Короткі висновки:

• Cинхронізував вимоги локалізації виробництва деяких товарів вартістю від 1 мільйона гривень між Особливостями здійснення закупівель та Законом №4888-IX.  В цілому якість деталізації виглядає вищою, ніж якість норм про локалізацію в Законі №4888-ІХ. Втім, деякі положення суперечать Порядку №822 в частині закупівель в електронному каталозі, а багато з них потребують технічної реалізації в Prozorro.
• Розширив перелік підстав для прямих договорів.
• Розширив підстави переговорної процедури. Більшість нових винятків виглядають виправданими, крім винятку для будівництва укриттів: таку потребу вже можливо запланувати і передбачити. В подальшому варто розглянути можливість створення способів закупівель, у яких вільна конкуренція могла б поєднуватись з приховуванням технічних специфікацій від загалу.

Оновлені вимоги локалізації в умовах закупівель

Загалом зміни покладають на замовника обов’язок включати в умови закупівлі вимоги локалізації, відображати їх виконання під час звітування, а на учасника і в подальшому виконавця договору — надавати відповідні документи про неї.

Вимоги стосуються тих закупівель, у складі предмета яких є товари, що підпадають під вимоги локалізації, вартістю від 1 мільйона гривень. Оскільки під час оголошення закупівлі точна вартість товару ще не відома, виходить, що слід спиратися на очікувану вартість. Важливо пам’ятати, що йдеться про закупівлі не лише суто товарів, але й послуг і робіт, у складі яких замовник придбає товар.

Оновлення стосуються відкритих торгів, закупівель у Prozorro Market, переговорних процедур і прямих договорів. Якщо узагальнити, то в тендерній документації, запиті пропозицій постачальників (ЗПП) та повідомленні про намір укласти договір у переговорній процедурі тепер потрібно зазначати, що здійснюється закупівля саме локалізованого товару, та додавати вимоги:

1. До ступеня локалізації виробництва за Законом (у 2026 році — 30%);

2. До учасника (на стадії подання пропозиції) та постачальника товару/надавача послуг/виконавця робіт (на стадії виконання договору) — надати посилання на відповідний товар, включений до переліку локалізованих, або документ, що підтверджує походження товару з «відповідної країни». В останньому випадку йдеться про держави-учасниці міжнародних договорів (п. 3 Особливостей), товари з яких не підпадають під вимоги локалізації. 

Таку ж інформацію й документи має містити звіт про виконання договору про закупівлю. Також ця вимога поширюється на постачальника товару/виконавця робіт/надавача послуг під час подання своєї пропозиції для укладення прямого договору, і таке ж посилання або документ мають бути у звіті про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель.

Посилання на товар, як уточнив уряд — це спосіб оприлюднення в Prozorro та/або надання учасником/постачальником інформації про ступінь локалізації його виробництва (у тому числі товарів, що закуповуються у складі робіт або послуг) та документів, що підтверджують такий ступінь.

Документом, що підтверджує країну походження товару, може бути: сертифікат про країну походження товару, засвідчена декларація про його походження, декларація про походження товару або сертифікат про регіональне найменування товару. Зміни акцентують, що походження має бути підтверджено документами, тобто самого факту походження недостатньо.

3. До учасника/постачальника/виконавця, який не є виробником товару — надавати замовнику документи, що підтверджують ступінь локалізації виробництва. Зокрема до таких документів потрібно включати інформацію про всіх суб’єктів господарювання, залучених до ланцюга постачання між виробником товару та учасником. Якщо суб’єкти господарювання, залучені до ланцюга, зміняться, то постачальник до моменту постачання повинен повідомити про це замовника та надати оновлену інформацію і документи про них.

Окремо в Особливостях врегулювали, що входить до інформації про суб’єктів господарювання, залучених до ланцюга постачання: найменування, зокрема і скорочене (за наявності) або ПІБ суб’єкта господарювання, ідентифікаційний код в ЄДРПОУ або РНОКПП (або номер паспорта, якщо немає РНОКПП), документи, що підтверджують його участь у постачанні відповідного товару (договір, акти приймання передачі, видаткові накладні, сертифікати тощо).  

Інформацію, що здійснюється закупівля саме локалізованого товару, потрібно також додавати до оголошення про проведення відкритих торгів.

Як бачимо, вимогу надати посилання на локалізований товар або документ про походження встановили як для учасника, так і для виконавця договору. Вимога підтвердити, хто входить до ланцюга постачання, спершу виглядає альтернативно («до учасника/постачальника/виконавця»), але судячи з підстав відхилення тендерних пропозицій, тлумачити її потрібно як вимогу і до учасника, і до виконавця договору про закупівлю. Адже якщо учасник цю інформацію не надасть, це є підставою відхилити його тендерну пропозицію.

Відхилення пропозицій, відміна відкритих торгів і ЗПП 

Наразі в переліку підстав, за якими відхиляють тендерні пропозиції, немає прямої згадки про порушення вимог локалізації. Логічним у таких випадках виглядає відхилення через те, що тендерна пропозиція «не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону». Але для цього треба, щоб у тендерній документації замовник дійсно зазначив такі вимоги. Обов’язок їх зазначати зараз запровадили. Втім, законодавець вочевидь вирішив перестрахуватися і додати порушення вимог локалізації в якості окремих, самостійних підстав відхилити тендерну пропозицію. Крім того, нові підстави з’являються і для відхилення пропозицій, поданих на ЗПП. Тож перелік підстав для відхилення поповнили низкою нових:

• учасник зазначив у тендерній пропозиції ступінь локалізації, що не відповідає Закону (або у випадку з ЗПП — ступінь локалізації товару, запропонованого постачальником, не відповідає Закону);
• учасник не надав посилання на відповідний товар, включений до переліку локалізованих,  або документ, що підтверджує походження товару з відповідної країни;
• учасник, який не є виробником товару, не надав інформацію про всіх суб’єктів господарювання, що будуть залучені до ланцюга постачання між виробником товару та учасником;
• у пропозиції відсутня інформація про товар, включений до переліку локалізованих, або документ, що підтверджує походження товару з відповідної країни;
• у пропозиції є інформація про локалізований товар, але його включили до переліку локалізованих на підставі заяви не виробника, зазначеного в пропозиції, а іншого суб’єкта господарювання.

Новою підставою для відміни відкритих торгів з особливостями та ЗПП стає випадок, коли Держаудитслужба встановила, що замовник у тендерній документації/ЗПП не визначив вимоги до ступеня локалізації товару, який підпадає за Законом під ці вимоги. Для відкритих торгів це передбачено лише до укладення договору. 

Загалом такий підхід виглядає надто радикальним, оскільки Держаудитслужба може виявити це порушення ще на стадії подання тендерних пропозицій. І тоді більш доцільно зобов’язати замовника внести зміни до тендерної документації, а не скасовувати закупівлю. Втім, вимога Закону №4888 прописана саме так, тож Особливості не відступали від неї. Моніторинг закупівель Держаудитслужбою, як уточнив уряд, має проводитись з урахуванням вимог локалізації. На наш погляд, це уточнення не несе доданої вартості, оскільки він і так проводиться як аналіз на відповідність усім вимогам законодавства сфери закупівель.

Кілька слів про локалізацію в Prozorro Market

Prozorro Market наразі функціонує як альтернатива відкритим торгам для надпорогових закупівель товарів. Тому очікувано, що додаткові вимоги локалізації прописали і до запиту пропозицій постачальників (ЗПП). Втім, на відміну від відкритих торгів, пропозиція на ЗПП не передбачає подання пакету документів. 

Концепція електронного каталогу виходить з того, що кваліфікація учасника вже підтверджена, товар вже зареєстрований у каталозі, а від постачальника не вимагають додаткових документів під час участі у відборі. Так, відповідно до пункту 57 Порядку №822, ЗПП не повинен містити вимоги до постачальника, переможця відбору, інших документів, які не передбачені цим Порядком. Тобто вимагаючи від постачальника документи про локалізацію, замовники автоматично будуть порушувати це обмеження. До того ж, Закон та Особливості не визначають прямо, в якій формі потрібно надавати таку інформацію/документи — через систему Prozorro або ні (крім посилання на товар, яке точно оприлюднюватимуть у Prozorro). Такий підхід дещо вибивається з вже існуючих підходів до ЗПП і потребує, як мінімум, розуміння, як це буде працювати на практиці, зокрема технічної реалізації із забезпеченням належної прозорості. 

По суті, в Особливостях запровадили додаткові вимоги до змісту ЗПП, пропозицій постачальників та підстав для їх відхилення, одночасно з тими, що вже існують у Порядку №822. Враховуючи, що вимоги локалізації не є індивідуальними для кожного замовника, альтернативним варіантом могло би бути не покладати обов’язок перевіряти дотримання цих вимог на замовників у межах кожного ЗПП, а включити цей чекап у процес додавання товарів до Prozorro Market адміністратором.

Локалізація на стадії укладення і виконання договору

Щоб простежити за дотриманням вимог локалізації на різних стадіях закупівлі, розробники додали вимоги, зокрема, для стадії виконання договору про закупівлю та звітування про нього.  

На стадії виконання договору про закупівлю його виконавець має надавати інформацію та документи, що підтверджують відповідність фактично поставленого або використаного товару тій інформації про товар, яку учасник надавав на етапі подання пропозиції/тендерної пропозиції, та те, що він дотримався стосовно такого товару вимог щодо ступеня локалізації виробництва.

З цього випливає, хоча прямо зазначено таку вимогу лише частково  щодо проєкту договору в ЗПП, що у проєкті договору про закупівлю і у договорі, який укладають напряму, потрібно включати до обов’язків виконавця зазначені вище вимоги та строки їх виконання — так само, як і вимогу до виконавця договору надати посилання на відповідний товар, включений до переліку локалізованих, або документ, що підтверджує походження товару з «відповідної країни», а також вимогу надати документи про ступінь локалізації, зокрема інформацію про всіх суб’єктів господарювання, залучених до ланцюга постачання між виробником товару та учасником.

При цьому випадок, коли замовник уклав договір про закупівлю з порушенням вимог локалізації тепер є однією з підстав нікчемності такого договору. 

Якщо закупівля підпадає під вимоги локалізації, то звітувати про виконання треба буде навіть щодо прямих договорів, укладених за п. 9, 9-2, 9-3 Особливостей.

Винятки з конкурентних процедур

Крім глибокої деталізації вимог локалізації, вересневі зміни до Особливостей принесли із собою низку нових винятків з конкурентних процедур — це і нові підстави прямих договорів, і нові підстави переговорної процедури. 

До підстав прямих договорів у сфері постачання природного газу, енергетики і залізниці, спорту додали:

• Закупівлю замовниками природного газу у суб’єкта, на якого Кабмін поклав спеціальні обов’язки для забезпечення загальносуспільних інтересів на цьому ринку, а також закупівлю природного газу ним самим для виконання цих спеціальних обов’язків. Замовники повинні мати статус споживачів відповідно до статті 12-1 Закону України «Про ринок природного газу», щоб скористатись винятком.

Цей виняток видається логічним, оскільки під час придбання природного газу в такого постачальника немає можливості конкурентних змагань, і важливо укласти договір з ним без бюрократичних перешкод, від цього залежить своєчасне забезпечення природним газом. Підставу сформовано диспозитивно, тобто у замовників є право нею скористатися.

• Закупівлю АТ «Укрзалізниця» до 24 березня 2027 р. залізничного тягового рухомого складу, зокрема такого, що був у використанні, а також послуг з оренди такого рухомого складу, послуг, пов’язаних із його придбанням, технічним обслуговуванням, транспортуванням, доставкою та митним оформленням.

Щодо другого винятку слід зауважити, що прописано не просто право, а саме імперативну відмову від процедур (як обов’язок укласти прямий договір). Це унеможливлює провести процедуру навіть тоді, коли це об’єктивно можливо було би зробити. Вочевидь виняток зумовлений атаками рф на рухомий склад і наміри підприємства придбати його за кордоном. Водночас не відмежовано закупівлі в іноземних постачальників від вітчизняних. 

• До тимчасових прямих надпорогових договорів (до кінця 2026 року) додали закупівлі товарів, робіт і послуг, необхідних для відновлення, реконструкції, капітального ремонту об’єктів юридичних осіб електроенергетичного комплексу, зруйнованих або пошкоджених внаслідок збройної агресії російської федерації, з метою забезпечення надійного та безперебійного функціонування об’єднаної енергетичної системи. 

Присутній запобіжник зловживанням — замовник до укладення договору має підтвердити факт пошкодження або руйнування об’єкта, необхідність здійснення закупівлі та її обсяги документами, складеними за результатами огляду та/або обстеження об’єкта.

Зміни до таких договорів оприлюднять лише після завершення воєнного стану, крім випадків, коли договори підпадають під правила оприлюднення матеріальних ресурсів у сфері будівництва. 

Слід зауважити, що дослівно термін «юридична особа електроенергетичного комплексу» у чинному законодавстві України не визначено. Тому визначаючи коло власників об’єктів, розробникам було би варто спиратись на існуючу термінологію, зокрема з Закону України «Про ринок електричної енергії». Так само не зайвим було би конкретизувати функції об’єктів, щоб це не були будь-які об’єкти. Але обмеження щодо мети та документального підтвердження мають стати запобіжниками зловживанням цією невизначеністю. 

•  Закупівлі послуг, необхідних для проведення спортивних заходів, участі національних збірних спортивних команд України в міжнародних заходах та змаганнях. Ці закупівлі також будуть здійснюватися безальтернативно прямими договорами. При цьому очікувана вартість предмета закупівлі в межах одного заходу не може перевищувати суму, еквівалентну 30 тисячам євро без ПДВ. В Особливостях також врегулювали правила звітування про такі закупівлі, вимоги щодо оприлюднення договору та додатків до нього, обґрунтування підстави та його погодження, вимоги до оприлюднення інформації про КБВ. 

Загалом виняток видається виправданим, оскільки проведення тендерів для придбання послуг, особливо за кордоном, для проведення спортивних заходів є значно ускладненим і подекуди неможливим. Але це питання є частиною більш широкого — адже потреба у прямих закупівлях для спортивних заходів за кордоном залишатиметься завжди, а гармонізація законодавства з європейськими директивами не передбачає такого винятку. 

Крім прямих договорів, додають нові підстави для переговорної процедури (ПП), а саме:

• Закупівлі суб’єктами ринку природного газу компресорних, газопоршневих та/або газотурбінних газоперекачувальних установок, а також послуг, необхідних для проведення їх оцінки. Застосувати цю норму можна лише, якщо закупівля потрібна для відновлення сталої роботи пошкоджених/зруйнованих об’єктів, порушених технологічних процесів внаслідок збройної агресії російської федерації.

Запобіжником зловживанням у закупівлях установок, що були у користуванні, має слугувати те, що ціна не має перевищувати визначену у висновку експерта (експертному дослідженні) або звіті про оцінку майна. 

• Закупівлі товарів, робіт і послуг, необхідних для захисту об’єктів критичної інфраструктури, а також для будівництва, створення та облаштування об’єктів фонду захисних споруд цивільного захисту. Застосування ПП допустиме за умови, що ціна договору про закупівлю не перевищує 10 млн гривень, строк його виконання не перевищує 90 днів з дати укладення такого договору.

На нашу думку, якщо для захисту критичної інфраструктури проведення ПП ще може бути якось виправдано, то у випадку з укриттями — підстава не виглядає обгрунтованою. На п’ятому році повномасштабної війни ніхто вже не будує укриття на вчора, це можна спланувати, а якщо навіть виникає термінова потреба — для цього існує окрема підстава ПП — нагальна потреба. 

Якщо причина додавання нових підстав полягає у секретності чутливої інформації, то проведення ПП не вирішує цієї проблеми, адже за результатами ПП все одно потрібно оприлюднювати договір і додатки для нього. І для новододаних підстав не передбачено послаблень у цьому питанні. Загалом виведення закупівель з конкурентної площини не може й надалі бути способом провести закупівлю терміново або уникнути витоку інформації: на п’ятому році повномасштабної війни варто замислитись над врегулюванням конкурентних процедур з приховуванням чутливої інформації, із наданням такої інформації суто учасникам процедури на рівних умовах. 

• Закупівлі товарів, робіт і послуг за рахунок коштів резервного фонду державного бюджету для забезпечення створення та функціонування відновлювального  резерву засобу інформатизації I або II категорії впливу порушення його функціонування, визначеної відповідно до законодавства у сфері цифрового розвитку та цифровізації, з метою забезпечення безперервності функціонування засобу інформатизації та виконання вимог щодо його резервування і відновлення. 

Простішими словами, йдеться про закупівлі, необхідні для збереження наших державних реєстрів у хмарних сервісах і резервних місцях зберігання інформації. 

Також щодо закупівель, необхідних для критичної інфраструктури, уточнили, що вони охоплюють зокрема перевезення, переміщення та зберігання обладнання, необхідного для відновлення зруйнованих або пошкоджених внаслідок збройної агресії рф об’єктів.

Крім того, уряд уточнив, що під час переговорів не потрібно вимагати підтверджень від учасника про надання винагороди та  пов’язаність осіб.

Зміни в договорах за показниками міжнародних цінових агентств

Невеличкої зміни зазнала підстава для зміни істотних умов договору, пов’язана з показниками міжнародних цінових агентств. Так, замість показників Platts та ARGUS зявляється можливість змінювати істотні умови договору у разі зміни показників міжнародних цінових агентств, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України. Це, з одного боку, посилює гнучкість у реагуванні на реалії ринку, з іншої — фактично надає повноваження Кабміну визначати перелік самою постановою Кабміну.

Висновки

Вересневі зміни до постанови №1178 синхронізували вимоги локалізації виробництва товарів між Особливостями та Законом №4888-IX. Додаткові вимоги запровадили для відкритих торгів, закупівель у Prozorro Market, переговорних процедур, прямих договорів, а також в цілому для будь-яких договорів про закупівлю. 

Суть правил переважно зводиться до того, щоб замовник вимагав від учасника та виконавця договору: 

• дотриматися ступеню локалізації виробництва за Законом;
• надати посилання на локалізований товар або документ про походження товару з країни, звільненої від вимог локалізації;
• інформацію та документи про суб’єктів господарювання, залучених до ланцюга постачання між виробником товару та постачальником. 

Також правила передбачають відхилення тендерних пропозицій та пропозицій, поданих на ЗПП, у разі порушення цих вимог, нікчемність договору, укладеного з порушенням вимог локалізації, та відміну закупівлі за відсутності цих вимог у тендерній документації. 

В цілому якість деталізації виявилась вищою, ніж якість норм про локалізацію в Законі №4888-ІХ. Втім, деякі положення суперечать Порядку №822 в частині закупівель в електронному каталозі, багато з них потребують технічної реалізації в Prozorro, а частина доповнень не несе доданої вартості, адже охоплює вже існуючі норми. 

Перелік підстав для прямих договорів поповнився новими підставами, зокрема — закупівлі природного газу у постачальника останньої надії, закупівлі АТ «Укрзалізниця» до 24 березня 2027 р. залізничного тягового рухомого складу та пов’язаних з цим послуг, закупівлі до кінця 2026 року для відновлення, реконструкції, капітального ремонту об’єктів електроенергетичного комплексу, закупівлі послуг, необхідних для проведення спортивних заходів та участі в них на міжнародному рівні. 

До підстав переговорної процедури додали закупівлі установок у сфері природного газу для відновлення сфери після атак рф, закупівлі для захисту об’єктів критичної інфраструктури, а також для  створення захисних споруд цивільного захисту і резервного зберігання державних баз і реєстрів у хмарних ресурсах. 

Більшість нових винятків виглядають виправданими, проте виняток для будівництва укриттів на п’ятому році повномасштабної війни вважаємо необґрунтованим: таку потребу вже можливо запланувати і передбачити. 

До того ж, залишається відкритим глобальне питання про баланс між захистом чутливої інформації та конкурентністю процедур. На 5 році повномасштабної війни держава й досі намагається вирішити проблеми термінових і чутливих закупівель виведенням їх з конкуренції. Подекуди цей крок виглядає нелогічним. Наприклад, вимоги оприлюднювати договір і додатки до нього — навіть про будівництво укриттів і захист інфраструктури за новими підставами ПП — залишаються.  Можливо, варто замислитись про винайдення способів закупівель, у яких вільна конкуренція могла б поєднуватись з приховуванням технічних специфікацій від загалу.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.

Резюме

Ухвалення Дорожньої карти посилення контролю за публічними закупівлями на 2025–2027 роки є позитивним і важливим кроком. Значна частина передбачених заходів повністю або частково збігається з рекомендаціями TI Ukraine щодо посилення ефективності контролю у цій сфері.

Серед ключових заходів Дорожньої карти:

• вдосконалення моніторингу закупівель, зокрема через запровадження механізму призупинення закупівлі на час проведення моніторингу, оновлення класифікації порушень за ступенем їх істотності та визначення пропорційних способів їх усунення;
• скорочення процедури судового оскарження висновків Держаудитслужби за результатами моніторингу;
• оптимізація строків між спрацюванням автоматичних індикаторів ризиків і фактичним початком моніторингу закупівлі;
• удосконалення механізму притягнення до відповідальності за порушення у сфері закупівель, зокрема через актуалізацію статті 164-14 КУпАП з урахуванням оновлених способів закупівель і ступеня істотності порушень, а також забезпечення доступу до персональних даних осіб, які вчинили такі порушення;
• діджиталізація процесу моніторингу закупівель в системі «е-аудитор».

Водночас окремі заходи Дорожньої карти видаються такими, що потребують уточнення їхнього змісту та виваженого підходу під час впровадження:

• ефективність механізму призупинення закупівлі залежатиме від обраної моделі, зокрема від того, на яких етапах закупівлі та за наявності яких порушень він застосовуватиметься;
• закріплення регулювання моніторингу в законодавстві про державний фінансовий контроль не дає чіткої відповіді на питання, які аспекти мають регулюватися на рівні закону, а які — підзаконними актами;
• запропоновані зміни до механізму проведення перевірок закупівель не дають чіткого розуміння, як він працюватиме на практиці, а питанню прозорості перевірок приділено недостатньо уваги;
• запровадження нових підходів до відбору закупівель для контролю на основі ідентифікації учасників, які створюють фінансові та/або інші ризики, може створювати передумови для надмірної дискреції та потребує ретельного пропрацювання з метою уникнення зловживань.

Загалом Дорожня карта задає правильний напрям для реформування контролю за публічними закупівлями. Однак її реальний вплив залежатиме не від кількості реалізованих заходів, а від того, чи вдасться змістовно вдосконалити механізми контролю, зробити їх більш превентивними, ризик-орієнтованими, пропорційними та прозорими.

Моніторинг закупівель

Значна частина заходів Дорожньої карти стосується вдосконалення моніторингу закупівель. Першим із них є запровадити порядок проведення моніторингу закупівель на рівні нормативно-правових актів, що регулюють діяльність Держаудитслужби. 

Зараз правове регулювання моніторингу здійснюється відповідно до статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі». Згідно з Дорожньою картою, це створює дисбаланс у правовій системі, оскільки інструмент державного фінансового контролю регламентується галузевим законом у сфері закупівель, а не основним законом, що регулює діяльність органу державного фінансового контролю.

Водночас ключове питання полягає не стільки в тому, де саме в законодавстві закріплений механізм моніторингу, скільки в тому, наскільки він є ефективним на практиці. Саме собою перенесення відповідних положень до інших законодавчих актів не гарантує якість контролю. Пріоритетом має бути змістовне вдосконалення самого інструменту моніторингу, зокрема через реалізацію інших заходів Дорожньої карти.

Саме з цієї причини у законопроєкті №11520 статтю 8 Закону «Про публічні закупівлі» фактично не переглядали: питання моніторингу свідомо відклали до наступної законодавчої ітерації як таке, що потребує окремого комплексного опрацювання. Йдеться не про точкові, а про системні зміни, які зокрема мають посилити превентивну функцію моніторингу, запровадити розмежування порушень залежно від ступеня їх суттєвості, передбачити механізми усунення порушень та гарантувати виконання висновків.

Якщо ж Дорожня карта передбачає закріплення регулювання моніторингу в Законі «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», постане питання про розмежування положень, які мають бути закріплені на рівні закону, та тих, що можуть бути деталізовані у підзаконних актах. Від обраного підходу значною мірою залежатиме, чи збережеться моніторинг у нинішньому вигляді або зазнає необхідних змістовних змін, наскільки передбачуваною буде процедура для замовників і який простір матиме Держаудитслужба для зміни підходів до його проведення.

Одним із недоліків механізму моніторингу закупівель є те, що замовник може продовжувати процедуру закупівлі, фактично ігноруючи як проведення моніторингу, так і його результати. Таким чином закупівля може перейти на наступну стадію, включно з укладенням договору, ще до завершення моніторингу, що створює ризик втрати можливості своєчасно та ефективно усунути виявлені порушення. Тож передбачене Дорожньою картою запровадження механізму призупинення закупівлі на період проведення моніторингу може посприяти підвищенню ефективності превентивного контролю за закупівлями, але такий механізм потребує широкого обговорення та узгодження. 

Остаточна оцінка цього кроку залежатиме від того, який саме механізм зупинення закупівлі запровадять. Він потребує виваженого підходу, аби уникнути надмірного втручання в закупівельний процес і потенційних зловживань. У зв’язку із цим TI Ukraine пропонує передбачити можливість зупинення процедури закупівлі через початок моніторингу лише до моменту укладення договору та виключно у випадках виявлення ознак суттєвих порушень, перелік яких має бути окремо визначений законом. Альтернативний варіант — ще більше подовжити строк між визначенням переможця і укладенням договору, щоб аудитори встигали провести моніторинг у цей період. Цей варіант, втім, також не є ідеальним, оскільки збільшує тривалість процедури. 

Дорожня карта також передбачає оновлення класифікації порушень, виявлених за результатами моніторингу, з урахуванням їхньої істотності, та зобов’язань щодо усунення. Раніше у нашому дослідженні ми звертали увагу на проблеми зміщення фокусу моніторингу на виявлення формальних порушень, які не завдали шкоди бюджету та не вплинули на конкурентність закупівлі, а також непропорційності способів усунення порушень їхній суттєвості та наслідкам.

Вирішення цих проблем вбачається в актуалізації переліку порушень законодавства у сфері публічних закупівель та їх класифікації за ступенем суттєвості, наприклад, за критеріями економічної шкоди та прозорості закупівлі. Крім того, доцільно розглянути можливість зосередження моніторингу насамперед на найбільш критичних порушеннях.

Наступним кроком має стати визначення переліку можливих способів усунення для кожного виду порушення з урахуванням його суттєвості. Це дозволить уникнути різних підходів до визначення зобов’язань у висновках про результати моніторингу з боку органів державного фінансового контролю та забезпечить пропорційність таких зобов’язань встановленим порушенням.

Наступним заходом Дорожньої карти є надання права замовникам в односторонньому порядку розривати договори про закупівлю для усунення порушень, зазначених у висновку про результати моніторингу закупівлі. Цей захід зумовлений складнощами, які виникають, коли за результатами моніторингу замовника зобов’язали розірвати договір, але сам договір не містить такої підстави для розірвання. У цьому розрізі було б доцільніше передбачити обов’язок, а не дискреційне право замовника розірвати договір — за умови, що таке зобов’язання міститься у висновку, висновок не був оскаржений або суд відмовив у задоволенні позову. Але водночас зобов’язання розірвати договір може бути виправданим лише для вузького кола випадків, насамперед щодо безпідставно укладених прямих договорів або у разі виявлення суттєвих порушень, як-от закупівля у російських компаній. Загалом треба фокусуватися на тому, щоб моніторинг відбувався до укладення договору.

Доцільними видаються заходи Дорожньої карти, пов’язані із судовим оскарженням висновків про результати моніторингу. Замовники інколи використовують його не лише як спосіб затягування часу, щоб продовжити виконання договорів, укладених з порушеннями, але й для ухилення від відповідальності, адже довготривалість судових розглядів може мати наслідком сплив строків притягнення до адміністративної відповідальності.

У зв’язку з цим запровадження скороченої процедури судового оскарження висновків Держаудитслужби за результатами моніторингу, заплановане в Дорожній карті, могло б забезпечити оперативне підтвердження або спростування таких висновків. Це, своєю чергою, стало б запобіжником для ситуацій, коли замовники використовують судовий процес для уникнення виконання висновку моніторингу та продовжують виконання договору.

За даними Держаудитслужби, відповідний законопроєкт вже розроблено і він  перебуває на погодженні із заінтересованими органами.

Окремої уваги заслуговує передбачене Дорожньою картою узагальнення судової практики щодо оскарження висновків про результати моніторингу закупівель. Важливо, щоб таке узагальнення не обмежувалося лише справами, у яких замовники оскаржують самі висновки. Не менш важливим є аналіз судової практики у справах про адміністративні правопорушення законодавства про публічні закупівлі (за статтею 164-14 КУпАП, де суди оцінюють наявність порушення, його характер і ступінь суттєвості, а також вирішують питання про накладення штрафу.

Саме в цій категорії справ помітна системна проблема: суди часто не погоджуються з підходом Держаудитслужби щодо наявності порушення або визнають його малозначним, звільняючи осіб від відповідальності чи обмежуючись усним зауваженням. У результаті значна частина роботи, проведена Держаудитслужбою, не призводить до реальних правових наслідків.

Оновлення ризик-індикаторів

Ключовим інструментом реалізації ризик-орієнтованого підходу до відбору закупівель для здійснення моніторингу є автоматичні ризик-індикатори в Prozorro — показники, які автоматично фіксуються системою і вказують на закупівлі з більш високою ймовірністю порушень. Їх перелік включає 13 ризик-індикаторів, які є диференційованими за ступенем ризику і спрямовані на виявлення конкретних ознак порушень, окрім останнього, який фактично може охоплювати будь-які ознаки і дозволяє додавати в систему інші індикатори.

Згідно зі звітом Держаудитслужби за 2025 рік, протягом звітного періоду серед 10828 проведених моніторингів 2913 (26,9%) було проведено на підставі даних автоматичних індикаторів ризиків.

Згідно з помісячною статистикою з модуля аналітики BI Prozorro, частка моніторингів, які Держаудитслужба розпочинала на підставі ризик-індикаторів, із 61,35% у грудні 2024 року надалі поступово знизилася до 15-20%. В окремі місяці аудитори розпочинали моніторинги на основі цієї підстави частіше, зокрема майже у 35% випадках у грудні 2025. Імовірно, так відбувається ще й через те, що наприкінці року спрацьовує більше індикаторів. Однак відсутність сталої тенденції до ширшого застосування цієї підстави вказує на те, що її потенціал використовується ще не повною мірою.

Зараз методику визначення автоматичних індикаторів ризиків, їх порядок застосування, а також їх перелік встановлює Міністерство фінансів України. Втім, у Дорожній карті відмічають низку викликів, з якими стикаються державні аудитори при роботі з цим механізмом:

• складність оперативно оновлювати ризик-індикатори через тривалість процедури;
• уникнення недобросовісними замовниками державного фінансового контролю завдяки штучному обходу спрацювання ризик-індикаторів — це можливо, бо вони публічні, відповідно замовники обізнані про їхні алгоритми.

Обидві тези є дещо дискусійними, оскільки наразі 13-й індикатор переліку надає можливість використовувати як показник будь-які ознаки порушень, а отже й оперативно оновлювати індикатори без внесення змін до нормативних актів. А відкритість ризик-індикаторів мала б чинити превентивний вплив та обмежувати зайву дискрецію. Якщо ж окремим замовникам вдається вчинити порушення і при цьому уникнути спрацювання ризик-індикаторів, спрямованих на виявлення цих порушень, можливо, варто переглянути зміст індикатора і уточнити його алгоритм. 

Дорожня карта передбачає оптимізацію підходів до гнучкого механізму оновлення ризик-індикаторів, зокрема шляхом перегляду порядку затвердження автоматичних індикаторів ризиків та надання Держаудитслужбі права самостійно розробляти відповідні алгоритми. У цьому контексті позитивно виглядає також передбачена оптимізація строків між датою спрацювання автоматичних індикаторів ризиків і фактичним початком моніторингу закупівлі, адже затримки на цьому етапі можуть призводити до втрати актуальності інформації, зниження ефективності заходів реагування та загального превентивного ефекту системи моніторингу закупівель.

За інформацією Держаудитслужби, відповідні зміни вже частково реалізовано: наприкінці минулого року: внесено зміни до Методичних рекомендацій щодо здійснення державного фінансового контролю у сфері публічних закупівель, якими, зокрема, удосконалено порядок проведення моніторингу та передбачено скорочення строків між спрацюванням автоматичних індикаторів ризиків і фактичним початком моніторингу закупівлі.

Водночас застереження викликає запровадження нових підходів до відбору закупівель для здійснення контролю з урахуванням ідентифікації учасників, які створюють фінансові та/або інші ризики. Таке формулювання створює враження, що ризиковим фактором вважатиметься сама участь окремих суб’єктів у закупівлі. Такий підхід виглядає сумнівним, оскільки може створювати передумови для формування своєрідних «чорних списків» учасників. Тому реалізація цього заходу потребує уточнення, аби уникнути надмірної дискреції та потенційних зловживань.

Слід зауважити, що ризик-орієнтований підхід у відборі закупівель для моніторингу не обмежується застосуванням ризик-індикаторів. Він має враховувати потенційні негативні наслідки порушення законодавства у сфері закупівель, на значущість яких впливає, зокрема, і вартість предмета закупівлі.  Втім, у 2025 році понад чверть моніторингів, розпочатих органами державного фінансового контролю за власною ініціативою, стосувалися закупівель з очікуваною вартістю, меншою за 1 мільйон гривень. Враховуючи обмеженість часових та трудових ресурсів, а також те, що серед конкурентних та прямих надпорогових закупівель 2025 року Держаудитслужба охопила моніторингами менше ніж 2% лотів за кількістю та 15,8% за вартістю, такий розподіл ресурсів виглядає невиправданим. 

Ресурси, що витрачаються на аналіз таких закупівель, могли б бути спрямовані у більш ефективний спосіб, що дозволило б виявляти суттєві порушення, які ще можливо усунути і які впливають на ефективність витрачання публічних коштів у найбільших обсягах. Водночас Дорожня карта не передбачає серед своїх заходів запровадження обов’язкових моніторингів для окремих категорій закупівель, зокрема тих, що пов’язані з високою вартістю предмета закупівлі.

Перевірки закупівель

Окрім моніторингу, Дорожня карта передбачає вдосконалення й іншого заходу контролю — перевірок закупівель. Йдеться про актуалізацію термінології, узгодження процедур проведення перевірок закупівель із новими підходами у сфері інспектування, встановлення чітких процедур, строків, прав і обов’язків у процесі перевірок. Варто відмітити, що захід сформульований доволі узагальнено і не дає чіткого розуміння, як саме виглядатиме оновлений механізм на практиці. 

Водночас проблема забезпечення невідворотності відповідальності за порушення, виявлені за результатами таких перевірок, додатково ускладнюється їхньою непублічністю. Інформацію про перевірки закупівель не оприлюднюють, що обмежує прозорість цього заходу контролю. 

Коли Держаудитслужба під час перевірок закупівель виявляє ознаки кримінальних правопорушень, відповідні матеріали передають правоохоронним органам. Водночас попри те, що частина таких заходів проводиться не в межах кримінального провадження, а передує йому, після передачі матеріалів правоохоронним органам вони можуть ставати повністю непублічними. Натомість результати моніторингу публічних закупівель залишаються відкритими в системі Prozorro навіть, коли надалі використовуються в межах досудових розслідувань.

Те, що аналогічні заходи контролю в окремих країнах ЄС не є публічними, саме собою не має бути аргументом проти більшої прозорості перевірок в Україні. Українська система фінансового контролю у сфері закупівель уже має власні інструменти, яких немає в такому вигляді в інших країнах, зокрема моніторинг закупівель. Тому підходи до публічності перевірок варто визначати з урахуванням українського контексту та практичних проблем їх проведення. Зокрема, більша прозорість може стати додатковим запобіжником у випадках недопуску аудиторів до перевірки, відмови у наданні необхідної інформації чи іншого перешкоджання її проведенню.

Непрозорість процесів перевірок закупівель може сприяти їх невиправданому зупиненню або затягуванню, а також унеможливлює їх аналіз з боку аналітиків та громадськості. Тому в межах реалізації цього напряму уряду та Держаудитслужбі доцільно приділити окрему увагу підвищенню прозорості перевірок закупівель — щонайменше в тій частині, яка не створює ризиків для досудового розслідування, але забезпечує належний рівень суспільного контролю та можливість оцінки ефективності цього інструменту.

Відповідальність за порушення у сфері публічних закупівель

У контексті посилення відповідальності за порушення у сфері публічних закупівель Дорожня карта передбачає внесення змін до статті 164-14 «Порушення законодавства про закупівлі» Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП) після прийняття законопроєкту № 11520 з урахуванням способів закупівель, ступеня істотності порушення і запровадження відповідальності за невиконання вимог Держаудитслужби. 

Механізм притягнення до відповідальності за цією статтею на практиці не забезпечує невідворотності відповідальності — як через надто стислі строки накладення адміністративних стягнень, так і через неактуальний перелік адміністративних правопорушень у сфері закупівель, який вона містить. Більше того, ця проблема може суттєво загостритися після вступу в дію нового Закону України «Про публічні закупівлі», адже він передбачає суттєве оновлення способів закупівель і запровадження нових процедур, не охоплених наявними складами адміністративних правопорушень.

Ще однією складовою проблеми, що негативно впливала на притягнення осіб до адміністративної відповідальності в попередні роки, була відсутність повноцінного доступу Держаудитслужби до персональних даних осіб, які вчинили адміністративне правопорушення. Через прогалини в законодавстві замовники могли ухилитися від надання органу інформації, необхідної для складання протоколу про адміністративне правопорушення, розгляду справи в суді або винесення постанови про притягнення до відповідальності.

У лютому минулого року парламент прийняв закон № 4240-IX, який мав посилити відповідальність та забезпечити доступ Держаудитслужби до персональних даних осіб, щодо яких складається протокол про адміністративне правопорушення. Саме на виконання цього закону в Дорожній карті передбачено забезпечення доступу до персональних даних порушників у сфері закупівель через доступ Держаудитслужби до інформації з Єдиного державного демографічного реєстру. Зараз Держаудитслужба вже може отримувати такі дані для складання протоколів за результатами моніторингу закупівлі на запит до Державної міграційної служби. Орган також працює над тим, щоб автоматизувати передачу даних.

За інформацією Держаудитслужби, орган уклав договір з МВС та ДМС щодо доступу до Єдиного державного демографічного реєстру, а також удосконалив процедури отримання аудиторами персональних даних осіб, які вчинили порушення у сфері закупівель відповідно до вимог Закону України № 4240-IX.

Виконання вимог Ukraine Facility та тестування систем внутрішнього контролю

Одним із заходів Дорожньої карти щодо удосконалення механізмів здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель визначено виконання вимог Рамкової угоди між Україною та Європейським Союзом щодо реалізації програми Ukraine Facility. 

Державний фінансовий контроль за реалізацією програми Ukraine Facility покладено на Держаудитслужбу, при цьому контроль за використанням коштів у межах програми значною мірою зосереджений саме на сфері публічних закупівель. Водночас Ukraine Facility передбачає низку додаткових вимог, виконання яких аудитори перевірятимуть під час моніторингу закупівель, зокрема щодо того, чи не підпадають учасники закупівель під санкції ЄС, а також чи походять самі учасники або їхні товари з країн, визнаних Європейською Комісією прийнятними. Ймовірно, цим зумовлена передбачена Дорожньою картою необхідність удосконалення методологічних підходів до здійснення контролю у сфері закупівель у межах виконання вимог Рамкової угоди. 

За інформацією Держаудитслужби, в контексті виконання положень Рамкової угоди наприкінці минулого року орган ухвалив низку наказів, якими оновив методичні рекомендації щодо проведення перевірок закупівель, державних фінансових аудитів та моніторингу процедур закупівель.

Іншим завданням, спрямованим на удосконалення механізмів здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель згідно з Дорожньою картою, є запровадження тестування систем заходів внутрішнього контролю процесу закупівель замовників. Серед очікуваних результатів:

• оцінка ефективності функціонування системи внутрішнього контролю замовника за процесом закупівель;
• виявлення потенційних непрозорих процедур процесу закупівель або недостатній рівень внутрішньої відповідальності;
• оцінка ефективності планування закупівель, проведення моніторингу виконання договорів про закупівлю та коригування виявлених недоліків у закупівлях;
• підвищення рівня доброчесності та прозорості, зокрема у результаті проведення аналізу системи внутрішнього контролю замовника;
• підвищення відповідальності замовників, зокрема шляхом здійснення зовнішнього контролю.

Безумовно, ефективний внутрішній контроль може стати додатковим інструментом запобігання порушенням і зловживанням у сфері закупівель. Водночас із тексту Дорожньої карти не цілком зрозуміло, у чому саме полягає зміст і специфіка тестування систем внутрішнього контролю, адже перевірка та аналіз функціонування таких систем уже передбачені в межах проведення державного фінансового аудиту Держаудитслужбою.

За інформацією Держаудитслужби, в рамках оновлення методичних рекомендацій щодо проведення перевірок закупівель запроваджено використання чеклистів для тестування системи заходів внутрішнього контролю замовників у процесі закупівель з урахуванням відповідного міжнародного досвіду.

Цифровізація контролю 

Дорожня карта містить щонайменше два заходи щодо розширення можливостей цифровізації контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель.

Перший із них стосується діджиталізації процесу моніторингу закупівель в інтегрованій автоматизованій системі «е-аудитор». Ідея цього заходу полягає у переведенні процедур моніторингу до єдиного цифрового середовища, щоб автоматизувати шаблонні дії, запровадити єдині стандарти та алгоритми прийняття рішень під час моніторингу, підвищити прозорість дій посадових осіб, знизити операційні ризики і посилити аналітичну складову цього інструменту. За задумом, це має сприяти підвищенню якості контролю та оптимізації процесу моніторингу.

За даними Держаудитслужби для забезпечення технічної можливості здійснення процесу моніторингу закупівель в системі «е-аудитор» у пілотну експлуатацію введено аналітичний кабінет публічних закупівель, функціонал для обробки звернень і скарг та модуль роботи із підсанкційними суб’єктами. 

Водночас потенційний позитивний ефект цього заходу значною мірою залежатиме від того, чи стане цифровізація інструментом змістовного вдосконалення, а не лише технічного перенесення чинних процесів у нове цифрове середовище. Тобто «е-аудитор» може бути корисним інструментом підвищення ефективності контролю, але лише якщо його впровадження супроводжуватиметься переглядом самих підходів до моніторингу закупівель.

Не оминула Дорожня карта і тренд на використання штучного інтелекту: вже до червня цього року Держаудитслужба планувала розробити рішення щодо застосування генеративних моделей штучного інтелекту, або мовних моделей, для опрацювання великих обсягів даних під час вирішення питань щодо здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель.

Попри те, що саме формулювання індикатора виконання цього заходу («під час вирішення питань щодо здійснення контролю») не дає чіткого розуміння, на якому саме етапі здійснення контролю може застосовуватися штучний інтелект, у Дорожній карті акцентується увага на проблемі зростання обсягів інформації, яка підлягає обробці саме під час здійснення заходів контролю.

Застосування штучного інтелекту потенційно може підвищити швидкість первинного аналізу інформації та частково зменшити навантаження на аудиторів під час опрацювання великих обсягів інформації. Але такий інструмент не повинен використовуватися для повної автоматизації контролю чи визначення порушень без належної перевірки з боку посадових осіб. Тому ключовим є чітке визначення ролі мовних моделей виключно як допоміжних аналітичних засобів, а також запровадження правил їх використання, зокрема щодо обов’язкової верифікації результатів та регулярної оцінки якості й точності роботи таких моделей.

Водночас, як і у випадку з діджиталізацією процесу моніторингу закупівлі, такий захід видається поспішним з огляду на необхідність першочергового вдосконалення діючих механізмів контролю за закупівлями, що зокрема передбачено Дорожньою картою. Важливо, щоб впровадження нових технологічних рішень не відволікало увагу та ресурси від досягнення основних цілей, на які спрямована Дорожня карта.

Професійний розвиток та комунікація

Останній блок заходів Дорожньої карти присвячений запровадженню найкращих міжнародних практик та інструментів здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель, а також професійному розвитку, комунікаційній відкритості та прозорості діяльності Держаудитслужби. Зокрема, передбачено забезпечення обміну досвідом та навчання осіб, відповідальних за здійснення такого контролю, проведення комунікаційної кампанії щодо формування позитивного іміджу Держаудитслужби, а також .підвищення рівня публічності та прозорості заходів державного фінансового контролю. Для реалізації останнього завдання заплановано, зокрема, запровадження інтерактивного інформаційно-аналітичного інструменту, який забезпечуватиме висвітлення даних про здійснені заходи контролю на сайті Держаудитслужби. 

Принципово, щоб оприлюднення даних у межах цього заходу стосувалося не лише результатів моніторингу закупівлі, а й інших форм контролю, інформація про які наразі залишається значно менш доступною.

Водночас формулювання самого заходу та індикатора його виконання не є повністю узгодженими. Якщо в описі заходу йдеться саме про застосування інтерактивного інформаційно-аналітичного інструменту, то індикатор виконання зводиться до розміщення даних на вебсайті Держаудитслужби та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних. Це не тотожні підходи: оприлюднення наборів даних або інформації на сайті не означає створення повноцінного інтерактивного інструменту. 

Тому на етапі реалізації цього заходу важливо не обмежитися формальним виконанням індикатора через публікацію даних, а забезпечити створення справді зручного, структурованого та інтегрованого цифрового рішення, яке дозволятиме відстежувати заплановані заходи контролю, охоплені ними закупівлі чи бюджетні програми, замовників, документи та результати. Такий підхід міг би підвищити рівень прозорості контролю, посилити вплив громадського моніторингу та створити додаткові запобіжники від зловживань.

Висновок

Загалом, ухвалення Дорожньої карти посилення контролю за публічними закупівлями на 2025–2027 роки є позитивним і важливим кроком. Поява такого документа слугуватиме орієнтиром для подальшого вдосконалення контролю у сфері закупівель, що також відповідає євроінтеграційним зобов’язанням України. Більше того, значна частина передбачених заходів повністю або частково збігається з рекомендаціями TI Ukraine щодо посилення ефективності контролю у цій сфері, що свідчить про правильний вектор руху.

Дорожня карта містить низку заходів, які здатні реально підвищити ефективність контролю, наприклад:

• оновлення класифікації порушень за результатами моніторингу закупівель з урахуванням їхньої істотності та визначення способів їх усунення;
• запровадження скороченої процедури судового оскарження висновків Держаудитслужби;
• оптимізацію підходів до гнучкого (постійного) механізму оновлення переліку автоматичних індикаторів ризиків;
• забезпечення доступу до персональних даних осіб, які вчинили порушення у сфері закупівель;
• підвищення рівня публічності та прозорості заходів державного фінансового контролю.

Водночас окремі заходи Дорожньої карти видаються другорядними або такими, що потребують уточнення під час реалізації. Йдеться, зокрема, про закріплення регулювання моніторингу в законодавстві про державний фінансовий контроль без чіткого  обґрунтування того, які аспекти мають регулюватися на рівні закону, а які — підзаконними актами, використання штучного інтелекту без чіткого визначення меж і правил застосування, запровадження нових підходів до відбору закупівель для здійснення контролю на основі ідентифікації учасників, «які створюють фінансові та/або інші ризики», а також тестування систем внутрішнього контролю замовників.

На нашу думку, при імплементації Дорожньої карти необхідно зберегти фокус на ключовому завданні — змістовно вдосконалити форми контролю, забезпечити їхню превентивну функцію та підвищити прозорість, зокрема щодо перевірок закупівель. Без вирішення цих нагальних проблем амбітні цифрові чи комунікаційні рішення не забезпечать реального посилення контролю у сфері закупівель.

TI Ukraine підтримує реалізацію Дорожньої карти як необхідного рамкового документа для посилення контролю у сфері публічних закупівель та готова надавати експертну підтримку в імплементації її заходів, щоб зробити контроль за закупівлями ефективнішим.

Цей матеріал став можливим за підтримки Програми MATRA Посольства Королівства Нідерландів в Україні. Відповідальність за зміст несе автор, і він не обов’язково відображає офіційну позицію Посольства.

1. На підготовку пропозиції на тендер буде більше часу

Часу на підготовку тендерних пропозицій, особливо в закупівлях робіт, часто бракує. Під час повномасштабної війни строки подання пропозицій додатково скорочували, хоча зараз зафіксували на рівні 15 днів. 

Для будівництва суттєві зміни настануть, коли вступить у дію новий закон. Мінімальні строки подачі пропозицій для закупівель робіт до європейських порогів (€5,4 млн) подовжать до 20 днів.

Що це означає для бізнесу: п’ять додаткових днів можуть стати різницею між формальною участю і якісно виписаною і прорахованою пропозицією.

2. Лише машиночитні документи тендерної документації

Тендерна документація у вигляді фотографій або сканкопій паперових сторінок — це додаткові години на підготовку, особливо для будівельного бізнесу, адже дані з кошторисів доводиться вручну переносити до спеціалізованих програм. 

Новий закон зобов’язує замовників публікувати тендерну документацію у машинозчитувальному форматі. А в будівельних закупівлях кошторисну частину проєкту — ще й у форматі спеціалізованих програм.

Що це означає для бізнесу: швидший розрахунок ціни і можливість тією самою командою опрацювати більше тендерів.

3. Закупівлі в Prozorro Market нарешті можна буде оскаржувати

Prozorro Market мав спростити для держави придбання типових товарів, а для постачальників — доступ до замовлень. Однак спрощена модель створила прогалину: бізнес фактично не має ефективного механізму оскарження дискримінаційних умов в таких закупівлях.

Новий закон дає бізнесу таку можливість для закупівель на понад €10 000 — оскарження в Антимонопольний комітет. Детальний порядок ще має визначити Кабмін.

Що це означає для бізнесу: можливість відстоювати свої права в Prozorro Market.

.4. Більше форматів для співпраці держави з бізнесом

Звичайні тендери погано пристосовані до ситуацій, коли державі потрібна відповідь на проблему, а готового рішення на ринку ще немає.

Закон розширює набір інструментів взаємодії держави з бізнесом. Наприклад, для складніших завдань з’явиться інноваційне партнерство. Держава зможе описати проблему, а компанія — запропонувати, розробити й поставити нове рішення. Це відкриває закупівлі для бізнесу, який продає технології, створені під потреби замовника.

Що це означає для бізнесу: більше сценаріїв роботи з державою.

5. Лише справді необхідні кваліфікаційні вимоги

Сьогодні замовник може вимагати певну кількість працівників, одиниць обладнання, підтверджений досвід і фінансову спроможність — навіть, коли ці умови не потрібні для виконання конкретного контракту.

І такі вимоги важко оскаржити в АМКУ, адже формально вони однакові для всіх, але створюють для учасників непропорційний тягар.

Новий закон встановлює додатковий тест: кваліфікаційні критерії мають бути пов’язані з предметом закупівлі та обмежені тим, що справді потрібно для виконання договору.

Що це означає для бізнесу: менше тендерів із надмірними вимогамиі, сильніша позиція учасника у під час оскарження умов.

6. У великому тендері можна буде запропонувати альтернативну пропозицію

Зараз учасник подає одну пропозицію — тобто один спосіб задовольнити потребу замовника. Для компаній, які можуть запропонувати кілька технологій чи конфігурацій, це може бути обмеженням.

У закупівлях понад європейські пороги (більше €140 000 для товарів) новий закон дозволяє разом з основною пропозицією подати альтернативну — якщо замовник передбачив таку можливість у документації. 

Що це означає для бізнесу: можна пропонувати два рішення для одного тендера.

7. Кинути незручний тендер і оголосити такий самий стане складніше

Компанії з досвідом знають цей сценарій: учасник відстояв свою перемогу, але замовник не хоче бачити його постачальником, тому кидає закупівлю і оголошує замість неї нову. Бізнес витрачає ресурс та змушений починати все спочатку.

Новий закон забороняє оголошувати тотожний тендер, доки попередній не скасували і в системі не оприлюднили звіт про його результати. 

Що це означає для бізнесу: менше можливостей обнулити результат тендера лише через небажаного переможця.

8. Буде легше виправляти недоліки в документах за «правилом 24 годин»

Можливість виправити недоліки у пропозиції протягом 24 годин уже врятувала чимало бізнесів у Prozorro від відхилення їхніх пропозицій через формальності. 

Новий закон через унормування деяких термінів розширить перелік помилок, які бізнес зможе виправляти за допомогою цього механізму.

Що це означає для бізнесу: менший ризик втратити контракт через технічну помилку, адже виправити в пропозиції можна буде більше.

9. Замовникам буде важче відмовитися від переможця

Сьогодні окремі дії або бездіяльність переможця замовник може трактувати як відмову укладати договір та використати як підставу, щоб відхилити його пропозицію.

Новий закон звужує простір для маніпуляції: відмовою вважатиметься лише саме документ про відмову, який подав переможець.

Що це означає для бізнесу: статус переможця буде складніше скасувати.

10. Паспорт керівника не опиниться у відкритому доступі

Деякі замовники досі вимагають додавати до тендерної пропозиції паспорт керівника або підписанта. Оскільки документи в Prozorro є публічними, така практика створює невиправданий ризик для персональних даних.

Новий закон прямо забороняє вимагати у складі пропозиції паспорт громадянина України або іноземця.

Що це означає для бізнесу: захист персональних даних ваших посадових осіб.

Звісно, новий закон не зможе повністю усунути ризик недобросовісної поведінки замовників. Також частина новацій потребуватиме підзаконних актів, технічних змін у системі та послідовної практики контролюючих органів.

Однак напрям для бізнесу позитивний. Тож навіть тим компаніям, які колись розчарувалися в тендерах на Prozorro, варто придивитись до участі в наступному році.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу

Загальнонаціональні замовники

Частина установ закуповує транспорт для підрозділів у різних областях або працює на загальнонаціональному рівні. До таких, наприклад, належать Головне управління Національної гвардії, Державна прикордонна служба, Головне управління розвідки, центральний апарат СБУ, великі державні компанії. Більшість цих установ зареєстрована в Києві. Якби ми автоматично зарахували всі їхні договори до столиці, це суттєво спотворило б регіональний розподіл. Тому ми виокремили таких замовників в окрему категорію — загальнонаціональних і міжрегіональних. Загальна вартість їхніх договорів у цій частині аналізу становила 5,6 млрд грн.

Половину цієї суми законтрактувала Національна поліція України — 2,84 млрд грн. Її найдорожча закупівля передбачала придбання 300 Skoda Octavia за 361 млн грн. Ще 483 млн грн припало на Центр обслуговування підрозділів Національної поліції. Його найбільший договір — 244,4 млн грн за 200 Skoda Octavia. Третім став Оператор газотранспортної системи України з договорами на 234 млн грн. Серед замовлень — 63 пікапи KG Mobility Musso Grand за 110,2 млн грн.

Водночас частина автомобілів, які закуповували місцеві органи влади та інші установи, могла призначатися для подальшої передачі Силам оборони. Тому цей розподіл показує, хто закуповував транспорт, а не обов’язково хто ним користуватиметься.

Найбільше — у Києві та області 

Після виокремлення загальнонаціональних та міжрегіональних замовників на Київ і Київську область припало 543 млн грн. Із них 222,9 млн грн законтрактували замовники столиці, ще 320,1 млн грн — установи Київської області. 

Серед місцевих замовників Києва та області найбільше законтрактувало Управління ветеранської політики Київської ОДА — 66,9 млн грн. Найбільша закупівля — 15 спеціально обладнаних Citroen Jumper за 31 млн грн для перевезення людей з інвалідністю та інших маломобільних груп населення та два Peugeot Boxer за 4,1 млн грн.

Управління поліції охорони в Києві уклало договорів на 42,2 млн грн. Зокрема управління придбало три пікапи KG Mobility Musso Grand за 4,3 млн грн.

Ще 41,4 млн грн припало на ГУНП у Києві. Найдорожчою стала закупівля одного Skoda Kodiaq, п’яти Skoda Karoq та одного Volkswagen за 10 млн грн.

Запорізька область 

На другому місці — Запорізька область, де замовники уклали договорів на 349 млн грн. Майже 80% цієї суми припало на обласне управління оборонної роботи — 277,1 млн грн. Його найбільша закупівля — 70 пікапів Peugeot Landtrek за 92,2 млн грн для потреб Сил оборони. 

Ще 20 млн грн законтрактувало ГУНП в Запорізькій області. Серед закупівель — 10 Renault Duster за 10,62 млн грн.

Також серед найбільших замовників регіону — Управління СБУ в Запорізькій області, яке уклало договорів на 8,3 млн грн. Найдорожчим стало придбання двох Peugeot Rifter за 2,19 млн грн.

Дніпропетровська область 

На Дніпропетровщині на авто законтрактували 302 млн грн. Найбільшим замовником став виконавчий комітет Криворізької міської ради, який уклав договорів на 134,2 млн грн. Його найдорожча закупівля — 15 пікапів JAC T8 та стільки ж Great Wall Wingle 7 за 34,5 млн грн. Згодом місцева ТРК «Рудана» повідомляла про передачу Кривим Рогом 30 нових пікапів захисникам. 

Черкаська селищна рада Самарівського району законтрактувала автомобілі на 15,6 млн грн. Її найбільший договір — на шість Suzuki Vitara за 6,5 млн грн.

Ще 14,1 млн грн припало на Управління СБУ у Дніпропетровській області. Найдорожчою стала закупівля трьох Citroën SpaceTourer за 5,3 млн грн.

Одеська область

В Одеській області замовники підписали договорів на 215,1 млн грн. Найбільша частка припала на Головне управління Національної поліції в Одеській області — 63,7 млн грн. Серед його закупівель — шість Renault Trafic за 13,2 млн грн.

Ще на 39 млн грн закупівель провела Централізована закупівельна організація Одеської обласної ради. Серед них — п’ять пікапів Mitsubishi L200 за 10,3 млн грн для Департаменту економіки Одеської ОДА. В обґрунтуванні зазначено, що характеристики автомобілів визначили з урахуванням потреб ЗСУ. 

Управління СБУ в Одеській області уклало договорів на 26,6 млн грн. Одна з найбільших його закупівель — два Volkswagen Caravelle за 4,8 млн грн.

Харківська область 

П’ятірку регіонів із найбільшими сумами замикає Харківська область — тут на автомобілі законтрактували 154 млн грн. Найбільше серед місцевих замовників припало на Головне управління ДСНС у Харківській області — 19,1 млн грн. Майже вся ця сума припала на закупівлю 12 пікапів JAC T6 за 17,8 млн грн.

Управління поліції охорони в Харківській області уклало договорів на 14,6 млн грн. Зокрема, воно придбало чотири Renault Duster за 4,9 млн грн.

Золочівська селищна рада законтрактувала транспорт на 9,8 млн грн. Найбільше вона витратила на два пікапи Toyota Hilux — 3,54 млн грн.

На п’ять регіонів із найбільшими сумами припало 1,6 млрд грн. Натомість у трьох регіонах із найменшими показниками сума договорів не перевищила 35 млн грн. 

Де законтрактували найменше

Найменші суми зафіксували у Сумській області — 35 млн грн, Івано-Франківській — 26 млн грн, та Кіровоградській — 19,5 млн грн.

На Сумщині найбільше законтрактувало обласне управління СБУ — 6,2 млн грн. Його найдорожчою закупівлею став спеціалізований автомобіль Skoda Kodiaq за 2,08 млн грн. Трохи менше — 4,7 млн грн — припало на Головне управління Національної поліції у Сумській області, яке найбільше витратило на спеціалізований Hyundai Staria — 2,3 млн грн. Ще 3,5 млн грн законтрактував Сумський слідчий ізолятор. Його найдорожча закупівля — Skoda Kodiaq за 2,35 млн грн.

В Івано-Франківській області найбільшу суму законтрактувало Управління поліції охорони — 5,3 млн грн. Зокрема, воно придбало два спеціалізовані Renault Duster за 2,2 млн грн. Майже стільки ж — 5,2 млн грн — витратило Управління СБУ в Івано-Франківській області на три Skoda Octavia. Ще один великий договір у регіоні уклав Івано-Франківський зональний відділ Військової служби правопорядку: автомобіль спеціального призначення на базі Fiat Ducato обійшовся у 2,7 млн грн.

На Кіровоградщині найбільша сума припала на КП «Олександрійський транспорт». Підприємство придбало пікап Mitsubishi L200 за 2,4 млн грн та передало його силам оборони. Трохи менше — 2,3 млн грн — Кіровоградська обласна станція переливання крові витратила на Ford Transit. На 2,1 млн грн договорів підписало Головне управління Національної поліції в Кіровоградській області. Найдорожчим став контракт на придбання Renault Duster за 1,1 млн грн.

Аналіз показує, що навіть без урахування військових частин значна частина автомобілів і далі пов’язана з потребами фронту та силових структур. Частину машин місцеві органи влади купують, щоб передати військовим, а серед найбільших замовників у регіонах — поліція, ДСНС, СБУ та інші органи сектору безпеки й оборони. Тобто навіть після виключення військових частин оборонна й безпекова складова в цих закупівлях залишається дуже помітною.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.

У ЄС пороги вищі

На відміну від нашого профільного закону, директиви ЄС визначають чіткіші правила лише для найдорожчих закупівель в межах єдиного ринку ЄС — тобто, вище певних вартісних порогів. Натомість для закупівель нижче їх визначають радше напрямок, підходи і принципи, а докладне регулювання здійснюють в межах національного законодавства країн-членів. 

Вартісні пороги  чітко прописані в ЄС лише для закупівель, які треба оголошувати в системі TED (Tenders Electronic Daily) — це понад 140 тис. євро (в районі 7 млн грн за теперішнім курсом ) для товарів і послуг і 5,4 млн євро (274 млн грн) для робіт. Як, де і за якої мінімальної вартості оголошувати закупівлі  до цих меж — країни вирішують самостійно. І це національне регулювання може дуже відрізнятися. 

Розглянемо його у спрощеному вигляді для звичайних замовників (директиви визначають також окремі правила для замовників в окремих сферах — монополістів і підприємств-постачальників комунальних послуг).

Як видно з таблиці, навіть коли навесні наступного року набуде чинності нова версія закону про публічні закупівлі, Україна матиме все ще найнижчі пороги для конкурентних закупівель в Європі, бо ми вільні самі їх встановлювати. Це радше наші власні підходи. Але ж для України важливо, особливо під час війни, максимально ефективно витрачати бюджетні кошти. А найкраще це забезпечують прозорі публічні тендери.

У національних законах країн ЄС пороги для повноцінних конкурентних закупівель суттєво вищі, ніж у нас (як, власне, і ціни, особливо на послуги і роботи). Натомість до національних порогів для конкурентних торгів замовники часто проводять різні типи переговорних процедур.

Якась частина регулювання може бути перенесена на регіональний рівень, як от в Німеччині. Там окремі землі можуть самі визначати власні пороги, до яких можна купувати напряму. Натомість десь, як у Польщі, допорогові закупівлі регулюються внутрішніми положеннями окремих замовників.

В Україні регулювання все ще залишатиметься дуже чітким і деталізованим на рівні основного національного закону. Суттєва частина закупівель або ж відбуватиметься конкурентно через Prozorro, а якщо купуватимуть напряму — про такі закупівлі все одно треба буде звітувати в систему.

В Україні закупівлі швидші

У ЄС публічні закупівлі реформували у 2014 році. Тоді однією з головних цілей було спростити процедури. Однак Європейський суд аудиторів у своєму звіті про стан закупівель в ЄС з 2011 по 2021 роки відзначив, що реформа не те що не досягла цієї цілі — ситуація навіть погіршилася. У 2011 році середній час від розкриття пропозицій до ухвалення рішення про переможця становив 62 дні, у 2021 вона зросла до 96 днів.

У 2025 році, згідно з даними Public Procurement Data Space (PPDS)  — системи, яка об’єднує дані про надпорогові закупівлі з TED та чотирьох національних електронних систем — середня для 27 держав-членів тривалість ухвалення рішень на відкритих торгах становила 143 дні. 

Суттєво цю статистику в більшу сторону схиляє Італія з 209 днями тривалості закупівлі. Однак навіть в країнах зі значно швидшим ухваленням рішень переможців обирають протягом кількох місяців.

Для порівняння: в Україні не відстежують тривалість ухвалення  рішення, але розраховують тривалість лотів — від оголошення до публікації договору (європейці рахують тривалість частини закупівлі, а ми — всю). І для відкритих торгів з особливостями (базовий вид тендера з початку повномасштабної війни) медіанна тривалість лота в Україні у 2025 році становила 22 дні. 

Тобто за час ухвалення в ЄС рішення по одній закупівлі в Україні встигають повністю провести шість з половиною.

Але тривалість закупівель після набрання чинності нового закону збільшиться. Мінімально відкриті торги триватимуть приблизно 28 днів, тож і медіанна тривалість зросте. Зокрема тому, що ми подовжили мінімальні строки подання пропозицій. Однак українські закупівлі все одно будуть в рази швидші за ті, що проводять в ЄС.

Нецінові критерії

Нашій системі часто закидають, що замовники не можуть купувати якісні товари через те, що в Prozorro усе вирішує ціна. 

Однак насправді в українських публічних закупівлях є можливість застосовувати нецінові критерії або вартість життєвого циклу. Тобто –  можливість оцінювати пропозиції не лише за ціною, а й за якісними характеристиками та витратами, пов’язаними з подальшою експлуатацією.  Наприклад, гарантією. 

Просто замовники цією опцією користуються дуже рідко. Найпоширеніша причина –  не знають як і побоюються уваги та несхвальних оцінок органів контролю.

У 2025-му  нецінові критерії застосували у менш як 0,26% закупівель, які надавали таку можливість. 

В ЄС нецінові критерії значно поширеніші. 

У 2025 році на закупівлі з ними припало 58,5% тендерів. Відсоток дуже відрізняється для різних країн, однак навіть у Словаччині з найгіршим показником він становить 10,4%. Найвищий показник у Хорватії — понад 99%, бо свого часу вони заборонили проводити закупівлі без нецінових критеріїв.

Нам точно варто рухатися до частішого їх застосування. Адже це інструмент, який допомагає зробити закупівлі ефективнішими і гнучкішими. 

Однак цей поступ має бути поступовим і продуманим. 

Зокрема,  для України насамперед потрібно попрацювати з замовниками і законодавством, щоб застосування нецінових критеріїв було зрозумілим. Тож у новому законі для цього зокрема передбачили розробку відповідної методології. Також прописали поступовий перехід до відмови від обмеження частки нецінових при оцінці пропозицій. 

Бо в певних руках хороший інструмент може перетворитися на метод дискримінації. 

Наприклад, застосування нецінових критеріїв дає можливість повторити схему «шлагбаум». 

Фактично замовник може заявити, що він готовий суттєво переплатити, якщо бізнес готовий почекати з оплатою пів року або рік. А мало які компанії, особливо зараз, погодяться на такі умови. Натомість своїй компанії, яка й переможе — заплатити значно швидше, а різницю отримати у формі відкату. Ці схеми з проплатами на практиці дуже складно контролювати.

Що вже синхронізовано з ЄС  

Наші пороги все ще значно нижчі, ніж в ЄС, закупівлі будуть швидшими, нецінові критерії відпускатимуть поступово…Відмінностей купа. То як новий закон співвідноситься із нормами та практикою ЄС і його держав-членів?

Насамперед, ми таки сповільнили свої закупівлі для кращої конкуренції — подовжили терміни і подання пропозицій на тендерах, і строки оскарження (але саме для закупівель понад поріг, для якого директива ЄС визначає чіткіші правила).

Багато змін стосувалися гармонізації визначення понять — наприклад, що таке договір, замовник тощо. Десь йшлося про деталізацію — ми пропрацювали правила щодо залучення субпідрядників для робіт, розірвання договорів, проведення ринкових консультацій.

З кардинальних і насправді довгоочікуваних змін: після набуття новим законом чинності рамкові угоди можна буде укласти не лише для товарів, але й послуг і робіт. І не лише за результатом відкритих торгів, а й шляхом інших процедур. 

З’являться нові способи закупівель.

Наприклад, конкурс проєктів, інноваційне партнерство для закупівель новітніх технологій і динамічна система закупівель (рамкова угода з елементами електронних каталогів, в яку можна доєднувати учасників) — метод, який може виявитися дуже зручним для відбудови. Також з’явиться більше гнучкості щодо внесення змін у договори.

Нині Україна все ще чекає на оцінку ухваленого документу Єврокомісією. Дуже ймовірно, закон доведеться змінювати.

З іншого боку, поки що вдосконалено лише правила публічних закупівель — а щоб закрити відповідну переговорну главу треба пропрацювати ще правила щодо оборонних закупівель, закупівель замовників в окремих сферах, публічно-приватного партнерства (тим, що ми зробили в цій сфері, Єврокомісія незадоволена), вдосконалення контролю Держаудитслужби і оскарження закупівель в АМКУ та прискорення розгляду судових справ щодо публічних закупівель.

ЄС не стоїть на місці

Готуючи цей матеріал, ми в команді звернули увагу на цілу хвилю оновлення національних законів про публічні закупівлі в країнах ЄС — які, зокрема, стосувалися підвищення порогів. Влітку 2025 своє профільне законодавство оновила Польща. А цьогоріч пороги також переглянули в Німеччині і Хорватії.

Однак найцікавіше навіть не це. 

Євросоюз уже кілька років готується до масштабного оновлення самих профільних директив — комплексно цього не робили вже понад 10 років. Буквально нещодавно, 9 вересня, Єврокомісія опублікувала відповідну пропозицію. Насамперед планують:

• об’єднати три директиви в один регламент;
• об’єднати національні системи через централізований хаб даних про публічні закупівлі (PPDS) і єдині стандарти до цих даних;
• збирати дані про весь цикл — від планування до оплати і завершення договору;
• зменшити кількість процедур закупівель фактично до трьох основних: відкритої, динамічної та інноваційної;
• запровадити базовий принцип, за яким критерії якості (нецінові) матимуть не менше 30% ваги при оцінці пропозицій, тобто будуть обов’язкові;
• запровадити кілька варіацій механізму преференцій для компаній з ЄС та країн, доступ яким регульовано Угодою про державні закупівлі в межах СОТ.

Далі пропозицію ще мають розглянути і ухвалити Рада ЄС і Європарламент. Відповідно, документ може зазнати суттєвих змін. Ну й в будь якому разі набуде чинності ще не скоро. Але ми маємо розуміти, що оновлення євродиректив означатиме для нас необхідність знову оновлювати і своє законодавство — чи-то в статусі країни-кандидатки, чи-то вже члена ЄС.

Однак, знову ж, на рівні ЄС директиви визначають підходи і містять відносно чіткі правила лише для дуже вартісних закупівель. Натомість для решти — кожна країна має своє національне регулювання. 

Тож Україна теж матиме можливість зберегти здобутки, які має наша система публічних закупівель. І до євроінтеграції  у сфері публічних закупівель не варто ставитися як до переходу на чужі правила. Це радше можливість перейняти найкращі європейські практики для того, щоб посилити те, що вже маємо. 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу. 

10 тисяч машин: скільки і коли купували

За досліджуваний період замовники законтрактували понад 10 тисяч транспортних засобів на 14 млрд грн. Із них 9,1 млрд грн законтрактували у 2025 році, ще 4,9 млрд грн — від початку 2026-го до 13 червня. 

Найактивніше транспорт купували наприкінці року, коли замовники традиційно поспішають використати бюджетні кошти. Так, у листопаді оголосили 265 лотів — кожен шостий за рік. Загалом на останній квартал минулого року припало 614 лотів, тобто 38% річної кількості.

Типова машина в цій вибірці коштувала від 1 до 2 млн грн. У такому ціновому діапазоні придбали 6,4 тис. транспортних засобів — 61% від загальної кількості. Ще майже 25% обійшлися менш ніж як у 1 млн грн. До цієї категорії, зокрема, потрапили вживані автомобілі, які купували для Сил оборони. Менше 12% становлять авто від 2 до 3 млн грн. Дорожчий транспорт траплявся значно рідше: 154 машини коштували від 3 до 4 млн грн, а ще 83 — понад 4 млн грн.

Хто замовляв найбільше

Найбільшим окремим замовником залишилася Національна поліція. Вона законтрактувала 2,2 тис. машин на 2,8 млрд грн — приблизно кожен п’ятий автомобіль у нашій вибірці. Якщо ж говорити загалом про МВС, загальна вартість їхніх автомобільних контрактів сягне 4,38 млрд грн, або 31% від усієї суми. 

Однак найбільше коштів на транспорт загалом спрямували військові. Упродовж досліджуваного періоду вони законтрактували 5,64 млрд грн — приблизно 40% від загальної вартості. Порівняно з 2024 роком сума їхніх закупівель суттєво зросла. 

Таке різке зростання, ймовірно, пов’язане з тим, що військові частини отримали більше грошей на власні закупівлі. У першому кварталі 2025 року Міністерство оборони виділило бойовим бригадам майже 12,3 млрд грн, частину яких вони могли витратити на транспорт. У серпні уряд також спростив для військових закупівлю вживаних пікапів, квадроциклів, багі та мотоциклів. Військові купували машини й раніше, однак більше фінансування та простіші правила дали їм змогу робити це активніше. 

Разом військові частини та структури МВС законтрактували майже 10 млрд грн. Це понад 70% усіх грошей у нашій вибірці. 

Серед інших великих замовників — Управління оборонної роботи Запорізької ОДА, яка замовила транспорт для оборонних потреб на 277 млн грн. Оператор газотранспортної системи України законтрактував авто на 234 млн грн, Адміністрація Держспецзв’язку — на 223 млн грн, а підпорядковані Міністерству інфраструктури замовники — на 217 млн грн.

Отже, найбільше транспорту купували для безпекових та оборонних потреб. Навіть закупівлі цивільних органів влади нерідко призначалися для передачі автомобілів військовим.

Пікапи: головні покупці — військові

Кожна четверта машина у вибірці — пікап. За півтора року замовники законтрактували понад 2,7 тис. таких авто на 4,6 млрд грн. Це майже третина вартості всіх договорів. Із них 1,8 тис. машин на 3,1 млрд грн придбали самі військові частини. Завдяки високому кліренсу ці автівки можуть пересуватися бездоріжжям, підвозити до позицій людей, боєприпаси, спорядження та запчастини, а за потреби — евакуювати поранених.

Toyota Hilux

Найпопулярнішим пікапом стала Toyota Hilux — 696 машин на 1,3 млрд грн. Військові частини закупили 593 із них на 1,07 млрд грн, тобто 85% від загальної кількості.

Серед інших великих замовників — Департамент забезпечення Держспецзв’язку, який замовив 40 Toyota Hilux на 73,9 млн грн. Ще 20 машин на 30,2 млн грн замовив виконавчий комітет Вінницької міської ради. 

KG Mobility Musso

Корейський пікап KG Mobility Musso, раніше відомий під брендом SsangYong, посів другу сходинку — 480 машин на понад 715 млн грн.

На відміну від Hilux і L200, цю модель найбільше купувала поліція. Її установи законтрактували 343 автомобілі на 495 млн грн. Зокрема Національна поліція придбала 300 машин на 433 млн грн двома партіями: 120 і 180. Об’єднана штурмова бригада Національної поліції «Лють» замовила 40 автомобілів на 57,7 млн грн, а Управління поліції охорони в Києві — три на 4,3 млн грн. 

Оператор газотранспортної системи України придбав 63 пікапи на 110,2 млн грн. «Укртранснафта» замовила ще 24 машини на 36,5 млн грн: 17 пікапів і сім пікапів. 

Mitsubishi L200

Третє місце посів Mitsubishi L200 — 448 пікапів на 919 млн грн. Майже 90% цих машин законтрактували військові.

Оператор газотранспортної системи України придбав 15 Mitsubishi L200 на 67,4 млн грн. Ще 13 пікапів замовив Департамент економіки Одеської ОДА: п’ять на 10,3 млн грн, чотири на 8,25 млн грн і ще чотири на 8,25 млн грн.

Це помітна зміна порівняно з 2024 роком, коли головним покупцем Mitsubishi L200 було ДП «Ліси України». Тепер попит на цю модель формують насамперед військові.

Peugeot Landtrek

Організатори закупівель замовили 261 Peugeot Landtrek на 378 млн грн. Із них 155 машин на 232 млн грн припали на військові частини.

Ще 80 автомобілів на 107,1 млн грн замовило Управління оборонної роботи Запорізької обласної державної адміністрації: 70 пікапів на 92,2 млн грн та 10 на 14,9 млн грн. Виконавчий комітет Білоцерківської міської ради законтрактував ще 22 Landtrek на 28,9 млн грн: 20 пікапів на 26 млн грн і два на 2,9 млн грн.

У 2024 році найбільшими покупцями Landtrek були Національна поліція та бригада «Лють». Тепер основний попит перемістився до військових частин і місцевих органів влади, які підтримують Сили оборони.

Isuzu D-Max

П’ятірку замикає Isuzu D-Max — 166 машин на 307 млн грн. Військові частини замовили 136 із них на 256 млн грн, або понад 80%.

Решту 30 пікапів на 49,9 млн грн придбав виконавчий комітет Криворізької міської ради — 15 автомобілів у першій закупівлі і 15 у другій. 

Кросовери: Duster поза конкуренцією 

Майже кожна третя машина у вибірці — кросовер. Загалом замовники законтрактували понад 3,2 тис. таких автомобілів на 3,9 млрд грн. Найбільше їх придбали установи поліції. 

Renault Duster

Renault Duster залишається беззаперечним лідером серед усіх моделей. За півтора року організатори закупівель замовили 2,2 тис. таких кросоверів на 2,6 млрд грн. Тобто кожен п’ятий транспортний засіб у вибірці був Duster. 

Renault Duster — порівняно недорогий компактний кросовер, який підходить і для міста, і для нескладного бездоріжжя. Найбільше таких автомобілів закупила поліція. Її установи законтрактували 1,5 тис. Renault Duster на 1,7 млрд грн. Із них  майже 1,3 тис. машин на 1,5 млрд грн придбала безпосередньо Національна поліція України. 

Kia Sportage

Друге місце серед кросоверів несподівано посів Kia Sportage — 379 автомобілів на 474 млн грн. У 2024 році ця модель узагалі не потрапила до п’ятірки найпопулярніших кросоверів. 

Майже всі Kia Sportage придбали установи поліції — 360 машин на 447 млн грн. Із них 356 автомобілів на 442 млн грн замовила Національна поліція двома великими партіями: 200 машин у травні 2025 року і 156 у грудні. 

Hyundai Tucson

Hyundai Tucson купували значно різноманітніші замовники. Загалом 37 установ придбали 100 таких кросоверів на 133 млн грн.

Державне бюро розслідувань законтрактувало 16 автомобілів на 19,6 млн грн. Це були три закупівлі — на 13 машин, дві машини та одну машину. 

СБУ та її підрозділи придбали 19 автомобілів на 24,6 млн грн. Зокрема, третє управління ГУ СБУ в Донецькій та Луганській областях замовило шість спеціалізованих Hyundai Tucson на 7,24 млн грн.

Ще шість Hyundai Tucson на 8,13 млн грн придбало Агентство з розшуку та менеджменту активів.

Toyota RAV4

Замовники законтрактували 94 Toyota RAV4 на 179 млн грн. Із них 68 машин на 134 млн грн придбали військові частини. 

СБУ та її регіональні управління замовили 14 Toyota RAV4 на 21,4 млн грн. Центральний апарат СБУ придбав 12 машин, ще дві замовило управління в Черкаській області. У 2024 році 80% придбаних Toyota RAV4 припадало на СБУ. Тепер найбільше цієї моделі купували військові частини.

Skoda Kodiaq

Skoda Kodiaq замикає п’ятірку найпопулярніших кросоверів — 77 машини на 151 млн грн. Kodiaq купували 43 замовники, серед них військові частини, установи поліції, СБУ та її підрозділи.

Седани: першість Skoda Octavia

Найпоширенішими моделями стали Skoda Octavia, Renault Taliant і Toyota Corolla. Закупівлі цієї категорії охоплювали як великі партії для установ поліції, так і невеликі замовлення державних та комунальних установ. 

Skoda Octavia

Skoda Octavia стала беззаперечним лідером — замовники законтрактували 601 автомобіль на 740 млн грн. Це більш ніж у вісім разів перевищує показник Renault Taliant, який посів друге місце.

Найбільшим замовником Skoda Octavia стала Національна поліція України. У квітні 2026 року вона законтрактувала 300 спеціалізованих автомобілів на 360,9 млн грн.

Ще 220 Octavia на 278,3 млн грн припало на Центр обслуговування підрозділів Національної поліції. Основну частину цієї кількості сформувала закупівля 200 автомобілів на 244,4 млн грн. Решту центр замовляв невеликими партіями або по одній машині.

Renault Taliant

Renault Taliant посіла друге місце — 73 автомобілі на 59,6 млн грн. Його першість сформували численні закупівлі невеликими партіями, які проводили різні державні та комунальні установи.

Найбільше Taliant — десять на 7,2 млн грн — замовило Автотранспортне господарство Одеського міськвиконкому. Ще п’ять Renault Taliant на 4 млн грн придбала Чернівецька обласна державна лікарня ветеринарної медицини.

Toyota Corolla

На третій сходинці Toyota Corolla — 72 седанів на 79,7 млн грн. Найбільшу партію — 14 автомобілів на 15,9 млн грн — замовив Департамент забезпечення Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації. 

Автотранспортне господарство Одеського міськвиконкому підписало договір на купівлю десяти Corolla на 9,6 млн грн, а комунальна організація «Автотранспортник» Київської міської ради — вісім на 8,5 млн грн.

Toyota Camry

Toyota Camry також втратила позиції в рейтингу седанів: 34 автомобілі на 59 млн грн проти 68 машин у 2024 році.

Найбільше Camry замовив Центр обслуговування підрозділів Національної поліції України — 11 на 17 млн грн. Служба безпеки України та її підрозділи придбали п’ять Camry на 9 млн грн — по одній машині для управлінь у Полтавській, Закарпатській, Миколаївській, Дніпропетровській та Одеській областях.

Ще чотири автомобілі на 7,5 млн грн купив Український державний центр радіочастот.

Skoda Superb

П’ятірку найпопулярніших седанів замикає Skoda Superb — 24 автомобілі на 48 млн грн. Найбільше Superb законтрактував Центр обслуговування підрозділів Національної поліції — три машини на 6,3 млн грн. Їх купували окремо: за 2,1 млн грн, 2,4 млн грн та 1,8 млн грн  

Національне антикорупційне бюро в межах однієї багатолотової закупівлі замовило три Superb на 6,4 млн грн. 

Фургони та мінівени: дедалі більше для війська

Приблизно кожен сьомий транспортний засіб у вибірці — фургон або мінівен. Загалом замовники законтрактували майже 1,5 тис. таких машин на 2,9 млрд грн. Залежно від комплектації, їх можна використовувати для перевезення людей, обладнання, матеріалів та інших вантажів. 

Ford Transit

Ford Transit став найпопулярнішою моделлю серед фургонів і мінівенів — 300 автомобілів на 767 млн грн. Військові частини замовили 260 із них на 696,1 млн грн. Це 87% машин і понад 90% їхньої вартості.

Головне управління Національної гвардії замовило дев’ять автомобілів на 24,3 млн грн. Найбільшим цивільним замовником стало «Волиньобленерго» — 11 машин на 17,3 млн грн.

Volkswagen Crafter

Volkswagen Crafter посів друге місце — 224 автомобілі на 569 млн грн. Військові частини замовили 204 із них на 518 млн грн — понад 90% загальної кількості та вартості.

Головний центр капітального будівництва, реконструкції та закупівель Держприкордонслужби також замовив 13 фургонів на 29,3 млн грн. 

Toyota Proace

Toyota Proace посіла третє місце — 127 автомобілі на 208 млн грн. Військові частини законтрактували 23 автомобілі на майже 32 млн грн. Найбільшу партію замовила Національна поліція — 50 машин на 81 млн грн.

Hyundai Staria

Четверте місце посіла Hyundai Staria — 114 автомобілів на 269 млн грн. Значну частину попиту сформували військові: 11 військових частин замовили загалом 45 Hyundai Staria на 105,3 млн грн. Це майже 40% усіх автомобілів цієї моделі у вибірці. Державне бюро розслідувань законтрактувало сім спеціалізованих Hyundai Staria: чотири на 8,7 млн грн та три на 7,1 млн грн.

Renault Express

Організатори закупівель замовили 95 Renault Express на 166 млн грн. Одна з військових частин Нацгвардії замовила 11 спеціалізованих Renault Express на 70,5 млн грн: шість ізотермічних фургонів і п’ять комбінованих автомобілів. Одна така машина в середньому коштувала 6,4 млн грн.

«Житомиробленерго» замовило 14 Renault Express на 14 млн грн двома партіями: вісім автомобілів і шість автомобілів. «Закарпаттяобленерго» законтрактувало сім машин на 6,8 млн грн: п’ять і дві. 

Квадроцикли, багі та UTV

Квадроцикли, багі та UTV мотовсюдиходи переважно замовляли для потреб Сил оборони. Ця компактна техніка може пересуватися бездоріжжям, тому її використовують для підвезення людей і вантажів, евакуації та інших завдань поблизу фронту. Найбільшими замовниками стали Агенція оборонних закупівель, військові частини, Нацгвардія та прикордонники.

Загалом до вибірки увійшло 1,7 тис. такого транспорту на понад 773 млн грн. Більшість становили квадроцикли — 1, 5 тис. на 652,9 млн грн. Також замовники законтрактували 82 багі на 61,6 млн грн і 26 UTV на 23,5 млн грн.

Ще 45 машин CFMOTO на 35,4 млн грн замовили змішаними партіями. До них увійшли квадроцикли CFORCE, спортивні мотовсюдиходи ZFORCE та утилітарні UTV UFORCE.

Однак це не всі закупівлі такої техніки у Prozorro за досліджуваний період. До вибірки увійшли лише тендери, які замовники оголосили за кодом 34110000-1 «Легкові автомобілі». Квадроцикли, багі та UTV могли також закуповувати за іншими кодами.

Що показали закупівлі

Державний попит на транспорт значною мірою визначає війна. Понад 70% вартості проаналізованих договорів припало на військові частини та систему МВС. Самі військові частини законтрактували транспорт на 5,64 млрд грн — приблизно 40% загальної суми.

Зростання закупівель військових частин, імовірно, пов’язане не лише з потребами фронту, а й зі збільшенням їхнього фінансування та спрощенням процедур. У 2025 році бойові бригади отримали додаткові кошти, які могли самостійно спрямовувати на необхідні закупівлі. Крім того, уряд спростив для військових придбання вживаних пікапів, квадроциклів, багі та мотоциклів. Це дало частинам більше можливостей самостійно забезпечувати себе необхідним транспортом.

Частину автомобілів для Сил оборони замовляли й цивільні органи влади. Тому реальна частка транспорту, призначеного для оборонних потреб, може бути ще більшою, ніж видно з переліку замовників.

Водночас закупівлі досі концентруються наприкінці року: 38% лотів за 2025 рік оголосили в останньому кварталі. Отже, на державний попит одночасно впливають потреби війни, можливості військових частин самостійно купувати транспорт і бюджетний цикл.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.    

Найдорожче — нагодувати

Найдорожчою статтею витрат стало харчування тварин. За півтора року зоопарки законтрактували майже 211 млн грн на м’ясо, рибу, овочі, фрукти, сіно, зерно, гілковий корм та інші продукти.

Для хижаків закуповували яловичину, конину, курятину, рибу, креветки та інші морепродукти. Для травоїдних — сіно, свіжі й сухі гілки, овочі, фрукти та спеціалізовані корми.

Ще приблизно 156 млн грн пішло на електроенергію, газ, паливо й інші комунальні послуги. Майже 85 млн грн законтрактували на ремонти вольєрів, павільйонів, господарських будівель та інфраструктури.

Попри різні масштаби зоопарків, структура витрат майже всюди однакова. Найбільше коштів іде на утримання тварин, тоді як будівельні роботи та розвиток територій займають значно меншу частку. Втім, серед закупівель трапляються й доволі незвичні позиції.

Київський зоопарк

Найбільше коштів через Prozorro законтрактував Київський зоопарк — майже 239 млн грн. Понад половину цієї суми спрямували на комунальні послуги та харчування тварин. Та закупівлі не обмежилися забезпеченням щоденних потреб. 

Наприклад, для пересування територією зоопарк придбав три електромобілі ATTIVA та електромобіль NEV L2C.6 за 3,5 млн грн. Ще за 1,4 млн грн купили автомобіль Peugeot e-Partner L2.  Окремо заклад закупив систему безперебійного живлення за 4,4 млн грн. До неї входять гібридні інвертори, акумуляторні батареї, обладнання для керування ними, електрощити та автоматика. У вартість також включили монтаж і запуск системи. 

Однією з найцікавіших покупок став лазне-пральний модуль за 3,2 млн грн. Насправді це не об’єкт для тварин, а мобільний побутовий комплекс для працівників. У двох переобладнаних морських контейнерах облаштували душові, санвузли, пральні та сушильні машини. У відповідь на запит DOZORRO Київський зоопарк пояснив, що модуль придбали для працівників, які через російську агресію змушені цілодобово чергувати. У закладі зазначили, що через війну призупинили реконструкцію, під час якої мали облаштувати нові побутові приміщення для працівників. А наявні вагончики й тимчасові приміщення вже не відповідають санітарним вимогам. Модуль дає змогу працівникам помитися та випрати одяг після роботи прямо на території зоопарку. 

Ще 2,5 млн грн коштували два мобільні житлові модулі. Їх також виготовили на базі морських контейнерів та обладнали меблями, холодильниками, мікрохвильовими печами, кондиціонерами й санвузлами. Модулі придбали на заміну старим вагончикам для працівників відділу прибирання території та озеленювачів. Там можна перевдягнутися, залишити особисті речі, пообідати й коротко відпочити. 

Для господарських потреб зоопарк придбав і десять складських модулів вартістю майже 3 млн грн. Як пояснили в зоопарку, їх використовуватимуть для зберігання будівельних матеріалів, інструментів, ветеринарних препаратів, хімічних засобів і кормів. Через повномасштабне вторгнення зросла потреба в таких приміщеннях, адже постачання стало менш стабільним, а обсяги ремонтних і ветеринарних робіт збільшилися. Нові модулі замінили старі сараї та вагончики, які демонтували через їхній незадовільний стан. 

Потреба в ремонті інфраструктури залишається актуальною. На початку липня Київський зоопарк постраждав унаслідок російського обстрілу. Вибухова хвиля пошкодила будівлі відділу приматів і птахів, купол зимового саду, акватераріум, сіносховище та північну вхідну групу. 

Ще понад 2,5 млн грн спрямували на будівництво павільйону «Сови України». Проєкт передбачає збільшення площі для птахів, облаштування нових вольєрів і спеціальних зон для їхнього відпочинку. Ймовірно, йдеться про однойменну експозицію, яку вже відкрили. За інформацією Київського зоопарку, у ній представили п’ять видів українських сов, зокрема два червонокнижні. Багато з цих птахів були врятовані та отримали прихисток у зоопарку. Для них облаштували вольєр площею 180 кв. м, де відтворили природне середовище з дуплами, гілками, присадами, кормовими зонами та водоймами для купання. 

Серед інших закупівель — чотири швидкозбірні арочні кемпінгові будиночки площею по 25 кв. м з утепленням, кондиціонерами та електрообігрівачами. На них витратил а 2,2 млн грн. Їх придбали для працівників пташника. У Київському зоопарку пояснили, що через призупинення реконструкції частину приміщень пташника досі займає відділ приматів, а старі тимчасові сараї стали непридатними для використання. Тому будиночки використовують як місця для перевдягання, зберігання особистих речей, відпочинку та прийому їжі. Після завершення війни їх планують використовувати й в інших частинах зоопарку під час продовження реконструкції.

Для встановлення кемпінгових будиночків окремо законтрактували 2,3 млн грн на підготовку майданчика біля будівлі «Пташник». Там демонтували старі конструкції, виконали земляні роботи та облаштували нову основу. Ще 1,3 млн грн спрямували на ремонт господарської зони біля «Пташника». 

Окрім витрат на інфраструктуру, зоопарк також приділив увагу популяризації закладу. На рекламну кампанію в київському метро законтрактували понад 1,7 млн грн.

Харківський зоопарк

Попри близькість до фронту Харківський зоопарк продовжував вкладати кошти не лише в утримання тварин, а й у розвиток території.

Тут ремонтували вольєри рисів і вовків, реконструювали відкриті водні об’єкти з приміщенням водопідготовки і пішохідним містком в зоні «Південна Америка» добудовували вольєр для мавп, оновлювали контактний зоопарк і дерев’яні конструкції.

Загалом за півтора року Харківський зоопарк уклав договорів більш як на 81 млн грн.

А що в інших? 

Інші зоопарки також вкладали кошти не лише в корми та комунальні послуги, а й у розвиток інфраструктури, хоча масштаби таких проєктів були значно скромнішими. 

У Миколаївському зоопарку серед найбільш нетипових закупівель — розробка проєктно-кошторисної документації для будівництва нової свердловини за 150 тис. грн. Вона має забезпечити технічне водопостачання ставків за рахунок підземних вод. 

В Одеському зоопарку одним із найбільших проєктів став капітальний ремонт системи опалення із заміною котельного обладнання вартістю 4,7 млн грн.

Черкаський міський зоологічний парк «Рошен» ремонтував покрівлю одного з вольєрів, а також оновлював склад, кафе, конференц-залу, будинки для кенгуру та вольєр для тигра. Загалом на ці роботи спрямували понад 950 тис. грн.

У Рівненському зоопарку найбільшим будівельним проєктом став капітальний ремонт будинку нутрій з огорожею за понад 1 млн грн. Також ремонтували доріжки, облаштовували безбар’єрний доступ до екзотераріуму та придбали мінітрактор для господарських потреб.

Луцький зоопарк закупив вантажний автомобіль Renault Master Twin Cab за 748 тис. грн. Також зоопарк облаштовував нові місця для утримання тварин. Зокрема, понад 124 тис. грн витратили на вольєр для птахів, а ще 45 тис. грн — на вуличні будиночки для тварин.

Серед найцікавіших закупівель — рожевий фламінго за 240 тис. грн, якого придбав Менський зоопарк. Це єдина закупівля тварини для поповнення колекції зоопарку, яку ми знайшли під час аналізу. 

Від чого живуть українські зоопарки?

Для аналізу ми зібрали фінансову звітність українських зоопарків за 2025 рік та надіслали інформаційні запити до установ, щоб уточнити обсяги бюджетного фінансування, власних надходжень і благодійної допомоги. Утім, відповіли не всі: частина зоопарків проігнорувала запити, а деякі лише порадили скористатися вже оприлюдненою фінансовою звітністю на своїх офіційних сайтах. 

Аналіз показав, що проаналізовані українські зоопарки не здатні утримувати себе самостійно. Основним джерелом їхнього фінансування залишаються дотації з бюджетів, тоді як надходження від продажу квитків, екскурсій, платних послуг та іншої господарської діяльності відіграють допоміжну роль.

Навіть Київський зоопарк, який отримав найбільші власні доходи серед проаналізованих установ — понад 104 млн грн, — водночас залучив із міського бюджету ще 140,5 млн грн. Це свідчить, що навіть найбільший зоопарк країни не є фінансово самодостатнім.

Відносно високі власні надходження також мають Рівненський та Миколаївський зоопарки, які заробили понад 20 млн грн кожен. Водночас для Менського, Одеського та низки інших установ саме бюджетне фінансування є основою діяльності. Наприклад, Менський зоопарк отримав приблизно 2 млн грн власних доходів, тоді як із обласного бюджету — понад 12 млн грн.

Ще одним можливим джерелом коштів є благодійна допомога, однак її роль виявилася незначною. У більшості випадків сума благодійних внесків становить від кількох сотень тисяч до орієнтовно одного мільйона гривень — у рази менше, ніж бюджетне фінансування або доходи від господарської діяльності.

Загалом аналіз свідчить: попри різні моделі роботи, українські зоопарки залишаються залежними від бюджетного фінансування. Навіть установи з найбільшими власними доходами не обходяться без підтримки місцевих бюджетів, тоді як для інших вона фактично є основою їхнього існування.

Аналіз закупівель у Prozorro також показує, що більшість коштів зоопарки витрачають на забезпечення першочергових щоденних потреб тварин — насамперед на корми, а також комунальні послуги й поточне утримання. Масштабні ремонти чи будівництво трапляються значно рідше. Водночас відвідувачі та благодійники можуть підтримати ці зоопарки, придбавши квиток або зробивши внесок на їхній розвиток.  

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.   

Короткі висновки

Кабінет Міністрів ухвалив зміни у постанову, що регулює правила публічних закупівель під час воєнного стану. Більшість змін сприятимуть поступовому переходу до нової редакції Закону «Про публічні закупівлі», яка вступить у дію навесні 2027 — відповідно вони потрібні для євроінтеграції. Також очікується, що ці зміни переважно матимуть позитивний ефект для прозорості і конкурентності закупівель:

• повернення обов’язкової переговорної процедури замість прямих договорів;
• скорочення кількості винятків з конкурентних процедур під час воєнного стану, що відповідає рекомендаціям Єврокомісії та Рахункової Палати;
• запровадження вимоги оприлюднювати акти виконаних робіт для закупівель будівництва на понад 10 млн грн;
• відмова від обов’язкового застосування Prozorro Market для закупівель продуктів харчування;
• продовження мінімального строку подання тендерних пропозицій до 15 днів у відкритих торгах — як для робіт, так і для товарів та послуг;
• розмежування замовників звичайних та в окремих сферах та повернення порогів з чинного Закону.

Більшість цих змін довгий час адвокувала Transparency International Ukraine.

Рекомендація

Збалансувати підходи до закупівель будівництва у сфері енергетики. Наразі вони частково одночасно підпадають під можливість провести переговорну процедуру і укласти прямий договір, і, що важливо, мають відмінності у звітуванні і часі розкриття інформації.

Пороги і замовники — як у Законі

У перші місяці дії Особливостей для багатьох замовників в окремих сферах зниження порогів стало викликом. Якщо раніше ці підприємства жили за порогами в 1 млн грн для товарів/послуг і 5 млн грн для робіт — то тоді, у 2022 році, їх фактично прирівняли до звичайних замовників, а пороги для придбання товарів і послуг впали аж до 100 тис. грн. 

Тепер, у 2026 році, уряд повертає розмежування звичайних замовників та замовників в окремих сферах, а також повертає вартісні пороги, визначені чинною редакцією Закону. 

Для звичайних замовників: 

• 200 тис. грн — для закупівель товарів і послуг;
• 1,5 млн грн — закупівлі робіт. 

Для замовників в окремих сферах:

• 1 млн грн — для товарів і послуг; 
• 5 млн грн — для робіт. 

Така зміна хоча і виведе частину закупівель меншої вартості з конкурентної площини, але принаймні поверне порогові межі у відповідність із Законом та має полегшити роботу замовників. 

Prozorro Market для харчування тепер добровільний

З весни 2024 року і досі замовники були зобов’язані проводити надпорогові закупівлі більшості продуктів харчування через електронний каталог. Тоді DOZORRO називав цей крок ризикованим — покладати на замовників такий безальтернативний обов’язок. Практика показала, що відсутність оскарження до АМКУ та моніторингів Держаудитслужби в закупівлях у Prozorro Market є критичною вадою цього механізму, що призводить до численних зловживань. Зокрема дослідження TI Ukraine встановило, що більше половини (55%) закупівель кам’яного вугілля через Prozorro Market містили неправомірні вимоги надання додаткових документів, а також встановлювали надзвичайно короткі строки для їх подання — потенційно дискримінаційні умови.  

До того ж, обов’язковість каталогу штучно звужує варіанти правомірної поведінки замовників, створює обмежений сегмент ринку, доступ бізнесу і продукції до якого суттєво залежить від дій, рішень або бездіяльності адміністратора з боку держави, в умовах недостатньо детального правового регулювання. 

Наразі уряд скасовує обов’язкове використання електронного каталогу для закупівель продуктів харчування. Виключається з постанови і додаток з переліком цих продуктів. Тож тепер замовники зможуть обирати для себе шлях, який вважатимуть ефективнішим: придбавати продукти харчування в каталозі і надалі або провести тендер, зокрема укласти рамкову угоду.

Повернення переговорної процедури: підстави 

Однією з найсуттєвіших змін є повернення переговорної процедури (ПП). TI Ukraine адвокувала цей крок зокрема за результатами свого дослідження прямих надпорогових закупівель. В його межах вона виявила, що приблизно 70% вартості прямих надпорогових договорів становлять закупівлі за підставами, за якими раніше треба було проводити ПП. 

Замість звичного переліку підстав для надпорогових закупівель без використання електронної системи, в пункті 13 Особливостей тепер буде міститись перелік підстав для ПП. В цілому вони схожі на нинішній перелік, але суттєво скорочений. Для ПП залишаються такі підстави:

1. Відміна відкритих торгів після неподання жодної тендерної пропозиції. 

У цій підставі розробники зберегли всі напрацювання Особливостей — на відміну від Закону, для проведення ПП достатньо лише одних відмінених відкритих торгів. Такий підхід, до речі, відповідає Директиві 2014/24/ЄС. У ПП після відкритих торгів мають залишатися незмінними проєкт договору та максимальна вартість без урахування ПДВ. Крім того, з’явилася нова вимога — обов’язково зазначати в обґрунтуванні ПП номер оголошення про проведення відкритих торгів, які було відмінено.

2. Пункт про роботи, товари чи послуги, що можуть бути виконані, поставлені чи надані виключно певним суб’єктом господарювання, не зазнав змістовних змін порівняно з нинішньою редакцією Особливостей і просто стає підставою для ПП. 

3. Умови для закупівель за нагальною потребою переглянули. Насамперед уряд уточнив, що є нагальною потребою, додавши опис цієї ситуації, якого не було в Законі: 

«існує об’єктивна, документально підтверджена необхідність у здійсненні закупівлі, зумовлена непередбачуваними для замовника обставинами, що не залежать від його рішень, дій чи бездіяльності, які унеможливлюють дотримання строків для проведення відкритих торгів або застосування електронного каталогу в разі закупівлі товару». 

Як і зараз передбачають Особливості, нагальна потреба має унеможливлювати проведення відкритих торгів або використання електронного каталогу за строками. До того ж, уряд уточнив, що обставини нагальної потреби мають бути саме непередбачуваними і незалежними від рішень, дій чи бездіяльності замовника. На це варто звернути увагу при плануванні закупівель. 

Крім того, розробники постанови запозичили з Закону дещо видозмінений перелік випадків, у яких може виникати нагальна потреба в закупівлі. Але на відміну від Закону, залишили перелік невичерпним. Тож він не буде обмежувати замовників і дозволятиме проводити ПП в усіх випадках, коли існує відповідна нагальна потреба. Серед них прямо передбачили негайну ліквідацію наслідків надзвичайних ситуацій або збройної агресії рф проти України, гуманітарну допомогу іншим державам, розірвання договору про закупівлю з вини учасника, оскарження у відкритих торгах. Останнє, щоправда, певною мірою може залежати від рішень замовника,  адже саме їх оскарження зумовлює потребу. Але тим не менш, такий різновид ситуації нагальної потреби прямо передбачений.

4. Закупівля додаткових обсягів товарів, робіт чи послуг у виконавця за наявним договором. Ці пункти майже в незмінному вигляді стали підставами для ПП, єдине важливе уточнення — основний договір про придбання робіт/послуг має бути укладений у результаті саме відкритих торгів, а не просто закупівлі, як передбачено зараз. Саме в ньому має бути передбачена можливість та умови виконання додаткових робіт/послуг. А межу в 50%, яку не повинна перевищити вартість додаткової закупівлі, визначатимуть без урахування ПДВ.

5. З Закону запозичується ще одна підстава ПП — закупівлі товарів за процедурою відновлення платоспроможності боржника. 

6. Закупівля юридичних послуг для врегулювання спорів щодо розгляду в закордонних юрисдикційних органах виписана в редакції з Закону, а, отже, підставою має бути рішення КМУ або РНБО. Сюди ж додаються закупівлі для участі замовника в міжнародних виставкових заходах.

7. З Особливостей до переліку підстав для ПП додатково увійшли закупівлі:

1. товарів, робіт і послуг, необхідних для забезпечення будівництва військових інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, для нагальних потреб ЗСУ, інших військових формувань, правоохоронних органів, ДСНС, вищих військових НЗ на їх запит з подальшою передачею предмета на облік запитувача (колишній пп. 21 п. 13);
2. необхідні для захисту, відновлення, реконструкції, обслуговування, розміщення та будівництва зруйнованих/пошкоджених об’єктів критичної інфраструктури (узагальнення різних пп. п. 13);
3. закупівлі у випадках, коли замовник або його відокремлений підрозділ перебуває на території активних бойових дій, не завершених на дату укладення договору про закупівлю (колишній пп. 2 п. 13).

Таким чином, місце колишніх винятків з конкурентних процедур у пункті 13 Особливостей тепер посідають підстави ПП. Такий крок, імовірно, зустріне схвалення Європейської комісії та, сподіваємось, буде врахований під час подальшого оцінювання поступу України в гармонізації закупівельного законодавства з європейськими директивами. 

Як змінюється переговорна процедура

Окрім підстав ПП, в Особливостях урегульовано порядок її проведення, оприлюднення інформації про неї, особливості її оскарження та звітування. 

Важливим для вибору контрагента є те, що вимогу до учасника підтвердити відсутність підстав для відмови йому в участі у ПП відповідно до пункту 47 Особливостей поширили на всі підстави ПП, зокрема і ПП через відсутність конкуренції і закупівлю додаткових обсягів. Отже, навіть у таких безальтернативних ПП учасникам відмовлятимуть в участі у разі наявності підстав для цього. 

Повідомлення про намір укласти договір за ПП в цілому відповідатиме регулюванню чинного Закону, але з кількома доповненнями:

1. Якщо ПП проводять через відміну відкритих торгів, у яких не надійшло жодної тендерної пропозиції, то замовник в обґрунтуванні повинен буде зазначити  інформацію про відповідність переможця ПП кваліфікаційним критеріям, визначеним у тендерній документації відкритих торгів (якщо вони там були). При цьому потрібно буде додати опис таких критеріїв. 
2. За аналогією з іншими закупівлями, в повідомленні про намір укласти договір за ПП будуть зазначати інформацію про кінцевих бенефіціарних власників учасника, щодо якого повідомляють про намір укласти договір. Така інформація буде формуватись автоматично засобами системи Prozorro. Або, за відсутності такої технічної можливості або якщо учасник є нерезидентом, таку інформацію замовник додаватиме самостійно. 
3. Для закупівель за ПП, проведених для будівництва фортифікацій, на запит військових підрозділів або для захисту інфраструктури, додали спеціальні правила розкриття інформації системою Prozorro: договори та зміни до них будуть оприлюднені через 90 днів після завершення воєнного стану. 

Оскаржити ПП буде можливо протягом 5 днів (3 днів у ПП за нагальною потребою та ПП для придбання певних товарів енергетики і комунального сектора) з дня, коли суб’єкт оскарження дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав унаслідок рішення, дії чи бездіяльності замовника, але до дня укладення договору. Скарги у ПП за нагальною потребою матимуть скорочений строк розгляду — 3 робочі дні.  

Для всіх скарг, не лише щодо ПП, уряд уточнив, що у разі відсутності технічної можливості завантажити в Prozorro інформацію, документи та матеріали щодо проведення процедури закупівлі, сторони направляють їх в інший доступний та передбачений органом оскарження спосіб.

Якщо ПП не оскаржено, то після спливу цих 5 (або 3) днів замовник вправі укласти договір. Цей строк вдвічі коротший за передбачений Законом, тож не має суттєво затримати задоволення потреби замовника. 

Також в Особливостях трохи уточнили відміну ПП: якщо замовник скасовує ПП через неможливість усунення порушень, то він має описати ці порушення.

Скорочення винятків з конкурентних процедур

Серед старих підстав для укладення прямого договору, які існували в пункті 13 Особливостей, зберігається можливість його укласти до 31 грудня 2026 року лише за винятками для:

• закупівель товарів, робіт та послуг для/з будівництва, ремонту та інших інженерно-технічних заходів із захисту об’єктів критичної інфраструктури паливно-енергетичного сектору (колишній пп. 13 п. 13); 
• експериментальних закупівель для захисту систем життєзабезпечення критичної інфраструктури за постановою Кабміну від 7 лютого 2025 р. № 142 (колишній пп. 13 п. 13);
• закупівлі низки видів енергетичного обладнання, необхідного для подолання наслідків або запобігання виникненню надзвичайної ситуації, а також робіт і послуг для/з їх будівництва, відновлення, реконструкції, розміщення, капітального ремонту на відповідних об’єктах, їх захисту в рамках заходів, передбачених Комплексними планами стійкості регіонів та окремих міст, схваленими рішенням Ради національної безпеки та оборони України від 3 березня 2026 р., введеним в дію Указом Президента України від 14 березня 2026 р. № 239 (колишній пп. 28 п. 13). 

За результатами таких закупівель замовники будуть оприлюднювати звіт про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи, та обґрунтування підстави для такої закупівлі. Вимоги погоджувати обґрунтування з керівником або визначеною ним особою, а також вимоги щодо оприлюднення інформації про бенефіціарів залишаються. 

Так само буде й надалі діяти окремий блок вимог звітувати про ціни на матеріальні ресурси за договорами про закупівлю поточного ремонту і робіт з нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту. Після їх укладання потрібно буде завантажувати не лише звіт і обґрунтування, але й договір та додатки до нього, інформацію про ціни на матеріальні ресурси в машинозчитувальному форматі.

Для решти договорів вимога завантажувати договір і додатки також діятиме, але система відкриватиме їх через 90 днів після завершення воєнного стану. 

Окрім глобального перегляду підходів до прямих закупівель у пункті 13, уряд прибрав низку винятків з вимог щодо застосування процедур закупівель/спрощених закупівель, які існували в пункті 9 Особливостей, а саме закупівлі: 

• для здійснення заходів щодо пошуку осіб, зниклих безвісти за особливих обставин, та репатріації і повернення зниклих безвісти (військових, цивільних), що проводяться Мінреінтеграції та державними підприємствами, що належать до сфери його управління;
• для центрів єдності, які діяли згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 14 липня 2025 р. № 841;
• щодо обслуговування держмайна морського нафтового терміналу у господарського товариства, 100% акцій якого належить іншому повністю державному господарському товариству — строк дії цього винятку закінчився у 2025 році, тож його прибрали технічно;

• товарів, робіт і послуг підприємствами оборонно-промислового комплексу для ліквідації наслідків бойових дій в умовах воєнного стану відповідно до актів Кабінету Міністрів України про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету.

Перегляд та скорочення кількості винятків з конкурентних процедур є правильним кроком, який відповідає рекомендаціям Єврокомісії у Звіті про розширення ЄС щодо України, а також рекомендаціям Рахункової Палати України, які вона надала за результатами аналізу щорічного звіту Мінекономіки. 

Окремий перелік підстав для оборонних прямих закупівель

Раніше постанова №1275, яка регулює оборонні закупівлі під час воєнного стану, поряд із власними підставами для прямих договорів посилалась на підстави за п. 13 Особливостей. Тепер це посилання прибрали і замість нього безпосередньо в Особливостях №1275 додали ті з підстав, що актуальні для оборонних закупівель. До них увійшли:

• відміна відкритих торгів через неподання жодної тендерної пропозиції;
• перебування замовника або його відокремленого підрозділу на території активних бойових дій, не завершених на дату укладення державного контракту;
• можливість виконання договору виключно певним суб’єктом господарювання через  відсутність конкуренції з технічних причин або необхідність захисту прав інтелектуальної власності, або укладення державного контракту із ПОН або ПУП на постачання електричної енергії або природного газу;
• нагальна потреба;
• необхідність у постачанні додаткового обсягу товару, виконанні додаткових робіт або послуг існуючим виконавцем державного контракту;
• закупівля послуг з адвокатської діяльності.

15 днів на подання тендерних пропозицій усюди

Приємною новиною для бізнесу стане продовження строків для подання тендерних пропозицій у відкритих торгах на закупівлю товарів і послуг — тепер вони як і для закупівлі робіт, будуть становити від 15 днів з дня оприлюднення оголошення. 

Покращення для громадського контролю — оприлюднення актів

Довгоочікуваним кроком для ГО, які стежать за будівельними закупівлями, стане оприлюднення актів. Програмний напрям DOZORRO TI Ukraine уже кілька років адвокує цей крок для дороговартісних закупівель будівельних робіт, адже саме в актах фіксують реальні ціни використаних матеріалів. 

Уряд додав до Особливостей вимогу оприлюднення актів приймання виконаних будівельних робіт, довідки (довідок) про вартість виконаних будівельних робіт та витрат. Вимога буде поширюватись на договори від 10 млн грн з ПДВ, за якими придбали послуги з поточного ремонту,  роботи з нового будівництва (у т. ч. з розробленням проєктної документації), реконструкції, реставрації, капітального ремонту. Оприлюднювати ці документи потрібно буде протягом 5 робочих днів з дня підписання.

Продовження і розширення винятків з вимог локалізації для енергетики

Для закупівель низки видів енергетичного обладнання уряд продовжив дію винятку з вимог локалізації до кінця 2026 року, уточнивши, що це стосується закупівель не лише для подолання наслідків, але й запобігання надзвичайній ситуації в електроенергетичних системах — як державного, так і регіонального рівня. 

Йдеться про придбання парових турбін, газопоршневих установок, когенераційних установок, електрогенераційних установок, газових генераторів, газотурбінних установок та блочно-модульних котелень, теплових насосів, парових котлів, мобільних котелень, дизельних генераторів, зокрема складових та комплектуючих такого обладнання.

Цей самий виняток з вимог локалізації продовжили до 25.03.2028 року для закупівель за експериментальним проєктом щодо будівництва і розміщення систем незалежного резервного живлення в багатоквартирних будинках м. Києва (за постановою КМУ від 20 березня 2026 р. № 353). 

В цілому до обох винятків додали можливість придбавати незалежно від ступеня локалізації не лише товар сам собою, але і роботи чи послуги для/з будівництва, відновлення, реконструкції, розміщення,  капітального ремонту на відповідних об’єктах, а також їх захисту, якщо виконання таких робіт чи надання послуг передбачає набуття замовником у власність відповідних товарів за переліком.

Висновки

Підсумовуючи, постанова №957 привносить низку позитивних змін у регулювання закупівель, які мають зробити їх більш конкурентними і прозорими. Частину з них довгий час адвокувала Transparency International Ukraine. До того ж, під час розробки змін організація надавала пропозиції щодо техніко-юридичних правок, зокрема і для розблокування можливості проводити переговорну процедуру.

Ми підтримуємо повернення переговорної процедури, збільшення строків подання тендерних пропозицій у тендерах на закупівлі товарів і послуг, запровадження вимог щодо оприлюднення актів виконаних робіт, скасування обов’язкового використання електронного каталогу для закупівель продуктів харчування. Більшість змін сприятиме поступовій підготовці до нової редакції Закону «Про публічні закупівлі», яка вступить у дію навесні 2027. Окрім вищих порогів і довших строків подання пропозицій, замовники матимуть змогу адаптуватися до повернення переговорної процедури і обрати для себе оптимальний метод закупівлі харчів.

Скорочення кількості винятків з конкурентних процедур відповідає рекомендаціям Єврокомісії у Звіті про розширення ЄС щодо України, рекомендаціям Рахункової Палати України та, сподіваємось, буде враховано під час подальшого оцінювання законодавства і сфери в цілому.

Продовження і розширення дії винятків з вимог локалізації, ймовірно, допоможе замовникам легше впоратися з викликами, що виникають через удари рф по об’єктах енергетики. 

Серед недоліків постанови можна виділити певне задвоєння підходів до здійснення закупівель сфери енергетики. Підстава для ПП, пов’язана з  забезпеченням захисту, відновлення, реконструкції, обслуговування, розміщення, будівництва об’єктів критичної інфраструктури, які були зруйновані або пошкоджені внаслідок збройної агресії рф, частково перетинається зі схожою підставою для укладення прямого договору. Норми постанови містять різні підходи до звітування про договори підряду і поточного ремонту у сфері енергетики, укладені напряму та за ПП. Так, у разі укладення договору підряду за п. 9-2 Особливостей напряму, договір і додатки до нього, зокрема ціни на матеріальні ресурси, будуть відкриватися одразу. Hатомість у разі проведення ПП за пп 8 або 9 п. 13 Особливостей такі відомості система оприлюднить після завершення воєнного стану. Така різниця у підходах виглядає незбалансованою та ймовірно потребуватиме подальшої уваги та  доопрацювання.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.  

Дискримінація та надмірні вимоги

Це величезне поле для творчості тих замовників, які хочуть згрішити. Можна виписати вимоги до товару так, що підійде продукція лише одного виробника. Можна дати дуже мало часу на подачу пропозицій, щоб крім свого підрядника ніхто просто не встигнув на той тендер. Або ж просити 100500 довідок, ставити умову поставити товар протягом кількох годин — і ще багато іншого. Наприклад, у закупівлях вугілля ми зустрічали вимоги, щоб бізнес надав сертифікат про рівень володіння державною мовою та експертний висновок компетентних органів про кон’юнктуру ринку (все ще намагаємося зрозуміти, що тут хотів побачити замовник). Подібна дискримінація неминуче призводить до зростання цін — у тих самих закупівлях вугілля, де ми знайшли незаконні обмеження замовники переплачували в середньому 40%.

Зарегулювати правила так, щоб у замовників не було можливості ставити дискримінаційні вимоги — не варіант, бо тоді вони і нормальні умови під свої потреби не зможуть встановити. Тому тут треба точково поправити критичні моменти і допомогти бізнесу з оскарженням закупівель, а Антимонопольному комітету — із розглядом таких скарг. Це дозволить і зберегти гнучкість для свідомих замовників, і посилити протидію недобросовісним. А ще ми пропонуємо більше електронізувати тендерну документацію, щоб заточки в тендерах було швидше і простіше знаходити.

Зловживання зміною договорів

Ця проблема частково продовжує попередню. Після того, як не дуже совісний замовник вписав купу складних умов у тендер, щоб туди більше ніхто не прийшов, наступний крок — це поміняти умови договору зі своїм підрядником на більш привабливі. Взагалі контракти не можна змінювати як завгодно, для цього теж є низка правил і обмежень. Вони допомагають уникнути ситуацій, коли виконання договору безпідставно затягується, а ціни в ньому ростуть. Але як уже можна здогадатися, не всі цих правил дотримуються. Та й самі правила неідеальні. 

До чого можуть призвети махінації з додатковими угодами, які змінюють умови першого контракту, добре ілюструє історія закупівлі дизеля для Укрзалізниці. У 2024 році Вищий антикорупційний суд виніс вирок і засудив начальника управління однієї з філій УЗ на три роки позбавлення волі та керівника приватної компанії на понад п’ять — за безпідставні підвищення цін у договорах. Через них залізниця зазнала збитків на майже 103 млн грн.

Тут ми пропонуємо удосконалити правила, щоб було менше сліпих зон: як саме треба укладати договір і як його можна міняти. Щоб вони були більш зрозумілими і для замовників, і для бізнесу, і для органів контролю та судів. А ще потрібно розвивати електронний контрактинг — він дозволить частково відсікти можливість вносити зміни в договір тоді, коли це робити не можна, і автоматизовано відстежувати решту змін.

Зловаживання прямими закупівлями

Під час повномасштабної війни у низці випадків уряд дозволив укладати контракти на великі суми без тендерів, напряму — просто підписуєш договір і звітуєш про нього на Prozorro. З одного боку, такий механізм дозволив швидко підписувати контракти в критичних ситуаціях. З іншого, деякі замовники трактують такі винятки надто вільно і укладають прямі договори там, де варто було б провести повноцінні конкурентні торги. До прикладу, у Кривому Розі в листопаді 2024 року уклали прямий контракт на 77 млн грн на ремонт тепломереж. Його обґрунтували нагальною потребою, адже ось-ось мала настати зима. Але як виявила Держаудитслужба, цей ремонт включили у план ще в липні 2024 року, тож часу все спланувати і провести тендер було більш ніж достатньо.

Та й загалом, якщо порівнювати ситуацію на початку повномасштабного вторгнення і зараз, сфера закупівель уже значно стабільніша. Тож перелік підстав для прямих контрактів треба суттєво скоротити. Водночас слід публікувати більше документів, які обґрунтовують використання прямих договорів, а також розробити чіткі рекомендації, як замовникам розраховувати їхню вартість, щоб не переплачувати. 

Недостатня ефективність контролю

Якою хорошою б не була електронна система закупівель, і якими продуманими не зробити правила — людський фактор ніхто не скасовував. Повністю унеможливити порушення не вдасться, тож важливо вчасно й ефективно їх виявляти. У публічних закупівлях вкрай важливу роль у цьому відіграє Державна аудиторська служба. Вона проводить моніторинг закупівель і має можливість досить рано вловити порушення. 

На жаль, на практиці аудитори часто починають свої моніторинги запізно. У таких випадках негативні наслідки порушення часто вже наступили і виправити щось дуже складно. Таке сталося з моніторингом закупівлі укриття на Дніпропетровщині — договір уклали в червні 2023 року, а моніторинг почали у липні 2024-го. Тож хоча аудитори знайшли порушення і зобов’язали замовника розвірвати контракт, було вже пізно. На той момент підрядник виконав усі роботи, а реконструйоване ним укриття прийняли і визнали придатним. Минулого року частка превентивних моніторингів зросла з 20% до понад 30%, але до ідеального варіанту нам усе ж треба ще попрацювати.

Щоб досягнути цієї бажаної точки Б, треба буде більше моніторингів починати на ранніх етапах, визначити достатьно часу на їх проведення і оптимізувати їх процедуру, можливо, навіть запровадити обов’язковий моніторинг найбільших закупівель. Додатково — варто закріпити конкретні способи усунення порушень залежно від їх типу та запровадити прискорену процедуру судового оскарження висновків Держаудитслужби.

Важко притягнути порушників до відповідальності

Мало знайти порушення — якщо людина його не усунула, треба притягнути її до відповідальності. Адже без реальних наслідків порушники продовжуватимуть ігнорувати правила — коли це нічим не загрожує, навіщо їх дотримуватися? Із притягненням до відповідальності виникало чимало проблем: і неможливість отримати доступ до персональних даних порушників, щоб скласти на них протоколи, і короткі строки розгляду справ у судах, і застарілий перелік порушень у законодавстві, десь і недостатня робота аудиторів. У результаті за 2024 рік за результатами моніторингів закупівель до суду передали тільки 211 протоколів. Із них до відповідальності суд притягнув лише 67 осіб. Водночас у частині випадків суд обмежився усним зауваженням або не підтвердив правопорушення.

Ми вважаємо, що ця проблема потребує глибшого дослідження, щоб напрацювати справді ефективні рішення. Однак поки варто насамперед оновити перелік порушень у Кодексі про адміністративні правопорушення та інтегрувати Prozorro з судовими реєстрами. 

Побороти ці проблеми — завдання не з простих, це довгий шлях. І він почався не сьогодні й не вчора. Приміром, за останні роки Антимонопольному комітету вдалося мінімізувати деякі види дискримінаційних вимог, як-от вимога замовника надати йому зразки товару або якісь підписані ним же документи. Або ж торік Держаудитслужба доклала зусиль, щоб покращити ситуацію з якістю моніторингів і притягненням порушників до відповідальності. У більшості з описаних вище проблем Україна не унікальна, і простих швидких рішень тут теж не буде. Але крок за кроком за наступні 5 років ми можемо зробити так, щоб закупівлі були чеснішими і справедливішими.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.

Фінальне узгодження законодавства

Отже, на ухвалений новий Закон «Про публічні закупівлі» ми ще чекаємо зворотного зв’язку. Проте ми маємо чіткий дедлайн в межах Ukraine Facility, на коли наші правила у цій сфері мають повністю відповідати євродирективам, — вересень 2027.

Цей етап не варто недооцінювати. У межах євроінтеграції до розділу публічних закупівель також входять публічно-приватне партнерство (ППП) і концесії. Про них останнім часом трохи забувають, бо міжнародні партнери фокусуються саме на публічних закупівлях у своїх основних вимогах. Однак ППП і концесії не менш важливі для євроінтеграції.

Свій профільний закон про ППП ми оновили ще рік тому. Однак Єврокомісія вказала на низку його неузгодженостей з директивами у своєму торішньому Звіті про розширення ЄС щодо України. Проте Україна поки нічого не зробила, щоб усунути ці неузгодженості. Фінальний дедлайн тут ідентичний попередньому пункту — вересень 2027.

Багато роботи ми маємо і щодо законодавства про оборонні закупівлі, яке теж належить до закупівельного розділу. Тут ми фактично перебуваємо лише на початку шляху — до кінця року маємо розробити concept note з оновлення профільного Закону згідно з євродирективами. Це документ, який має окреслити відмінності нашого чинного законодавства від європейського і описати, як ми плануємо ці відмінності усувати. Остаточний дедлайн для узгодження законодавства про оборонні закупівлі ще не озвучено.

Окрім цього, нам треба адаптувати в наше законодавство євродирективу, що стосується закупівель монополістів в окремих сферах господарювання. Наш основний профільний Закон враховує її лише частково, зокрема ми маємо визначення таких замовників і пороги для них. Однак основну частину адаптації ще треба втілити. Дедлайн тут теж вересень 2027. 

Практична реалізація

Водночас гармонізація правил — це лише перший крок. Далі потрібно забезпечити їхню практичну реалізацію. Йдеться зокрема про підзаконні акти, які мають розписати деталізовані правила і інструкції, як послуговуватися Законом, який дає загальну рамку. Для нового Закону «Про публічні закупівлі» нам необхідно розробити понад 40 таких документів. Серед них, наприклад, методики визначення очікуваної вартості закупівель, які допоможуть запобігати переплатам, і детальні регламенти для нових європейських процедур на зразок інноваційного партнерства, призначеного для закупівель технологічних рішень. Інше питання — це втілити технічні зміни в електронну систему, щоб адаптувати її під оновлені правила. Дедлайн щодо цих доопрацювань з’явиться, коли ухвалений Закон підпише Президент і його оприлюднять — відтоді ми матимемо дев’ять місяців на всі необхідні приготування до його вступу у дію. Але чи вистачить цього часу? В умовах браку фінансових і людських ресурсів існує ймовірність, що встигнути реалізувати все не вдасться. Тому вже зараз потрібно обирати пріоритети.

Нас вже закликають чітко спланувати оновлення підзаконних нормативних актів і технічну реалізацію змін в Prozorro — Єврокомісія виокремила однією з вимог для отримання макрофінансової допомоги для України розробити Стратегію розвитку публічних закупівель на 2027-2030 роки. У ній варто буде прописати чіткі індикатори і дедлайни для поступової адаптації сфери до нового Закону і, окрім підзаконки й технічної реалізації, запланувати комунікаційні активності і навчання для стейкхолдерів. 

Схожу роботу потрібно провести і у сфері публічно-приватного партнерства..Відповідно до прийнятого тогоріч Закону, уряд має привести свої нормативно-правові документи у відповідність до нього до вересня 2026. Йдеться про оновлення понад 30 підзаконних актів, які зокрема регулюють порядок визначення приватного партнера, проведення аналізу ефективності здійснення ППП, залучення радників, надання додаткової державної підтримки, розрахунок концесійних платежів тощо. Однак адаптація нормативної бази має вкрай низькі темпи.

Станом на зараз уряд просто переніс частину змін на пізніше. Наприклад, обов’язок застосовувати Prozorro для визначення концесіонера відсунули до початку 2027 року. Цей функціонал в системі поки що не реалізований.

Такий стан справ з розробкою нормативки для ППП, з одного боку, пов’язаний з тим, що у профільному структурному підрозділи Мінекономіки, який відповідає за цей напрям, бракує фахівців. Водночас міжнародні партнери, зокрема Єврокомісія, не підштовхують нас активно до подальших змін, поки ми до кінця не узгодимо сам профільний Закон з директивами.

Захист прав бізнесу і контроль

У переліку критеріїв для вступу, які «Європейська правда» оприлюднила у березні цього року, посилення контролю і правового захисту належали до другого блоку завдань для закриття переговорів, які стосуються практичної реалізації законодавства. Однак це достатньо об’ємний і вагомий блок завдань, про який сміливо можна говорити як про окремий напрям. Водночас частково він перегукується з розділом про фінансовий контроль.

Почнемо з правового захисту. Єврокомісія озвучила вимогу забезпечити ефективне функціонування системи засобів правового захисту, зокрема у сфері ППП, концесій та оборонних закупівель — тобто запровадити оскарження до Антимонопольного комітету України. 

З іншого боку, новий Закон «Про публічні закупівлі» запроваджує оскарження для великої частки закупівель через Prozorro Market, де раніше бізнес не мав можливості відстоювати свої права. Також Закон передбачає заміну частини закупівель, які раніше під час війни можна було проводити напряму, на переговорні процедури, які також передбачають можливість оскарження. 

Тож євроінтеграція в межах цих реформ суттєво підвищить навантаження на АМКУ. Відповідно, посилення інституційної спроможності органу лише набиратиме актуальності. У 2025 році Комісія АМКУ з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель налічувала 6 з 10 передбачених законодавством уповноважених. Конкурсний відбір на решту посад орган не оголошував, однак це необхідно буде зробити, щоб АМКУ міг справлятися з розширеним пулом задач. 

Інший важливий напрям — робота Держаудитслужби, як головного контролюючого органу у сфері публічних закупівель. Саме він здійснює превентивний контроль — моніторить закупівлі. Тут за останній рік ми маємо позитивні зрушення, адже аудиторам нарешті забезпечили доступ до персональних даних порушників, щоб вони могли притягати їх до відповідальності. З цією ж метою продовжили строки для звернення в суд. Окрім цього, аудитори отримали розширення повноважень для контролю за коштами ЄС і розробили Дорожню мапу посилення контролю в закупівлях загалом. Це все було умовами Ukraine Facility.

Водночас комплексне вдосконалення моніторингів закупівель все ще є викликом. Тут йдеться і про превентивність, і про фокус на суттєвих порушеннях, і про зобов’язання, які аудитори накладають на порушників у висновках зі своїх моніторингів, які мають відповідати суттєвості порушень. Окрім цього, в межах розділу про фінансовий контроль ми маємо зобов’язання щодо інших функцій Держаудитслужби. Зокрема на 2026 рік ми отримали чітку умову для частини макрофінансової допомоги від Єврокомісії — розмежувати функції аудиту і інспекції в органі.

Відкриття першого переговорного кластера в жодному разі не варто розглядати як фінальну точку. Це радше старт для величезного обсягу роботи. Реформи в межах розділів про публічні закупівлі і фінансовий контроль — це лише частинка першого кластера. А таких кластерів в межах переговорів ми матимемо шість — загалом 35 розділів.

Наразі є інформація про ймовірне відкриття інших кластерів уже у липні. Тож Україна зможе паралельно просуватися у переговорах. Водночас лише на прикладі розділів про публічні закупівлі і фінконтроль можна пересвідчитися, що не варто очікувати швидкого завершення переговорів. Ми маємо достатньо реформ, які загальмували на місці, і вдосталь тих, які ще толком навіть не розпочались.

Разом з тим, важливо тримати у фокусі, що усі ці зміни потрібні не лише для того, щоб Україна стала членом ЄС. Насамперед ми адвокуємо і допомагаємо державі втілити усі ці реформи, щоб посилити її. Ефективні публічні закупівлі та якісний фінансовий контроль потрібні нам, щоб обмежений під час війни бюджет витрачався розумно. Щоб його не розкрадали, ми прагнемо посилення антикорупційних органів. І така ж мотивація має бути щодо кожної реформи, яку ми втілюємо в межах переговорів. Адже Європейський Союз не є самоціллю. Ми прагнемо бути в ЄС, бо це цивілізаційний і світоглядний вибір — бути ефективною, демократичною та сильною державою. 

Цей матеріал став можливим за підтримки Програми MATRA Посольства Королівства Нідерландів в Україні.  

Реформа, євроінтеграція і гроші

Ухвалення профільного закону, який буде повністю гармонізований з європейськими директивами — це те, що від нас вимагають партнери вже не перший рік. Це стабільна рекомендація номер один у Звіті про розширення ЄС щодо України вже три роки поспіль. Це також вписали як маяк в Ukraine Facility, а Світовий банк зробив це умовою отримання позики в 3,5 млрд доларів, а також відкриття наступної програми підтримки.

З точки зору євроінтеграції, публічні закупівлі належать до першого переговорного кластера — Основ. Тобто це реформа, якої від нас очікують насамперед.

Вона привносить багато хороших європейських практик і часткову зміну підходів. Насамперед, йдеться про нові способи закупівель, наприклад, відкриті рамкові угоди, за якими можна буде купувати не лише товари, а й послуги і роботи, інноваційне партнерство, спільні закупівлі. Загалом європейські правила багато в чому гнучкіші.

Водночас робоча група старалася зберегти надбання українських закупівель, адже в деяких питаннях наші практики перевершують європейські. З цікавого, в ЄС все ще існують паперові тендери, натомість у новому Законі ми зберегли 100% діджиталізації. Також для деяких речей ми передбачили поступовий перехід і окремі методики — детальні інструкції, які має розробити Уряд. Наприклад, для нецінових критеріїв, які в Україні раніше практично не застосовували.

Загалом усі долучені до роботи над цим документом доклали неабияких зусиль, щоб це був не просто переклад європейських директив українською, а справді оновлення правил задля підвищення ефективності українських закупівель і частково полегшення життя тим, хто їх проводить і бере в них участь.

Зміни, яких (не) чекали замовники

За останні чотири роки люди, які, власне, проводять публічні закупівлі, мали дуже насичене і непередбачуване робоче життя. У профільну постанову Уряду, яка регулює особливості закупівельних правил під час війни, вносили зміни понад 45 разів. Тобто в середньому майже щомісяця треба було бути готовим до нововведень, через які тобі треба перебудовувати свої процеси. Зрозуміло, чергові зміни замовники теж сприймають без особливого натхнення. Однак насправді новий Закон покликаний саме стабілізувати правила. 

У ньому зберегли можливість для Кабміну на час дії воєнного стану визначати особливості закупівель. Однак, щоб дозволити щось купувати без тендерів, тепер треба буде погоджувати такі зміни з профільним комітетом Верховної Ради. І це має стати запобіжником, щоб додавання таких винятків було нечастим і їх вносили лише, коли це справді необхідно. Загалом регулювання сфери має відбуватися за Законом — це забезпечить стабільність і передбачуваність правил.

Багато в чому новий Закон має полегшити життя замовникам, зокрема завдяки гнучкості європейських підходів. Він піднімає пороги і фіксує їх у євро. Фактично тепер можна буде більше купувати напряму. Також закупівлі через Prozorro Market стають необов’язковими для надпорогових сум. Останні роки харчі, медичні товари і ліки, а також товари для НУШ можна було купувати лише через електронний каталог. Тепер замовник зможе обрати, як йому зручніше купити необхідне. Натомість якщо каталог подобається, там можна буде закуповувати ще й послуги. Так само нові процедури — це не щось, що треба буде обов’язково всім застосовувати. Це просто ще кілька опцій. Водночас базовий арсенал інструментів замовника і принципи їх застосування новий Закон кардинально не змінює. Є прямі закупівлі на маленькі суми, можливість використовувати маркет і відкриті торги для дороговартісних закупівель. 

Ще одне довгоочікуване нововведення — можна буде залучати закупівельників на аутсорсі. Це особливо важливо для маленьких замовників, наприклад, дитячого садочка десь у селі, де закупівлями займається бухгалтер з мінімальними доплатами. Але загалом за даними, які озвучила заступниця директора Департаменту сфери публічних закупівель Мінекономіки Тетяна Мішта на минулорічному Prozorro Awards, 90% замовників в Україні — маленькі. Раніше закупівлі могла проводити, і відповідно нести за них відповідальність, лише людина в штаті — тепер ці послуги можна придбати у професійних закупівельників. Також більш чітко закріплено, що уповноважені особи не будуть відповідати за проведення прямих закупівель, лише за публікацію звітів про них.

Важливі зміни для бізнесу

Насамперед компанії отримають змогу відстоювати свої права в Антимонопольному комітеті України для закупівель, де це раніше було неможливо. У 2025 році це була практично кожна друга конкурентна закупівля — усі, які проводили через Prozorro Market.

Також компанії отримають більш комфортні умови участі в тендері: більше часу на підготовку пропозицій, машиночитні тендерні документації, можливість подавати альтернативну пропозицію, більше випадків, коли замовник має право дозволити виправити помилки в пропозиції, порівняно зі старим Законом.

Окремо потурбувалися про будівельну сферу, на яку припадає понад 20% суми контрактів в Prozorro у 2025-2026. Тут тендерну документацію зобов’язали публікувати у форматах кошторисних програм, щоб бізнесу було зручно готувати свої документи.

Також Закон ввів низку запобіжників, щоб замовники не ставили надмірні вимоги до бізнесу. А в закупівлях палива заборонили вимагати будь-які додаткові документи, не передбачені національним стандартом. Також Закон забороняє вимагати у складі пропозицій паспорти громадян. 

Ще замовникам заборонили оголошувати ідентичну до попередньої закупівлю, допоки не скасували першу. Це має захистити бізнес від ситуації, коли замовник кидає закупівлю, в якій переміг небажаний учасник. 

Що далі?

Важливо розуміти, що ухвалення Закону — це не фінал. Ми ще маємо отримати фідбек щодо нього від Єврокомісії — наскільки він відповідає її вимогам. Скоріш за все, ще доведеться вносити правки. Фінально гармонізувати свої правила з європейськими ми зобов’язалися до вересня 2027 року.

Окрім цього, Закон вступить у дію через 9 місяців. Фактично це час, який ми маємо, щоб розробити підзаконні правила та впровадити необхідні технічні зміни в Prozorro.

Окремий напрям — це комунікація змін. Важливо, щоб Мінекономіки знайшло ресурс пояснити замовникам, що це зміни не лише для євроінтеграції, але і для них. І головне — роз’яснило детально, як працювати за цими новими правилами до того, як вони ввійдуть у дію. Так само це треба донести до бізнесу та інших стейкхолдерів.

Підсумовуючи, менш гучна, але не менш важлива чергова історична зміна публічних закупівель в Україні розпочалася. Тішить те, що це ще один приклад успішної співпраці держави і громадського сектору. Чи це ідеальний Закон — звісно ні, бо завжди усе можна покращити. Але люди, які його писали, справді зробили усе можливе, щоб він усунув максимум наявних проблем та болів і справді посилив публічні закупівлі в Україні. І нещодавні новини про потенційне відкриття першого кластеру в переговорах з ЄС, яке пророкують в червні, вказує, що ми на правильному шляху. Оскільки закупівлі якраз і належать до цього кластера, прийняття цього Закону як ніколи вчасне.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу. 

Призначити трьох відсутніх експертів до складу комісії з відбору членів Рахункової палати

Наразі у Рахунковій палаті вакантні 6 з 11 посад. Конкурс на нових членів органу формально розпочався ще півтора року тому, але відтоді поступу в ньому так і не було — Верховна Рада не затвердила склад дорадчої групи експертів (ДГЕ), яка його проводитиме. Дорадча група має складатися з шістьох осіб — трьох від української сторони і ще трьох зі сторони наших міжнародних партнерів. І якщо кандидатів від останніх обрали досить швидко, то парламент зі своїми представниками визначитися поки так і не зміг. 

Це не перше подібне зобов’язання України — у лютому 2026 року вимога щодо завершення конкурсної процедури призначення членів Рахункової палати з’явилася у меморандумі з МВФ. Утім, ми вже не дотрималися задекларованих намірів утворити дорадчу групу до кінця квітня цього року. 

Тепер формування ДГЕ буде умовою ще й макрофінансової допомоги від ЄС.

Розробити та представити Єврокомісії нову Стратегію публічних закупівель на 2027-2030 рр.

Чинна стратегія реформування публічних закупівель розрахована на 2024–2026 рр. Утім, уже зараз вона діє досить формально, адже уряд не ухвалив план заходів для її реалізації на 2026 рік. Та й ті кроки, які були заплановані на попередні періоди, вдалося виконати не повністю. Зокрема через те, що їх варто робити вже після оновлення профільного законодавства, а цей процес затягнувся на два роки. 

Але врешті 27 травня парламент ухвалив новий Закон «Про публічні закупівлі». І в найближчі декілька років нам треба буде як впровадити його на практиці — ухвалити приблизно 40 підзаконних актів, технічно доопрацювати Prozorro — так і ще й завершити гармонізацію законодавства. Тож якісна стратегія розвитку сфери має допомогти правильно все спланувати і впоратися з викликами.

Підготувати концептуальну записку щодо закону про оборонні закупівлі

Це чи не вперше Єврокомісія визначає певні строки для гармонізації законодавства про оборонні закупівлі з європейськими стандартами. Адже в Ukraine Facility раніше закріпили реформу лише публічних закупівель, публічно-приватного партнерства і концесій — з дедлайном у третьому кварталі 2027 року.

Судячи з формулювання умови, концептуальну записку треба розробити вже цього року. І окремим викликом як тут, так і далі в гармонізації закупівельного законодавства в сфері оборони, буде визначитися, хто за нього відповідає — Мінекономіки, що формує політику закупівель, Міноборони, яке робить це для сфери оборони, чи взагалі представники парламенту.

Підготувати структурні зміни в Держаудитслужбі

Єврокомісія закликає нас підготувати пропозиції щодо чіткого організаційного та управлінського розмежування між функціями інспекції та аудиту в структурі Державної аудиторської служби.

Ці два заходи мають різні мету, процедури та методології. Аудит спрямований на те, щоб допомогти підконтрольному органу або підприємству системно вдосконалити свою роботу. Тут дуже важливі довіра і співпраця, щоб аудитори могли надати якомога корисніші рекомендації, і потім їх якісно впровадили. Своєю чергою, інспекція полягає у детальній перевірці фінансової та господарської діяльності на наявність порушень законодавства. І за її результатами винних можуть притягнути до відповідальності. Тут уже йдеться не про партнера, який старається тобі допомогти, а контролера, що шукає помилки.

Зараз аудитори та інспектори працюють в межах одних тематичних департаментів — наприклад, департаменту контролю місцевих бюджетів або департаменту контролю у сфері будівництва. Якщо під час аудиту виявляють ознаки порушень — інспектори того ж підрозділу можуть розпочати інспекцію щодо того самого об’єкта, хоча не мають так робити. Це підриває довіру до аудитів, робить їх менш ефективними і недостатньо сфокусованими.

Необхідність розмежування цих форм контролю вже визначена у Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2026–2030 роки. Вона передбачає відокремлення в діяльності Держаудитслужби функцій аудиту та інспектування до кінця 2027 року. Очікується, що у межах подальшого розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю аудит Держаудитслужби дедалі більше виконуватиме функцію незалежної зовнішньої оцінки систем управління, доповнюючи внутрішній аудит, який здійснюється безпосередньо в державних органах.

З одного боку, умови отримання макрофінансової допомоги щодо закупівель і фінконтролю здаються легкими, особливо як порівняти її з тим, що від нас вимагають стосовно податкової сфери. Водночас ця думка може бути оманливою. Призначити дорадчу групу експертів, щоб нарешті запустити конкурс в Рахункову палату, ми не можемо вже понад рік. Стартувати реформу закупівельного законодавства у сфері оборони — це теж неабиякий виклик. 

Те, що Єврокомісія визначила ці реформи у переліку умов — сигнал, що вони справді важливі. Однак для того, щоб вони стали справді пріоритетними, необхідні усвідомлення цієї потреби та політична воля на різних рівнях всередині країни.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.