає комплексний перегляд процедури відбору та звільнення Генерального прокурора з метою приведення її у відповідність до найкращих європейських практик із залученням Венеціанської Комісії. При цьому ця реформа отримала 0 балів з 10 у моніторингу експертної коаліції, адже з грудня 2025 року жодного кроку на виконання цієї реформи зроблено не було. В урядовому законопроєкті проблема не просто перенесена на рівень ДАП, а вилучена повністю.

Реформа добору директора ДБР. У версії голови антикоркомітету Проблема 2.2.7 охоплює добір керівників Національної поліції і Державного бюро розслідувань — із конкретним результатом щодо вдосконалення процедури добору директора ДБР з урахуванням рекомендацій Єврокомісії. 

В урядовій версії Проблема 2.2.6 передбачає лише добір керівництва Нацполіції, конкурс на очільника ДБР у цьому законопроєкті відсутній. При цьому реформа ДБР також входить до «плану Качки-Кос» і отримала 1 бал з 10 у моніторингу експертної коаліції.

Звуження повноважень керівника САП. У версії Стратегії голови антикоркомітету пункт 1.10.3.1 передбачав надання керівнику САП чотирьох категорій повноважень:

а) вносити відомості до ЄРДР щодо народних депутатів та погоджувати клопотання, що розглядаються слідчим суддею; б) самостійно надсилати запити про екстрадицію та створювати спільні слідчі групи; в) продовжувати строки досудового розслідування; г) здійснювати будь-які слідчі та процесуальні дії в провадженнях НАБУ без залучення Генерального прокурора.

В урядовій версії залишилося лише два підпункти: б та в. Вилучені пункти а і г — саме ті, які найбільше обмежують залежність САП від Генерального прокурора і зменшують можливість політичного впливу на розслідування. Збереження потреби САП погоджувати процесуальні дії з Генпрокурором — це структурна вразливість, яка дозволяє адміністративними інструментами блокувати або сповільнювати розслідування.

Деталізація зарплати НАЗК. У версії голови антикоркомітету пункт 1.10.1.1 містить конкретне формулювання: законодавчо визначити обсяг і структуру зарплати всіх категорій працівників НАЗК для забезпечення прозорості та мінімізації варіативної складової. В урядовій версії залишилося лише загальне «належне правове врегулювання фінансового забезпечення» — без деталей щодо структури оплати. Це некритична зміна, адже передбачити положення щодо заробітної плати усіх працівників НАЗК на рівні профільного закону варто у ДАП. 

Що залишилося без змін і що варто додати

Переважна більшість тексту Стратегії в обох версіях ідентична. Зокрема, збережено: положення про автономне прослуховування для НАБУ, скасування автоматичного закриття кримінальних справ через сплив строків давності, добір до ВККС та ВРП за участі міжнародних експертів з вирішальним голосом, захист викривачів відповідно до Директиви ЄС 2019/1937.

Втім одним із найслабших розділів обох Стратегії є підрозділ про декларування, адже він не передбачає більшу частину міжнародних зобовʼязань України у цій сфері. Зокрема, щодо неефективності автоматичних перевірок та потреби перегляду ризикоорієнтованого підходу. Так, нинішня система фінансового контролю не дозволяє ефективно запобігати саме топкорупції, й цю ситуацію необхідно виправити.

Висновки та рекомендації

Порівняльний аналіз показує, що уряд скористався місяцем затримки не для поліпшення документа, а для послаблення трьох положень, безпосередньо пов’язаних із пріоритетами «плану Качки-Кос».

Ці та інші недоліки Стратегії необхідно виправити на етапі ухвалення профільного закону.

• Версія, розроблена НАЗК і зареєстрована очільницею антикоркомітету, є більш амбітною і така, що повніше відповідає міжнародним зобов’язанням України. В будь-якому випадку, між першим і другим читаннями комітет матиме можливість розглянути поправки від усіх суб’єктів законодавчої ініціативи, зокрема й від уряду.
• Вилучення підпунктів а) і г) з пункту 1.10.3.1 щодо повноважень керівника САП — це зміна, яка безпосередньо впливає на операційну незалежність антикорупційної прокуратури. Ці положення мають бути у фінальному тексті АС.
• Незалежно від того, яку версію парламент прийме за основу, між читаннями варто розглянути посилення кількох положень. Передусім — щодо ефективності протидії легалізації доходів та конкретизацію підходів до оцінки ефективності е-декларування — зокрема, НАЗК необхідно зосередитися на якості повних перевірок, а не лише на кількості автоматизованих.

Затягувати ще більше з голосуванням Стратегії не можна. Досвід попереднього циклу показав: запізніле прийняття Стратегії та ДАП нівелює актуальність для частини змісту ще до початку їх виконання. При цьому важливо зберегти амбітність документа та ще більше посилити її.

Що сталося та як діяти уряду

На початку квітня 2026 року НАЗК закінчило погодження проєкту Антикорупційної стратегії з уповноваженими органами й передало її на розгляд уряду. Цю Стратегію Агентство розробляло за участі робочих груп експертів, які проводили секторальні дослідження — вони й лягли в основу документа. Всі відповідні матеріали, драфт фінального документа та таблицю врахованих чи неврахованих коментарів громадськості НАЗК опублікувало на своєму сайті. 

Хоча Закон «Про запобігання корупції» і не встановлює обовʼязок Кабміну опрацювати антикорстратегію і зареєструвати її у парламенті як урядовий законопроєкт, але такою є практика, що вже склалася в Україні, і саме такі очікування були у залучених гравців — і в урядовців, і у іноземних партнерів, і у експертів. І справді, раніше ухвалення антикорупційних стратегічних документів завжди проходило через урядову законодавчу ініціативу. 

До того, закон встановлює, наступним кроком після затвердження антикорстратегії є ухвалення Державної антикорупційної програми на її виконання. Ці кроки вже доведеться роботи уряду — тож було би логічно, щоби він був причетний до формування й першого документу.

Втім, через те що понад місяць стратегія лежала в уряді без ухвалення, і з’явилася загроза зриву термінів (та навіть фінансових втрат України, про це нижче) — голова антикорупційного комітету Верховної Ради Анастасія Радіна 13 травня 2026 року вирішила піти проти традиції та сама зареєструвала законопроєкт «Про засади державної антикорупційної політики на 2026–2030 роки». 

Причому це не «проєкт від Радіної». Його зміст узгоджений, хоч і не має «візи» уряду.

Редакція зареєстрованого законопроєкту відповідає тій, яку НАЗК надіслало на розгляд уряду у квітні, після погодження з заінтересованими сторонами. 

Логіка такого поспіху з боку очільниці антикоркомітету цілком обґрунтована. Ухвалення антикорстратегії є міжнародним зобов’язанням України. Зокрема, воно передбачене планом Ukraine Facility (а це — ініціатива ЄС, де кожні проведена Україною реформа або ухвалене рішення відкриває доступ до конкретної фінансової допомоги), Дорожньою картою у сфері верховенства права та так званим «планом Качки-Кос» з 10 пунктів, де зібрані найважливіші реформи у сферах верховенства права та антикорупції. 

Дедлайн для ухвалення стратегії та антикорпрограми на її виконання за планом Ukraine Facility — кінець червня 2026 року, і з огляду на парламентську процедуру часу вже обмаль.

Але реєстрація законопроєкту Анастасією Радіною не означає, що уряду тепер можна забути про цей документ — рівно  навпаки. Кабінету Міністрів, якщо він має свою позицію щодо цього документу, все ж варто розглянути редакцію антикорстратегії від НАЗК якомога швидше — і повідомити парламент про свою позицію. Тоді комітет з питань антикорупційної політики зможе врахувати зауваження урядовців і, у разі згоди з ними, внести «урядові» зміни до вже зареєстрованого проєкту закону.

Так, регламент Верховної Ради дозволяє субʼєктам законодавчої ініціативи, серед яких, зокрема, уряд, подавати поправки й пропозиції до законопроєктів під час підготовки до другого читання (ст.ст. 89 та 116 Закону «Про Регламент Верховної Ради України»).

Якщо уряд проігнорує цю можливість, то сам позбавить себе права голосу щодо змісту стратегії — і опиниться в ситуації, коли доведеться розробляти ДАП на основі документа, який фіналізували без нього.

Про що нова стратегія

Нинішня стратегія буде для України третьою. 

Перша — охоплювала 2014–2017 роки й передусім була орієнтована на створення нових антикорупційних інституцій. Після закінчення її терміну Україна 5 років існувала без антикорстратегії, а нову прийняли зі значними затримками аж у червні 2022 року, і, скоріше, зробила це не з власного бажання, я для виконання вимог ЄС: цей крок Київ мав зробити, щоби отримати статус країни-кандидатки. Але ця стратегія, що покривала 2022–2025 роки, мала переважно декларативні цілі. І найголовніше: вона зовсім не враховувала проблеми, повʼязані з повномасштабним вторгненням РФ, адже її розробляли ще до 2022 року. 

Новий документ — принципово інакший.

Стратегія на 2026-2030 роки значно деталізованіша і покриває більше сфер за попередню, що відповідає викликам часу. Зокрема, вперше у такому документі з’явився окремий розділ про відновлення.

Структурно, документ, який НАЗК відправило на уряд на початку квітня, складається з трьох розділів. Перший охоплює загальну систему запобігання і протидії корупції. Другий — запобігання корупції у пріоритетних сферах. Третій, доданий уже після громадських обговорень, регулює процедурні аспекти виконання, моніторингу та оцінки стратегії і Державної антикорупційної програми на її виконання (ДАП).

НАЗК підійшло до підготовки нової стратегії більш інклюзивно, ніж у попередньому циклі. До написання окремих підрозділів залучали зовнішні експертні групи, які проводили тематичні дослідження, по кожному підрозділу відбулися публічні обговорення, а їхні записи, презентації та таблиці врахування коментарів були оприлюднені. Це хороша практика, яка підвищує прозорість і якість документа.

На кількох рівнях до процесу розробки стратегії долучалася й Transparency International Ukraine. Наші експерти з DOZORRO безпосередньо працювали над розділом про публічні закупівлі, а ще ми брали участь у публічних обговореннях інших підрозділів і надавали НАЗК письмові коментарі до них. 

Стратегія охоплює більшість ключових проблем у відповідних сферах і демонструє суттєвий прогрес у пропрацьованості стратегічних результатів порівняно з попереднім циклом.

Зокрема, між першим публічним драфтом і текстом, надісланим уряду, у документі з’явилося кілька важливих доповнень. Одна з ключових змін стосується показника, який тепер передбачає перегляд строків досудового розслідування та скасування автоматичного закриття кримінальних проваджень через їх сплив. Це питання TI Ukraine відносила до найгостріших практичних проблем.

Серед інших здобутків: «стратегічна пауза» між циклами антикорупційної політики, механізм заохочення виконавців ДАП і право НАЗК вносити приписи органам влади. Підрозділ про захист викривачів підготовлений якісніше та передбачає приведення законодавства до Директиви ЄС 2019/1937, уніфікацію поняття «викривач», модернізацію Єдиного порталу повідомлень. 

В антикорупційному сегменті кримінальної юстиції (взаємодія НАБУ, САП і ВАКС) документ відповідає технічним рекомендаціям Єврокомісії — зокрема щодо автономного прослуховування для НАБУ, розширення повноважень керівника САП, процедур призначення Генерального прокурора.

Водночас у документі є й недоліки.

Окремі з них ми сподіваємося побачити виправленими у ході парламентського розгляду. 

Зокрема, потребує подальшого вирішення питання ефективності механізму перевірки е-декларацій та протидії легалізації доходів — теми, актуальність яких підтверджують і рекомендації Єврокомісії.

При цьому наразі вже відомо, що деякі важливі аспекти стратегії, як-от конкурс на посаду Генпрокурора, урядовці планували виключити з документа — але через затримку з боку уряду до парламенту пішла на розгляд найамбітніша версія документа. 

Надалі важливо не послабити стратегію у парламенті, а ще більше її посилити.

Що далі?

Наразі вкрай важливо, щоб уряд оперативно опрацював проєкт Антикорупційної стратегії, наданий НАЗК, а парламент оперативно розглянув зауваження урядовців та громадськості і після доопрацювання якнайшвидше проголосував за новий Закон «Про засади антикорупційної політики на 2026-2030 роки». Адже це насамперед міжнародне зобов’язання, невиконання якого безпосередньо впливає на євроінтеграційний процес.

Відомо, що загальний темп голосування парламентом законопроєктів зараз суттєво знизився, але Україна не може дозволити собі знову опинитися у ситуації, коли держава залишиться без актуального циклу антикорупційної політики на кілька років. 

Тим більше, що цю ситуацію ми вже мали, і тоді, у 2022 році, стратегію все одно довелося затвердити для відповідності критеріям ЄС. А включивши цей документ у «план Качки-Кос», Єврокомісія ще раз нагадала, для Євросоюзу цей документ має значення.

До того ж, досвід попереднього циклу показав: запізніле прийняття антикорстратегії та ДАП призвело до втрати актуальності частини їхнього змісту, що прямо позначилося на ефективності антикорупційної політики. Тому цього разу уряду і парламенту варто докласти усіх зусиль, щоб не затягнути з прийняттям стратегічних документів ще більше, ніж це вже сталося. 

Вступ

У січні 2026 року НАЗК оприлюднило проєкт Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки (далі — АС, Стратегія), який Агентство направило на погодження заінтересованих органів. Новий стратегічний документ містить три розділи замість чотирьох, як це було у чинній АС. 

Цього разу Агентство покрило першим розділом загальну систему запобігання та протидії корупції, а другим — запобігання корупції у пріоритетних сферах. Крім того, нововведенням став останній розділ, присвячений врегулюванню ключових процедурних аспектів щодо виконання, звітування, моніторингу, координації та оцінки ефективності реалізації Антикорупційної стратегії та Державної антикорупційної програми (ДАП) на 2026–2030 роки. Цей розділ додали після закінчення раунду обговорень, і представлений він був уже у фіналізованому проєкті, тому представники громадських організацій не мали можливості надати до нього коментарі. 

Варто також відзначити, що цього разу до написання нової Антикорупційної стратегії Агентство залучало групи зовнішніх експертів. Такий підхід позитивний з погляду інклюзивності й підвищення загального рівня якості розділів. Водночас це також стало ймовірною причиною недостатньої уніфікованості підрозділів, зокрема в питанні їх деталізації.

TI Ukraine долучалася як до написання певних розділів, так і до обговорень уже представлених НАЗК проєктів документів. Зокрема, наші експерти безпосередньо працювали над написанням розділу щодо публічних закупівель, і наведений нижче аналіз це враховує.

Щодо підрозділів 1.1., 1.3., 1.4., 1.5., 1.6., 1.7, 1.9, 1.10 Розділу І та підрозділів 2.1.1., 2.1.2., 2.3.2. та 2.5. Розділу ІІ Стратегії експерти TI Ukraine долучалися до публічних обговорень цих частин та надавали НАЗК письмові коментарі щодо них.

Також важливо зазначити, що НАЗК оприлюднило відповідні матеріали по всіх підрозділах, так само, як і таблиці врахування/неврахування відповідних коментарів. Це хороша практика, яку Агентство застосовувало і при підготовці попередньої Стратегії. 

Отже, пройдемося безпосередньо по підрозділах, опрацьованих TI Ukraine.

Державна антикорупційна політика

Підрозділ 1.1 щодо державної антикорупційної політики передбачає врегулювання підготовки та виконання АС та ДАП на майбутні періоди. Порівняно з підрозділом, присвяченим антикорупційній політиці у чинній Стратегії, новий проєкт охоплює вужче поле проблем і стратегічних результатів, які базуються безпосередньо на досвіді підготовки і виконання чинного циклу антикорупційної політики.

Фокус уваги цього підрозділу саме на розробці і виконанні циклу антикорупційної політики цілком виправданий. Попередня Антикорупційна стратегія була першим документом такого типу і містила у розділі щодо антикорупційної політики доволі широкі проблеми і декларативні очікувані результати, як-от зниження загального рівня толерування корупції у населення України. Підрозділ же нового проєкту АС позбавлений цих зайвих новел.

Утім, є у проєкті й недоліки. Так, у підрозділі 1.1 часто пропонується здійснення з боку НАЗК та інших відповідальних органів низки активностей, які ці інституції і так виконують на регулярній основі. Попри це, залишився без урахування наш коментар про те, що не варто дублювати у Стратегії активності органів, які вже й так передбачені законодавством. Агентство пояснило це потребою узгодити Стратегію з нормами законодавства для її належного виконання органами, а також тим, що документ має містити всі можливі заходи для розв’язання описаних у ній проблем. З такою логікою складно погодитися, оскільки сама АС також приймається на рівні закону і її норми є настільки ж обовʼязковими до виконання, як і норми профільних законів. Тому потреби дублювати не виникає. 

Позитивно можна оцінити те, що НАЗК врахувало нашу пропозицію щодо введення «стратегічної паузи» між закінченням дії Стратегії та ДАП на 2026–2030 роки та підготовкою наступного циклу антикорупційної політики. Також погодилося НАЗК з потребою впровадити засоби заохочення виконавців ДАП та надати Агентству право вносити приписи, що має суттєво підвищити виконавчу дисципліну органів влади.

Втім, не знайшов своє відображення у фінальному проєкті документа наш коментар про потребу встановити  прийнятний рівень імплементації ДАП на рівні 90% виконаних заходів, за умови того, що решта 10% або обґрунтовано втратила актуальність, або має фінансові причини їхнього невиконання. Такий рівень відповідає вимогам Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР). Наразі питання рівня виконання взагалі не врегульоване у проєкті АС.

Деякі наші коментарі щодо покращення координації виконання АС та ДАП Агентство врахувало, що також можна оцінити позитивно. Наприклад, у фінальному проєкті НАЗК передбачило можливості включення до складу Координаційної робочої групи з питань антикорупційної політики представників бізнес-спільноти, наукової спільноти, неурядових організацій, проектів міжнародної технічної допомоги та міжнародних організацій.

Аналіз корупційних ризиків та конфлікт інтересів

Підрозділи Стратегії 1.3–1.5 щодо антикорупційних програм, уповноважених підрозділів та осіб, аналізу корупційних ризиків та моніторингу конфлікту інтересів загалом покривають більшу частину проблем цих галузей. Щодо підрозділів 1.3 та 1.4 у нас виникло менше критичних зауваг, ніж щодо підрозділу про конфлікт інтересів, який також є одним із найбільш деталізованим з усього І розділу АС. 

НАЗК врахувало нашу пропозицію щодо перегляду підходів до оплати праці уповноважених з урахуванням складності функцій, так само, як і пропозицію прямо визначити неврахування результатів попередньої антикорупційної програми підставою для відмови у погодженні нової програми НАЗК.

Втім, хоча в підрозділі йдеться про посилення інституційної незалежності уповноважених, коментарі TI Ukraine щодо санкцій за відсутність уповноважених підрозділів або осіб, так само як і антикорупційних програм, не були відображені в очікуваних результатах Стратегії. Агентство пояснило це тим, що самі очільники організацій мають бути зацікавлені в ефективній внутрішній антикорупційній політиці, тому санкції не будуть дієвими. 

У цьому контексті видається, що наявність санкцій за неприйняття антикорупційної програми чи відсутність антикорупційного уповноваженого в організації все-таки стала б додатковим стимулом слідувати вимогам закону. Адже санкції покликані стимулювати якраз тих виконавців, які не проявляють власної ініціативи щодо вказаних вимог.

Також Агентство не передбачило необхідність системнішого залучення громадських експертних організацій до оцінки корупційних ризиків і підготовки антикорупційних програм.

Щодо якості антикорупційної експертизи НАЗК та Міністерства юстиції, то згідно з наданою таблицею частину коментарів TI Ukraine Агентство планує імплементувати при розробці ДАП. Втім, не знайшла чіткого відображення інтенція НАЗК переглянути свою дискрецію при відборі проєктів нормативно-правових актів на експертизу. Можливо, Агентство змінить свою думку на етапі розробки ДАП і включить цей захід у той документ.

Щодо підрозділу по конфлікту інтересів, то НАЗК так і не врахувало найголовніший коментар, який стосувався того, що Агентство досі не застосовує автоматизований розподіл моніторингів між своїми уповноваженими особами, попри критику цього підходу у звіті зовнішньої незалежної оцінки діяльності Агентства за 2020-2021 роки. Агентство пояснило це тим, що запровадження автоматизованого розподілу для ініціативних моніторингів штучно обмежило б здатність НАЗК самостійно та оперативно реагувати на інформацію, що з’являється у публічному просторі, та суттєво знизило б ефективність механізму проактивного контролю. 

Ми не можемо погодитися з тим, що умовна ефективність моніторингів повʼязана з відсутністю автоматизованого розподілу. Так, повна перевірка декларацій теж може відбуватися через повідомлення фізичних та юридичних осіб або інформацію з медіа, але це не заважає застосовувати розподіл у значно складніших перевірках. 

Ба більше, логіка надавати перевагу ефективності контролю над його прозорістю загалом не витримує критики в контексті антикорупційної діяльності НАЗК.

Також попри коментар TI Ukraine, НАЗК включило в АС результат 1.5.3.2, який передбачає винятки з загального правила отримання подарунків посадовцями у випадку «скрутних життєвих ситуацій» (лікування, зруйноване житло). На нашу думку, це створює ідентифіковані ризики зловживань, а питання допомоги посадовцям має вирішуватися через удосконалення системи соціального захисту таких осіб або створення механізму публічних благодійних зборів.

Так само Агентство не погодилося з заявленою в нашому коментарі передчасністю потреби запровадити у законодавстві поняття «уявний конфлікт інтересів», попри проблеми з тлумаченням вже наявних термінів. Ідеться про те, що попри передбачені Законом визначення реального і потенційного конфлікту інтересів, суди досі не можуть напрацювати однорідну практику у справах, повʼязаних з порушеннями у цій сфері.

Решту положень підрозділу в частині обмежень, повʼязаних з подарунками, корпоративною власністю, суміщенням та сумісництвом посадовців, на нашу думку,  Агентство розробило якісно. Так, вдалося покрити проблему непропорційності вимог щодо обовʼязкової передачі корпоративних прав, потребу переглянути заборону на одержання подарунків та недостатню чіткість нормативного врегулювання суміщення та сумісництва.

Фінансовий контроль

Підрозділ 1.6 щодо фінансового контролю включив проблему неповного охоплення суб’єктів декларування (працівники патронатних служб, члени виконавчих комітетів місцевих рад тощо), надмірну обтяжливість заповнення декларації, неефективний контроль за своєчасністю подання декларацій та навіть недостатню ефективність фінансового контролю. Всі ці питання важливі для посилення цього механізму і відповідають вимогам Єврокомісії.

Попри це, підрозділ 1.6 найбільше наразився на нашу критику. Адже НАЗК хоч і визнає наявність проблеми недостатньої ефективності фінансового контролю, проте вбачає причиною тому недостатню автоматизацію та інтероперабельність реєстрів, а також недоліки законодавства. Тоді як громадськість та міжнародні експерти послідовно наголошують, що саме Агентство створило таку систему фінконтролю, яка не дає результатів.

До прикладу, в останньому звіті ЄК про розширення щодо України вказано на необхідність зміцнення системи е-декларування, щоб справді ефективно запобігати та виявляти необґрунтовані активи. Комісія заявила, що система має практичні та правові недоліки, які насамперед стосуються автоматизованого процесу перевірки.

НАЗК треба не ще більше автоматизовувати перевірки, а зосередитися на покращенні можливостей проведення повних перевірок саме уповноваженими особами Агентства — лише людина може провести якісне розслідування обставин, які виглядають підозрілими. TI Ukraine неодноразово надавала детальні рекомендації Агентству щодо оновлення системи фінконтролю. 

Так, попри значні ресурси, вкладені в розробку та функціонування електронних реєстрів декларацій майна, інструменти фінансового контролю здебільшого використовуються для притягнення до відповідальності за досить дріб’язкові випадки приховування майна посадовими особами або внесення недостовірних відомостей у деклараціях. Досить рідко перевірка е-декларацій переростає в серйозні розслідування випадків корупції на топрівні.

Зокрема, для виправлення ситуації ми пропонували включити до підрозділу проблему, яка полягає у неефективності чинних механізмів фінансового контролю НАЗК через брак ресурсів Агентства, їх неоптимальне використання, існування дублюючих функцій та інших малорезультативних елементів системи. Розв’язати цю проблему можна через низку змін до законодавства, оновлення внутрішніх нормативно-правових актів та практики їх виконання НАЗК. 

Втім, НАЗК не погодилося з нашими пропозиціями і навіть висловило намір врегулювати автоматизацію перевірок, які замінюють собою ручні повні перевірки, на рівні закону.

З того, що НАЗК врахувало, — скасування обов’язку подавати низку проміжних відомостей, які охоплюються річною декларацією, та поширення контролю на посадових осіб держпідприємств (>50% акцій) і членів виконкомів.

З таким підходом до ігнорування справді важливих проблем системи запобігання корупції в новій АС ми ще довго не побачимо справжній ефект від роботи Агентства, а натомість знову ставатимемо свідками корупційних скандалів, яким не вдалося запобігти. 

Захист викривачів

Підрозділ щодо захисту викривачів практично не отримав від нас зауважень. НАЗК розробило його доволі якісно, з належним рівнем деталізації для такого рівня документа, як Антикорупційна стратегія. 

Цей підрозділ покриває як потребу привести законодавство та практику щодо захисту викривачів у відповідність до європейських стандартів, так і необхідність покращити роботу Єдиного порталу повідомлень викривачів та відповідальних органів, підвищення культури викривання тощо.

Для досягнення цих цілей Стратегія пропонує комплекс взаємопов’язаних заходів: приведення національного законодавства у відповідність до Директиви ЄС 2019/1937 та уніфікацію поняття «викривач», створення інституційної рамки з визначеним координуючим органом і мережею відповідальних підрозділів у державних та приватних організаціях, формування культури викривання і підвищення обізнаності працівників щодо їхніх прав, модернізацію Єдиного порталу повідомлень викривачів з інтеграцією до державних систем і запровадженням мобільного застосунку та інші критично важливі кроки для покращення роботи інституту викривачів.

Єдиною важливою пропозицією TI Ukraine було врегулювати співвідношення статусів викривача та конфідента, щоб уникнути правової плутанини. Втім, зважаючи на його специфіку, цей момент, швидше за все, буде відображений уже в ДАП.

Також слушними були коментарі від іншої експертної організації, які стосувалися проблеми відсутності належного обліку звернень щодо порушених прав викривачів та низької кількості випадків фактичного поновлення їхніх прав. Саме кількість захищених викривачів є реальним показником ефективності Агентства, тому важливо тримати фокус на цьому. НАЗК не врахувало ці коментарі повністю, але взяло до уваги. Сподіваємося, ці зауваження будуть відображені, якщо не в межах фінального тексту АС, то вже у ДАП.

Антикорупційний сегмент кримінальної юстиції

Підрозділи 1.9 «Протидія корупційним і пов’язаним з корупцією правопорушенням» та 1.10 «Незалежність, інституційна стійкість та ефективність антикорупційних інституцій» проєкту Антикорупційної стратегії охоплюють систему юридичної відповідальності за корупцію та спроможність антикорупційних органів її забезпечувати. Розділ 1.9 послідовно розкриває види відповідальності — від дисциплінарної через цивільно-правові інструменти до кримінальної. Підрозділ 1.10 структурований навколо чотирьох антикорупційних інституцій — НАЗК, НАБУ, САП та ВАКС.

Загалом проєкт АС в цій частині демонструє високий рівень відповідності технічним рекомендаціям Європейської комісії: він включає автономне прослуховування для НАБУ, розширення повноважень керівника САП, протидію зловживанню процесуальними правами у ВАКС, посилення внутрішнього контролю у НАБУ. Рекомендацію щодо системи статистичних даних (1.9.4.3) враховано повністю, а проблему «втікачів» (1.9.4.4) — частково.

Попри це, проєкт стратегії передбачає надання НАЗК права самостійно пред’являти позов про цивільну конфіскацію (результат 1.9.2.2). Під час громадських обговорень ми рекомендували відмовитися від цього через перевантаженість Агентства та доцільність обмежитися наданням процесуальних можливостей збирати докази після внесення змін до статті 290 ЦПК України. Натомість НАЗК краще зосередитися на отриманні можливості самостійно представляти свої протоколи в судах замість прокурорів, що передбачено у Державній антикорупційній програмі на 2023–2025 роки, втім, досі не реалізовано.

Також формулювання проєкту не охоплює ситуації предʼявлення позову про цивільну конфіскацію після виправдання особи судом, а охоплює ситуації лише щодо закриття провадження. Це створює правову прогалину, адже виправдувальний вирок та закриття провадження — це різні процесуальні інститути. За відсутності чіткої вказівки на можливість цивільної конфіскації після виправдання держава ризикує втратити цей інструмент у справах, де особи отримують виправдувальні вироки через недоліки доказової бази та вищий стандарт доказування у кримінальному провадженні, ніж у цивільному. Також не артикульована проблема відсутності у прокурорів САП права на отримання інформації з обмеженим доступом для збору доказової бази у справах про необґрунтовані активи.

TI Ukraine пропонувала обумовити передачу справ за протоколами НАЗК до ВАКС попереднім посиленням спроможності суду, наголошуючи на його перевантаженості та браку суддів. Проєкт зберіг положення 1.9.3.3 про розгляд справ у ВАКС без застережень, хоча підрозділ 1.10.4 передбачає заходи з підвищення ефективності суду. Однак логічний зв’язок між цими положеннями не є очевидним, а часова послідовність їх реалізації не визначена.

Ми наголошували на необхідності конкретизувати положення про спеціальну конфіскацію та строки давності у КК України (зміна моменту закінчення, розширення підстав зупинення). Проєкт оперує загальними формулюваннями про приведення законодавства у відповідність до стандартів ЄС та ОЕСР, що теоретично може охоплювати ці питання.

Найбільш проблемною виявилася відсутність положення про скасування автоматичного закриття справ через сплив строків досудового розслідування. Це питання є однією з найгостріших проблем у практичній площині і вже передбачене у списку пріоритетних реформ на шляху до ЄС та у Дорожній карті з питань верховенства права, однак антикорупційна стратегія як документ найвищого рівня узагальнення антикорупційної політики його не містить.

У порівнянні з попередньою антикорупційною стратегією проєкт не містить положень щодо ефективності протидії легалізації доходів. Це викликає занепокоєння з огляду на обставини справи «Мідас», які вказують на недостатню ефективність фінмоніторингу, та застереження Єврокомісії, що заморожування та конфіскація злочинних активів залишаються дуже обмеженими.

Однак у розділі про судоустрій і статус суддів враховано нашу пропозицію щодо того, що повинен надалі зберігатися добір до ВККС та ВРП за результатами  вдосконаленого  процесу  відбору  за  участю незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами, з вирішальним правом голосу таких експертів. А в розділі про прокуратуру, правопорядок і протидію кримінальним правопорушенням позитивним є те, що пропонується якісно врегулювати процедури призначення та звільнення Генерального прокурора з тим, щоб нівелювати ризики неформального чи політичного впливів. Як і те, що пропонується відновити проведення конкурсів на посади прокурорів Офісу Генерального прокурора та обласної прокуратури відповідно до рекомендацій Європейської Комісії.

Водночас критично важливо, щоб амбітні стратегічні результати не залишилися декларативними. Досвід попередньої Стратегії показує, що навіть прогресивні норми можуть бути нівельовані відсутністю політичної волі. Стратегія також могла б визначити механізми захисту незалежності антикорупційних органів від шкідливих законодавчих ініціатив, як це сталося влітку 2025 року з законом, що обмежував незалежність НАБУ та САП.

Відновлення

Відновлення вперше виокремлено в окремий розділ проєкту АС як одну з пріоритетних сфер державної політики. З огляду на його комплексний характер, частину проблем відображено також у розділах щодо будівництва та публічних закупівель. У профільному ж розділі акцент зробили на стратегічному плануванні, нормативному регулюванні та відборі проєктів відновлення.

Відсутність комплексної державної стратегії відновлення є першою проблемою, на розв’язання якої спрямована Стратегія. Попри наявність окремих планувальних документів на місцевому та регіональному рівнях, на державному рівні цілісну стратегію ліквідації наслідків збройної агресії та повоєнного відновлення не затверджено, незважаючи на нормативні передумови та спроби розробити подібний документ.

Наявність документа, який концептуально визначав би сутність відновлення, його цілі та пріоритети, а також передбачав механізми координації, моніторингу та підзвітності, є критично необхідною передумовою для забезпечення ефективного планування, належного фінансування та реалізації проєктів відновлення. Водночас затвердження повноцінної та застосовної стратегії відновлення буде непростим завданням через низку чинників.

Сфера відновлення є комплексною та перетинається з багатьма сферами державної політики. При цьому окремі аспекти відновлення вже знайшли відображення в низці секторальних політик та стратегічних документів. За таких умов формування цілісної стратегії відновлення потребує ретельного узгодження її ключових положень із широким колом стейкхолдерів та належної координації з урахуванням різних пріоритетів.

Зрештою, відсутнє єдине розуміння самого поняття «відновлення» — його меж, пріоритетів і складових. Для одних воно означає повернення до довоєнного стану, для інших — модернізацію та «build back better», для третіх — змішану модель, залежну від сектору й території. Стратегія ризикує бути або надто загальною, або такою, що не отримає підтримки ключових учасників.

По-друге, дані, на яких мала б будуватися стратегія (масштаби руйнувань, збитків, потреби та їх пріоритетність), постійно змінюються. Ба більше, управлінські рішення у сфері відновлення не завжди ґрунтуються на повних, достовірних та систематизованих даних. За таких умов складно закріпити у стратегічному документі цілі і пріоритети, які не втратять актуальності уже на етапі його впровадження. Тож проєкт АС слушно визначає таку ситуацію як окремий критичний виклик, що потребує розв’язання.

По-третє, в умовах війни логіка відновлення здебільшого підпорядковується пріоритету швидкого реагування за окремими напрямами або у конкретних сферах, що ускладнює узгодження таких рішень із довгостроковим плануванням.

Серед інших окреслених у проєкті Стратегії проблем у сфері відновлення слід відмітити активне впровадження урядом експериментальних проєктів як альтернативу застосуванню норм постійного законодавства. Використання такого механізму фактично дозволяє відступати від загальних дозвільних процедур, правил фінансування та механізмів контролю.

Після початку повномасштабної війни практика застосування експериментальних проєктів набула системного характеру, що, з одного боку, пояснюється потребою в оперативності рішень, а з іншого — зумовлює ризики фрагментації законодавства, зниження передбачуваності процедур, послаблення прозорості та підзвітності, неефективного використання публічних коштів.

Раніше TI Ukraine досліджувала експериментальний проєкт з комплексного відновлення населених пунктів, які постраждали від російської агресії. У результаті встановлено, що через прогалини в умовах проведення експерименту з нього фактично випала відбудова одного із запланованих населених пунктів. Крім того, за два роки реалізації проєкту вдалося відновити лише близько 8% від запланованої кількості об’єктів.

Проєкт Антикорупційної стратегії пропонує унормувати механізм запровадження урядом експериментальних проєктів, передбачивши чітке визначення їх правової природи, обов’язкове обґрунтування відступів від загальних процедур, оприлюднення інформації про їх реалізацію та результати, а також здійснення державного фінансового контролю стосовно таких проєктів. Запропонований підхід створить передумови для більш чіткого та прозорого застосування експериментальних проєктів, а також для зниження корупційних ризиків у сфері відновлення. 

Водночас обґрунтування відступів від загальних процедур ризикує перетворитися на формальність за відсутності чітких критеріїв допустимості таких відступів. Крім того, недосягнення задекларованої мети експериментального проєкту або відсутність обґрунтованого звіту про результати його реалізації повинні розглядатися як підстава для його припинення. Зазначені аспекти доцільно врахувати під час підготовки Державної антикорупційної програми.

Останні дві проблеми у сфері відновлення — відсутність єдиного затвердженого механізму пріоритизації проєктів відновлення та відсутність Єдиної інформаційної системи управління публічними інвестиційними проєктами — тісно взаємопов’язані. 

У межах реформи управління публічними інвестиціями передбачено створити Єдину інформаційну систему управління публічними інвестиційними проєктами (Єдину інформаційну систему), яка б мала використовуватися для пріоритезації та відбору проєктів та програм публічних інвестицій, зокрема у сфері відновлення, а також містити інформацію щодо їхн реалізації. Втім, наразі Єдина інформаційна система не функціонує, а формування Єдиного проєктного портфеля на 2026 рік здійснювалося з використанням системи DREAM, яка лише фрагментарно включає інформацію щодо реалізації проєктів, їх ступеня готовності, рівня профінансованості тощо.

Пріоритезація на державному рівні наразі застосовується до окремих інвестиційних проєктів та інвестиційних програм, які можуть об’єднувати декілька таких проєктів. Водночас законодавством не передбачено чіткого механізму пріоритезації проєктів, що включаються до складу інвестиційних програм. Така прогалина створює ризики непрозорого відбору, включення сумнівних проєктів до інвестиційних програм та їх подальшого потрапляння до Єдиного проєктного портфеля.

Реалізація заходів, передбачених у проєкті Стратегії, матиме ключове значення для запобігання непрозорому розподілу коштів, дублюванню фінансування та їх неефективному використанню. Зокрема, йдеться про необхідність забезпечити пріоритезацію всіх інвестиційних програм і проєктів, у тому числі тих, що входять до складу інвестиційних програм, а також про впровадження та належне функціонування Єдиної інформаційної системи управління публічними інвестиційними проєктами, невід’ємною складовою якої є система DREAM.

Публічні закупівлі

Торік експерти проєкту DOZORRO TI Ukraine долучилися до розробки проєкту Антикорупційної стратегії в частині сфери публічних закупівель, зокрема провели необхідне дослідження та продовжують напрацьовувати пропозиції щодо відповідних очікуваних результатів та заходів. 

За результатами публічного експертного опитування найбільш суттєвими у цій сфері були визнані 5 проблем, перша з яких — зловживання можливістю зміни істотних умов договору про закупівлю. Такі практики існують як на стадії укладення договору, коли сторони відходять від змісту проєкту договору, оприлюдненого в тендері, так і на стадії його виконання. 

Щоб мінімізувати такі зловживання, ми запропонували: 

• визначити мінімальний перелік умов договорів про закупівлю, які є істотними та не підлягають довільній зміні. При цьому важливо врахувати, наскільки ті чи інші умови впливають на конкуренцію та інтереси сторін договору;
• удосконалити правове регулювання умов зміни договорів про закупівлю, уточнити регулювання зміни ціни договору, а також розширити обсяг оприлюднюваної інформації про зміни умов договорів про закупівлю;
• досягти такого рівня розвитку системи Prozorro, який дозволить автоматично укладати договір про закупівлю на основі його проєкту в машинозчитувальній формі. Доцільно запровадити функцію наскрізного пошуку за договорами та додатковими угодами, що полегшить контроль за їх правомірністю. 

Друга проблема, яку спробує розв’язати майбутня Антикорупційна стратегія у сфері закупівель, — дискримінаційні та надмірні вимоги у закупівлях. Ідеться не лише про відверту дискримінацію у класичному розумінні, а й про надмірні вимоги, які роблять закупівлі непривабливими для участі, але не можуть бути оскаржені — наприклад, задовгі строки оплати та мінімальні строки подання тендерних пропозицій. 

Щоб покращити ситуацію, ми запропонували запровадити механізм оскарження до Антимонопольного комітету для закупівель через електронний каталог, дослідити чинники, які перешкоджають бізнесу оскаржувати дискримінаційні умови, визначити вимоги до допустимих строків оплати за договорами про закупівлю, а також збільшити строки подання тендерних пропозицій. Також доцільно цифровізувати умови закупівель і підвищити професійний рівень замовників.

Третя проблема — зловживання прямими закупівлями, особливо під час воєнного стану. Щоб її вирішити, потрібно переглянути і скоротити перелік підстав для проведення неконкурентних надпорогових закупівель, а також оптимізувати умови та способи їх здійснення, в тому числі повернути переговорну процедуру там, де це можливо. Крім того, важливо врегулювати, як визначається вартість предмета закупівлі, яку проводять напряму без тендеру. 

Останні дві проблеми пов’язані з належним контролем та притягненням до відповідальності за умисні закупівельні порушення. Так, механізм моніторингу закупівель потребує подальшого розвитку та вдосконалення. Зокрема, необхідно забезпечити превентивний та ризикоорієнтований підхід до моніторингу закупівель, переважно через проведення його до укладення договору. Не менш важливо забезпечити ефективне виконання зобов’язань, визначених у  висновках моніторингів. Тут має допомогти створення переліку способів усунення порушень залежно від їхнього ступеня істотності, а також скорочена процедура судового оскарження висновків. 

Що стосується відповідальності за правопорушення, то фокус пропозицій — насамперед забезпечити невідворотність такої відповідальності. При цьому необхідно актуалізувати склади адміністративних правопорушень та усунути чинники, через які суди часто визнають виявлені порушення малозначними чи не погоджуються з їх наявністю взагалі. 

Окреслені проблеми частково можуть проявлятися не лише в корупційних практиках, а й у ситуаціях без умислу на вчинення корупційного правопорушення. Втім, існування кожної з них сприяє таким практикам або зменшує превентивний вплив на запобігання корупції в роботі замовників.

Більшість очікуваних стратегічних результатів потребує внесення змін до законодавства, технічну реалізацію змін у системі Prozorro, а також проведення додаткових досліджень. Виконанню частини з окреслених кроків має сприяти ухвалення законопроєкту №11520. 

Авторська команда пройшла тривалий шлях дослідження і розробки проєкту Антикорупційної стратегії, який почався у січні 2025 року і триває досі. Сподіваємося, що після необхідних погоджень і доопрацювань у наших пропозиціях буде збережено ключові ідеї і сенси, які в них закладалися.

Висновки

Отже, проєкт нової Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки є доволі різноманітним в частині охоплення необхідної проблематики та врахування НАЗК коментарів від ТІ Ukraine. Певні підрозділи Стратегії якісно підготовлені, вони враховують як позицію громадськості, так і міжнародних партнерів, зокрема ЄС. Втім щодо окремих моментів наші оцінки були більш критичними й не були враховані.

Серед ключових виділимо кілька блоків проблем проєкту АС.

1. Дублювання норм. В окремих підрозділах (наприклад, підрозділ щодо державної антикорупційної політики) повторюються норми чинного законодавства без додаткової регуляторної цінності. 
2. Недостатня конкретизація окремих стратегічних результатів. Наприклад, щодо захисту незалежності антикорупційних органів від шкідливих законодавчих ініціатив.
3. Неврахування критичних зауважень в проєкті АС. У цій версії документа залишилися неврахованими зауваги щодо неефективності механізму перевірки е-декларацій, відсутності автоматизованого розподілу моніторингів у НАЗК, а також потреби скасувати автоматичне закриття справ через сплив строків досудового розслідування. 
4. Стратегія не покриває всі проблеми, які були артикульовані, але не вирішені попередньою АС. Так, вона не містить положень щодо ефективності протидії легалізації доходів, попри очевидні проблеми у цій сфері. 

Наскрізною проблемою також залишається певна нерівномірність у рівні деталізації підрозділів АС, що, ймовірно, повʼязано із залученням різних груп авторів без достатньо якісної редакційної обробки фінальної версії документа. Такий формат тексту створює ризик нерівномірного виконання Стратегії на практиці. 

Сподіваємося, що деякі з цих проблем ще будуть виправлені за результатами погодження з заінтересованими органами, але такі шанси наразі видаються туманними. 

Формування негативного ставлення до корупції

На сьогодні у ДАП є низка заходів щодо двох озвучених у Стратегії проблем з корупцією. 

Так, опис проблеми, яка полягає у тому, що корупційні практики на побутовому рівні є усталеною нормою поведінки, може здатися нерелевантним у тезі «в Україні відсутня повна довіра до держави та її ключових установ з боку громадян». 

Експерти TI Ukraine пропонували розглянути актуальність згадування проблеми відсутності довіри до держави загалом після 24 лютого. Зі свого боку присутність цієї тези могла призвести до не зовсім правильної розробки відповідних заходів, які можуть вирішувати вказану проблему. 

Соціологічні дослідження показують, що часто навіть молодь не вдається до захисту своїх порушених прав. Так, за опитуванням «Права людини в Україні», проведеному у 2020 році, найбільш ефективним способом захисту прав людини українці вважають звернення до засобів масової інформації (на першому місці, 23%), звернення до суду (на другому місці,  21%) та звернення до Європейського суду з прав людини (на третьому місці, 20%). При цьому автори дослідження зазначають, що 22% наших громадян вважають, що в Україні взагалі немає способів захистити свої права.

Також лише 20% опитаних успішно захищали свої права. Приблизно рівні частки респондентів (по 40%) ніколи не намагалися захистити свої права або пробували їх захистити, проте ці спроби були марними. Попри це, такі показники є значно кращими, ніж під час попередніх досліджень.

Результати цього дослідження трохи контрастують з іншою проблемою, описаною в ДАП,— що побутова корупція в Україні досі сприймається як найкращий, а інколи і єдиний шлях розвʼязання власних проблем чи задоволення нагальних потреб. На думку TI Ukraine, НАЗК могло звернути більше уваги на ці дослідження. Про них, зокрема, наші експерти згадували і на публічному обговоренні ДАП та просили врахувати в документі, адже це могло спонукати до передбачення в Програмі ширшого спектра відповідних заходів, особливо серед молоді.

У ДАП наразі приділяється увага заходам з інтеграції антикорупційної тематики до змісту освіти всіх рівнів. Проте після публічного обговорення Програми варто було б врахувати поради експертів та приділити додаткову увагу викладанню навчальних програм про доброчесність у тих закладах освіти, де такі цінності не панують. Важливо також, аби такі навчальні програми не перетворились на наступників так званої «політінформації». 

В іншій проблемі, про яку згадується в ДАП, стверджується про відсутність в Україні належного інформаційного поля щодо висвітлення реалізації антикорупційної політики держави. При цьому вказано, що така ситуація зокрема є наслідком неналежної координації державних комунікацій у сфері запобігання та протидії корупції. 

Після публічного обговорення проєкту ДАП так і не стало зрозумілішим, чи є взагалі досяжною one voice policy в умовах, коли різні інституції мають різні завдання, навіть у рамках антикорупційної інфраструктури (наприклад, САП та ВАКС). Тож імовірно наразі недоречно формувати занадто високі очікування щодо можливості вирішення цієї проблеми, яку НАЗК окреслило в ДАП.

Останній коментар, який не врахувало НАЗК, — це пропозиція збільшити показник кількості громадян, які відчувають власну відповідальність за боротьбу з корупцією. Наразі Нацагентство змістило фокус на те, чи визначають громадяни НАБУ, НАЗК, САП та ВАКС органами, відповідальними за подолання корупції в Україні. Це зі свого боку може нівелювати враження про внесок кожного громадянина у боротьбу бодай з побутовою корупцією.

Конфлікт інтересів

Щодо розділу ДАП, призначеного запобіганню та врегулюванню конфліктів інтересів, то однією з ключових вад, що їх визначило НАЗК, називається недостатня чіткість та однозначність відповідних термінів у Законі України «Про запобігання корупції». Зокрема ідеться про визначення понять «потенційний конфлікт інтересів» та «реальний конфлікт інтересів». 

Натомість нічого не сказано і не було враховано зауваження, що доцільно також врегулювати проблему різного визначення терміну «конфлікт інтересів» у різних законодавчих актах. Так, наприклад, відповідна дефініція у Законі «Про публічні закупівлі» відрізняється від аналогічної в Законі «Про запобігання корупції».

Однією з причин, чому наведені у розділі V Закону «Про запобігання корупції» правила щодо врегулювання конфлікту інтересів є недостатніми для забезпечення врегулювання конфлікту інтересів, НАЗК називає те, що закон не містить вимог щодо форми та порядку повідомлення про конфлікт інтересів. На думку Нацагентства, це зумовлює невизначеність дій для особи у разі виникнення у неї конфлікту інтересів та може стати наслідком притягнення особи до відповідальності. 

TI Ukraine вважає недоцільним затверджувати форму повідомлення про конфлікт інтересів саме на рівні Закону. Натомість наші експерти виступали за визначення її Наказом НАЗК, як це, наприклад, зроблено щодо форми декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Цей коментар також залишився без врахування Агентством, як і пропозиція, що для удосконалення запобігання та врегулювання конфлікту інтересів доцільним буде також прийняти обов’язковий до виконання зареєстрований у Міністерстві юстиції Порядок замість чинних Методичних рекомендацій НАЗК.

Серед інших проблем, які не порушувались у ДАП, однак на які звертали увагу НАЗК експерти TI Ukraine, були такі: 

• всупереч вимогам закону Агентство не застосовує автоматизований розподіл обов’язків з проведення перевірок можливих порушень у частині конфлікту інтересів та інших пов’язаних обмежень;
• відповідно до найкращих практик, НАЗК варто запровадити практику інформування про рішення, прийняті за результатом перевірок публічних заяв про можливі порушення в частині конфлікту інтересів та інших пов’язаних обмежень. Ми пропонували систематично робити та публікувати результати розгляду реальних обставин та відносин у роз’ясненнях та рекомендаційних матеріалах. Крім того, ми радили НАЗК знайти способи покращити користування такими методичними рекомендаціями та надалі розвивати канали комунікації з державними службовцями;
• відсутність визначення самого терміну «загальновизнані уявлення про гостинність», що неодноразово рекомендували міжнародні експерти, зокрема GRECO за результатами 4-го раунду оцінювання.

Фінансовий контроль

Щодо підрозділу ДАП про здійснення заходів фінансового контролю, можна виділити такі зауваження, жодне з яких, на жаль, не було враховане Агентством.

По-перше, у ДАП пропонується переглянути та оптимізувати законодавче регулювання переліку інформації, що має бути відображена в декларації. Експерти TI Ukraine просили уточнити, про що саме йдеться, оскільки наразі той обсяг інформації, який повинен бути відображений у декларації, відповідає міжнародним стандартам та часто наводиться як найкраща практика.

По-друге, серед наведених НАЗК основних причин, що обмежують дієвість заходів фінансового контролю, не була згадана і, відповідно, не буде врегульована через ДАП проблема відсутності єдності практики проведення повних перевірок декларацій. А також пропущена необхідність розширити можливості отримання інформації про вартість активів не лише від самих декларантів та Київського науково-дослідного інституту судових експертиз, а й від інших експертів та експертних установ. 

Додатково TI Ukraine пропонувала НАЗК долучитися до більшої кількості меморандумів про співпрацю та обмін інформацією з державними та іноземними органами задля ефективнішого проведення повних перевірок. Наразі ДАП передбачає укладення меморандумів у шести юрисдикціях. 

Також експерти TI Ukraine вважають доцільним:

1. розробити окремий порядок повних перевірок декларацій працівників НАЗК, а не користуватися загальним порядком повних перевірок декларацій;
2. перестати приховувати правила логічного та арифметичного контролю декларацій від громадськості, яка раніше випускала відповідну заяву;
3. відмовитися від так званих «швидких» перевірок декларацій як автономної процедури, що ставить під ризик повну перевірку. Критика цієї процедури також лунала у публічному просторі ще у 2021 році.

По-третє, у ДАП пропонується на підставі ризик-орієнтованого підходу зменшити обсяг інформації, що перевіряється під час повної перевірки і включається у документ, який складають за наслідками перевірки. TI Ukraine виступила категорично проти цієї ініціативи, оскільки повна перевірка декларації націлена на комплексне охоплення й аналіз всієї доступної інформації, і саме це дозволяє виявляти всі корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення, які можливо виявити із декларації.

По-четверте, НАЗК у ДАП пропонує запровадити механізм автоматизації складання матеріалів про адміністративне правопорушення щодо несвоєчасно поданих декларацій. На думку експертів TI Ukraine, в разі автоматизації складання таких матеріалів стане неможливим встановлення наявності чи відсутності поважних підстав для несвоєчасного подання декларацій, що є обов’язковим елементом виявлення такого правопорушення.

По-пʼяте, також без уваги зі сторони НАЗК залишились пропозиції виправити недоліки у чинній процедурі моніторингу способу життя, зокрема:

1. прийняти та заюстувати Порядок проведення моніторингу способу життя відповідно до Закону замість чинних неоприлюднених методичних рекомендацій;
2. забезпечити публічне обговорення під час прийняття такого Порядку;
3. визначити у Порядку необхідні у процедурі моніторингу способу життя дефініції, наприклад, «спосіб життя», та інші недоліки, які ми детально описали у нашому дослідженні.

Однак НАЗК у ДАП побачило тільки проблему у тому, що реалізація моніторингу способу життя обмежена передбаченою Законом «Про запобігання корупції» вибірковістю суб’єктів, до яких він може бути застосований. Натомість TI Ukraine вважає, що в разі розширення Агентством підстав для проведення моніторингу способу життя, цей засіб фінансового контролю ще більше за своєю формою і змістом наблизиться до процедури повної перевірки декларацій, чого варто було б навпаки уникати.

По-шосте, у ДАП НАЗК запропонувало у разі відповідності вимогам безпеки реалізувати подання особами, визначеними у ст. 52-1 Закону України «Про запобігання корупції», декларацій в електронній формі й застосовувати порядок проведення логічного та арифметичного контролю та порядок контролю щодо повноти заповнення такої декларації. 

Експерти TI Ukraine зі свого боку пропонували розповсюдити спеціальні порядки проведення логічного та арифметичного контролю та перевірки декларацій для окремо визначеного переліку посад у кожному органі, а не для всього кадрового складу розвідувальних органів України та інших суб’єктів, вказаних в ст. 52-1 Закону.

Також ми закликали НАЗК не приховувати відповідні спецпорядки від громадськості. Викликає занепокоєння і окремий порядок контролю повноти заповнення таких декларацій, адже цей підхід перегукується із раніше згаданими «швидкими» перевірками декларацій, які вже отримали відповідну критику.

Захист викривачів

На жаль, підрозділ ДАП, присвячений захисту викривачів, не дорахувався певних позитивних пропозицій, раніше визначених самим же НАЗК у презентованій редакції ДАП до публічних обговорень.

Так, із ДАП зникли заходи, які були повʼязані та стосувались Стратегії розвитку викривання та захисту викривачів в Україні. В ній би, наприклад, особливо доречно було приділити увагу належній комунікації успішних прикладів захисту прав викривачів та випадків притягнення осіб до відповідальності завдяки повідомленням викривачів.

Деякі індикатори досягнення очікуваних стратегічних результатів втратили у чіткості та амбітності своїх показників. Наприклад, успішність індикатору обізнаності з правами та гарантіями викривача з 50% знизили до 25% населення, що може бути занизьким.

Однак було враховано коментар експертів TI Ukraine щодо ранішого запуску Єдиного порталу повідомлень викривачів — його перенесли з січня 2024-го на липень 2023-го року. 

Було враховане і наше застереження про недостатню амбітність як для Єдиного порталу частки підключених до нього державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб публічного права, в яких відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» мають функціонувати внутрішні канали повідомлення. Ця частка перед публічними обговореннями починалася з 50%, а наразі складає 100%.

Проте неактуальною після 24 лютого виглядає теза в ДАП, що «готовність осіб повідомляти про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень Закону України «Про запобігання корупції» є доволі низькою». Останні соціологічні дослідження від програми «Долучайся» показали, що частка українців, готових повідомляти про випадки корупції, збільшилась майже удвічі – до 84% (порівняно з 44% у 2021 році).

Без уваги НАЗК залишилась пропозиція, аби розгляд справ викривачів здійснювався тільки сертифікованими суддями. Не згадується і необхідність запровадження обовʼязкової медіації перед звільненням викривача між ним та роботодавцем. На думку TI Ukraine, варто би було також розмежувати досудовий та судовий порядок врегулювання спорів викривачів та роботодавця, щоб НАЗК вже не проводило перевірку, якщо викривач звернувся до суду. Це б дозволило якісніше оптимізувати використання обмежених ресурсів НАЗК в умовах відсутності територіальних органів. Усі вказані пропозиції підтримувались громадськістю на публічних обговореннях НАЗК.

Також для доповнення правового захисту, на нашу думку, викривачам необхідний захист від стратегічніх позовів проти участі громадськості (SLAPP). Щоб викривачі могли продовжувати свою діяльність, суди ще на ранній стадії мають відхиляти необґрунтовані аб’юзивні позови проти них, а самих позивачів викривати у зловживанні законом, процесуальними правами та застосовувати до них санкції. Необхідні відповідні зміни в законодавство, хоча б дослідження цього питання у ДАП, яка не порушує вказане питання.

Проте низка заходів, передбачених програмою, безперечно, заслуговує на схвалення. Наприклад, якщо говорити про розробку у лютому-серпні 2024 року законопроєкту, покликаного привести наше законодавство у відповідність до міжнародних стандартів захисту викривачів. Це, до речі, стосуватиметься і моментів, на яких від самого прийняття профільного закону наголошувала громадськість — зокрема ідеться про потребу запровадити широку дефініцію поняття «викривач» та поширити гарантії захисту викривача на осіб, які сприяли здійсненню повідомлення. 

Також, як позитивний приклад, можна назвати заплановане у ДАП впровадження системи надання психологічної допомоги викривачам у липні-вересні 2024 року. Сьогодні передбачена законодавством психологічна допомога викривачам є радше декларативним положенням на папері.

Забезпечення невідворотності відповідальності за корупцію

Цей розділ досить добре пропрацьований НАЗК. Проте все ж є низка важливих зауваг, які не були враховані.

ДАП пропонує безпосередньо у Законі України «Про запобігання корупції» встановити, що безумовними підставами для звільнення публічного посадовця є набрання законної сили ухвали суду про звільнення таких осіб від кримінальної відповідальності. 

TI Ukraine проти такого підходу, оскільки звільнення від кримінальної відповідальності означає наявність законних підстав для того, аби особа не відбувала присуджене їй покарання. Видається, що якщо держава відмовляється від застосування до особи покарання через притягнення до кримінальної відповідальності, то дисциплінарна відповідальність за те саме правопорушення у вигляді безумовного звільнення без будь-якої процедури може видатися непропорційною.

Також документ пропонує передати ВАКС повноваження з розгляду справ про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією й правопорушення у сфері фінансування політичних партій та подання ними фінансової звітності. Ми вважаємо, що варто спочатку дослідити можливості розширення спеціалізації ВАКС та його навантаженість. Це дозволить уникнути зайвих ризиків перевантаження ВАКС, який віднедавна також уповноважений розглядати справи про накладення санкцій у вигляді конфіскації майна, а також ризиків виходу за межі законодавчої спеціалізації ВАКС.

До підрозділу про кримінальну відповідальність доцільно включити також заходи щодо впровадження автоматичного розподілу справ між прокурорами. Так, GRECO за результатами четвертого раунду оцінки рекомендувала ввести систему випадкового розподілу справ серед прокурорів на основі заздалегідь встановлених чітких і об’єктивних критеріїв (включно з критерієм спеціалізації) у поєднанні з адекватними гарантіями (включно із заходами суворого контролю), які убезпечать систему від будь-якого можливого маніпулювання.

Із позитивного, ДАП пропонує визначити єдині (загальні) засади притягнення публічних посадовців до дисциплінарної відповідальності, якщо ними були порушені вимоги Закону України «Про запобігання корупції». Це дозволить забезпечити не лише адміністративну та/або кримінальну відповідальність корупціонерів, а також і дисциплінарну, за чітко визначеною єдиною процедурою.

Також у ДАП пропонується прибрати недоліки процедури притягнення чиновників до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, через які велика частка таких справ закінчувалась нічим (закривалась). Зокрема ДАП пропонує:

1. чітко врегулювати в законі питання повернення судами протоколів про адміністративні правопорушення для їх доопрацювання;
2. виключити норми, які обмежували строки накладення стягнення за відповідні правопорушення;
3. законодавчо передбачити, що закриття провадження у таких справах з підстав закінчення строків можливе лише за умови встановлення факту вчинення особою протиправної дії чи бездіяльності;
4. виключити правопорушення, пов’язані з корупцією, з числа тих, за які особа може бути звільнена від адміністративної відповідальності за малозначністю;
5. надати НАЗК право апеляційного оскарження рішень судів, прийнятих у справах за складеними ним протоколами.

Підрозділ щодо кримінальної відповідальності теж пропонує низку важливих та довгоочікуваних змін, як то зобов’язання усіх органів досудового розслідування, органів прокуратури та судів використовувати систему електронного кримінального провадження. Це істотно підвищить оперативність та якість здійснення всіх кримінальних проваджень щодо корупційних та пов’язаних з корупцією кримінальних правопорушень.

Наприклад, щодо діяльності Агентства з розшуку та виявлення активами (АРМА) пропонується:

• деталізувати порядок визначення управителя активом, на який накладено арешт;
• визначити пріоритет кримінального судочинства при вирішенні питань щодо передачі арештованих активів в управління АРМА та здійснення ними управління;
• запровадити обов’язкове планування арешту активу, щодо якого порушуватиметься питання про його передачу в управління АРМА;

TI Ukraine неодноразово наголошувала на тому, що не варто баритися із вирішенням цих проблем. 

Державний сектор економіки

НАЗК врахувало зауваження експертів TI Ukraine до заходів з виконання Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки. Зокрема ідеться про необхідність:

1. визначити на законодавчому рівні вимоги до змісту індивідуальних політик власності на підприємствах державної форми власності, які включатимуть цілі державної власності, основні завдання державних компаній, основні види господарської діяльності, показники продуктивності;
2. визначити повноваження наглядових рад зі здійснення контролю за функціонуванням системи внутрішнього контролю, у тому числі за впровадженням внутрішніх антикорупційних заходів;
3. розробити методологію визначення чітких та прозорих показників ефективності для наглядових рад підприємств державної форми власності як колегіальних органів;
4. привести систему корпоративного управління у суб’єктах господарювання до стандартів корпоративного управління Організації економічного співробітництва та розвитку. Вони у тому числі передбачають відновлення конкурсних відборів керівників, голів виконавчих органів та членів наглядових рад суб’єктів державного сектору економіки, що зупинені у зв’язку із введенням воєнного стану;
5. оновити перелік об’єктів державної власності, які не підлягають приватизації;
6. розробити та прийняти Кабінету Міністрів України Порядку проведення електронних аукціонів для продажу об’єктів великої приватизації.

На жаль, до Програми не було включене проведення незалежного аудиту фінансової звітності для всіх підприємств державної форми власності. Також, серед індикаторів досягнення стратегічних результатів немає чітких критеріїв для віднесення підприємств державної форми власності до категорії «найбільших».

Прозора діяльність Антимонопольного комітету та деталізація leniency

У розділі «Державне регулювання економіки» до проблемних питань ДАП НАЗК відносить, зокрема недостатній обсяг інформації щодо діяльності Антимонопольного комітету України (АМКУ) у публічному доступі, наділення його низкою дискреційних повноважень, реалізацію яких складно контролювати громадськості, а також відсутність дієвої програми пом’якшення відповідальності учасників картелів.

Задля подолання цих чинників, у Програмі передбачається вдосконалення нормативно-правової бази діяльності Комітету для більшої прозорості. Перш за все, плануються базові кроки: упорядкувати планування та звітування АМКУ, зробити відкритими засідання  Комітету, його колегій та відділень (крім інформації з обмеженим доступом), запровадити відкритий реєстр суб’єктів, притягнутих до відповідальності за антиконкурентні узгоджені дії.

Позитивний крок, який на наш погляд сприятиме прозорості та однорідності практики Комітету, — законодавчо зобов’язати його оприлюднювати рекомендації та роз’яснення, які надає АМКУ, та вичерпний перелік справ, що перебувають у нього на розгляді, причому із конкретикою про суть справи, стадії та строк її розгляду, підстави для продовження такого строку, відповідального державного уповноваженого.

АМКУ має територіальні відділення, до компетенції яких належить більшість справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції на місцях. Тому під час громадського обговорення експерти TI Ukraine рекомендували поширити пропоновані новації щодо оприлюднення вичерпної інформації про справи на територіальні відділення. Пропозицію було враховано в одному з індикаторів виконання ДАП.

Частина заходів ДАП спрямована на усунення надмірної дискреції Комітету у питаннях старту розгляду справи та строків цього процесу, визначення та заміни державних уповноважених, принципів розрахунку штрафів тощо. Для цього низку питань планують урегулювати на рівні закону. Ми підтримуємо кроки до відкритості роботи Комітету, а також до мінімізації ризиків безпідставного затягування справ або зупинення провадження за ними. 

Разом із тим, до затвердженої редакції ДАП не увійшли заходи, спрямовані на те, щоб:

• усунути дискрецію щодо підстав для початку розгляду справи про порушення та відмови в ньому; 
• надати можливість розпочинати розгляд справи на підставі інформації про порушення від прямих та непрямих споживачів, громадських об’єднань, метою діяльності яких є захист прав споживачів від порушень законодавства про захист економічної конкуренції, колективних заяв;
• підвищити максимальний розмір штрафу, який можуть накладати територіальні відділення. 

Аби стимулювати розкриття картельних змов, НАЗК у ДАП визначає ціллю удосконалення механізму звільнення або пом’якшення відповідальності учасників картелю, які повідомили Комітет про нього та надали відповідні докази (leniency). Розробники ДАП посилаються на найкращі практики країн Європейського Союзу у цьому питанні. Звільнення відбуватиметься на базі добровільної заяви, поданої раніше за інших учасників картелю і до направлення Комітетом попередніх висновків у справі. До умов, за яких таке звільнення можливе, належатиме розкриття АМКУ інформації про антиконкурентні узгоджені дії, припинення участі в них, співпраця з Комітетом щодо розслідування, надання доказів, відсутніх у Комітету.  Для інших учасників картелю можливе пом’якшення відповідальності за умови надання суттєвих доказів, яких не мав АМКУ.

TI Ukraine вважає, що будь-які новації щодо співпраці учасників картельних змов із Комітетом, який ці змови розслідує, потрібно запроваджувати з обережністю та на найвищому рівні юридичної техніки. Зокрема варто унеможливити уникнення відповідальності тими особами, які мають намір і надалі вчиняти антиконкурентні узгоджені дії (наприклад, просто відкривши або придбавши іншу компанію для цього). Для запобігання таких випадків під час громадського обговорення ДАП ми спрямували до НАЗК пропозицію виключити категорію осіб, які повторно вчинили антиконкурентні узгоджені дії, з кола тих, кому дозволяється брати участь у публічних закупівлях після застосування leniency. НАЗК врахувало нашу пропозицію проєкті ДАП.

Разом з тим, не було реалізовано пропозицію експертів TI Ukraine щодо нагляду за подальшою конкурентною поведінкою учасників антиконкурентних дій, звільнених від відповідальності, а також пов’язаних та контрольованих ними осіб. Аби уникнути зловживання процедурою leniency, ми пропонували приділяти підвищену увагу подальшій діяльності таких осіб після їх звільнення від відповідальності за антиконкурентні дії. Також вбачається ризикованим встановлення дедлайну подання заяви про звільнення від відповідальності аж до направлення попередніх висновків у справі, коли докази зібрані і учасник картелю може знати про це. 

Втім, основна частина роботи з запобігання «підводним каменям» відбуватиметься вже на стадії розробки законодавчих змін, тому маємо надію на врахування цих питань у майбутньому.

Ймовірно, саме на стадії розробки змін доведеться вирішувати і дискусійні питання ДАП, на які розробники НАЗК та Комітет мають різні точки зору. Реагуючи на плани публікувати перелік справ, які перебувають на розгляді в АМКУ із зазначенням деталей щодо них, Комітет у зауваженнях до ДАП висловив побоювання щодо можливого тиску на посадовців, які розслідують ці справи. Свої міркування АМКУ висловив і щодо планів запровадити єдиний відкритий Державний реєстр суб’єктів господарювання, притягнутих до відповідальності за антиконкурентні узгоджені дії. Комітет посилається на законопроєкт №5431, який містить норми про такий реєстр, а також вказує на обмеження доступу до частини інформації під час воєнного стану та оприлюднення вже зараз інформації про початок розгляду таких справ та рішень за їх результатами.  

Також АМКУ заперечував щодо врегулювання деяких питань на законодавчому рівні, пропонуючи врегульовувати їх на підзаконному рівні — внутрішніми актами Комітету. Це стосується процесуальних можливостей сторін справи, визначення та заміни державного уповноваженого по справі, а також частково питання строків розгляду справ та інших. 

Зауваження Комітету стосуються також питань leniency, державної допомоги суб’єктам господарювання, новел щодо нікчемності та скасування нормативно-правових актів, не погоджених Комітетом. TI Ukraine не підтримує ті з зауважень АМКУ, які спрямовані на збереження надмірних дискреційних повноважень та/або недостатньо прозорих практик (як-от регулювання суттєвих для стейкхолдерів питань внутрішніми інструкціями Комітету, широкі та недостатньо конкретизовані підстави не розпочинати справу з мотивів «недостатньо відчутного впливу на конкуренцію» тощо). Ризикованою, на наш погляд, є ідея базувати положення ДАП на законопроєкті 5431, на який посилається АМКУ, оскільки цей законопроєкт ще не прийнятий парламентом. 

Разом із тим, експерти TI Ukraine визнають за доцільне публічні дискусії на засадах ефективної співпраці та взаємної поваги щодо таких чутливих питань, як ризик тиску на працівників Комітету. Маємо сподівання, що долучення громадськості сприятиме захисту працівників від тиску, зокрема з боку великого бізнесу.

Курс на цифрову трансформацію у публічних закупівлях

У сфері публічних закупівель НАЗК приділило увагу недостатній цифровій трансформації держави. Агентство пов’язує причини проблеми, зокрема, з неефективністю складення тендерної документації для публічних закупівель у сфері інформатизації.

Задля подолання проблеми планують розробити та ввести в експлуатацію новий інструмент підготовки та проведення публічних закупівель у сфері інформатизації. Інструмент дозволить автоматизувати розрахунок очікуваної вартості товару, роботи чи послуги, візуалізувати статистику закупівель.

Позитивним моментом можна вважати те, що для розробки інструмента планується провести дослідження, в ході якого можна буде виявити реальні потреби замовників у сфері інформатизації та потреби функціоналу. Видається, що це підвищить шанси інструмента бути застосовним у реальному житті.

Під час громадського обговорення проєкту ДАП було враховано зауваження експертів TI Ukraine до деяких формулювань, обґрунтування проблеми, виключено посилання на недостатньо репрезентативну статистику.

Разом із тим, опис проблеми у ДАП з цього питання є недостатньо чітким. Зокрема, залишається незрозумілим, які умови «щодо  необхідної наявності в учасника закупівлі електронної комунікаційної мережі» допомагатиме формувати новий інструмент. І чи не призведе це до встановлення нових кваліфікаційних критеріїв щодо учасників.

Зауважимо також, що недостатньо якісна тендерна документація на закупівлі високотехнологічних товарів, на нашу думку, не є проблемою №1 у сфері закупівель у розрізі запобігання корупції. На думку експертів TI Ukraine, антикорупційних заходів потребують, такі проблеми, як відсутність належного контролю за закупівлями, укладенням та звітуванням про прямі договори поза межами тендерних процедур, особливо в умовах воєнного стану. Сподіваємося на дієві кроки на шляху до подолання цих проблем.

Взагалі, в Антикорупційній стратегії є як сильні підрозділи, так і слабші. Хоча на 70-80% проєкт місткий і актуальний, сподіваюся, він буде ще покращуватись.

Попереднє колективне НАЗК приготувало посередню солянку і називало її стратегією. Зараз все значно смачніше.

Наприклад, розділ про справедливий суд. Він уже встиг викликати нищівну критику від Вищої ради правосуддя, що радше є добрим знаком. Згадали мандат НАЗК, мовляв, він не такий, щоб це вказувати в Антикорстратегії (абсолютна неправда, до речі!). Також ВРП наголошує, що запропоновані НАЗК речі є неконституційними і не можуть бути предметом стратегії, що теж, звісно, ще та маячня. Думаю, НАЗК заслуговує на повну підтримку у цьому протистоянні.

Проте деякі підрозділи Антикорстратегії таки потребують редагування. 

Насамперед це стосується підрозділу 2.3 щодо конфлікту інтересів та загальних антикорупційних обмежень і заборон. Оприлюдненому підрозділу бракує гнучкості, він занадто деталізований. А це може спричинити складнощі при підготовці Держпрограми з реалізації Антикорупційної стратегії. При цьому страждає якість, адже певні питання (кодекси етики для депутатів місцевих рад) випали з документа. Та і деякі загальні речі, такі як підвищення обізнаності щодо відповідних вимог, теж чомусь не були включені.

Підрозділ 2.4 про фінансовий контроль не згадує про так званих спецсуб’єктів декларування — розвідників, контррозвідників, працівники спецслужби тощо, —  та їх неналежне декларування, про що згадувалось на онлайн-дискусії. Вкрай важливо, аби вони належно декларувалися, а їхні статки так само належно перевіряло НАЗК. 

Підрозділ 2.5 про захист викривачів корупції. Найбільшою проблемою поки є відсутність фокусу на невідповідності українського законодавства підходам Директиви ЄС про захист викривачів. Ми разом з колегами по сектору (ACREC, Blueprint for Free Speech) надіслали правки до НАЗК, чекаємо на розгляд.

НАЗК варто продемонструвати послідовність. У Нацдоповіді за 2019 рік, представники Агентства оцінили новітнє законодавство України про викривачів, як перший крок до запровадження надійного захисту викривачів, відповідно до міжнародних стандартів та найкращих світових практик. Зрештою, Голова НАЗК Олександр Новіков теж публічно артикулює про важливість поваги до викривачів.

Питання викликає і підрозділ 3.8 про фінансування політичних партій. Можливо, НАЗК не вистачило часу і ресурсів на якісніше бачення, зокрема, через підготовку до запуску електронного реєстру звітності політичних партій. Про це хочу якось написати окремо детальніше.

Розділ 4 про забезпечення невідворотності відповідальності за корупцію теж подекуди страждає від надмірної деталізації та точкових заходів. Це не дуже пасує стратегічному документу. Та і загалом не відповідає масштабу очікуваних стратегічних результатів в інших розділах. Це може викликати труднощі при моніторингу та оцінці виконання Антикорстратегії.

До речі, разом з проєктом Антикорупційної стратегії було опубліковано і супровідний до неї законопроєкт. І він прописаний навіть дуже добре. Наприклад, варто підтримати ідею, що Нацдоповідь щодо реалізації засад антикорупційної політики буде складатись за результатами виконання Антикорстратегії у кінці її терміну, а не кожного року. Це дозволить вивільнити частину ресурсів НАЗК та скерувати їх у продуктивніше русло.

Що далі?

Зараз НАЗК обробляє пропозиції громадськості, які ті надавали під час обговорень. Тож ми очікуємо на зведений протокол з поясненням та аргументами щодо прийняття та відхилення правок. Після цього НАЗК має погодити документ з державними органами. Далі – ухвалення окремим законом у парламенті.

Сподіваємося, все це станеться вже восени. Країна занадто довго жила без Антикорупційної стратегії і, як бачимо, не дуже успішно.