Реформа, євроінтеграція і гроші

Ухвалення профільного закону, який буде повністю гармонізований з європейськими директивами — це те, що від нас вимагають партнери вже не перший рік. Це стабільна рекомендація номер один у Звіті про розширення ЄС щодо України вже три роки поспіль. Це також вписали як маяк в Ukraine Facility, а Світовий банк зробив це умовою отримання позики в 3,5 млрд доларів, а також відкриття наступної програми підтримки.

З точки зору євроінтеграції, публічні закупівлі належать до першого переговорного кластера — Основ. Тобто це реформа, якої від нас очікують насамперед.

Вона привносить багато хороших європейських практик і часткову зміну підходів. Насамперед, йдеться про нові способи закупівель, наприклад, відкриті рамкові угоди, за якими можна буде купувати не лише товари, а й послуги і роботи, інноваційне партнерство, спільні закупівлі. Загалом європейські правила багато в чому гнучкіші.

Водночас робоча група старалася зберегти надбання українських закупівель, адже в деяких питаннях наші практики перевершують європейські. З цікавого, в ЄС все ще існують паперові тендери, натомість у новому Законі ми зберегли 100% діджиталізації. Також для деяких речей ми передбачили поступовий перехід і окремі методики — детальні інструкції, які має розробити Уряд. Наприклад, для нецінових критеріїв, які в Україні раніше практично не застосовували.

Загалом усі долучені до роботи над цим документом доклали неабияких зусиль, щоб це був не просто переклад європейських директив українською, а справді оновлення правил задля підвищення ефективності українських закупівель і частково полегшення життя тим, хто їх проводить і бере в них участь.

Зміни, яких (не) чекали замовники

За останні чотири роки люди, які, власне, проводять публічні закупівлі, мали дуже насичене і непередбачуване робоче життя. У профільну постанову Уряду, яка регулює особливості закупівельних правил під час війни, вносили зміни понад 45 разів. Тобто в середньому майже щомісяця треба було бути готовим до нововведень, через які тобі треба перебудовувати свої процеси. Зрозуміло, чергові зміни замовники теж сприймають без особливого натхнення. Однак насправді новий Закон покликаний саме стабілізувати правила. 

У ньому зберегли можливість для Кабміну на час дії воєнного стану визначати особливості закупівель. Однак, щоб дозволити щось купувати без тендерів, тепер треба буде погоджувати такі зміни з профільним комітетом Верховної Ради. І це має стати запобіжником, щоб додавання таких винятків було нечастим і їх вносили лише, коли це справді необхідно. Загалом регулювання сфери має відбуватися за Законом — це забезпечить стабільність і передбачуваність правил.

Багато в чому новий Закон має полегшити життя замовникам, зокрема завдяки гнучкості європейських підходів. Він піднімає пороги і фіксує їх у євро. Фактично тепер можна буде більше купувати напряму. Також закупівлі через Prozorro Market стають необов’язковими для надпорогових сум. Останні роки харчі, медичні товари і ліки, а також товари для НУШ можна було купувати лише через електронний каталог. Тепер замовник зможе обрати, як йому зручніше купити необхідне. Натомість якщо каталог подобається, там можна буде закуповувати ще й послуги. Так само нові процедури — це не щось, що треба буде обов’язково всім застосовувати. Це просто ще кілька опцій. Водночас базовий арсенал інструментів замовника і принципи їх застосування новий Закон кардинально не змінює. Є прямі закупівлі на маленькі суми, можливість використовувати маркет і відкриті торги для дороговартісних закупівель. 

Ще одне довгоочікуване нововведення — можна буде залучати закупівельників на аутсорсі. Це особливо важливо для маленьких замовників, наприклад, дитячого садочка десь у селі, де закупівлями займається бухгалтер з мінімальними доплатами. Але загалом за даними, які озвучила заступниця директора Департаменту сфери публічних закупівель Мінекономіки Тетяна Мішта на минулорічному Prozorro Awards, 90% замовників в Україні — маленькі. Раніше закупівлі могла проводити, і відповідно нести за них відповідальність, лише людина в штаті — тепер ці послуги можна придбати у професійних закупівельників. Також більш чітко закріплено, що уповноважені особи не будуть відповідати за проведення прямих закупівель, лише за публікацію звітів про них.

Важливі зміни для бізнесу

Насамперед компанії отримають змогу відстоювати свої права в Антимонопольному комітеті України для закупівель, де це раніше було неможливо. У 2025 році це була практично кожна друга конкурентна закупівля — усі, які проводили через Prozorro Market.

Також компанії отримають більш комфортні умови участі в тендері: більше часу на підготовку пропозицій, машиночитні тендерні документації, можливість подавати альтернативну пропозицію, більше випадків, коли замовник має право дозволити виправити помилки в пропозиції, порівняно зі старим Законом.

Окремо потурбувалися про будівельну сферу, на яку припадає понад 20% суми контрактів в Prozorro у 2025-2026. Тут тендерну документацію зобов’язали публікувати у форматах кошторисних програм, щоб бізнесу було зручно готувати свої документи.

Також Закон ввів низку запобіжників, щоб замовники не ставили надмірні вимоги до бізнесу. А в закупівлях палива заборонили вимагати будь-які додаткові документи, не передбачені національним стандартом. Також Закон забороняє вимагати у складі пропозицій паспорти громадян. 

Ще замовникам заборонили оголошувати ідентичну до попередньої закупівлю, допоки не скасували першу. Це має захистити бізнес від ситуації, коли замовник кидає закупівлю, в якій переміг небажаний учасник. 

Що далі?

Важливо розуміти, що ухвалення Закону — це не фінал. Ми ще маємо отримати фідбек щодо нього від Єврокомісії — наскільки він відповідає її вимогам. Скоріш за все, ще доведеться вносити правки. Фінально гармонізувати свої правила з європейськими ми зобов’язалися до вересня 2027 року.

Окрім цього, Закон вступить у дію через 9 місяців. Фактично це час, який ми маємо, щоб розробити підзаконні правила та впровадити необхідні технічні зміни в Prozorro.

Окремий напрям — це комунікація змін. Важливо, щоб Мінекономіки знайшло ресурс пояснити замовникам, що це зміни не лише для євроінтеграції, але і для них. І головне — роз’яснило детально, як працювати за цими новими правилами до того, як вони ввійдуть у дію. Так само це треба донести до бізнесу та інших стейкхолдерів.

Підсумовуючи, менш гучна, але не менш важлива чергова історична зміна публічних закупівель в Україні розпочалася. Тішить те, що це ще один приклад успішної співпраці держави і громадського сектору. Чи це ідеальний Закон — звісно ні, бо завжди усе можна покращити. Але люди, які його писали, справді зробили усе можливе, щоб він усунув максимум наявних проблем та болів і справді посилив публічні закупівлі в Україні. І нещодавні новини про потенційне відкриття першого кластеру в переговорах з ЄС, яке пророкують в червні, вказує, що ми на правильному шляху. Оскільки закупівлі якраз і належать до цього кластера, прийняття цього Закону як ніколи вчасне.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу. 

Призначити трьох відсутніх експертів до складу комісії з відбору членів Рахункової палати

Наразі у Рахунковій палаті вакантні 6 з 11 посад. Конкурс на нових членів органу формально розпочався ще півтора року тому, але відтоді поступу в ньому так і не було — Верховна Рада не затвердила склад дорадчої групи експертів (ДГЕ), яка його проводитиме. Дорадча група має складатися з шістьох осіб — трьох від української сторони і ще трьох зі сторони наших міжнародних партнерів. І якщо кандидатів від останніх обрали досить швидко, то парламент зі своїми представниками визначитися поки так і не зміг. 

Це не перше подібне зобов’язання України — у лютому 2026 року вимога щодо завершення конкурсної процедури призначення членів Рахункової палати з’явилася у меморандумі з МВФ. Утім, ми вже не дотрималися задекларованих намірів утворити дорадчу групу до кінця квітня цього року. 

Тепер формування ДГЕ буде умовою ще й макрофінансової допомоги від ЄС.

Розробити та представити Єврокомісії нову Стратегію публічних закупівель на 2027-2030 рр.

Чинна стратегія реформування публічних закупівель розрахована на 2024–2026 рр. Утім, уже зараз вона діє досить формально, адже уряд не ухвалив план заходів для її реалізації на 2026 рік. Та й ті кроки, які були заплановані на попередні періоди, вдалося виконати не повністю. Зокрема через те, що їх варто робити вже після оновлення профільного законодавства, а цей процес затягнувся на два роки. 

Але врешті 27 травня парламент ухвалив новий Закон «Про публічні закупівлі». І в найближчі декілька років нам треба буде як впровадити його на практиці — ухвалити приблизно 40 підзаконних актів, технічно доопрацювати Prozorro — так і ще й завершити гармонізацію законодавства. Тож якісна стратегія розвитку сфери має допомогти правильно все спланувати і впоратися з викликами.

Підготувати концептуальну записку щодо закону про оборонні закупівлі

Це чи не вперше Єврокомісія визначає певні строки для гармонізації законодавства про оборонні закупівлі з європейськими стандартами. Адже в Ukraine Facility раніше закріпили реформу лише публічних закупівель, публічно-приватного партнерства і концесій — з дедлайном у третьому кварталі 2027 року.

Судячи з формулювання умови, концептуальну записку треба розробити вже цього року. І окремим викликом як тут, так і далі в гармонізації закупівельного законодавства в сфері оборони, буде визначитися, хто за нього відповідає — Мінекономіки, що формує політику закупівель, Міноборони, яке робить це для сфери оборони, чи взагалі представники парламенту.

Підготувати структурні зміни в Держаудитслужбі

Єврокомісія закликає нас підготувати пропозиції щодо чіткого організаційного та управлінського розмежування між функціями інспекції та аудиту в структурі Державної аудиторської служби.

Ці два заходи мають різні мету, процедури та методології. Аудит спрямований на те, щоб допомогти підконтрольному органу або підприємству системно вдосконалити свою роботу. Тут дуже важливі довіра і співпраця, щоб аудитори могли надати якомога корисніші рекомендації, і потім їх якісно впровадили. Своєю чергою, інспекція полягає у детальній перевірці фінансової та господарської діяльності на наявність порушень законодавства. І за її результатами винних можуть притягнути до відповідальності. Тут уже йдеться не про партнера, який старається тобі допомогти, а контролера, що шукає помилки.

Зараз аудитори та інспектори працюють в межах одних тематичних департаментів — наприклад, департаменту контролю місцевих бюджетів або департаменту контролю у сфері будівництва. Якщо під час аудиту виявляють ознаки порушень — інспектори того ж підрозділу можуть розпочати інспекцію щодо того самого об’єкта, хоча не мають так робити. Це підриває довіру до аудитів, робить їх менш ефективними і недостатньо сфокусованими.

Необхідність розмежування цих форм контролю вже визначена у Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2026–2030 роки. Вона передбачає відокремлення в діяльності Держаудитслужби функцій аудиту та інспектування до кінця 2027 року. Очікується, що у межах подальшого розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю аудит Держаудитслужби дедалі більше виконуватиме функцію незалежної зовнішньої оцінки систем управління, доповнюючи внутрішній аудит, який здійснюється безпосередньо в державних органах.

З одного боку, умови отримання макрофінансової допомоги щодо закупівель і фінконтролю здаються легкими, особливо як порівняти її з тим, що від нас вимагають стосовно податкової сфери. Водночас ця думка може бути оманливою. Призначити дорадчу групу експертів, щоб нарешті запустити конкурс в Рахункову палату, ми не можемо вже понад рік. Стартувати реформу закупівельного законодавства у сфері оборони — це теж неабиякий виклик. 

Те, що Єврокомісія визначила ці реформи у переліку умов — сигнал, що вони справді важливі. Однак для того, щоб вони стали справді пріоритетними, необхідні усвідомлення цієї потреби та політична воля на різних рівнях всередині країни.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.

Як рахували

Для цього дослідження ми взяли всі закупівлі за 2025 рік — незалежно від процедури, але враховували лише договори зі статусом «активний» або «виконаний». До вибірки потрапили і закупівлі, які оголосили минулого року, але договори уклали вже на початку 2026 року. 

Основу вибірки становлять закупівлі за класифікацією 79340000-9 «Рекламні та маркетингові послуги». Однак також перевірили й інші поширені категорії, в які може потрапляти піар. Щоб не пропустити релевантні закупівлі, які замовники можуть класифікувати інакше, застосували пошук за ключовими словами — «висвітлення», «розміщення», «просування». 

Окремо ми проаналізували медіазгадки в межах рекламних контрактів. Для цього за допомогою ШІ-асистента Claude написали Python-скрипти. Вони збирали матеріали з онлайн-медіа за 2025 рік, в яких досліджувані міськради закуповували висвітлення своєї діяльності. Серед цих новин скрипти відбирали ті, що мають згадки міськрад (різні варіанти формулювання назви в різних відмінках) та їхніх мерів. Додатково ще вручну перевіряли вибірки. Далі кількість згадок ми зіставили з KPI, визначеними в договорах на відповідні рекламні та інформаційні послуги у 2025 році. 

Хто з міських рад замовляє найбільше реклами 

У 2025 році міські ради та підпорядковані їм структури законтрактували на рекламу майже 149 млн грн. Це трохи менше, ніж у 2024 році, коли сума сягала 157 млн грн. Цього разу лідери у рейтингу дещо змінилися. Найбільші суми на рекламні послуги спрямували у Кривому Розі, Харкові, Києві та Кам’янському. А от Дніпро, який роками витрачав на рекламу найбільше в країні, різко зменшив витрати й опустився в списку. 

Найчастіше міськради купували:

• рекламу в соцмережах,
• зовнішню рекламу (білборди),
• радіо та телебачення,
• розробку і реалізацію комплексних рекламних кампаній.

Далі — детальніше про те, як саме міста витрачають ці кошти, хто отримує замовлення і який контент за них створюють. 

Кривий Ріг — сталі виконавці та Вілкули у більшості публікацій

Кривий Ріг у 2025 році опинився серед лідерів за законтрактованими коштами на рекламу — 37 млн грн. Водночас більша половина цієї суми припадає на договори, підписані вже на початку 2026 року. Хоча самі закупівлі оголосили ще у 2025-му, що вплинуло на загальний річний показник. Якщо ж рахувати лише контракти, укладені безпосередньо у 2025-му, місто спрямувало на рекламу 17,3 млн грн.

Найбільше коштів законтрактувало КП «Інститут розвитку міста Кривого Рогу». У лютому 2025 року підприємство уклало контракт на 12 млн грн із ТОВ «Телерадіокомпанія “Медіа-Система”» на висвітлення тем безпеки, інфраструктури, соцпрограм і роботи влади. Контент виходив на радіостанціях «Радіо П’ятниця», «Мегаполіс», «Радіо Кривбас», «Перець FM», «Стильное» і телеканалах «Перший Міський» та «ОТВ». ТОВ «Телерадіокомпанія “Медіа-Система”» пов’язують з оточенням Олександра Вілкула — голови Ради безпеки Кривого Рогу, колишнього депутата Верховної Ради та Дніпропетровської обласної ради. Його батько, Юрій Вілкул, із 2021 року виконує обов’язки міського голови Кривого Рогу. 

Уже на початку 2026 року це комунальне підприємство уклало ще один, фактично аналогічний, контракт на 13,7 млн грн. Цього разу виконавцем стало ТОВ «Телерадіокомпанія “Нова”» (канал ОТВ). Її власники Станіслав Басов та Оксана Нечай також володіють ТОВ «Громадське телебачення ОТВ». Подібні послуги ця ж компанія надавала і у 2024 році. 

Окремо КП «Інститут розвитку міста Кривого Рогу» купує висвітлення у газетах та онлайн-медіа. Минулого року на це законтрактували 5,2 млн грн, а на початку 2026 — ще 6 млн грн. Замовлення отримало ТОВ «ІА “Кривбас Он-Лайн”», яке працювало з містом і раніше. Компанію пов’язують з Ярославом Гивелем — депутатом від «Української перспективи» Вілкула. Гроші йдуть на розміщення матеріалів на сайтах «Кривбас Он-Лайн», «Пульс», «1 Перший міський.KR», «Інформатор», а також у газетах «Пульс», «Моя Газета Домашня», «Вечір», «Вік. Вісник Кривбасу». Перелік медіа майже не змінюється з року в рік.

Втім, самі витрати — лише частина історії. Аналіз контенту показав, що пресрелізи КП «Інститут розвитку міста Кривого Рогу» доволі легко відстежуються в місцевих медіа — такі матеріали прямо підписані назвою комунального підприємства, а іноді ще й виходять у спеціальних рубриках. Водночас стабільно у понад 90% таких публікацій, залежно від медіа, згадуються Юрій або Олександр Вілкули. Це свідчить, що значна частина офіційного контенту у місті будується навколо персонального висвітлення місцевої влади. Окрім цього, назви пресрелізів приблизно у половині випадків — це цитати когось з Вілкулів. Наприклад, «О. Вілкул: Поступово оснащуємо садочки, школи та гімназії сучасними енергоефективними технологіями – для комфорту дітей, вихователів й зменшення витрат на енергоресурси».

Dozorro звернулося до Криворізької міської ради з проханням пояснити високі витрати на рекламу, їхні цілі та оцінку ефективності. На що міська рада відповіла, що головні розпорядники бюджетних коштів самі визначають, на що витрачати гроші в межах затвердженого бюджету, а всі витрати проводяться відповідно до законодавства.

Харків — більше про діяльність міськради

Друге місце посідає Харківська міська рада — 19,3 млн грн. Це майже скільки ж, як у 2024 році (21 млн грн). У Харкові витрати на піар стабільні не лише за сумами, а й за підходом: мерія продовжує працювати з тими самими виконавцями та робить ставку на телебачення, радіо та місцеві онлайн-медіа.

Майже 7 млн грн Харківська міська рада законтрактувала на розміщення новин і програм у телеефірі. Договір із ТОВ «Інтерком-інвест» підписали наприкінці 2025 року — вже на послуги, які надаватимуть у 2026-му. Подібну практику місто використовувало і роком раніше.

Ще понад 5,5 млн грн спрямували на розміщення матеріалів про діяльність міськради, мера та виконкому на радіо. Один із договорів уклали наприкінці 2025 року — на послуги, які надаватимуть уже цього року. Як і у 2024 році, їх надає ФОП Окунєв Денис Сергійович.

Окремо 4,5 млн грн витратили на висвітлення роботи влади, інфраструктурних проєктів, безпекових заходів та соціальних програм у місцевих медіа: «Слобідський край», «Думка», Status Quo та «Об’єктив». Останній ресурс належить чиновнику міськради Олександру Давтяну та його дітям. 

Втім, самі витрати не завжди показують, як саме виглядає така комунікація. Аналіз контенту показав, що в Харкові вона менш персоналізована навколо мера, ніж у Кривому Розі. У «Слобідському краї» та «Думці» міськраду згадували частіше, ніж Ігоря Терехова. Водночас окремі медіа більше концентруються саме на фігурі мера. Найбільше це помітно на сайт «Об’єктив», де Терехова згадували майже у 15% усіх новин за 2025 рік — це приблизно удвічі частіше, ніж міськраду. Водночас суттєва частина цих згадок — це цитати з офіційних повідомлень про обстріли міста. Прізвище мера у заголовках новин зустрічається значно рідше, ніж у Кривому Розі.

Київ — соціальні кампанії

Третє місце посідає Київ. Структури Київської міської ради законтрактували 18,4 млн грн на інформаційні та комунікаційні кампанії — це трохи менше, ніж у 2024 (20 млн грн).

Основний акцент столиця робить на соціальних проєктах: поширення поліграфії, просування у соцмережах, на радіо та зовнішній рекламі. Найбільше коштів законтрактувало КП «Центр комунікації» — 7,4 млн грн на понад 20 кампаній. Серед них:

• Інформація про партнерство України з ЄС — 376 тис. грн
• Рекрутинг у бригаду «Рубіж» для Нацгвардії — 389 тис. грн
• Кампанії про вакцинацію — 386 тис. грн
• Популяризація служби у Силах територіальної оборони ЗСУ — 379 тис. грн
• Кампанія «КМАН — простір можливостей, розвитку та перемоги» — 350 тис. грн
• Кампанія «Повідом про корупцію!» — 315 тис. грн
• Кампанія «Простір для бізнесу у столиці – швидко, сучасно, законно!» — 338 тис. грн
• Кампанія «Метро для всіх: зручність, безпека, робота» — 235 тис. грн

З матеріалами та описом цих кампаній можна ознайомитися на сайті Центру комунікації. Щоб з’ясувати, де саме розміщували цю рекламу, ми надіслали інформаційний запит. У відповідь Центр комунікації надав перелік адрес і каналів поширення — від білбордів, сітілайтів та метро до радіостанцій і соцмереж.

Ще приблизно 6 млн грн витратив Департамент суспільних комунікацій КМДА. Кошти пішли, зокрема, на такі кампанії:

• Інформація про соціальні пільги через «Портал Захисників та Захисниць» — 477 тис. грн
• Інформація про алгоритми дій для родин зниклих та захоплених під час війни — 463 тис. грн
• Публічні консультації та пояснення про перейменування топонімів — 390 тис. грн
• Інформування про реформу МСЕК та оцінювання функціонування людей — 334 тис. грн
• Кампанія «Ставай частиною команди. Обирай спорт для себе» — 335 тис. грн

За інформацією департаменту, ці кампанії розміщували на білбордах, сітілайтах, у метро, на зупинках і в інших людних місцях. Крім того, аудіо з цими кампаніями транслювали на радіо, а відео — на зовнішніх екранах, у вагонах і на платформах метро, у ЦНАПах та соцмережах. Детальніше з матеріалами та описом цих кампаній можна ознайомитися на сайті департаменту. 

Інші замовники Києва теж витрачали кошти на рекламу. Наприклад, Київський зоопарк спрямував 1,8 млн грн на рекламу в метро, а КП «Київінформ» — 700 тис. грн на просування новин «Вечірнього Києва» через Ukr.net.

Кам’янське — соціальна реклама і що зробив мер

Кам’янське посіло четверте місце з 12,8 млн грн. Це трохи менше, ніж у 2024 році (15 млн грн). Найбільше коштів законтрактував відділ реклами міської ради — 3 млн грн. Понад половину цієї суми — 1,7 млн грн — отримав ФОП Рябов Дмитро Андрійович на виготовлення соціальної реклами й сюжетів. Він працював із відділом і у 2024 році. Решту 1,3 млн грн спрямували на висвітлення роботи виконавчих органів на сайтах Naspravdi.net, Kamenskoe.net, Ukrtime.net, DneprNEWS, DneprLife.

Окремо 2,9 млн грн витратила безпосередньо Кам’янська міська рада. Ці кошти розподілили таким чином:

• 698 тис. грн — ТОВ «С-Колегія» за інформування про діяльність міської ради в інтернеті;
• 600 тис. грн — ТРК «Стерх» за вихід сюжетів на телебаченні;
• 599 тис. грн — КП «Міська інформаційна служба» на створення і показ матеріалів у ефірі;
• 596 тис. грн — ТРК «Скіфія» за ефіри на радіо;
• 277 тис. грн — ТОВ «ІА “Пильний погляд!”» за публікації на їхньому сайті;
• 97,6 тис. грн — ТОВ «05692» за висвітлення діяльності міськради у себе на сайті.

У Кам’янському майже всі проаналізовані медіа значно частіше згадують мера Андрія Білоусова, ніж міськраду. Найбільше це помітно у комунальному медіа «МІС», де прізвище мера фігурує майже у третині всіх матеріалів за рік. Загальна тенденція свідчить, що інформаційна комунікація міста значною мірою зосереджена саме навколо міського голови. У заголовках новин досить часто зустрічаються формулювання про те, що «Мер Кам’янського щось зробив». Відсоток таких публікацій відрізняється залежно від медіа, але присутні вони усюди. Однак варто зазначити, що значна частина новин зі згадками Білоусова все-таки містить лише його цитати, хоча розповідає про соціальні послуги, роботу міських служб і самої міськради.

Дніпро — різке падіння витрат

Далі у рейтингу — Дніпро, де витрати на піар суттєво скоротилися. Торік місто законтрактувало 8,7 млн грн — це приблизно у сім разів менше, ніж у 2024-му, коли Дніпро був лідером із 43 млн грн.

Таке різке падіння відбулося на тлі кримінального провадження щодо попередніх витрат на піар. У жовтні 2024 року СБУ та Нацполіція повідомили про викриття схеми розкрадання щонайменше 34 млн грн на закупівлях реклами у 2021–2023 роках. Уже в серпні 2025 року Офіс Генпрокурора повідомив про підозру ексдиректору КП «Організаційно-аналітична служба» Андрію Коваленку. За версією слідства, гроші перераховували підконтрольним ФОПам, які часто не мали стосунку до реклами. Після цього кошти переводили в готівку. Загалом у 2022–2023 роках на ці послуги виділили 95 млн грн, із яких 42 млн грн, за даними експертизи, могли бути розкрадені.

Попри це, сам підхід до комунікацій у місті не зник — змінилися лише масштаби та структури. Після скандалів міська рада ліквідувала КП «Організаційно-аналітична служба», через яке раніше проходили основні витрати на піар. Натомість створили нове КП «Відкритий Дніпро», яке вже на старті законтрактувало 886 тис. грн на зовнішню рекламу. Зокрема йдеться про білборди, на яких фігурує міський голова Борис Філатов, що може мати ознаки політичної реклами.

Окремо Департамент з питань самоорганізації населення витратив 1,1 млн грн на виготовлення та розміщення адресних покажчиків.

Найбільшим замовником у 2025 році стало КП «Дніпровська міська студія телебачення» (ДніпроTV). Підприємство уклало договір на 4 млн грн із ТОВ «Золота середина» на розміщення 166 публікацій на сайті Оbozrevatel. Ще 2 млн грн спрямували на розробку стратегії та просування комунального телеканалу у соцмережах.

Аналіз контенту в розділі «Новини Дніпра» на Oboz.ua показав, що міськраду там згадували частіше, ніж Бориса Філатова — у 22% новин проти майже 19%. Водночас у третині матеріалів, де фігурувала міськрада, одночасно згадувався і мер.

Хто купує рекламу через Prozorro окрім міськрад

Загалом у 2025 році на рекламу через Prozorro законтрактували майже 600 млн грн. Це більше, ніж у 2024 році — понад 520 млн грн. Втім, зростання ринку забезпечив переважно комерційний сектор. До найбільших рекламодавців знову увійшли «ПриватБанк», «Ощадбанк», «Нафтогаз України», МВС та «Укрпошта». Вони фінансують рекламу не з бюджету, а за рахунок власної комерційної діяльності. Водночас серед великих замовників є і ті, хто витрачає бюджетні кошти, зокрема міські ради та освітяни.

Контракти за областями

Регіональна картина загалом залишається схожою на попередній рік. Понад половина всіх рекламних контрактів припадає на Київську область — 346,2 млн грн. Водночас значну частину цієї суми формують державні банки, «Укрпошта» та великі комерційні компанії, зареєстровані у столиці. Якщо їх не враховувати, обсяг контрактів у регіоні становить приблизно 73,9 млн грн. На другому місці — Дніпропетровська область із 75,5 млн грн. Найбільша частка тут припадає на Кривий Ріг — 37 млн грн. До трійки лідерів також увійшла Харківська область із показником 34,8 млн млн грн.

Окремо 6 закупівель на 2,2 млн грн не мають прив’язки до конкретної області, тому їх не враховували у регіональному аналізі. Йдеться про послуги з проведення рекрутингових компаній, які замовляли військові частини та Центральна телерадіостудія Міністерства оборони України в межах інформаційної кампанії «Захищаємо своє».

Висновки 

У підсумку аналіз показує, що попри зміни в обсягах витрат, підходи до комунікацій у більшості міських рад майже не змінюються. З року в рік це ті самі виконавці, ті самі медіа та ті самі формати — телебачення, радіо, онлайн-ресурси й соцмережі. Дніпро після кримінального провадження став радше винятком: місто суттєво скоротило витрати на рекламу, однак сама модель комунікації нікуди не зникла — вона лише стала менш масштабною та частково перейшла до нових структур.

Водночас питання полягає не лише у сумах витрат, а й у змісті такої комунікації. Частина інформаційних кампаній справді виконує важливу суспільну функцію: інформує про безпеку, роботу критичної інфраструктури, соціальні послуги, підтримку військових та ветеранів. Особливо під час війни така комунікація може бути необхідною.

Однак паралельно значна частина контенту виглядає як системне просування діяльності місцевої влади та формування позитивного іміджу посадовців. Найбільш помітно це у Кривому Розі та Кам’янському, де медіаконтент значною мірою персоналізований навколо місцевих керівників. Харків виглядає стриманіше, хоча окремі медіа там також роблять помітний акцент саме на мерові.

У результаті межа між суспільно важливим інформуванням і політичним піаром за бюджетні кошти у багатьох випадках залишається розмитою.

Цей матеріал став можливим за підтримки Програми MATRA Посольства Королівства Нідерландів в Україні. 

Резюме: 

Для укладення рамкової угоди учасники обох експериментів будуть проводити кваліфікаційний відбір.  А для вибору виконавця конкретного договору про закупівлю з-поміж учасників угоди, можна буде обрати один з інструментів: або відкриті торги, або запит пропозицій. 

Проаналізувавши нові порядки, ми виявили низку ризиків і колізій:

1. Відсутність оскарження до АМКУ у кваліфікаційних відборах і запитах пропозицій, що дозволяє провести закупівлю повністю без можливості оскарження в АМКУ. 
2. Обмежене охоплення цих закупівель моніторингами Держаудитслужби.
3. Зашироке коло замовників — учасників експерименту. 
4. Суперечність Закону, Особливостям №1178, Директиві 2014/24/ЄС, іншим постановам Кабміну та вихід Кабміном за межі своїх повноважень.
5. Інші ризики зловживань, як-от закороткі строки подання пропозицій, можливість встановити необмежений критерій фінансової спроможності, відсутність вимоги оприлюднювати інформацію про строки оплати, неоднозначне регулювання змісту звітів про укладення і зміну договорів у системі Prozorro.

Закликаємо скасувати постанови № 520 і №521, а у разі необхідності підвищити ефективність ЦЗО Агентства відновлення, для неї рамкові угоди можна передбачити в Особливостях №1178 — але виключно з оскарженням до АМКУ, моніторингами Держаудитслужби та за умови усунення інших ризиків. 

Хто, що і як купуватиме?

За постановою №520 замовниками виступатимуть органи місцевого самоврядування, обласні державні (військові) адміністрації та їх підрозділи, військові адміністрації населених пунктів. Вони придбаватимуть будівельні роботи, технічне обстеження та інженерні вишукування, демонтаж, розроблення проєктної документації та її експертизу, авторський і технічний нагляд, послуги інженерів-консультантів, а також проєкти «під ключ», що поєднують проєктування з будівництвом та іншими роботами/послугами за потреби. Метою таких закупівель має бути відновлення населених пунктів та об’єктів, що постраждали від війни. 

Постанову №521 буде застосовувати ЦЗО Агентства відновлення.  Крім згаданих робіт і послуг, вона придбаватиме також послуги поточного ремонту, матеріальні ресурси, модернізацію низки об’єктів, роботи над пунктами пропуску через державний кордон, утримання доріг і різноманітні дорожні роботи тощо. 

Для укладення рамкової угоди учасники обох експериментів будуть проводити кваліфікаційний відбір. Фактично він буде першим етапом рамкової угоди. Бізнес зможе взяти в ньому участь протягом дії угоди, подавши заявку та документи відповідно до кваліфікаційної документації. Обсяг вимог на цьому етапі може бути різним — як суто кваліфікаційні, так і технічні вимоги до предмета закупівлі. Кандидатів, які відповідають вимогам відбору, замовник або ЦЗО включатиме до рамкової угоди. На другому етапі, для вибору виконавця конкретного договору про закупівлю з-поміж учасників угоди, можна буде обрати один з інструментів: або відкриті торги, або запит пропозицій. 

Концептуально такі підходи виглядали б перспективними, а рамкові угоди — схожими на європейські динамічні системи, якби не критично суттєві ризики. 

Ризик №1: у квалвідборах і запитах пропозицій немає оскарження до АМКУ

Кваліфікаційний відбір, який є єдиною можливістю увійти в нову рамкову угоду, не є процедурою закупівлі в розумінні Закону України «Про публічні закупівлі» (далі — Закон). Відповідно, його умови та рішення, дії, бездіяльність замовника/ЦЗО у кваліфікаційному відборі неможливо оскаржити до АМКУ. Така ж ситуація наявна на другому етапі рамкової угоди — при оголошенні запиту пропозицій. Виходить, що з усієї конструкції оскаржити до АМКУ можна буде тільки відкриті торги на 2-му етапі рамкової угоди, і тільки якщо замовник/ЦЗО обере саме їх для проведення. Натомість якщо після кваліфікаційного відбору замовник/ЦЗО обере провести запит пропозицій, то весь процес закупівлі від початку і до кінця буде позбавлений оскарження до АМКУ. У такому разі учасники взагалі не матимуть можливості оскаржити ані умови закупівлі (зокрема, умови кваліфікаційного відбору та рішення в межах такого відбору, технічні вимоги, проєкт договору, порядок погодження договірної ціни, який додається до запиту), ані безпідставні відхилення, окрім як у судовому порядку.

У постанові для ОМС/облдержадміністрацій уряд так прямо і зазначив, що кваліфікаційні відбори і запити пропозицій оскаржуються в судовому порядку.

Натомість у постанові ЦЗО Агентства відновлення уряд додав, що вони «оскаржуються до органу оскарження у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України». Втім, такого порядку для оскарження кваліфікаційних відборів та запитів пропозицій не існує. Навіть Особливості №1178 містять порядок оскарження виключно відкритих торгів. При цьому «експериментальні» постанови не мають відкладеного строку набрання чинності, який був би прив’язаний до ухвалення нового порядку оскарження в АМКУ для особливих рамкових угод. Не кажучи вже про неспроможність самої конструкції, коли Кабмін сам себе наділяє повноваженням визначити порядок оскарження для окремих надпорогових способів закупівлі.  Крім того, повноваження АМКУ як органу оскарження визначає Закон України «Про Антимонопольний комітет України», посилаючись також на Закон «Про публічні закупівлі». Тож його повноваження визначаються лише на рівні Законів, і КМУ не може їх розширювати . 

Ситуація, що складається з оскарженням рамкових угод за постановами №520 і 521,  суперечить вимогам європейської Директиви 89/665/ЄЕС. Вона вимагає забезпечити: 

• щоб замовник  не міг укласти контракт до того, як орган з перегляду прийме рішення — натомість закупівлю при оскарженні в судовому порядку неможливо призупинити; 
• достатньо часу для ефективного перегляду рішень про укладення контрактів, натомість договір про закупівлю за запитом пропозицій зможуть укласти одразу з дня визначення переможця, що виключає час на оскарження;
• ефективне виконання рішень, прийнятих органами перегляду, втім, виконання рішення суду в системі Prozorro є проблематичним, адже не можна повернути завершену закупівлю на попередню стадію, переобрати переможця тощо. 

Відсутність ефективного механізму оскарження в закупівлях сфери будівництва призведе до надзвичайно високих корупційних ризиків. Це дасть можливість включити в рамкову угоду лише наближені до замовника компанії.

Ризик №2 — непередбачувані результати та обмежене охоплення моніторингами Держаудитслужби 

Як і у випадку з оскарженням до АМКУ, Закон поширює можливість моніторингу саме на процедури закупівлі. Крім того, пункт 23 Особливостей №1178 додає до об’єктів моніторингу спрощені закупівлі та ті, за якими в електронній системі закупівель оприлюднюється звіт про договір про закупівлю, укладений без застосування електронної системи закупівель.

На жаль, кваліфікаційний відбір до рамкової угоди, передбаченої постановами №520 та №521, і запит пропозицій не належать до жодної з зазначених вище категорій. 

Зараз Держаудитслужба може здійснювати моніторинг щодо рамкових угод, укладених відповідно до Закону, саме тому, що за Законом вони укладаються за результатами відкритих торгів. Відповідно, відкриті торги, як процедура закупівлі, потрапляють у поле охоплення моніторингу, незалежно від того, чи вони проводяться для укладення звичайного договору про закупівлю чи для укладення рамкової угоди. 

Натомість рамкові угоди, передбачені постановами №520 та №521, будуть укладатись у відмінний від законного спосіб — через кваліфікаційний відбір, а не через відкриті торги. Тож тут виникає багато питань: чи будуть аудитори моніторити кваліфікаційні відбори? Якщо так, то на якій правовій підставі? Припускаємо, що якщо такі моніторинги з’являться, то їх результати будуть оскаржені. Це зробить виконання рамкових угод та договорів про закупівлю більш непередбачуваним для всіх сторін.

Ризик №3 — зашироке коло замовників — учасників експерименту

Експерименти призведуть до виведення значної частини закупівель з-під обов’язкової дії процедур, передбачених Законом та Особливостями №1178. Проєкт, що позиціонується як експериментальний, в дійсності охоплює занадто широке коло замовників і їхніх закупівель. 

Так, за даними публічного модуля аналітики BI Prozorro, у 2025 році лише серед органів місцевого самоврядування близько 2000 оголосили понад 61,4 тисяч закупівель у сфері будівництва та уклали договорів на понад 46 мільярдів гривень. 

Водночас згідно з дослідженням НАЗК, сфера будівництва та земельних відносин є сферою-лідером із найвищим рівнем поширеності  корупції — згідно з досвідом і населення, і бізнесу. Публічні закупівлі також увійшли до переліку найбільш уражених корупцією сфер.

Тож масово позбавляти антикорупційних запобіжників публічні закупівлі у сфері будівництва, позиціонуючи це як експеримент — подвійний ризик зловживань. 

Подібний експеримент доцільний в обмеженому вигляді: для одного замовника — ДП «Інфраструктурні проєкти». Це новостворена централізована закупівельна організація у сфері будівництва, яка справді потребує нових інструментів, яких доведеться чекати ще щонайменше рік, поки запрацює новий Закон. Звичайна рамкова угода в чинному Законі не передбачає можливості закуповувати роботи і кваліфікувати потенційних виконавців на постійній основі. Тому саме на цій ЦЗО можна відтестувати такі нові інструменти.

Ризик №4 — суперечність Закону, Особливостям №1178, Директиві 2014/24/ЄС та вихід Кабміном за межі своїх повноважень

Невідповідність експериментальних правил Закону і Особливостям №1178 сама собою вже є ризиком, який заслуговує на увагу. Рамкові угоди матимуть такі відмінності від передбачених Законом і Особливостями №1178:

1. За постановами №520 і №521 рамкова угода укладається за результатами проведення кваліфікаційного відбору. Натомість стаття 15 Закону передбачає, що рамкові угоди укладають за результатами проведення відкритих торгів. Навіть пункт 7 Особливостей №1178 прямо вказує, що ЦЗО організовують і проводять в інтересах замовників закупівлі за рамковими угодами відповідно до умов, визначених Законом, а не в якийсь експериментальний передбачений Кабміном спосіб. Ба більше, саме для ЦЗО Агентства відновлення Особливості №1178 визначають можливі способи закупівель, серед яких рамкові угоди — тільки  за Законом:

«За рішенням Кабінету Міністрів України централізована закупівельна організація, що утворюється під час дії правового режиму воєнного стану в Україні та належить до сфери управління Агентства відновлення, може здійснювати закупівлі послуг та/або робіт в інтересах замовників шляхом проведення відкритих торгів відповідно до цих особливостей та закупівель за рамковими угодами відповідно до умов, визначених Законом».  

Тож постанова №521 створює колізію, суперечачи не лише Закону, але й іншим постановам. 

1. Закон не передбачає застосування рамкової угоди для закупівлі робіт. І якщо для ЦЗО Агентства відновлення така можливість згадується в Особливостях №1178, то решта замовників такого винятку не мають. Особливості №1178 дозволяють їм здійснювати публічні закупівлі шляхом укладення рамкових угод лише товарів і послуг. І знову-таки — лише відповідно до умов, визначених Законом.
2. Конституція України вимагає від Кабміну діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Закон не містить повноважень Кабміну створювати нові процедури або способи здійснення закупівель для окремих категорій замовників та предметів закупівель. І хоча Закон наділяє Кабмін повноваженням лише визначати ЦЗО та особливості їх діяльності, але водночас чітко закріплює, що ЦЗО «організовують і проводять тендери та закупівлі за рамковими угодами в інтересах замовників відповідно до цього Закону», а не у спосіб, визначений Кабміном.

Внаслідок цих суперечностей порушуються і інші норми: наприклад, ч. 10 статті 3 Закону, яка забороняє придбавати товари, роботи і послуги до/без проведення процедур закупівель/спрощених закупівель, визначених Законом.

До того ж, суперечність Закону породжує й невідповідність Директиві 2014/24/ЄС, яка дозволяє укладати рамкові угоди лише за умови застосування процедур, передбачених у Директиві 2014/24/ЄС. Навіть якщо розглядати експериментальні рамкові угоди як аналоги динамічних систем, у ЄС вони мають проводитися  за правилами процедури з обмеженою участю. Своєю чергою, описаний у Порядку процес відрізняється від цієї процедури за можливістю оскарження в органі оскарження, строками подання тендерних пропозицій (пропозицій) тощо. 

Тож ухвалення цих постанов віддаляє вітчизняне правове регулювання від вимог ЄС, може завдати шкоди євроінтеграційному поступу України, спричинивши негативну реакцію Європейської Комісії та міжнародних партнерів — особливо зараз, коли приведення українського закупівельного законодавства у відповідність до acquis ЄС перебуває у фокусі уваги та зусиль Української держави.

Ризик №5 — закороткі строки подання пропозицій, необмежені фінансові вимоги, невідомі строки оплати, неоднозначне регулювання звітів у системі тощо

Крім того, що експерименти суттєво обмежують можливість оскарження зловживань під час закупівлі, вони мають низку чинників, здатних сприяти їх виникненню: 

• Закороткі мінімальні строки подання тендерних пропозицій (від 7 днів у тендерах, оголошених ЦЗО) та пропозицій на запит (від 3 днів для всіх учасників цих експериментів). ТI Ukraine відстоювала та успішно адвокувала збільшення мінімального строку подання тендерних пропозицій в закупівлях робіт принаймні до 14 днів. 
• ЦЗО та замовники, що будуть створювати рамкові угоди, зможуть встановити критерій фінансової спроможності на базі «приблизно обрахованої» — а отже, потенційно завищеної — очікуваної вартості. Наприклад, вимагати від кандидатів наявність доходу в 1 мільярд гривень за минулий рік, хоча насправді закупівель оголосять на 50 мільйонів. Такий підхід створює ризик обмеження доступу бізнесу до закупівель.

• Ані на стадії кваліфікаційного відбору, ані в запиті пропозицій не вимагається оприлюднити інформацію про умови оплати. 
• Надаючи 4 дні на подання документів переможця з моменту його визначення за запитом пропозицій, можливість укласти договір про закупівлю відкривається одразу з дня його визначення. Тобто допускається ситуація, коли договір укладається з особою, щодо якої не підтверджено відсутність судимості, корупційних правопорушень тощо. 

Для ОМС/облдержадміністрацій фактично з’являються альтернативні (усічені) вимоги до змісту повідомлення про внесення змін до договору про закупівлю, якщо його уклали за запитом пропозицій. Зі звіту випадає інформація про суть та підстави змін договору, а також ціни на матеріальні ресурси. Натомість для ЦЗО вимога оприлюднювати зміни цін увійшла до постанови. Втім, питання оприлюднення інформації про матеріальні ресурси в машиночитних форматах при укладенні договору в обох постановах виглядає проблемним. Адже замість посилання на вимоги Закону, постанови №520 і №521 містять власні вимоги до звітування про укладений договір і його оприлюднення, і окремих вимог оприлюднювати ціни на матеріальні ресурси в машиночитному форматі там немає (!). Тож учасники експерименту будуть робити це, лише якщо враховуватимуть напряму вимоги Закону до оприлюднення договорів про закупівлю. (Попри те, що за Законом це лише договори за результатами процедур і спрощених закупівель, а договори за постановами №520 і №521 не є результатом процедури/спрощеної закупівлі).

Висновки і пропозиції: як виправити ситуацію

Підсумовуючи, експериментальні постанови виведуть суттєву частину закупівель з-під дії процедур Закону, оскарження в АМКУ та моніторингів Держаудитслужби, вони суперечать Закону, європейським Директивам і навіть іншим постановам, містять закороткі строки подання пропозицій та недостатній обсяг оприлюднення інформації. Їх реалізація створить ризики зловживань без можливості ефективно і своєчасно їх припинити, а також може нашкодити європейському поступу.

Сам факт того, що Кабмін для окремих категорій закупівель і замовників запроваджує порядок, відмінний від передбаченого Законом — небезпечний прецедент, який розхитує систему законодавства та не може бути залишений без уваги громадянським суспільством. Особливості №1178  прямо передбачені у Прикінцевих положеннях Закону.  Натомість можливість Кабміну «в якості експерименту» визначати порядок, відмінний від законного, виводячи тисячі закупівель з-під повноцінного охоплення оскарженням і моніторингом —  не передбачена ані Законом «Про публічні закупівлі», ані профільним Законом «Про Кабінет Міністрів України», ані зрештою Конституцією України. Це може стати небезпечним прецедентом, який розхитує систему законодавства та може породити цілу низку судових спорів.

Щоб виправити ситуацію:

1. Закликаємо скасувати постанови Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2026 р. № 520 і №521, якими затверджено порядки закупівель за рамковими угодами в експериментальних проєктах для ЦЗО Агентства відновлення, ОМС і ОДА. Замовники, які бажають скористатись динамічними системами, мають дочекатись набрання чинності новим Законом України «Про публічні закупівлі» (законопроєктом №11520). У ньому такі системи матимуть належні запобіжники. 
2. Оскільки існує запит на підвищення ефективності ЦЗО Агентства відновлення, для неї рамкові угоди можна передбачити в Особливостях №1178 — але виключно з оскарженням до АМКУ, моніторингами Держаудитслужби та за умови усунення інших ризиків. 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.

Скільки законтрактували коштів

У 2025 році через Prozorro уклали приблизно 200 договорів на будівництво та облаштування ветеранських просторів на 946 млн грн. Найбільшу частину коштів — 836 млн грн — законтрактували на будівництво ветеранських хабів з нуля. Ще 29 млн грн припало на реконструкцію будівель, а 42 млн грн — на капітальний та поточний ремонт. Решту коштів спрямували на меблі, розробку проєктної документації та інші супутні послуги.

За сумою контрактів 94% закупівель провели через відкриті торги з особливостями, тоді як лише 6% — через прямі угоди. Утім, насправді конкуренції не було — на кожен тендер подавався лише один учасник.

Державне фінансування та нереалістичні терміни

Майже половину всіх законтрактованих коштів профінансували з державного бюджету. Влітку 2025 року уряд виділив 446 млн грн субвенції на розвиток і будівництво ветеранських просторів у семи регіонах України. Усі ці проєкти мають реалізовувати за єдиним архітектурним підходом і спільними принципами роботи. Ветеранські простори передбачають інклюзивність і доступність. На території облаштовують укриття, пандуси, місця для людей з інвалідністю та асистивні технології. Водночас проєкти могли доопрацьовувати з урахуванням місцевих потреб.

Фінансування отримали Житомирська, Закарпатська, Івано-Франківська та Київська області, а також Кременчуцька, Луцька і Криворізька громади. Кожна отримала по 63,74 млн грн, а решту коштів мали додати місцеві бюджети. Водночас субвенція передбачала низку умов. Зокрема, спочатку об’єкти мали ввести в експлуатацію до 1 грудня 2025 року. Однак на цю дату жоден із них не був завершений. У більшості закупівель замовники від початку встановлювали нереалістичні строки виконання робіт, імовірно, щоб формально відповідати умовам програми фінансування. Фактично ж вкластися в ці терміни було неможливо, тому згодом сторони укладали додаткові угоди та переносили дедлайни. Крім того, 9 грудня минулого року умови надання субвенції також змінили — строки реалізації проєктів продовжили до 30 квітня 2026 року.

Як будують ветеранські простори: кейси по регіонах

Аналітики Dozorro проаналізували 7 найдорожчих тендерів з будівництва ветеранських центрів і виявили у 6 з них потенційно завищені ціни на будівельні матеріали. Ймовірна переплата — 37,3 млн грн. Вони надіслали замовникам листи зі своїми розрахунками та проханням привести ціни до ринкових.

Буча

Найдорожчий ветеранський хаб в Україні зводять у Бучі — за 140 млн грн. У жовтні минулого року Департамент регіонального розвитку Київської ОДА підписав відповідний контракт з консорціумом «Будівельні ініціативи». Ціна договору — динамічна. Завершити роботи спочатку планували до кінця 2026 року, утім вже в березні термін реалізації проєкту продовжили до кінця січня 2027 року. Цей консорціум створили влітку 2025 року — до нього увійшли компанії «Системгруп Плюс», «ТК Лазуріт», «Драйвбуд» і «БК М-Буд». Кінцевим бенефіціаром є Денис Нюнько.

Майбутній ветеранський простір складатиметься з двох блоків. У першому облаштують спортзал для фізичного відновлення, у другому — основному — розмістять кабінети для психологічної та соціальної підтримки, кімнати для індивідуальної роботи, коворкінг і конференц-зали. Також передбачені кафе, рецепція, дитяча зона, роздягальні, душові та санвузли.

На об’єкті вже зведено підпірну стіну, фундаментну плиту та цегляні стіни спортзалу, а також фундаментну плиту головної будівлі. Наразі копають котлован під укриття, встановлюють фундаменти для вхідних груп головної будівлі та вирівнюють територію навколо підпірної стіни. За виконані роботи департамент вже сплатив консорціуму 52 млн грн.

Аналітики не виявили значних ймовірних завищень у кошторисі цього проєкту. Водночас частину матеріалів у документації зазначили без детальних характеристик. Ми звернулися до замовника з проханням уточнити ці дані, однак відповіді не отримали. Через це остаточно оцінити можливі переплати за окремими позиціями неможливо. Утім, за тими матеріалами, які вдалося ідентифікувати, аналітики не зафіксували значних відхилень від ринкових цін. Не виявила порушень і Держаудитслужба під час моніторингу закупівлі.

Кременчук

У Кременчуці ветеранський хаб будують на розі вулиць Флотської та Великої Набережної. Договір на 132,9 млн грн у листопаді минулого року підписав виконком Кременчуцької міської ради з ПП НВ «Укрекоспецпроект». Компанія належить Станіславу Савічеву.

Простір зводять поруч із озером, тенісними кортами, футбольним полем і басейном — ці об’єкти планують інтегрувати в систему фізичної та медичної реабілітації ветеранів. У приміщенні центру облаштують кімнати для семінарів, лекцій, групової та індивідуальної роботи, рецепцію, роздягальні, санвузли та кухонну зону. Окрему увагу приділять розвитку адаптивного спорту — передбачено і вуличні спортивні майданчики.

Спочатку терміни зведення хабу виглядали щонайменше оптимістично. Завершити роботи планували до 20 листопада — тобто через десять днів після підписання договору. Згодом сторони уклали додаткову угоду й продовжили реалізацію проєкту до березня 2026 року, а пізніше — до квітня. На якому етапі наразі тривають роботи — невідомо, замовник не надав відповіді на наш запит. Утім, у грудні перерахував ПП НВ «Укрекоспецпроект» 54 млн грн на придбання будівельних матеріалів.

За підрахунками аналітиків, у кошторисі цього проєкту можлива переплата 5,2 млн грн. У відповідь на наш лист замовник теж не надав жодних пояснень. Утім, ціна договору — тверда, тож без укладення додаткової угоди Кременчуцька міська рада не зможе скоригувати вартість матеріалів у актах виконаних робіт.

Найбільше коштів замовник може переплатити на бетоні, лінолеумі та мембрані. Виникли питання і до ціни на покрівельний руберойд РКП-350Б. У кошторис його внесли по 187,20 грн/кв. м (тут і далі всі ціни наведено з ПДВ). Натомість на ринку матеріал продають у п’ять разів дешевше. Наприклад, у Kromizol його можна придбати по 35,40 грн/кв.м, а у «Куб» – по 41,1 грн/кв. м. Крім того, ціна на руберойд у Кременчуці є найвищою серед регіонів, де зводять ветеранські простори. Для прикладу, в Ужгороді його підрядник планує постачати по 38,53 грн/кв. м, а в Житомирі — по 94,24 грн/кв. м. 

Також аналітики звернули увагу на надмірні вимоги в тендерній документації виконавчого комітету Кременчуцької міської ради. Замовник вимагав багато дозволів, декларацій та сертифікатів ISO 9001 — частина з яких не є обов’язковою для виконання таких робіт. На практиці такі умови можуть ускладнювати конкуренцію.

До закупівлі виникли питання і в Держаудитслужби. Вона встановила, що виконком Кременчуцької міськради мав відхилити пропозицію ПП НВ «Укрекоспецпроект», але не зробив цього. У документах компанії були численні проблеми — не підтверджений досвід, відсутня частина обов’язкових документів і порушенні вимоги локалізації товарів. У підсумку аудитори зобов’язали замовника розірвати договір. Він не погодився з цим рішенням та оскаржує його в суді.

Кривий Ріг

У Кривому Розі ветеранський простір зводитимуть у Покровському районі, неподалік 44 кварталу. Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради у вересні підписало договір з ТОВ «Сапсан-КР», яке належить Богдану Лиманському. Вартість робіт оцінили в 132,2 млн грн. Тут та сама історія з перенесенням строків через фінансування з державної програми.

Проєкт передбачає облаштування кабінетів психолога та працівника соціальної служби, конференц-залу, тренажерного залу, дитячої зони та кафе. Підрядник уже виконав приблизно половину робіт: збудував фундамент, цегляні стіни, залізобетонні пояси та колони спортзалу. Також завершується монтаж модульного укриття та тривають роботи з інженерними мережами. Замовник уже перерахував підряднику 55 млн грн.

Аналітики Dozorro перевірили кошторис і виявили потенційну переплату 5,3 млн грн — найбільше на тротуарній і тактильній плитці. На що замовник відповів, що проєкт пройшов експертизу та отримав позитивний висновок, а підстав для укладання додаткової угоди немає. Але експертні організації не перевіряють ціни на окремі будівельні матеріали, а оцінюють лише загальну обґрунтованість витрат у межах проєкту. Водночас ціна договору динамічна, тож її ще можуть скоригувати під час виконання робіт.

Крім того, у тендерній документації аналітики помітили потенційно дискримінаційну вимогу — надати акт огляду об’єкта, який мав підписати сам замовник. Якщо підпису не буде – в учасника автоматично немає можливості взяти участь у торгах. Така вимога дозволяє легко відсіювати небажаних учасників. 

Ужгород

Ще одне місто, в якому будують ветеранський хаб — Ужгород. На його зведення у жовтні законтрактували 129,5 млн грн. Ціна договору — тверда. Підрядником Служба місцевих автомобільних доріг та розвитку інфраструктури у Закарпатській області обрала ТОВ «Опитний завод М». Компанія належить Наталії Сапьолкіній. Ветеранський простір зведуть на вулиці Героїв 128-ї бригади, а поруч облаштують мультифункціональний стадіон для занять спортом і активної реабілітації. Завершити роботи теж спочатку планували до кінця 2026 року, але згодом будівництво продовжили до кінця січня 2027 року.

Аналіз цієї закупівлі показав ймовірну переплату — 11,5 млн грн. Найбільше коштів можуть переплатити на бетоні й арматурі. У відповідь на наш лист Служба місцевих автомобільних доріг та розвитку інфраструктури у Закарпатській області повідомила, що проєктна документація пройшла експертизу та отримала позитивний висновок, тож підстав для зниження цін там не бачить. Dozorro скерував лист до прокуратури про вчинення кримінального правопорушення. Адже за виконані роботи підряднику вже сплатили 45 млн грн.

У тендерній документації замовника аналітики знайшли потенційно дискримінаційну вимогу — обов’язково надати акт огляду об’єкта. Аналогічна умова, як і у Кривому Розі, створює додаткові бар’єри для участі у торгах.

На закупівлю також звернула увагу й Держаудитслужба. Аудитори встановили, що Служба місцевих автомобільних доріг та розвитку інфраструктури у Закарпатській області безпідставно визначила переможцем ТОВ «Опитний завод М», хоча його пропозиція не відповідала вимогам. Компанія не надала частину обов’язкових документів, використовувала «еквівалентну» техніку без підтвердження характеристик і не подала документів про походження товарів. Аудитори зобов’язали замовника розірвати договір, однак він не погодився з цим і оскаржує рішення в суді.

ТОВ «Опитний завод М» вже завершив влаштування фундаменту та укриття, перейшовши до зведення стін.

Івано-Франківськ

В Івано-Франківську ветеранський простір будують на вулиці Богдана Хмельницького, 57. У жовтні комунальне підприємство Івано-Франківської обласної ради «Будінвест» підписало договір з ТОВ «Степ-Солар», яке оцінило роботи в 111,27 млн грн. Компанія належить Івану Барановичу. Звести ветеранський хаб планували до кінця 2026 року, але вже в лютому термін будівництва продовжили до кінця 2027 року.  

Згодом, 17 листопада, замовник уклав ще один договір — на 6,28 млн грн. Необхідність такої закупівлі пояснили потребою у постачанні додаткового обсягу робіт у того самого підрядника.

Майбутній центр передбачає облаштування спортивних зон для фізичної реабілітації та відновлення, консультаційних приміщень для психологічної, юридичної й соціальної допомоги, а також дитячих зон. На об’єкті вже звели стіни та колони, облаштували покрівлю адмінбудівлі, встановили вікна, змонтували укриття і металеві каркаси спортзалу. Завершують монтаж вентиляції, опалення та кондиціонування, триває оздоблення стін. Загалом виконано десь 75% робіт. За них комунальне підприємство вже перерахувало ТОВ «Степ-Солар» 76 млн грн.

Більшість позицій із великою загальною вартістю вказані в кошторисі узагальнено — плитки керамічні, лінолеум, двері тощо. А без точних характеристих перевірити їхню реальну вартість неможливо. Тому аналітикам вдалося ідентифікувати лише 1 млн грн ймовірної переплати в основному договорі, і ще приблизно 600 тис. грн — в додатковому. Водночас ціна в обох договорах — тверда, тож її не можна просто поправити в актах. Ми вже вдруге направили лист до замовника та очікуємо на відповідь. Першого разу він продовжив строк розгляду нашого звернення, але відповіді так і не надав.

Держаудитслужба перевірила і цю закупівлю. Порушень під час проведення тендеру не знайшли, але виявили проблеми вже в укладеному договорі. Сума інфляційних витрат не відповідала кошторису, а після зміни ціни не скоригували календарний графік робіт. У результаті аудитори зобов’язали замовника привести документи у відповідність — КП «Будінвест» оприлюднило оновлений графік.

Житомир

Ветеранський простір у Житомирі зводять на вулиці Чуднівській, 101-а. Договір на 102,4 млн грн Департамент регіонального розвитку Житомирської ОДА підписав у вересні минулого року з ТОВ «Торгово-промислова компанія Центр комплект». Компанія належить Жанні Опанасюк.

Спочатку об’єкт планували здати до кінця року, але в грудні строк продовжили — тепер роботи мають завершити до 30 квітня 2026 року.

Підрядник уже провів зовнішні мережі електропостачання, каналізації та водопостачання. Зараз добудовують надземну частину і почали монтувати конструкції укриття. За виконані роботи підряднику вже перерахували 65 млн грн.

Аналіз закупівлі на зведення простору показав ймовірну переплату 6,4 млн грн — зокрема на бетоні, арматурі та цеглі. У відповіді на лист Dozorro замовник зазначив, що проєктна документація пройшла експертизу та отримала позитивний висновок. Крім того, ціна договору динамічна. 

Не оминула Держаудитслужба і цю закупівлю. Моніторинг показав, що переможець не надав належного сертифіката якості виробника (ISO), як того вимагала тендерна документація. Водночас департамент не помітив цієї невідповідності і не дав учаснику можливості її виправити. Аудитори зобов’язали Департамент регіонального розвитку Житомирської ОДА притягнути відповідальних осіб до дисциплінарної чи матеріальної відповідальності — замовник на місяць позбавив премії уповноважену особу.

Луцьк

У жовтні Управління капітального будівництва Луцької міської ради замовило будівництво ветеранського простору у ТОВ «Волиньекобуд». Вартість договору склала 81,8 млн. Хаб зводять на вулиці Конякіна, неподалік від міськрайонного суду. Підрядник зобов’язався звести будівлю простору до 20 листопада. Але через нереальні терміни договір продовжили до кінця квітня 2026 року.

У центрі передбачено спортивний комплекс із спортзалом і тренажерним залом, кімнати для спілкування ветеранів, приміщення для психологів та юридичної підтримки, а також невелике кафе. На об’єкті вже звели стіни і змонтували конструкцію даху, утеплили підлогу та залили стяжку. Зараз прокладають інженерні мережі та виконують внутрішні та зовнішні оздоблювальні роботи. Управління капітального будівництва вже сплатило ТОВ «Волиньекобуд» 68 млн грн за виконані роботи. ТОВ «Волиньекобуд» належить Михайлу Шипелику та Андрію Гринчуку. 

Аналіз закупівлі аналітиками Dozorro показав ймовірну переплату 7,3 млн грн. Водночас договірна ціна — динамічна. Найбільші завищення стосуються покрівельних панелей, піску та утеплювача. Замовник відповіді на наш лист з проханням привести ціни до ринкових не надав.

У тендері також були потенційно дискримінаційні вимоги — переможцем міг стати лише учасник, визнаний критично важливим для економіки в особливий період. Оскільки цей статус не передбачений законом як кваліфікаційний критерій, така умова обмежує конкуренцію.

Держаудитслужба перевірила закупівлю Луцької міської ради — договір уклали з порушеннями. У календарному графіку не вказали чітко етапи робіт і строки їх виконання. Через це замовника зобов’язали внести зміни до договору — згодом він оприлюднив оновлений календарний графік.

Короткі висновки

Аналіз закупівель ветеранських просторів свідчить про системні проблеми на ринку будівництва. У семи найбільших тендерах не було конкуренції — і це характерно для галузі загалом, а не лише для цього її сегмента. Крім того, у документації траплялися потенційні дискримінаційні вимоги, які звужували коло потенційних підрядників, а також нереалістичні строки виконання робіт, які практично неможливо було дотримати. 

Додатково значна частина кошторисів містить ознаки завищення цін на будівельні матеріали. За оцінками аналітиків Dozorro, лише в проаналізованих закупівлях ймовірна переплата могла сягнути 37,3 млн грн. Подібні завищення — не поодинокий випадок, а ще одна проблема проєктів із будівництва. Це пов’язано з відсутністю уніфікованих підходів до визначення вартості будівництва ще на етапі проєктування, а також із недостатнім державним контролем та прозорістю.

Водночас окремі приклади показують, що закупівлі за ринковими цінами можливі. За умови реалістичних кошторисів і прозорих тендерних процедур можна уникати завищень і забезпечувати ефективне використання бюджетних коштів.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу. 

Фрукти та овочі не по завищених цінах: коригування договору

У січні 2026 року Відділ освіти, молоді та спорту Девладівської сільської ради замовив у ТОВ «Екофудторг» фрукти та овочі. Вартість контракту — 201 тис. грн.

Аналітики DOZORRO переглянули ціни в договорі й виявили ймовірну переплату 59 тис. грн — майже 30% від суми договору.

Найбільше питань виникло щодо ціни на білоголову капусту по 60 грн/кг. Це у п’ять разів дорожче за ринкову. За даними Market Price BI Prozorro, у грудні її ціна становила 10 грн/кг, а у січні — 12,50 грн/кг. Дані Держстату також підтверджують цю різницю: у грудні середня ціна на білоголову капусту по Україні була 10,07 грн/кг. Лише на цій позиції могли переплатити 13 тис. грн.

Ще більш показовою виявилася ситуація з бананами. Їх відділ сільської ради  планував закупити по 200 грн/кг — це більш ніж утричі дорожче за ринкові ціни. Для порівняння, у Prozorro Market банани коштували у цей же період по 70–80 грн/кг, а за грудневими даними Держстату — 61,61 грн/кг. Потенційна переплата за цією позицією могла скласти ще 11 тис. грн.

Вже у лютому ми надіслали листа до замовника з проханням привести ціни до ринкових. Того ж місяця сільська рада повідомила, що провела моніторинг і звернулася до постачальника. У березні сторони уклали додаткову угоду, якою зменшили суму договору без зміни обсягів постачання. Завдяки цьому вдалося запобігти неефективному використанню 60,3 тис. грн.

ТОВ «Екофудторг» зареєстрували наприкінці 2024 року у Кривому Розі. Її власником та директором є Костянтин Москаленко.

Кримінальне провадження щодо закупівлі реабілітаційного обладнання

Один із найяскравіших кейсів березня — закупівля реабілітаційного обладнання для КНП «Ямпільська територіальна лікарня». У вересні 2025 року лікарня уклала договір на 2,1 млн грн з ТОВ «Оріс Трейд». Власницею компанії є Наталія Білокур.

Під час аналізу кошторису аналітики DOZORRO побачили суттєві ризики завищення цін. Загалом потенційна переплата могла становити 508 тис. грн — це приблизно 24% від вартості договору.

Найбільше коштів лікарня могла переплатити на тренажері для реабілітації рук ZEPU-K2000B — 435 тис. грн. У кошторис ТОВ «Оріс Трейд» вписало його по 820 050 грн/шт з ПДВ, при цьому в ціну включено транспортування та страхування. Водночас на ринку така ж модель коштує щонайменше вдвічі менше. Наприклад, Oxydoc продає такий тренажер по 388 731 грн, Rehamed — по 381 900 грн, The Nine — по 380 000 грн. Навіть з урахуванням додаткових витрат різниця з ринковими цінами виглядає шаленою.

Оскільки компанія вже отримала оплату за договором, вплинути на ситуацію через замовника було складно. Тому у березні 2026 року команда DOZORRO звернулася до прокуратури. У відповідь правоохоронці повідомили про відкриття провадження. Саме 508 тис. грн у межах цього кейсу ми врахували як результат запобігання у підсумках березня.

Розірваний договір і 4,1 млн грн заощаджених коштів

Інший випадок — реконструкція будівлі ветеринарної лікарні під гуртожиток за 37,6 млн грн. Роботи на початку 2025 року КУ «Агенція розвитку міста» Хотинської міської ради замовила у ТОВ «Пересувна механізована колона-47».

Аналіз цієї закупівлі показав ймовірну переплату 4,1 млн грн, або 11% від вартості договору. У лютому минулого року проєкт DOZORRO звернувся до замовника з проханням переглянути ціни на матеріальні ресурси. Ціна договору тверда, тому для цього треба було укласти додаткову угоду. Натомість «Агенція розвитку міста» відповіла, що наведені нами розрахунки не відповідають ринку. До речі, це не перший випадок, коли у закупівлях цієї установи ми фіксуємо можливі переплати. Ще у березні 2025 року ми повідомляли про ймовірну переплату 8,2 млн грн на трьох проєктах з реконструкції, серед яких — гуртожиток.

 

Після цього ми неодноразово поверталися до цього кейсу — запитували у замовника акти виконаних робіт, навіть зверталися до прокуратури. Втім, відповіді від правоохоронців ми так і не отримали.

Зрештою, на початку 2026 року КУ «Агенція розвитку міста» Хотинської міської ради та ТОВ «Пересувна механізована колона-47» розірвали договір. Нову закупівлю поки ще не оголошували. Завдяки цьому вдалося уникнути зайвих витрат — 4,1 млн грн

ТОВ «Пересувна механізована колона-47» зареєстрували у Хотині у 2020 році. Власник компанії — Михайло Біляєв. 

Інші яскраві кейси результатів наших моніторингів за перший квартал 2026 року ви можете переглянути у матеріалах за лютий і січень. 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу. 

Скільки законтрактували 

За даними публічного модуля аналітики BI Prozorro, у 2025 році на модернізацію систем оповіщення оголосили закупівлі із загальною очікуваною вартістю 1,4 млрд грн. Ще одна закупівля на 66 млн грн залишається активною. Водночас поточна сума договорів за ними становить 528 млн грн. Різниця пояснюється тим, що 42% конкурентних закупівель за очікуваною вартістю були неуспішні або скасовані, ще 5% — досі тривають. Крім того, серед 54% процедур, що завершилися укладенням договорів, 15% контрактів згодом розірвали — зокрема через висновки Держаудитслужби. Зауважимо, що в цьому тексті йдеться саме про укладені договори, а не про фактично сплачені кошти.

За сумою контрактів у 90% випадків замовники проводили закупівлі через відкриті торги з особливостями. Ще у 10% укладали через прямі угоди. За даними BI Prozorro, у середньому на успішні закупівлі з модернізації системи оповіщення в Україні подавалися 1,3 учасника, що свідчить про фактичну відсутність конкуренції на ринку.

Найбільше коштів у 2025 році законтрактувала Київська область — 139 млн грн. На другому місці опинилася Черкаська область із 124 млн грн, третє місце посіла Миколаївська область — 89 млн грн. Далі йдуть Вінницька область із 51 млн грн та Чернівецька — із 45 млн грн. Найменший обсяг закупівель зафіксували у Закарпатській області — лише близько 98 тис. грн.

Що спільного в регіонів-лідерів

У чотирьох із п’яти найбільших закупівель переможцем робіт з оновлення територіальних автоматизованих систем оповіщення стало ТОВ «Укрзалізничавтоматика». Саме ця компанія виконує модернізацію систем інформування населення у Київській області за 133 млн грн, у Черкаській — за 120 млн грн, у Миколаївській — за 86 млн грн та у Вінниці — за 49 млн грн. Натомість у Чернівецькій області підряд на 44 млн грн отримала інша компанія — ТОВ «Метеор АйТі». Примітно, що для Київської та Черкаської областей проєктну документацію на модернізацію систем оповіщення розробляло саме ТОВ «Укрзалізничавтоматика». 

Строки реалізації проєктів відрізняються. У Київській області завершити роботи планують до 31 серпня 2026 року, у Черкаській та Чернівецькій — до кінця 2027 року, у Миколаївській — до 31 жовтня 2026 року, а у Вінниці — до серпня 2027 року.

Окрім помітної різниці у вартості робіт, Київську та Черкаську області відрізняє ще одна деталь — підходи до оприлюднення договорів. Київський замовник не опублікував договір, пояснюючи це обґрунтуванням комісії Департаменту цивільного захисту та оборонної роботи Київської ОДА, у якому договір віднесли до інформації з обмеженим доступом, а його оприлюднення може становити загрозу національній безпеці. У Черкаській області договір спочатку також не оприлюднили та ніяк не пояснили таке рішення. Утім, згодом його все ж опублікували — уже в складі змін до договору. Водночас у Миколаївській та Чернівецькій областях, а також у Вінниці договори оприлюднили відразу, не вбачаючи підстав для їх приховування.

«Укрзалізничавтоматика» ймовірно пов’язана з депутатом у розшуку НАБУ

ТОВ «Укрзалізничавтоматика» фактично домінує на ринку модернізації систем централізованого оповіщення. Загальна вартість укладених контрактів з 2023 року становить 433 млн грн, з яких 7,1 млн грн — на розроблення та коригування проєктної документації. Окрім вищезгаданих контрактів, компанія з 2024 року модернізує системи оповіщення у Кам’янській та Луцькій громадах. Показовим є і розподіл підрядів: у 2025 році на ТОВ «Укрзалізничавтоматика» припадає 74% від загальної вартості всіх договорів на такі послуги.  

Вона зареєстрована у Києві і є дистриб’ютором польських систем оповіщення Digitex. ТОВ «Укрзалізничавтоматика» належить ТОВ «Нафтогазові технології», бенефіціаром якого вказаний Олексій Колесник. Хоча фірму заснували ще у 2010 році, її активні тендерні успіхи почалися лише влітку 2023 року. До повномасштабної війни вона мала лише три публічні договори на загальну суму приблизно 16,5 тис. грн.

Різкий стрибок у розвитку бізнесу компанії стався у 2023 році. Тоді народний депутат із групи «Довіра» Сергій Шахов публічно почав просувати тему модернізації систем оповіщення. Наприкінці березня 2023 року Шахова оголосило у розшук НАБУ — його звинувачують у недостовірному декларуванні на понад 60 млн грн. 

Тоді ж журналісти hromadske опублікували розслідування про те, що Шахов лобіював оновлення систем оповіщень в Уряді, щоб просувати свою компанію, яка до того ж має російський слід. Вони показали листи депутата до прем’єр-міністра Дениса Шмигаля.  Журналісти припустили, що Шахов просував компанію «Укрзалізничавтоматика», з якою міг бути пов’язаний його радник — Микола Самбожук. Також журналісти писали, що Самбожук раніше мав подібний бізнес у росії і, за їхніми даними, у 2007 році отримав російський паспорт.

Ще у 2023 році аналітики DOZORRO припускали, що «Укрзалізничавтоматика» може стати монополістом на ринку систем оповіщення в Україні, і звертали увагу, що на той момент компанія не користувалася значною популярністю серед замовників. Однак, як бачимо, ситуація змінилася і прогнози справдилися.

Надмірні вимоги у кожному тендері 

Спільна риса тендерів, підрядником яких стало ТОВ «Укрзалізничавтоматика», — жодній із них не вдалося провести закупівлі з першої спроби. Через втручання аудиторів замовники були змушені скасовувати або відмінювати закупівлі та переоголошувати їх. Держаудитслужба знаходила невідповідності як у тендерних документаціях, так і у пропозиціях учасників. Примітно і те, що майже в кожній оголошеній закупівлі потенційні учасники ставили замовникам запитання щодо дискримінаційних вимог. У деяких зверненнях згадувалося і ТОВ «Укрзалізничавтоматика». Саме тому аналітики DOZORRO проаналізували тендерні документації цих проєктів.

Аналіз показав системне використання у тендерних документаціях умов, які можуть обмежувати конкуренцію. У більшості випадків на торги приходило ТОВ «Укрзалізничавтоматика», яке й ставало переможцем. 

Замовники застосовували комплекс вимог, які створювали значні бар’єри для участі, насамперед для середнього та малого бізнесу. Так, у тендерах Київської, Черкаської, Чернівецької та Миколаївської областей вони вимагали спеціальний дозвіл на роботу з державною таємницею.

Окремим бар’єром стали жорсткі умови щодо еквівалентного обладнання у вінницького, київського та чернівецького замовника. Учасники мали довести, що їхнє альтернативне обладнання повністю відповідає проєкту — фактично без права на помилку. Насправді для оцінки вистачило б просто порівняльної таблиці, яку просили замовники. Але вони додатково вимагали гарантійні листи або інші документи, що робило умови занадто складними. У результаті бізнес змушений пропонувати саме те обладнання, яке закладене у проєкті — часто під конкретного виробника — щоб уникнути ризику відхилення. Це суттєво звужує конкуренцію.

Серед надмірних вимог — обов’язкова наявність одразу семи сертифікатів ISO або ДСТУ, зокрема й досить специфічних стандартів на кшталт ISO 50001 (енергоменеджмент) чи ISO 41001 (фасиліті-менеджмент). Таку вимогу застосовували замовники у Вінниці, Києві, Черкасах та Миколаєві. Водночас частина цих стандартів не має прямого зв’язку з монтажем технічних систем і виглядає як додатковий фільтр, який відсікає потенційних учасників без значних ресурсів.

Подібні вимоги повторювалися у тендерній документації кількох областей — зокрема Київської, Черкаської, Миколаївської та Чернівецької. Це може свідчити про використання схожих підходів до підготовки тендерної документації. На можливу централізовану підготовку документів також можуть вказувати метадані тендерних файлів. Зокрема, у документах із Київської, Черкаської та Миколаївської областей власником файлів зазначено ThinkPad. Це може свідчити про використання одного шаблону або підготовку частини документації поза межами конкретних регіональних організаторів.

Траплялися й інші потенційно дискримінаційні умови. Наприклад, чернівецький замовник вимагав акт обов’язкового відвідування об’єкта з підписом замовника. Без такого підпису подати пропозицію фактично неможливо. У Вінниці ж замовник вимагав авторизаційні листи від виробника обладнання Digitex. Така умова фактично ставить учасника у залежність від третьої сторони — виробника або офіційного представника. Ще замовник просив підтвердити, що вимірювальні прилади — мегомметр, вимірювач опору заземлення та багатофункціональний електровимірювальний пристрій — справні і перевірені. Для цього просив свідоцтва про повірку від уповноважених організацій, наприклад ДП «Укрметртестстандарт». Крім того, компанії мали показати, що мають право робити такі вимірювання, через сертифікат визнання вимірювальних можливостей із додатками. Хоча такі документи можуть бути необхідними вже на етапі виконання робіт, їх вимога на етапі подання пропозиції є надмірною та звужує коло потенційних учасників.

Параметр порівняння	Вінниця	Київська обл.	Миколаївська обл.	Черкаська обл.	Чернівецька обл.
Пакет із 7 сертифікатів ISO (9001, 14001, 45001, 50001, 8965, 41001, 22301)	ТАК	ТАК	ТАК	ТАК	НІ
Жорстка вимога щодо «Еквіваленту» (окрім порівняльної таблиці,необхідно ще й гарантійний лис/інший документ)	ТАК	ТАК	НІ	НІ	ТАК
Лист-авторизація від виробника (Digitex)	ТАК	НІ	НІ	НІ	НІ
Акт відвідування об’єкта	НІ	НІ	НІ	НІ	ТАК
Переможець	ТОВ «Укрзалізничавтоматика»	ТОВ «Укрзалізничавтоматика»	ТОВ «Укрзалізничавтоматика»	ТОВ «Укрзалізничавтоматика»	ТОВ «Метеор АйТі»

Торік «Укрзалізничавтоматика» намагалася зайти і на ринок Житомирської області, але безуспішно. Замовник відхилив її пропозицію через неточності у документах про ресурси. Наші аналітики перевірили тендер і не виявили у документації явних дискримінаційних вимог, за винятком вимоги про наявність спеціального дозволу на роботу з державною таємницею, що потенційно звужує коло учасників.

Нині триває ще один масштабний тендер — оновлення системи оповіщення в Кременчуці. Договір на 61 млн грн Департамент з питань цивільного захисту та оборонної роботи Кременчуцької міської ради планує підписати з ТОВ «Компас Інженіринг», хоча інший учасник пропонував виконати роботи дешевше. Втім, його пропозицію відхилили правомірно — вона не відповідала технічним вимогам тендерної документації. Наш аналіз тендерної документації не виявив дискримінаційних умов.

Висновок

Загалом аналіз показує тривожну тенденцію: ринок модернізації систем оповіщення фактично концентрується навколо однієї компанії — ТОВ «Укрзалізничавтоматика». Ще у 2023 році журналісти звертали увагу на ризик формування такого сценарію — і зараз він, схоже, справджується. 

Одним із факторів, що може цьому сприяти, — підходи до формування тендерної документації. Замовники часто прописували складні та специфічні вимоги — від великої кількості сертифікатів до жорстких обмежень щодо еквівалентного обладнання та додаткових документів. І що важливо — подібні підходи повторюються в різних регіонах. У результаті конкуренція виглядає радше формальною: альтернативні постачальники майже не мають шансів, а переможець часто передбачуваний. Ситуацію ускладнює і те, що ця ж компанія нерідко бере участь у розробці проєктів, за якими потім виконуються роботи.

Усе це разом змушує ставити незручне, але логічне питання: чи маємо ми справу з ринком, який сам по собі сконцентрувався навколо сильного гравця, чи з системою, де умови підлаштовуються під конкретну компанію.

Цей матеріал підготовлено в межах проєкту “Цифровізація для зростання, доброчесності та прозорості” (UK DIGIT), що виконується Фондом Євразія та фінансується UK Dev.

Матеріал створено за фінансової підтримки Програми допомоги з міжнародного розвитку від Уряду Великої Британії. Зміст є винятковою відповідальністю Transparency International Ukraine; висловлені погляди не обов’язково відображають офіційну політику Уряду Великої Британії.

Резюме

За 14 місяців замовники уклали 257 тис. прямих надпорогових договорів на 401,7 млрд грн. Це приблизно 6% кількості договорів у системі та майже 28% від їхньої загальної вартості. Тому хоч таких закупівель відносно небагато, їхній фінансовий масштаб суттєвий.

Водночас майже половина всієї суми (43,3%) прямих надпорогових закупівель припадає на закупівлі природного газу замовником, на якого уряд поклав спецобов’язки. Це звіти про про продаж газу в межах групи «Нафтогаз», які зробили обов’язковими у 2023. Ці закупівлі можуть спотворювати статистику і прибільшувати проблему з прямими неконкурентними закупівлями в Prozorro, зокрема в очах міжнародних партнерів.  

Загалом ситуацію з неконкурентними надпороговими закупівлями покращить повернення переговорної процедури. Якщо не враховувати закупівлі природного газу в межах групи «Нафтогаз», зараз приблизно 70% вартості контрактів становлять закупівлі за підставами, за якими раніше треба було проводити саме її. Переговорна процедура передбачає консультації з кількома постачальниками де це можливо, та механізм оскарження, які зменшують ризики порушень і неефективних рішень.

Прямі закупівлі можна залишити як винятки для тих випадків, які зумовлені саме воєнним станом. Наприклад, коли замовник перебуває на території активних бойових дій. У той же час, низку підстав треба взагалі переоцінити — чи справді вони необхідні. 

Обсяги і динаміка закупівель

Від 30 липня 2024 року до 30 вересня 2025-го замовники уклали 257 тис. прямих надпорогових угод. Їхня вартість на момент дослідження становила 401,7 млрд грн. Це майже 28% від загальної поточної суми договорів, укладених за цей період. Їхня вартісна питома вага у сфері закупівель суттєва, хоча кількість таких закупівель і помірна — 5,87% від усіх.

Активність замовників значною мірою підпорядкована бюджетному та плановому циклу. Плавне зростання кількості лотів і загальної суми договорів спостерігається до січня 2025, після чого поступово знижується до березня. Така динаміка схожа з загальною динамікою по всім методам закупівель і може пояснюватися поєднанням сезонних факторів, а також бажанням використати залишки бюджету до кінця року та закупівлями для нового року. Під час аналізу сезонності ми не враховували звіти про закупівлі природного газу в межах групи «Нафтогаз», адже вони сильно викривлювали статистику.

Це означає, що планування та контроль бюджетних ресурсів у прямому сегменті закупівель потребують підвищеної уваги в сезон пікового навантаження, щоб запобігти неефективному використанню коштів та потенційним ризикам закупівель.

Які підстави застосовують замовники

Протягом 14 досліджуваних місяців 84,4% вартості прямих надпорогових закупівель припало на п’ять найбільш поширених підстав із майже трьох десятків. Ними стали:  

1. Закупівля природного газу суб’єктом, на якого покладені спецобов’язки – 43,3%. У чотирьох таких закупівлях на 82,8 млрд грн замовник некоректно вказав підставу в електронному полі, тож їх ми додали вручну на основі документу обґрунтування.
2. Відсутність конкуренції з технічних причин – 19,1%.
3. Захист критичної інфраструктури та енергетики – 8,1%.
4. Закупівлі з нагальної потреби – 7,6%.
5. Відмінено відкриті торги через відсутність пропозицій – 6,4%.

За кількістю лотів на чотири найпоширеніші підстави припадає 78,1% закупівель:

1. Відсутність конкуренції з технічних причин – 29,9%.
2. Відмінено відкриті торги через відсутність пропозицій – 18,3%.
3. Закупівлі з нагальної потреби – 15,7%.
4. Послуги з адвокатської діяльності – 14,2%.

Кожна з цих підстав має свої особливості застосування та пов’язані ризики.

За підставою відсутності конкуренції з технічних причин замовники можуть проводити закупівлі в природних монополістів (коли відсутність конкуренції прямо визнана Антимонопольним комітетом) або в інших випадках. Для приблизної оцінки частки закупівель, які здійснюють саме у природних монополістів, ми використали зведені відомості АМКУ про них станом на 31 жовтня 2025. На них припадає 56,1% закупівель за підставою відсутності конкуренції з технічних причин за кількістю лотів та 51,8% за сумою.

В інших випадках відсутність конкуренції може виникнути і через вендорлок, коли змінити виконавця невигідно чи й взагалі неможливо. Наприклад, у закупівлях ІТ-послуг така залежність може виникати через особливості побудови ІТ-продукту, відсутність повної технічної документації на нього, використання рідкісних мов програмування. Фактична монополізація розробниками права на розвиток створених ними рішень може призводити до зростання вартості послуг і зниження мотивації підрядника впроваджувати інновації чи підвищувати якість через відсутність конкуренції. Детальніше з цією проблемою ви можете ознайомитися у дослідженні закупівель ІТ в Prozorro. Водночас не кожне обмеження конкуренції є однозначно негативним або зумовленим недоброчесною поведінкою замовника чи постачальника. У низці ситуацій, зокрема пов’язаних із національною безпекою, обороноздатністю чи захистом критичної інфраструктури, застосування спеціальних технічних рішень, закритих архітектур чи обмеженого кола виконавців може бути об’єктивно виправданим і спрямованим на мінімізацію ризиків для держави. Аналогічно і з іншими предметами закупівель.

У прямих закупівлях через нагальну потребу є ризик того, що вона насправді не така вже й нагальна — або що вона стала такою через дії самого замовника, який чомусь не провів закупівлю раніше. Закупівель за цією підставою більшає під кінець бюджетного року — у період із вересня по грудень їхня кількість зростає приблизно на 50%. Тому найімовірніше, замовники використовують цю підставу і тоді, коли треба просто встигнути використати кошти в межах бюджетного року. 

Коли замовник укладає прямий договір через те, що ніхто не прийшов на тендер, умови цих двох закупівель мають бути незмінними. Однак чи дотримуються замовники цього на практиці — наприклад, чи вимагають вони від контрагентів наявність усіх тих довідок, які просили в учасників на невдалих торгах — перевірити складно. Адже в системі вони оприлюднюють лише сам договір. Існують випадки, коли замовники взагалі укладають декілька контрактів замість одного.  

Серед прямих договорів на послуги з адвокатської діяльності масові закупівлі на невеликі суми поєднуються з кількома великими стратегічними контрактами. 65% усіх закупівель за вартістю концентруються у п’яти замовників — АТ «Укрнафта», НАК «Нафтогаз України», КП «Дніпровський метрополітен», Східний та Південно-Східний міжрегіональні центри з надання безоплатної правничої допомоги. При цьому, за кількістю лотів майже 97% належить лише двом останнім центрам правничої допомоги, де вони систематично закуповують послуги адвоката за надання безоплатної вторинної правничої допомоги. Ми також зацікавилися, як закуповують послуги адвокатів інші такі міжрегіональні центри. Виявилося, що вони також масово укладають невеликі прямі договори, але не вказують в електронному полі їх підставу. Тож загалом таких лотів від центрів правничої допомоги за перевірений період було майже 73 тис. на 646 млн грн. 

У випадку із адвокатськими послугами виникає питання, чи точно варто дозволяти купувати їх напряму. Наприклад, послуги з юридичного консультування та юридичного представництва купують конкурентно. Аналогічно конкурентні процедури застосовують для придбання низки й інших високоінтелектуальних послуг — наприклад, консалтингу або аудиту.

Що саме купують

Найчастіше замовники використовували неконкурентні надпорогові закупівлі для придбання послуг. На них припадає 57,47% усіх таких закупівель — це понад 147 тис. з 257 тис. лотів. Однак у грошовому вимірі послуги становлять лише 19,7% від загальної суми укладених угод. Це свідчить, що більшість із них невеликі за обсягом, але масові за кількістю. 

Зовсім інша ситуація з товарами. Хоча за кількістю їх закупівель менше, ніж послуг — 40,15% від усіх або понад 103 тис. лотів, — саме вони формують майже дві третини всієї суми прямих договорів, приблизно 255 млрд грн.

Найменша частка припадає на роботи — лише 2,38% від кількості або приблизно 6 тис. лотів. Водночас за вартістю вони охоплюють 16,88% всіх неконкурентних надпорогових закупівель (майже 68 млрд грн).

Якщо ж заглибитися в коди CPV, вартість прямих закупівель суттєво сконцентрована у трьох категоріях — на них припадає понад 69% суми. При цьому окремі категорії формують значну частку суми договорів за відносно малої кількості лотів.

Газове паливо (09120000-6) є ключовою категорією за фінансовим обсягом. Попри незначну частку у загальній кількості лотів, саме на газ припадає найбільша частка вартості договорів. Одна з причин — обов’язок ТОВ «Газопостачальна компанія “Нафтогаз Трейдинг”» звітувати про закупівлі природного газу у своєї ж материнської компанії та ще інших підприємств у групі. Це дочірнє підприємство НАК «Нафтогаз України», яке здійснює гуртовий продаж природного газу для промислових споживачів, бюджетних установ та постачальників.

Також варто звернути увагу, що майже 8,7 тис. договорів на закупівлю природного газу уклали напряму після попередніх невдалих торгів. У досліджуваний період лише 8,3% конкурентних закупівель цього товару вдалося успішно завершити.

Загалом Україна зобов’язалася забезпечити вільний ринок електроенергії та газового палива. Водночас уряд поклав спеціальні обов’язки на ТОВ «Газопостачальна компанія “Нафтогаз Трейдинг”» — компанія зобов’язана постачати природний газ бюджетним установам за пільговим тарифом. Якихось окремих правил для цього випадку не передбачено, тож замовникам доводиться оголошувати відкриті торги, на які ніхто не приходить через низьку очікувану вартість, і вже потім укладати прямий договір із компанією Нафтогазу за низькою ціною. Зрідка — наприклад, влітку, коли ціна на цей товар нижча, — торги все-таки вдається провести. Але загалом чимало ресурсів витрачається на формальні процедури. 

Для аналізу сфери будівельних робіт (CPV-45000000-7) ми об’єднали всі закупівлі за другою цифрою коду CPV, оскільки тут предмет закупівлі визначається за об’єктами, а не за класифікатором. Три підстави формують 75,7% усієї вартості прямих надпорогових закупівель, хоча разом складають лише 51,3% кількості лотів. А саме йдеться про захист об’єктів критичної інфраструктури та енергетики, нагальну потребу та закупівлю додаткових робіт до основного договору (до 50%). Необхідність закупівель додаткових робіт вказує на потенційні проблеми з якістю проєктування об’єктів та точністю визначення їхньої вартості на етапі планування, зокрема через складність таких проєктів. 

Водночас прямі закупівлі через неподання жодної пропозиції масові за кількістю, але формують відносно невелику частку вартості. Недостатня конкуренція в цій сфері може свідчити про потенційні бар’єри участі, наприклад, надмірні вимоги у тендерній документації, або про обмежене коло підрядників.

Закупівлі пари, гарячої води та пов’язаної продукції (09320000-8) характеризуються високою часткою процедур, проведених за відсутності конкуренції з технічних причин. Це відповідає природі ринку, де постачання часто здійснюється локальними монополіями, а можливість альтернативного вибору постачальника обмежена.

Хоча категорії «Електрична енергія» (09310000-5) та «Розподіл електричної енергії» (65310000-9) належать до однієї сфери, вони мають відмінну структуру підстав для проведення прямих надпорогових закупівель. У закупівлях самої електроенергії як товару з великим відривом (приблизно 70%) — як за сумою, так і за кількістю процедур — домінує підстава укладення договору з постачальником останньої надії або постачальником універсальної послуги. Водночас суттєву частку (21%) становлять відсутність конкуренції з технічних причин та відміна торгів через неподання пропозицій. Така структура свідчить, що в цій категорії застосування прямих договорів значною мірою залежить від якості планування і проведення закупівель та рівня ринкової активності постачальників.

Натомість послуги з розподілу електричної енергії на конкретній території надає один оператор системи розподілу, а тарифи встановлює державний регулятор. За таких умов переважання підстави «відсутність конкуренції з технічних причин», 95,5% за кількістю та 97,6% за сумою договорів, має об’єктивний характер і зумовлене природною монополією відповідних операторів. 

Тож попри галузеву спорідненість, ці дві категорії формують різні моделі неконкурентних закупівель і потребують різного підходу до оцінки ризиків.

Закупівлі в категорії Вертольоти, літаки, космічні та інші літальні апарати з двигуном (34710000-7) здебільшого спрямовані на задоволення нагальних потреб Збройних Сил України або припадають на закупівлі замовників із зони активних бойових дій.

Оскільки частина підстав для неконкурентних надпорогових закупівель пов’язана з предметом закупівлі, певні категорії в топі були очікувані — наприклад, природний газ або юридичні послуги. І загалом основну частку прямих надпорогових договорів займають закупівлі різноманітних енергоносіїв. 

У кожній категорії спостерігається переважання кількох основних підстав для укладення прямих договорів. Водночас на вибір, яку з них застосувати, можуть впливати різні обставини: технічні обмеження, відсутність конкурентів, нагальні потреби.

При цьому, інколи замовники зазначають некоректні підстави. Наприклад, так газове паливо купували за підставою придбання гемопоетичних стовбурових клітин. Водночас у закупівлях природного газу серед постачальників із покладеними спеціальними обов’язками трапляються й контракти на постачання газу для шкіл. Утім, такі випадки не мали настільки масового характеру, щоб суттєво вплинути на загальну статистику за вартістю.

Моніторинг прямих закупівель

Держаудитслужба охопила моніторингом 1062 лотів або 0,41% надпорогових закупівель, проведених напряму за досліджуваний період. У конкурентних закупівлях охоплення моніторингами майже в 7 разів вище і складає 2,73% від загальної кількості закупівель, які можна моніторити. Аналогічна тенденція спостерігається і у вартісному вимірі: моніторинг охоплює лише 2,3% сумарної вартості прямих надпорогових договорів, тоді як у конкурентному сегменті — 20,9%. Навіть якщо не враховувати вартість закупівель природного газу в межах групи «Нафтогаз», а також закупівель у природних монополістів, постачальників останньої надії та універсальної послуги — охоплення все одно досягне тільки 5% вартості прямих контрактів. Такий розрив у порівнянні з конкурентними закупівлями свідчить, що прямі закупівлі значною мірою залишаються поза фокусом моніторингу. Водночас вони також потребують контролю, адже не передбачають ні конкуренції, ні запобіжників на зразок оскарження в АМКУ. 

Найбільші обсяги моніторингів припадають на будівельну галузь (CPV 45) та енергетичний сектор (CPV 09), де суми контрактів сягають мільярдів гривень. Тож загалом моніторинги зосереджені на сферах із високим фінансовим навантаженням та підвищеним ризиком неефективного використання коштів. Значну увагу приділено також промисловій техніці (CPV 42) та послугам з ремонту і технічного обслуговування (CPV 50).

Водночас у топ-3 за кількістю моніторингів попадає сфера готельних, ресторанних послуг та послуг з роздрібної торгівлі (CPV 55) з обсягом коштів понад 90 млн грн. У 98% випадків ідеться про послуги організації харчування закладів освіти. Такі закупівлі переважно моніторили управління Західного офісу Держаудитслужби, зокрема у Хмельницькій та Тернопільській областях, де їх перевіряли утричі частіше, ніж будівельні закупівлі. Виявлені порушення за цим CPV переважно стосувалися неоприлюднення або невчасного оприлюднення обґрунтування підстави закупівлі. Тож за результатами більшості моніторингів аудитори зобов’язували провести роз’яснювальну роботу та навчання уповноважених осіб.

Загалом порушення у прямих надпорогових закупівлях під час моніторингу аудитори виявляли в 67,8% випадках. Цей показник трохи вищий ніж в конкурентних закупівлях, де він становить 61,3%. Хоча відрив у 6 відсоткових пунктів не критично великий, він може свідчити про те, що в прямих неконкурентних закупівлях підвищені ризики недотримання законодавства. Але тут важливо зрозуміти, які саме порушення виявляють аудитори. Комплексно це зробити важко, бо в електронному полі на Prozorro Держаудитслужба майже завжди вказує тип порушення як «Інші порушення законодавства у сфері закупівель», і деталі доводиться шукати вручну у тексті висновку. Тому варто оновити види порушень у системі і коректно їх застосовувати, щоб мати можливість аналізувати проблеми прямих закупівель.

Підсумовуючи, прямі надпорогові закупівлі варто більше охопити контролем. Самі сектори для моніторингів Держаудитслужба здебільшого вибирає добре — концентрується на будівництві, енергетиці та суміжних сферах, де найбільші обсяги закупівель і підвищені корупційні ризики. Питання викликає надмірна увага Західного офісу до закупівель послуг харчування в закладах освіти. Вони не дуже поширені і порівняно невеликі за вартістю, а порушення в них здебільшого пов’язані з неоприлюдненням або невчасним оприлюдненням інформації. Тож офісу доцільно вдосконалити методологію відбору прямих надпорогових закупівель для моніторингу.

Зміни у договорах

Зміни до договорів були внесені у 36,7 тис. лотів, що становить понад 14% від загальної кількості прямих надпорогових закупівель. Водночас сукупна вартість змінених договорів сягнула 140 млрд грн, тобто майже 35% від загальної вартості всіх договорів у цьому сегменті. Для порівняння, у конкурентних закупівлях зміни відбувалися частіше: вони охопили 21,8% лотів і 44,7% від загальної вартості договорів за відповідний період. Отримані дані свідчать, що хоча зміни до договорів у прямих надпорогових закупівлях фіксуються рідше, ніж у конкурентних, їхній фінансовий масштаб все ще суттєвий. Більшість змінених договорів припадає на випадки, коли підставою використання прямих договорів були відсутність конкуренції з технічних причин (41,81% від усіх змінених договорів) або відсутність пропозицій на відкритих торгах (32,53% від усіх змінених договорів). Але їхні частки такі великі, бо це загалом найбільш поширені підстави застосування прямих надпорогів. Якщо ж дивитися, скільки договорів змінювали в межах кожної підстави проведення прямих закупівель, лідери будуть такі:

• закупівля природного газу суб’єктом, на якого покладені спецобов’язки — змін зазнали 38,34% договорів (якщо говорити саме про закупівлі групи «Нафтогаз», то 41,2%);
• закупівля додаткових робіт чи послуг у того самого учасника до 50% ціни попереднього/існуючого договору — 28,11% договорів;
• ніхто не прийшов на тендер — 25,38%.

Щоб оцінити обґрунтованість цих змін та потенційні ризики зловживань, необхідно додатково поглиблено проаналізувати їхню суть.

Порівняння з переговорною процедурою 

Від переговорної процедури відмовилися в перший рік повномасштабного вторгнення на користь ще гнучкішого механізму. У постанові №1178 підстави переговорної процедури стали підставами для прямих угод. На початку такі зміни могли бути виправданими для забезпечення потреб замовників, зокрема для захисту, енергетики й критичної інфраструктури. Проте таке розширення дискреції замовників створюють ризики маніпуляцій та обходу конкурентних процедур, коли частина закупівель укладається прямими договорами без належної перевірки підстав.

За аналогічний період з 30 липня 2020 до 30 вересня 2021 року, останні роки перед повномасштабним вторгненням, замовники провели 100,6 тис. переговорних процедур, за якими уклали договорів на 101,7 млрд грн. Тобто в середньому на неї припадало 7,2 тис. угод щомісяця на 7,3 млрд грн. Це значно менше, ніж зараз — у досліджуваний період прямих надпорогових контрактів укладають середньомісячно 18,4 тис. на 28,7 млрд грн. Тобто загалом кількість лотів такого типу зросла понад вдвічі, а обсяг контрактів — майже в 4 рази. Звісно, тут варто врахувати два фактори:

• висока інфляція за останні роки;
• зростання кількості підстав для прямих надпорогових угод.

Як у переговорній процедурі, так і в прямих закупівлях за особливостями воєнного часу, лідером за кількістю та обсягом витрат залишається відсутність конкуренції з технічних причин. За переговорною процедурою саме ця підстава охоплює майже 52% лотів і понад 50% вартості договорів. Аналогічна підстава на першому місці також у прямих закупівлях за особливостями — майже 30% договорів і 19% загальної вартості договорів. Тож для переговорної процедури перелік найпоширеніших підстав, який займає 95,7% за вартістю договорів, такий: 

1. Відсутність конкуренції з технічних причин — 51,8 млрд грн (50,9%) за сумою договорів та 52% за кількістю лотів.
2. Ніхто не прийшов на тендер — 21,4 млрд грн (21%) та 30% лотів.
3. Необхідність проведення додаткових будівельних робіт — 15,6 млрд грн (15,3%) та 2,5% лотів.
4. Нагальна потреба (сукупно за всіма абзацами цієї підстави в законі) — 6 млрд грн (5,9%) та 3,9% лотів. 
5. Необхідність захисту прав інтелектуальної власності — 2,6 млрд грн (2,6%) та 2,2% лотів.

За типом предмета закупівлі розподіл у переговорних процедурах схожий на той, що є у прямих договорах. Суттєва відмінність була лише у вартості товарів і послуг. Раніше вони займали 37% і 48% суми договорів відповідно, а тепер на товари йде більше коштів — 63% проти 20%. 

Найбільше коштів за переговорною процедурою також припадало на енергоресурси та будівництво. Але тоді природний газ не домінував так сильно за вартістю угод. Ще не було звітування за закупівлі природного газу в межах групи «Нафтогаз», але й закупівлі в постачальника останньої надії були значно менші за обсягами.

Якщо не враховувати закупівлі газу в межах групи «Нафтогаз», на підстави, за якими раніше замовники проводили переговорну процедуру, нині припадає 70,2% вартості прямих надпорогових угод. Це означає, що значна частка ринку прямих закупівель потенційно могла б проходити через більш контрольовану процедуру, що забезпечує прозорість та конкурентність.

Застосування переговорної процедури дає вагомі інституційні переваги: вона дозволяє проводити консультації з кількома потенційними постачальниками перед укладенням договору та передбачає механізм оскарження рішень. Навіть якщо оскарження трапляється рідко — менше ніж у 1% випадків — сама наявність цього інструменту створює стримувальний ефект і знижує ризики неконкурентних закупівель, зокрема тих, що грунтуються на заявленій відсутності конкуренції.

Так, запровадження переговорної процедури може стати ефективним механізмом підвищення прозорості та мінімізації ризиків у сегменті прямих закупівель, де контроль і конкуренція наразі обмежені.

 

Підсумки

За період із 30 липня 2024 року до 30 вересня 2025 року замовники уклали 257 тис. прямих надпорогових договорів на суму 401,7 млрд грн. Це приблизно 6% кількості договорів у системі та майже 28% від їхньої загальної вартості. Тому хоч таких закупівель відносно небагато, їхній фінансовий масштаб суттєвий.

При цьому, майже половина всієї суми (43,3%) прямих надпорогових закупівель припадає на закупівлі природного газу замовником, на якого уряд поклав спецобов’язки. Тобто на звітування про продаж цього товару в межах групи «Нафтогаз». Тут виникає питання, чи є взагалі потреба у таких звітах на Prozorro — приміром, до 2023 року їх не оприлюднювали.

Також багато закупівель газу — 8,7 тис. — відбуваються напряму після невдалих торгів. Замовникам вдалося завершити лише 8,3% таких конкурентних закупівель. До пошуку рішення треба залучати як Мінекономіки, так і Міненергетики. Адже наразі в публічних закупівлях сформувалася ситуація із квазі-вільним ринком газу: замовники начебто й можуть купувати його у будь-кого, але фактично змушені проводити безрезультатні торги.

Загалом ситуацію з неконкурентними надпороговими закупівлями покращить повернення переговорної процедури. Якщо не враховувати закупівлі природного газу в межах групи «Нафтогаз», зараз приблизно 70% вартості контрактів становлять закупівлі за підставами, за якими раніше треба було проводити саме її. Переговорна процедура передбачає консультації з кількома постачальниками де це можливо, та механізм оскарження, які зменшують ризики порушень і неефективних рішень.

Додатково варто звернути увагу на закупівлі за нагальною потребою — застосування цієї підстави зростає приблизно на 50% під кінець бюджетного року. Тож імовірно, частина з них проведена не стільки через нагальні обставини, скільки через виклики бюджетування. Однак це потребує додаткового дослідження.

Крім цього, доцільно технічно пов’язати в Prozorro невдалі відкриті торги до подальшої неконкурентної закупівлі, що проводиться через їх відміну. Це дозволить підвищити прозорість таких закупівель і покращити контроль за тим, щоб замовники на прямих закупівлях дотримувалися умов первісного тендеру.

Прямі закупівлі можна залишити як винятки для тих випадків, які зумовлені саме воєнним станом. Наприклад, коли замовник перебуває на території активних бойових дій. У той же час, низку підстав треба взагалі переглянути — чи справді вони необхідні. Наприклад, деякі підстави в системі зазначали всього у декількох або декількох десятках закупівель. Також доцільно розглянути інші способи для придбання послуг для надання безоплатної правової допомоги — приміром, рамкові угоди. 

Для ефективності як закупівель за переговорною процедурою, так і прямих договорів важливо навчати замовників — зокрема як краще визначати вартість таких контрактів та обирати постачальника.

І зрештою, прямі надпорогові закупівлі поки що всемеро менше охоплені моніторингом, ніж конкурентні — лише 2,26% суми проти 20,9%. Їм потрібно більше контролю, з фокусом на більш дороговартісні закупівлі та суттєві порушення. 

Це дослідження підготовлено в межах проєкту “Цифровізація для зростання, доброчесності та прозорості” (UK DIGIT), що виконується Фондом Євразія та фінансується UK Dev.

Дослідження створено за фінансової підтримки Програми допомоги з міжнародного розвитку від Уряду Великої Британії. Зміст є винятковою відповідальністю Transparency International Ukraine; висловлені погляди не обов’язково відображають офіційну політику Уряду Великої Британії.

Над дослідженням працювали

Керівник напряму: 

Іван Лахтіонов, заступник виконавчого директора Transparency International Ukraine з інноваційних проєктів

Автори дослідження:

Павло Дегтярьов, дослідник проєкту DOZORRO TI Ukraine

Катерина Русіна, проєктна менеджерка DOZORRO

РЕЗЮМЕ

Більше половини (55%) досліджених закупівель кам’яного вугілля містили неправомірні вимоги надання додаткових документів, а також встановлювали надзвичайно короткі строки для їх подання — потенційно дискримінаційні умови. 

Часто проєкти договорів також передбачали умови, за якими неподання документів у короткий строк автоматично трактувалося як письмова відмова від укладення договору, що призводило до відхилення пропозиції та дискваліфікації учасника.

У репрезентативній вибірці в закупівлях з неправомірними вимогами та дискваліфікаціями переможні пропозиції загалом були майже на 40% дорожчими за мінімальні, які замовники відхилили.

Така практика демонструє, що спрощена процедура ЗПП іноді працює не зовсім так, як задумано, і частково підриває логіку електронного каталогу як швидкого та доступного інструменту закупівель. Щоб підвищити прозорість закупівель в Prozorro Market, проєкт DOZORRO TI Ukraine пропонує:

1. Закрити категорію кам’яного вугілля у Prozorro Market.
2. Запровадити механізм оскарження вимог закупівель, що надасть бізнесу механізм захисту своїх інтересів і може суттєво зменшити ризики зловживань. 
3. Забезпечити моніторинг ЗПП Держаудитслужбою, щоб охопити контролем ці закупівлі.
4. Надати Мінекономіки повноваження затверджувати типові договори для конкретних категорій товарів, що спростить їх підготовку та забезпечить відповідність законодавству, та зробити їх електронним контрактом.
5. Із розвитком електронного контрактингу запровадити автоматичний попередній скринінг проєктів договорів в електронному каталозі, який, у разі виявлення потенційно незаконних формулювань, генеруватиме сповіщення для контролюючих органів.
6. Створити пам’ятки для уповноважених осіб замовника із рекомендаціями щодо підготовки та проведення закупівель через електронний каталог.

У сукупності ці заходи здатні зробити закупівлі в Prozorro Market більш прозорими, передбачуваними та зручними як для замовників, так і для учасників ринку.

Чим особливі закупівлі через Prozorro Market

Особливості здійснення закупівель через електронний каталог (Prozorro Market) регулює окремий Порядок формування та використання електронного каталогу (далі — Порядок), затверджений постановою Кабміну № 822 від 14 вересня 2020 р. Головна ідея цього методу — полегшити і пришвидшити закупівлю. Кваліфікацією, тобто перевіркою документів постачальників, займається адміністратор каталогу. Водночас ЗПП не моніторять аудитори, а учасники не можуть оскаржити ні умови, ні рішення замовників. 

ЗПП формується шляхом заповнення електронних форм, у яких замовник зазначає обмежений перелік відомостей, зокрема: найменування, очікувану вартість, кількість, строк, місце поставки товару, умови його оплати та кінцевий строк подання ціни пропозиції. 

Під час оголошення ЗПП замовник має право визначати виключно інформацію про характеристики товару та їх допустимі значення в межах специфікації товару, визначеної адміністратором. Нещодавно уряд вніс зміни до Порядку (постанова КМУ № 33 від 14.01.2026), якими деталізував перелік допустимих для вказування відомостей. Зокрема уточнили, що окрім уже згаданої інформації, замовник може зазначати умови поставки товару, розмір, вид, строк та умови надання, повернення забезпечення виконання договору (якщо він вимагає таке забезпечення надати), а також вимогу, що країною-походження товару не може бути Російська Федерація/Республіка Білорусь/Ісламська Республіка Іран.

Проєкт договору, що є складовою частиною ЗПП, не повинен суперечити інформації, яку замовник заповнив в електронних полях, та може містити інші умови, які передбачені законодавством для такого договору та які замовник вважає необхідними для виконання такого договору під час строку його дії. Включати до ЗПП вимоги до учасника закупівлі або переможця відбору, чи вимагати будь-які додаткові документи, не передбачені Порядком, заборонено. Це є необхідною умовою прозорості такої закупівлі та дозволяє потенційним постачальникам коректно оцінити її умови й прийняти зважене рішення щодо участі.

Закупівлі кам’яного вугілля через ЗПП

Це дослідження зосереджено на закупівлях, що належать до класу CPV «Тверде паливо» (код 09110000-3), з додатковою вибіркою саме по кам’яному вугіллю, які здійснювалися через ЗПП у Prozorro Market. Для аналізу, ми відібрали закупівлі, оголошені у період з 01.09.2024 до 30.09.2025 року. 

Загальна кількість лотів, включених до аналізу, становить 858. 

Для закупівлі вугілля замовники вдвічі частіше обирають саме ЗПП, а не відкриті торги — на Prozorro Market припадає приблизно 64% таких лотів. Очікувана вартість закупівель через ЗПП також удвічі вища — вона становить 62% від вартості конкурентних замовлень вугілля. На закупівлі через Prozorro Market приходить суттєво більше учасників — у середньому 6,58 проти 2,04 на відкритих торгах. Але і дискваліфікацій там теж значно більше. 

Якщо на торгах замовники відхиляють 16,5% пропозицій, то на ЗПП цей показник становить приблизно 55%. При цьому важливо звернути увагу, що у відкритих торгах приблизно 22% лотів супроводжується скаргами, що підкреслює значущість механізму оскарження як інструменту контролю прозорості та відкритості закупівель.

Наразі усі профілі в категорії вугілля у Prozorro Market передбачають відповідність товару нормам ДСТУ 7146:2010 (далі — Стандарт). Згідно з ним: 

• Під час укладення договору на постачання вугілля для побутових потреб повинен бути представлений сертифікат генетичних, технологічних та якісних характеристик (п. 7.10. Стандарту). Але на практиці використання цієї норми Стандарту створює суперечність у правозастосуванні, адже Порядок прямо забороняє вимагати будь-які додаткові документи у межах ЗПП. 
• Партію вугілля вважають прийнятою до відправлення, якщо від неї відібрано об’єднану товарну пробу згідно з ДСТУ 4096 та оформлено посвідчення якості (п. 7.3. Стандарту). Відповідно, це посвідчення можна просити під час постачання товару. 

Вимога про надання цих додаткових документів іноді зустрічається у примітках до лотів — у 6% закупівлях. Це необов’язкові поля, в які замовники можуть додати додаткову інформацію щодо закупівлі, наприклад, звернути увагу потенційних постачальників на особливо важливі для себе умови. Однак окрім документів, передбачених Стандартом, у 1,4% лотів замовники також вимагали додаткові документи, ним не передбачені. Попри те, що примітки не мають юридичної сили, уже на цьому етапі ми бачимо, що деякі замовники на закупівлях вугілля схильні виставляти надмірні вимоги до потенційних учасників, не передбачені законодавством.

Додаткові вимоги у проєктах договорів  

Для детального аналізу з усього масиву 858 лотів ми випадково відібрали 270. Розрахунок вибірки здійснювався з урахуванням довірчого інтервалу 95% та допустимої похибки 5%. Тож ця вибірка репрезентативна і відображає загальну ситуацію у закупівлях вугілля через Prozorro Market.

Відповідно до законодавства, чинного на момент оголошення і проведення досліджуваних закупівель, ЗПП не повинен містити вимог до постачальника та інших документів, які не передбачені Порядком. Замовник, зокрема у проєкті договору, може визначати виключно інформацію про характеристики товару та їх допустимі значення в межах специфікації товару, визначеної адміністратором.

Стандарт не передбачає обов’язку надавати будь-які документи на вугілля, окрім сертифікату генетичних, технологічних та якісних характеристик під час підписання договору, а під час постачання — посвідчення якості на партію вугілля. Отже, під час укладання договору правомірно вимагати лише сертифікат генетичних, технологічних та якісних характеристик і забезпечення виконання договору у вигляді банківської гарантії (ч. 1 ст. 27 Закону «Про публічні закупівлі»). Право замовника вимагати забезпечення виконання договору у вигляді банківської гарантії тепер також прямо передбачено Порядком зі змінами — замовник може визначити у проєкті договору розмір, вид, строк та умови надання і повернення такого забезпечення. Будь-які інші не передбачені законодавством документи, які замовник вимагає від учасників закупівлі чи переможця відбору, є неправомірними. 

Водночас результати дослідження свідчать про системне порушення замовниками цих вимог. Найчастіше у проєкті договору на закупівлю вугілля замовники вимагали наступні документи.

Загалом, 55% проєктів договорів (148) у досліджуваній вибірці, містили вимоги щодо надання додаткових документів, не передбачених ані Порядком, ані Стандартом. У окремих випадках такі вимоги мали відверто надмірний характер і включали документи, що не мають функціонального зв’язку з предметом закупівлі або його походженням, зокрема сертифікат про рівень володіння державною мовою, копії фінансової звітності виробника вугільної продукції за попередні роки, експертний висновок компетентних органів про кон’юнктуру ринку тощо. Водночас у переважній частині закупівель порушення полягали у вимогах про надання документів, які формально стосуються діяльності постачальника, однак не впливають на фізичні чи якісні характеристики товару і не передбачені законодавством, зокрема сертифікатів на систему управління якістю, підтвердження досвіду виконання аналогічних договорів або дозвільних документів на видобування. Це свідчить про системне і неконтрольоване розширення вимог до постачальників. З повним переліком документів, вимога щодо яких була зафіксована в межах дослідження, можна ознайомитися у таблиці за посиланням.

Фактично замовники використовують проєкт договору як інструмент впровадження додаткових бар’єрів участі, що не лише суперечить спрощеній природі ЗПП, а й створює непропорційні та дискримінаційні умови для постачальників. У сукупності це нівелює конкуренцію, ускладнює доступ на ринок добросовісних учасників ринку та підриває саму логіку використання електронного каталогу як швидкого і прозорого інструменту закупівель.

Коли треба надати додаткові документи

Окрім цього, під час дослідження умов проєктів договорів ми також виявили, що у 52% (141) закупівель замовники встановлюють надзвичайно короткі строки для надання додаткового, а часом надмірного переліку документів, необхідних для укладання договору — від 1 до 48 годин.

Висновки

55% ЗПП на закупівлю вугілля містять вимоги надати документи, не передбачені законодавством. А у 52% випадків  — встановлюють короткі строки для надання документів. У репрезентативній вибірці в закупівлях з неправомірними вимогами та дискваліфікаціями переможні пропозицій загалом були майже на 40% дорожчими за мінімальні, які замовники відхилили.

Ця статистика стосується виключно закупівель у категорії вугілля, а не взагалі всіх ЗПП у Prozorro Market. Ми припускаємо, що залежно від товару ситуація може бути різною — і можуть бути категорії, де така проблема зовсім не системна. Утім, це дослідження показує окремі вразливі зони у процесі проведення ЗПП та демонструє потенційний масштаб проблем,  які можуть виникати в окремих категоріях.

• Побороти такі зловживання могло б насамперед запровадження механізму оскарження у Prozorro Market. Наразі його розробляють в межах проєкту нового Закону «Про публічні закупівлі». Утім цей процес досить тривалий, новий механізм охопить не всі закупівлі за допомогою запитів пропозицій.
• Ситуацію із неправомірними відхиленнями через начебто непідписання договору покращить електронний контрактинг, якого ще теж треба почекати. Але це можуть бути не єдині рішення.

Тож варто розглянути впровадження й низки інших інструментів, спрямованих на зниження ризиків зловживань, підвищення правової визначеності у ЗПП, а також посилення інституційної спроможності замовників.

• Забезпечити моніторинг запитів пропозицій постачальників Держаудитслужбою.

Наразі Держаудитслужба не моніторить запити пропозицій постачальників. Думки, чи має право вона це робити, розходяться через неоднозначність формулювань у  закупівельних правилах. Тож варто або остаточно визначитись, що моніторинг дозволений, або внести зміни в законодавство і надати їй такі повноваження. Звісно, орган не зможе охопити контролем усі запити, але навіть вибірковий контроль та притягнення окремих порушників до відповідальності можуть стримувати майбутні порушення.

• Розробити та запровадити типові договори.

Наразі в електронному каталозі немає обов’язкових шаблонів договорів для категорій товарів. Ба більше, Мінекономіки наразі не має повноважень їх затверджувати. Тож варто надати міністерству таку можливість та затвердити типові договори, що міститимутьдопустимі умови закупівлі вугілля і дозволятимуть замовникам заповнювати лише основні параметри, такі як умови поставки і оплати, кількість товару. Це дозволить уніфікувати умови закупівель, забезпечити відповідність договорів законодавству та спростити їх підготовку, не обмежуючи замовників у відображенні конкретних потреб. Надалі їх варто впровадити як електронні контракти.

• Закрити категорію кам’яного вугілля в Prozorro Market.

У зв’язку з тим, що понад 50% досліджених закупівель цієї категорії містили неправомірні вимоги, доцільно обмежити проведення закупівель вугілля через ЗПП. Тим часом закупівлі будуть відбуватися через метод, де бізнес має можливість оскаржити дискримінаційні вимоги, а аудитори можуть прийти з моніторингом. 

• Розробити та впровадити універсальні пам’ятки з рекомендаціями щодо змісту та порядку проведення закупівлі з використанням електронного каталогу.

Наявність таких пам’яток дозволить уповноваженим особам замовника швидко орієнтуватися, як проводити ЗПП, коректно застосовувати норми законодавства, уникати встановлення надмірних або дискримінаційних умов, а також сприятиме підвищенню прозорості, передбачуваності та якості закупівель через електронний каталог.

• Із розвитком електронного контрактингу — запровадити автоматичний попередній скринінг проєктів договорів в електронному каталозі, що також може бути ризик-індикатором для органів контролю.

Алгоритм може базуватися на автоматичному виявленні ключових слів і формулювань у проєктах договорів, які суперечать законодавству і Порядку (наприклад, «довідка», «декларація», «дозвіл», «протягом Х часу з моменту розкриття тендерних пропозицій» тощо). Якщо система виявить такі ознаки, вона може формувати сигнали ризику або відповідні звіти і надсилати їх контролюючим органам для подальшої перевірки. Такий механізм стане технічно можливим лише після запровадження електронного контрактингу, оскільки система поки не здатна автоматично прочитати, розпізнати і проаналізувати зміст файлів.

Впровадження цих рекомендацій допоможе усунути один із способів обходу правил під час закупівлі вугілля та загалом підвищить ефективність і прозорість закупівель через запит пропозицій постачальників. Водночас слід продовжувати шукати шляхи, які дозволять замовникам мінімізувати ризики отримання неякісних товарів, а доброчесним учасникам — не стати жертвою штучно створених перешкод і недобросовісних практик.

Це дослідження стало можливим за підтримки Програми MATRA Посольства Королівства Нідерландів в Україні. Відповідальність за зміст несе автор, і він не обов’язково відображає офіційну позицію Посольства.

Над дослідженням працювали

Керівник напряму: 

Іван Лахтіонов, заступник виконавчого директора Transparency International Ukraine з інноваційних проєктів

Авторки дослідження:

Вікторія Гермашева, асистентка проєктів TI Ukraine

Катерина Русіна, проєктна менеджерка DOZORRO 

Сім будинків з нуля

У 2024–2025 роках через систему Prozorro оголосили сім тендерів на будівництво нових багатоповерхівок у Бородянці. Їх мають звести на місці зруйнованих росіянами будинків до кінця 2026 року. Замовниками проєктів стали Служба відновлення та розвитку інфраструктури Київської області та Департамент регіонального розвитку Київської ОДА.

Із семи об’єктів два є дев’ятиповерховими — це будинки на вулиці Центральній, 359 та 353. Ще один — восьмиповерховий — на Центральній, 427-А. Три семиповерхові будинки зводять на Центральній, 371, 326 та 324. Найменший за поверховістю — шестиповерховий на Центральній, 340.

Разом ці будинки мають забезпечити житлом 421 сім’ю. Найбільший із них — на Центральній, 359 — розрахований на 105 квартир, тоді як у найменшому, на Центральній, 340, передбачено лише 20 квартир.

Квартири планують передавати мешканцям із базовим ремонтом. У кухнях, коридорах і санвузлах покладуть плитку на підлогу і на стіни, у житлових кімнатах — ламінат та шпалери. Крім того, на кухнях встановлять плити та мийки, а в санвузлах — унітази, раковини й ванни. У всіх будинках також передбачені укриття.

У шести з семи проєктів передбачені нежитлові приміщення — для комунальних служб і комерційних об’єктів. Для прикладу, за інформацією “Суспільне”, у восьмиповерховому будинку на вулиці Центральній, 427-А на прохання Бородянської селищної ради під Центр соціальної допомоги та два магазини відведуть 869 кв. м.

Вартість квадратного метра

Чому просте ділення не працює

Спочатку ми планували порахувати вартість квадратного метра за звичною для нас схемою — відняти від загальної вартості будівництва вартість укриття та інших унікальних складових проєкту і поділити на загальну площу квартир. Саме таку методологію ми використовували раніше, коли аналізували будівництво соціального житла для ВПО в Житомирі.

Утім, майже одразу ми зіштовхнулися з проблемами. У проєктній документації не було окремих кошторисів на будівництво укриттів. До того ж в одному з будинків — на вулиці Центральній, 427-А — до загальної вартості будівництва включили ще й демонтажні роботи. Через це ми не могли просто “відняти зайве” і застосувати цю методологію.

Щоб розібратися в деталях, ми почали надсилати запити замовникам. Просили пояснити, скільки саме коштує будівництво укриттів у кожному будинку, а в одному з випадків — окремо надати вартість демонтажних робіт. Цей процес виявився тривалим і, відверто кажучи, виснажливим. Частина відповідей була загальною: замовники пояснювали, що укриття є частиною будинку і його вартість у кошторисі окремо не виділяли. В інших випадках називали умовну суму, визначену як певний відсоток від загальної вартості проєкту. Водночас наш аналіз базувався на фактичних цінах укладених договорів. А отже, вартість укриттів могла змінюватися під час торгів. Через відсутність єдиного підходу в документації ми так і не змогли отримати однаково точні дані за всіма об’єктами.

У результаті стало зрозуміло, що порахувати вартість квадратного метра за методологією, використаною в житомирському кейсі, у цьому випадку просто неможливо. Попри всі спроби уточнити цифри та зіставити відповіді, отримані дані залишалися надто різними.

Крім того, майже всі будинки мають значні площі нежитлових приміщень, а вони безпосередньо впливають на загальну вартість будівництва, хоча й не є житлом. Через це просте співвідношення “загальна вартість / житлова площа” неминуче спотворює реальну вартість квадратного метра.

Адреса	Договір, млн грн	Скоригований договір, млн грн	Додатковий договір, млн грн	Додатковий договір, млн грн	Загальна вартість будівництва, млн грн
Центральна, 359	285,7				285,7
Центральна, 353	258,5				258,5
Центральна, 427-А	396,9	315,5	122,4		437,9
Центральна, 371	280,1	277,5	23,4		300,9
Центральна, 326	123,2	122,7	30,4		153,1
Центральна, 324	125,2		61,9		187,1
Центральна, 340	81,9	16,8	11,9	77,2	105,9

 

Інша формула — інші результати

Тому для аналізу ми застосували іншу формулу, яка не є ідеальною, але дозволяє звести ці проєкти до спільного знаменника і бодай приблизно порівняти їх між собою та з ринковими показниками. Для цього ми взяли не лише договори на безпосереднє будівництво будинків, а й інші пов’язані угоди з Prozorro — на проєктування, авторський і технічний нагляд, а також на приєднання до інженерних мереж. Усе це склали в одну загальну суму витрат. Далі цю суму ми співвіднесли з площею квартир, щоб зрозуміти, яка частина коштів фактично пішла саме на житло. Після цього отриманий показник поділили на загальну площу квартир і в такий спосіб вирахували умовну вартість квадратного метра.

Вартість проєкту * Площа квартир / Загальна площа = Вартість квартир

Адреса	Вартість проєкту загальна, млн грн	Поверхи	Квартири	Площа нежитлових приміщень, м²	Загальна площа, м²	Площа квартир, м²	Вартість квартир, млн грн	Умовна вартість квадрату квартир, тис. грн
Центральна, 359	290,8	9	105	1331	9777	6700	199	30
Центральна, 353	264	9	103	1478	10567	6591	165	25
Центральна, 427-А	411,7	8	58	3872	9607	4402	189	43
Центральна, 371	306,2	9	58	1670	7694	4243	169	40
Центральна, 326	157	7	35	36	3807	2662	110	41
Центральна, 324	193,5	7	42	0	3757	2816	145	51
Центральна, 340	107,8	6	20	149	1914	1345	76	56

Аналіз таблиці показує чітку закономірність: що менше в будинку поверхів і квартир, то дорожчим виходить кожен квадратний метр житла. Найнижчу вартість квадратного метра мають дев’ятиповерхівки. Так, у будинку на Центральній, 353 квадратний метр коштує 25,03 тис. грн, а на Центральній, 359 — 29,77 тис. грн.

Причини цього — суто економічні. Витрати на проєктування, фундамент, інженерні мережі та благоустрій розподіляються на значно більшу житлову площу. У результаті в будинках із більшою кількістю квартир вартість одного квадратного метра знижується.

Натомість найменший будинок — шестиповерховий на Центральній, 340 — демонструє протилежну ситуацію. Через те, що в ньому передбачено лише 20 квартир, умовна вартість квадратного метра тут є найвищою — 56,38 тис. грн.

Що в кошторисах?

Аналітики DOZORRO проаналізували кошториси договорів на будівництво семи нових будинків. Так, на зведенні багатоповерхівки на Центральній, 353, вони виявили ймовірну переплату — 13,7 млн грн. Найбільше запитань викликала ціна на арматуру класу А-ІІІ діаметром 12 мм. Підрядник — ТОВ “Українська будівнича компанія” — планує її постачати по 42 026,40 грн/т. Натомість “Метінвест” продає її по 33 300 грн/т, а “Метал-холдинг” — по 34 005 грн/т. Тож ймовірна переплата на арматурі може скласти 3,9 млн грн. Також варто враховувати, що зазвичай будматеріали для великих проєктів закуповують гуртом — тож їхня ціна має бути ще нижчою, ніж у роздрібних магазинах.

Ще одна позиція з помітним завищенням — штукатурка Knauf MP-75. У кошторисі її вартість становить 16,51 грн/кг. Для порівняння, “Леруа Мерлен Україна” продає цю штукатурку по 11,96 грн/кг, а “Інтербудсервіс” — по 10,36 грн/кг. Тут можуть переплатити ще 1,9 млн грн. Водночас слід зважати на те, що ціна договорів є динамічною — її можуть коригувати вже під час виконання робіт.

Також аналітики нарахували ймовірне завищення на вулиці Центральній, 427-А — майже 15 млн грн. Для прикладу, утеплювач товщиною 200 мм підрядна компанія “Укрбудінжиніринг” заклала до кошторису по 947,63 грн/кв. м — майже вдвічі дорожче за ринкові пропозиції. Натомість “Новаторбуд” продає такий матеріал по 498,36 грн/кв. м, а “Куб” — по 325 грн/кв. м. На цій позиції можуть переплатити майже 1 млн грн. Утім, згодом замовник вніс зміни до вартості договору та переліку матеріалів, однак оновлений кошторис у системі так і не оприлюднив. Також варто пам’ятати, що ціна договору цього проєкту — динамічна. Тож ми плануємо дочекатися актів виконаних робіт, щоб перевірити фактичні ціни на матеріали.

Ще у двох випадках — на вулицях Центральній, 326 та Центральній, 324 — аналітики не змогли об’єктивно оцінити можливі завищення. Замовник також вносив зміни до вартості договорів, але оновлені кошториси в системі так і не оприлюднив. В інших будинках або завищень не виявили взагалі, або вони були незначними порівняно із загальною вартістю будівельних матеріалів.

Яка ціна на комерційному ринку

Щоб зрозуміти, наскільки отримані нами показники вартості квадратного метра співвідносяться з ринком, варто подивитися на ціни комерційного житла. За даними dom.ria, у грудні 2025 року середня ціна квадратного метра в Київській області (без Києва) становила 891 долар (майже 38 тис. грн). При цьому важливо враховувати, що нові будинки в Бородянці передбачають передачу квартир уже з косметичним ремонтом.

Оскільки в самій Бородянці на момент аналізу не було пропозицій у новобудовах, для порівняння ми використали вторинний ринок. Він дає змогу побачити повний ціновий діапазон залежно від стану житла — від квартир під ремонт до повністю укомплектованих.

Наприклад, на вулиці Центральній, 318 продають двокімнатну квартиру по 44 122 грн за кв. м. У квартирі зроблено сучасний євроремонт, вона повністю укомплектована меблями та технікою. На цій же вулиці продають ще одну двокімнатну квартиру із меблями і технікою — по 48 928 грн за кв. м.

Нижчі ціни мають квартири без ремонту. Так, на вулиці Центральній, 304 чотирикімнатну квартиру продають по 27 985  грн за кв. м, а двокімнатну — по 26 115 грн за кв. м. Обидва житла перебувають у стані під ремонт або без ремонту, а сам будинок планують  відремонтувати.

Висновки

Наш аналіз показує пряму кореляцію між поверховістю будинків і вартістю квадратного метра: чим вищий будинок, тим дешевшим у середньому стає квадрат. Найбільш економічно вигідними виглядають дев’ятиповерхові проєкти, де фіксовані витрати — проєктування, фундамент, інженерні мережі та благоустрій — розподіляються на більшу житлову площу. Загалом рівень цін у цих проєктах виглядає ринково прийнятним і не демонструє системного завищення. Проте обʼєкти ще не завершені, тож остаточно оцінити їхню вартість ми зможемо лише коли їх здадуть і ми побачимо усі реальні витрати за актами.

Водночас навіть за ринково прийнятних показників вартості ефективність таких проєктів значною мірою залежить від прозорості їх реалізації. Публічність документації, своєчасне оприлюднення оновлених кошторисів і належний контроль за цінами на будівельні матеріали залишаються ключовими умовами для збереження довіри до процесу відбудови та раціонального використання бюджетних коштів.

При цьому дискусія про доцільність альтернативних механізмів компенсації, зокрема житлових сертифікатів, не знімає проблеми зруйнованої забудови. Навіть якщо в окремих випадках такі інструменти можуть бути вигіднішими для держави, знищені будівлі нікуди не зникають — їх усе одно потрібно або відновлювати, або демонтувати й забудовувати заново. Тож на практиці альтернативи відбудові наразі не існує — компенсації самі по собі не вирішують проблему зруйнованої інфраструктури.

У цьому контексті Бородянка демонструє компромісну модель відбудови: між економією, соціальною функцією та політичною необхідністю показати результат. Саме тому ключовим питанням тут залишається не лише те, скільки коштує квадратний метр, а й те, наскільки послідовно, обґрунтовано та відкрито держава витрачає кошти на відновлення.

Цей матеріал підготовлено в межах проєкту “Цифровізація для зростання, доброчесності та прозорості” (UK DIGIT), що виконується Фондом Євразія та фінансується UK Dev.

Матеріал створено за фінансової підтримки Програми допомоги з міжнародного розвитку від Уряду Великої Британії. Зміст є винятковою відповідальністю Transparency International Ukraine; висловлені погляди не обов’язково відображають офіційну політику Уряду Великої Британії.

Резюме

Точно оцінити економічний вплив змін практично неможливо. Реальність ми побачимо мінімум наприкінці 2026-го, коли зміни діятимуть пів року.

Імовірно зміни ще більше збільшать частку закупівель, де перемагають учасники-платники ПДВ, які і так виграють у 68,16% конкурентних лотів за кількістю і  92,14% — за сумою. Натомість умови співпраці з державою для малого бізнесу погіршаться.

Найбільший вплив зміни матимуть на конкурентні закупівлі, де зустрічаються учасники-платники ПДВ з учасниками-неплатниками — це приблизно 21% лотів за кількістю і менше ніж 10% — за сумою.

Однак спрогнозувати, чи будуть замовники платити більше, дуже складно. Суто зміна підходів в оцінці матиме обмежений економічний ефект. Якби у проаналізовані рік і 5 місяців уже діяла оцінка пропозицій без ПДВ, а стратегія учасників була незмінною, замовникам треба було б заплатити на 250 млн грн більше, що становить менше ніж 0,1% суми договорів.

Проте зміна підходів у плануванні видатків і визначенні очікуваної вартості закупівель може мати більш серйозний вплив. За найгіршим сценарієм, якщо всі замовники-неплатники додадуть до очікуваної вартості 20%, щоб перестрахуватися,  навантаження на бюджет може зрости до понад 60 млрд грн. Водночас навіть за цим сценарієм фактичні витрати у сторону зниження може скоригувати конкуренція. 

На це все ще треба накласти ймовірну зміну поведінку учасників, спрогнозувати яку ще важче.

Також оцінка пропозицій без урахування ПДВ може підвищити прозорість цінових пропозицій.

Найскладніше на практиці, особливо на початку, буде замовникам, яким доведеться адаптуватися до змін посеред бюджетного року. Очікуємо, що Міністерство економіки підготує чіткі роз’яснення з інструкціями, як тепер розраховувати очікувану вартість, оголошувати закупівлі та укладати договори. 

Однак найбільший вплив на сферу імовірно матимуть не закупівельні зміни, а податкові — а саме законопроєкт про скасування окремої вищої межі для сплати ПДВ для ФОПів на спрощеній системі оподаткування. Зараз вона становить понад 9,3 млн грн, а може стати від 1 до 4 млн грн — як і в решти підприємців. 

Як працюватиме новий підхід до встановлення очікуваної вартості

Поки що замовник сам визначає, як оголошувати закупівлю — з ПДВ у вартості чи без. Пропозиції оцінюють за їхньою загальною фінальною ціною, яка включає в себе 20% ПДВ (або іншу ставку, залежно від ситуації), якщо учасник є його платником.

Якщо зміни запрацюють, у плані закупівлі замовник буде вказувати вартість із ПДВ, а в самій закупівлі — вже без нього. Пропозиції учасників також розглядатимуть без ПДВ. Якщо переможе платник ПДВ, сума податку буде додана до ціни його пропозиції вже на етапі укладення договору. У такий спосіб фінальна сума контракту зросте, але не перевищуватиме вартість закупівлі, яка вказана в її плані. 

Чому не враховуватимуть лише ПДВ, адже це не єдиний податок, який відрізняється у підприємців? Найімовірніше, бо це непрямий податок — фактично його платить (фінансує) покупець, а бізнес лише адмініструє та перераховує в бюджет. Натомість більшість інших податків — зокрема єдиний податок у ФОПів або податок на прибуток у підприємств — є прямими і стосуються самого бізнесу, який їх сплачує. 

Чи відповідають пропозиції правилам ЄС?

У пояснювальній записці до проєкту постанови уряд зазначив, що зміни відповідають європейському підходу до визначення очікуваної вартості та оцінки пропозицій.

Із цим твердженням не можна погодитися повністю. У директиві 2014/24/EU, яка регулює публічні закупівлі в ЄС, вказано, що замовники мають розраховувати очікувану вартість закупівель без податку на додану вартість. Водночас директива не регулює питання цього податку на етапі розгляду пропозицій. 

Платники ПДВ серед замовників та учасників

За даними BI Prozorro та аналітичної системи YouControl, серед замовників переважають неплатники ПДВ — їх 78,47%. Це очікувано, бо серед них більшість — бюджетні установи. А ось решта 21,53% замовників платять ПДВ — наприклад, сюди потрапляють державні підприємства. 

Якщо поглянути на всіх учасників у сфері (і прямих, і конкурентних закупівель), загальна статистика за статусами схожа:

• неплатники — 74,76%
• платники — 25,24%

Увага! У подальші розрахунки ми не включали підрозділ CPV 3300 Медичне обладнання, фармацевтична продукція та засоби особистої гігієни, оскільки низка ліків та медобладнання оподатковуються за ставкою 7%. Водночас із розрахунків не виключені закупівлі пільгових категорій, оскільки їх необхідно відділяти вручну.

Якщо досліджувати конкурентні закупівлі, 88,03% з них оголосили з ПДВ. На такі закупівлі припадало 79,56% загальної суми.

У конкурентних лотах частка учасників-платників зростає до 50,56%. Це можна пояснити тим, що такі закупівлі дорожчі, а платниками ПДВ компанії та ФОПи стають від певної суми річного доходу. Водночас і виграють платники ПДВ частіше. За ті майже півтора року, які ми дослідили, вони здобули перемогу в 68,16% конкурентних лотів. За сумою вони становлять 92,14% контрактів.

Як зміниться конкуренція

У попередні роки платники ПДВ звертали увагу, що вони мають менш вигідне становище порівняно з неплатниками через необхідність додавати податок до ціни своєї пропозиції. Водночас як ми вже зазначали, що на конкурентних закупівлях вони вже отримують приблизно 2/3 договорів за кількістю і 92% за сумою. Імовірно, коли зміни набудуть чинності, платники виграватимуть частіше, але навряд можна очікувати значного збільшення частки контрактів із ними. Це також залежить від їхньої зацікавленості в невеликих лотах. 

Зміна підходу до оцінки пропозицій насамперед вплине на ті тендери, де учасники-неплатники зустрічаються з платниками. За досліджуваний період розподіл закупівель був такий:

• • лише учасники-неплатники — 21,66%
  • лише учасники-платники — 57,01%
  • обидва типи учасників — 21,1%

Крім цього, важливо звернути увагу, що під час оцінки пропозицій без ПДВ шальки терезів можуть хитнутися в інший бік, і перевагу матимуть навпаки платники цього податку — адже вони можуть отримати відшкодування ПДВ, який сплатили раніше, коли самі купували щось із ним. Тому за однакової вартості товару витрати на нього в платників можуть виявитися нижчими. У таких умовах існує ризик витіснення субʼєктів малого підприємництва зі сфери закупівель.

Чи доведеться замовникам-неплатникам платити більше

Відповісти на це питання доволі складно. З одного боку, можна приблизно оцінити економічний ефект від самої уніфікації підходу до оцінки пропозицій. Водночас варто також брати до уваги потенційну зміну поведінки замовників щодо визначення видатків і очікуваної вартості закупівель. Звісно, вплив також матиме поведінка учасників, яка теж може змінитися. Однак у випадку з ними передбачити імовірні сценарії значно складніше.

1. Замовники оцінюють пропозиції без ПДВ: економічний ефект

Чи не найголовніше застереження закупівельників до ідеї оцінки всіх пропозицій без ПДВ — що зрештою вони можуть переплачувати. 

Приклад. Замовник закладає в річний план з 120 тис. грн на закупівлю та оголошує її без ПДВ — тобто з очікуваною вартістю 100 тис. грн. На закупівлю приходять два учасники: платник із пропозицією 95 тис. грн та неплатник із пропозицією 97 тис. грн. За оцінкою без ПДВ виграє платник. Надалі у договорі додається 20% податку. Так, фінальна сума договору становитиме 114 тис. грн — а це на 17 тис. грн більше, ніж якби замовник підписав контракт із неплатником.

Для замовників-платників ПДВ зміна в правилах тут суттєвого впливу не матиме. Їм вигідніше оголошувати закупівлі без ПДВ, а це можна робити й зараз. Якщо переможе платник, додаткову вартість у договорі, яку треба закласти на податок, замовник потім зможе відшкодувати завдяки податковому кредиту. Натомість нововведення вплинуть на замовників-неплатників (їх приблизно 4/5 від усіх): вони не можуть відшкодовувати сплачений ПДВ, а пропозиція, яка була найдешевшою без нього, може виявитися дорожчою за інші після додавання 20% податку.

Ми проаналізували, чи змінився б вибір переможця на минулих закупівлях, якби оцінка пропозицій на них відбувалася без ПДВ, та на скільки б зросла сума контрактів. 

На закупівлях, де зустрічалися і платники і неплатники, ми привели пропозиції до нетто-стану (без ПДВ), визначили за цими сумами переможців та додали 20% податку, якщо перемогу отримав платник ПДВ. А далі підрахували різниці між фінальними пропозиціями нових і фактичних переможців.

Якби у досліджуваний період замовники-неплатники оцінювали всі пропозиції без ПДВ, сума договорів була б на 250 млн грн більшою, ніж вона була фактично.

У масштабах країни за майже півтора року сума невелика — 0,06% від загального обсягу договорів замовників-неплатників. Це пояснюється тим, що ці два типи учасників зустрічаються на тендерах нечасто, лише приблизно в 1/5 випадків, і різниця між їхніми пропозиціями теж переважно була мінімальною, інколи навіть менше гривні. Потенційно ця різниця між фінальними вартостями пропозицій може зрости, якщо запровадять нові правила, адже тоді учасникам-неплатникам доведеться сильніше падати в ціні, щоб виграти тендер. 

2. Замовники, щоб перестрахуватися будуть планувати ОВ і свої видатки на 20% вищими

Оскільки замовники остерігаються, що після змін на закупівлях їм треба буде платити більше, вони можуть закладати і вищі очікувані видатки. Тож частина з них може просто запланувати на 20% більші суми, ніж було раніше, щоб точно бути в безпечній зоні і мати змогу закупити необхідне в плановій кількості.

Найгірший можливий варіант — якщо так зроблять всі замовники-неплатники ПДВ в усіх випадках. Так запит на видатки місцевих і державних бюджетів може зрости на 61,78 млрд грн/рік. Імовірно, масштаби будуть все ж менші, і цей тиск буде одноразовий — після першого року оцінки пропозицій без ПДВ уже будуть фактичні дані, що й скільки коштує на Prozorro і як це нововведення спрацює. Утім, це підкреслює, що замовникам необхідна підтримка у визначенні очікуваної вартості. І не лише для того, щоб правильно врахувати ПДВ. 

Ми побачимо більш якісну статистку про ціни в Prozorro

Наразі якщо замовник оголошує закупівлю з ПДВ, неплатник може подавати пропозицію в межах всієї ОВ. А отже — і отримати кошти, які були закладені на випадок необхідності сплатити цей податок.

Приклад. Замовник оголошує закупівлю з очікуваною вартістю 120 тис. грн з ПДВ. Відповідно 20 тис. грн із цієї очікуваної вартості — це ПДВ, яке йому доведеться закласти в договір і сплатити, якщо на закупівлі переможе платник. На закупівлю подають пропозиції два учасники: платник ПДВ із вартістю 119 тис. грн і неплатник — 118 тис. грн. Замовник підписує договір без ПДВ на 118 тис. грн. А це вже на 18 тис. грн більше, ніж очікувана вартість предмета закупівлі без ПДВ.

Фактично, оскільки замовникам-неплатникам немає різниці, з ким підписувати договір, у них зазвичай і не виникає потреби аналізувати вартість предметів без ПДВ. Для них важливо отримати найбільш економічно вигідну пропозицію. Тож позначку «з ПДВ» біля визначеною очікуваної вартості вони можуть ставити лише для того, щоб надалі мати можливість спокійно укласти контракт і з платником ПДВ.

Ми дослідили конкурентні закупівлі з ПДВ, де контракт отримали неплатники. А саме порахували очікувану вартість без ПДВ та різницю між нею і сумою укладених контрактів.

Вартість договору з неплатником перевищувала очікувану вартість без ПДВ у 70,75% випадків (93,5 тис. лотів зі 132,1 тис.). Загальна сума перевищення становила 3,98 млрд грн або 7,95% від початкової суми цих угод.

Тут можливі два варіанти:

• або ціни вищі, ніж могли б бути, оскільки в неплатників податку є можливість подавати пропозиції на всю очікувану вартість закупівель, де включений ПДВ;
• або очікувана вартість закупівель занижена, і ці додатково закладені 20% податку насправді дозволяють компенсувати її до ринкового рівня.

Ми також знайшли низку висновків Держаудитслужби за результатами моніторингу закупівель, у яких вони виявляли порушення, коли пропозиція переможця без ПДВ перевищувала очікувану вартість закупівлі, якщо з неї вирахувати цей податок. Приміром, таке відбулося в закупівлі капітального ремонту Київської міської клінічної лікарні №1, де договір уклали без ПДВ на 59,1 млн грн при очікуваній вартості 61,1 млн грн з ПДВ, закупівлі догляду за зеленими насадженнями у Виноградові з договором 1,67 млн грн без ПДВ при очікуваній вартості 1,69 млн грн.

Така практика не масова, і є випадки моніторингів, коли аудитори не виявляли порушення в аналогічних ситуаціях.

Тож в цьому випадку оцінка пропозицій без ПДВ потенційно може бути корисною — вона щонайменше сприятиме відображенню ринкової вартості предметів закупівель. Водночас існує ймовірність, що зміни також змотивують учасників-неплатників знижувати ціни.

Чи вийде наповнити бюджет податками

Значного фіскального ефекту саме від змін у публічних закупівлях чекати точно не варто. Учасники публічних закупівель становлять лише 1,6% від усіх активних суб’єктів господарювання. Звісно, частка загальної кількості суб’єктів господарювання — це ФОПи, які насправді працюють як за трудовими відносинами. Але навіть якщо порівнювати учасників публічних закупівель лише з юридичними особами, їхня частка все одно буде меншою за 5%. Крім цього, платники ПДВ вже отримують 68% контрактів у конкурентних лотах, що становлять 92% загальної суми договорів на конкурентних закупівлях. 

У окремих випадках громади непрямо будуть фінансувати державний бюджет, хіба якщо не йдеться про відшкодування податку. Маються на увазі ті ситуації, де фінальна переможна пропозиція платника (уже з доданим ПДВ) перевищує пропозицію неплатника. Але як показали розрахунки вище, тут ідеться про невеликі суми.

Що зміниться для замовників-платників

Таким організаторам вигідніше оголошувати закупівлі без ПДВ, адже навіть якщо на закупівлі переможе платник, і в суму договору треба буде включити цей податок, потім його можна буде відшкодувати за допомогою податкового кредиту. Загалом так оголошувати закупівлі можна й зараз — але як показують дані, це роблять лише в 13,38% випадків. 

За 2024 рік і перші п’ять місяців 2025-го замовники-платники уклали з учасниками-неплатниками угод на 25,7 млрд грн. Якби вони оцінювали пропозиції без ПДВ, то неплатники перемагали б рідше, і сума переможних пропозицій була на 600 млн грн меншою (якщо врахувати податковий кредит). Чому так відбувається, треба дослідити додатково.

Замовники і зараз можуть оголошувати закупівлі без ПДВ, але зустрічаються висновки моніторингу Держаудитслужби, де орган визначає порушенням укладення договору на суму з ПДВ більшу, ніж очікувана вартість без ПДВ.

Так, у січні 2023 року ДП «Добропіллявугілля-видобуток» провело закупівлю труб. У плані закупівлі воно вказало очікувану вартість із ПДВ — 7,8 млн грн, а саму закупівлю оголосило без ПДВ із вартістю 6,5 млн грн. На тендері переміг платник з пропозицією у 6,48 млн грн без ПДВ, тож у договорі додали податок, і його фінальна сума становила 7,78 млн грн. Фактично замовник виконав ті кроки, які уряд пропонує зробити обов’язковими. Проте Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області виявило в цьому порушення. Воно зазначило, що замовник «не відхилив тендерну пропозицію учасника як таку, ціна якої перевищує очікувану вартість предмета закупівлі, визначену замовником в оголошенні про проведення відкритих торгів».

Однак ця практика органу не стала: є і протилежні рішення. Наприклад, Одеська філія ДП «АМПУ» у річному плані закупівлі утримання територій визначила очікувану вартість 7,8 млн грн з ПДВ, а саму закупівлю оголосила без ПДВ на 6,5 млн грн. На тендері переміг платник, і сума договору з ПДВ становила вже 6,54 млн грн. Під час моніторингу закупівлі Східний офіс Держаудитслужби спитав про це перевищення очікуваної вартості, але після пояснень замовника порушень у цій частині не виявив.

Підсумки

Підсумовуючи, точно оцінити економічний вплив змін практично неможливо. Реальність ми побачимо мінімум наприкінці 2026-го, коли зміни діятимуть пів року.

Однозначно варто відзначити, що нововведення не матиме значного фіскального ефекту — воно зачепить вкрай малу частку бізнесів, якщо дивитися в масштабі країни.

Імовірно зміни ще більше збільшать частку закупівель, де перемагають учасники-платники ПДВ, які і так виграють у 68,16% конкурентних лотів за кількістю і  92,14% — за сумою. Натомість умови співпраці з державою для малого бізнесу погіршаться.

Найбільший вплив зміни матимуть на конкурентні закупівлі, де зустрічаються учасники-платники ПДВ з учасниками-неплатниками — це приблизно 21% лотів за кількістю і менше ніж 10% — за сумою.

Однак спрогнозувати, чи будуть замовники платити більше, дуже складно. Суто зміна підходів в оцінці матиме обмежений економічний ефект. Якби у проаналізовані рік і 5 місяців уже діяла оцінка пропозицій без ПДВ, а стратегія учасників була незмінною, замовникам треба було б заплатити на 250 млн грн більше, що становить менше ніж 0,1% суми договорів.

Проте зміна підходів у плануванні видатків і визначенні очікуваної вартості закупівель може мати більш серйозний вплив. За найгіршим сценарієм, якщо всі замовники-неплатники додадуть до очікуваної вартості 20%, щоб перестрахуватися,  навантаження на бюджет може зрости до понад 60 млрд грн. Водночас навіть за цим сценарієм фактичні витрати у сторону зниження може скоригувати конкуренція. 

На це все ще треба накласти ймовірну зміну поведінку учасників, спрогнозувати яку ще важче.

Також оцінка пропозицій без урахування ПДВ може підвищити прозорість цінових пропозицій, оскільки дозволяє порівнювати саме чисту вартість товарів чи послуг без складової непрямого податку. Вона також може допомогти знизити ціни учасників-неплатників.

Найскладніше на практиці, особливо на початку, буде замовникам, яким доведеться адаптуватися до змін посеред бюджетного року. Очікуємо, що Міністерство економіки підготує чіткі роз’яснення з інструкціями, як тепер розраховувати очікувану вартість, оголошувати закупівлі та укладати договори. 

Але зрештою, у цій задачі є ще одна умова — а саме законопроєкт про скасування окремої вищої межі для сплати ПДВ для ФОПів на спрощеній системі оподаткування. Зараз вона становить понад 9,3 млн грн, а може стати від 1 до 4 млн грн — як і в решти підприємців. Податкові зміни можуть сильніше, ніж власне закупівельні, вплинути на сферу. Кількість учасників-неплатників просто природно зменшиться, адже їм доведеться зареєструватися платниками ПДВ. А ще адміністрування цього податку для підприємців досить важке — тож якщо його не полегшать, це потенційно вплине і на кількість бізнесів, і на ціни їхніх товарів і послуг.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу. 

Над дослідженням працювали

Керівник напряму: 

Іван Лахтіонов, заступник виконавчого директора Transparency International Ukraine з інноваційних проєктів

Авторка дослідження:

Катерина Русіна, проєктна менеджерка DOZORRO

Співавтори:

Іван Лахтіонов, Ольга Нос, Лілія Лахтіонова, Анна Юлдашова