Результати дослідження 

Середній рівень виконання 40 індикаторів блоку «Підзвітність» становить 43,3%.

Найвищий результат у Луцька — 68 зі 100 можливих балів. На позицію нижче — Запоріжжя із 60 балами, далі — Полтава, яка отримала 58 балів. Найменше балів у Харкова (14), Одеси (24) і Хмельницького (29). 

Цей блок дослідження показав найстрокатіші результати: різниця між максимальною та мінімальною оцінками становила 54 бали, і це найбільше значення серед усіх шести досліджуваних напрямів Євроіндексу. Результати відображають брак системності у підходах муніципалітетів. Міста, які формально оприлюднили багато звітів, не обов’язково належно їх комунікували. І навпаки, міста, що отримали високі результати завдяки розповсюдженню повідомлень про звіти на зовнішніх ресурсах, часто не публікували належним чином навіть базові річні звіти на офіційному сайті. Взаємозв’язок між результатами контент-аналізу та практикою оприлюднення річних звітів на вебсайтах виявився слабким.

Луцьк виконав 13 з 15 індикаторів, які стосувалися аналізу медіаконтенту — найкращий показник серед усіх 11 міст (39 із 45 балів). Місто активно ініціювало появу матеріалів про свої звіти на різних майданчиках — зокрема прокомунікувало найбільшу кількість категорій звітів (наприклад, аж про вісім категорій звітів у новинному розділі офіційного вебсайту). Також Луцьк — одне із трьох міст, де презентували звіт про виконання бюджету за 2025 рік під час засідання виконавчого комітету і опублікували відеозапис цього засідання. Водночас, парадоксально, з формальним оприлюдненням звітів на офіційному сайті міська рада впоралась посередньо (отримавши лише 20 балів із 43 можливих). Також Луцький міський голова не провів публічної зустрічі-звітування з громадою. 

У Запоріжжі та Полтаві спостерігаються менш драматичні розриви між групами індикаторів, але також простежується вибіркова робота з підзвітністю. В обох містах виконувачки обов’язків міського голови прозвітували про свою роботу за 2025 рік. Із результатом у 18 балів Запоріжжя дещо краще оприлюднило текстові звіти (проти 16 балів у Полтави), зокрема щодо виконання програми соціально-економічного розвитку, регуляторної політики та програми інформатизації. Окрім того, Запоріжжя отримало максимальні бали за критерії, пов’язані з таємними перевірками. Полтаві ж вдалось зібрати вищі оцінки (36 проти 30 балів) за групу індикаторів, які стосувалися контент-аналізу, завдяки увазі до звітів міськради локальних ЗМІ та дописувачів у соцмережах.  

 

Хмельницький, якому в попередніх дослідженнях вдавалося займати високі сходинки, цього разу продемонстрував слабкі результати. Цей приклад демонструє — окремі успішні практики ще не дорівнюють інституційній спроможності. Місто непогано впоралося з формальною публікацією звітів на сайті (17 балів), ставши, наприклад, єдиним муніципалітетом, що оприлюднив звіт за результатами моніторингу стратегії розвитку громади. Проте відсутність звіту-зустрічі з громадою міського голови та низький рівень комунікації звітів (лише 6 балів за результатами контент-аналізу з 45 можливих) привели Хмельницький на позицію аутсайдера. 

Одеса та Харків продемонстрували системне ігнорування одразу кількох площин підзвітності. Одеса отримала «нулі» за 30 із 40 індикаторів. Її комунікаційний напрям виявився практично неробочим (три бали з 45 за індикатори на основі контент-аналізу), а формальна публікація звітів на сайті була епізодичною (12 балів з 43 можливих). Харківська міська рада не пройшла жодну з проведених «таємних перевірок», а також оприлюднила всього 4 з 15 запитуваних текстових звітів на своєму офіційному сайті.

Врешті, Київ вкотре продемонстрував посередній результат (51 бал), який підсвічує розбалансованість столичного управління. З одного боку, Київ став одним із двох міст, що набрали максимальні 12 балів за критерії, пов’язані з таємними перевірками (надавши оперативні та фахові відповіді на запити і дзвінки). Але формальне оприлюднення звітів на офіційних ресурсах виявилось проблемою для столиці (15 із 43 балів). Також Київ провалив вимоги щодо звітування міського голови. Віталій Кличко не звітував перед громадою з кінця 2021 року, і наразі програма «Прозорі міста» докладає усіх зусиль, щоби це змінити.

Формальне оприлюднення річних звітів 

Міста найкраще впоралися з оприлюдненням звітів уповноваженого з питань запобігання корупції на Порталі доброчесності НАЗК. Уповноважені всіх 11 муніципалітетів додали цей звіт, щоправда в Києві звіт подав лише Департамент з питань запобігання та виявлення корупції КМДА, а уповноважений підрозділ Київради — ні. 

10 міст проінформували громадськість про роботу із запитами на публічну інформацію в 2025 році. Експерти програми відзначають підхід до публікації таких даних, який продемонструвала КМДА — звіт комплексний та водночас легкий до сприйняття завдяки використанню діаграм та інших візуалізацій. Протилежний приклад — Кропивницький, де запитувана інформація формально є, але у вигляді дуже обмеженої статистики. Не вдалось знайти інформацію про роботу із запитами тільки у Запоріжжі.

9 з 11 міст оприлюднили письмовий звіт про виконання бюджету за 2025 рік. Про роботу зі зверненнями громадян у 2025 році на офіційному вебсайті повідомили 8 міських рад, виключенням стали Запоріжжя, Львів та Чернігів. 

Тільки по 3 міста розмістили у відповідних тематичних розділах своїх сайтів звіт про наявність та розподіл гуманітарної допомоги (Запоріжжя, Полтава, Чернігів) та звіт про результати інформаційного аудиту (Дніпро, Кропивницький, Львів). 

Експертів програми зацікавила й реалізація містами деяких цільових програм, зокрема програми інформатизації. Звіт про виконання такої програми оприлюднили в Запоріжжі, Києві та Кропивницькому. Водночас цікаво, що звіти про виконання програм цифровізації Запоріжжя та Києва оприлюднили у форматі сканованих копій фізичного документа. 

У Києві та Чернігові поширили в окремому розділі з безбар’єрності звіт щодо стану виконання Плану заходів із реалізації Національної стратегії зі створення безбар’єрного простору. 

У вимірі стратегічного планування, звіт про результати проведення моніторингу реалізації стратегії розвитку територіальної громади за 2025 рік у розділі «Стратегія розвитку» оприлюднив лише Хмельницький. Інші 10 міст вибірки такий звіт на відповідних тематичних сторінках не опублікували. 

 

Зустрічі з громадою: звіт міського голови та звіт про виконання бюджету

Публічні звітування керівництва перед громадою є важливим індикатором того, наскільки влада готова виходити з «комфортної зони» паперових звітів і вести живий діалог. Жителі повинні отримувати можливість заздалегідь ознайомитись з результатами, поставити питання, почути аргументацію влади й дати зворотний зв’язок як той, хто власне цю владу і привів у крісла в міській раді.

У цьому блоці оцінювання аналітики висунули суворі вимоги до звітів міських голів. Вони перевіряли 3 атрибути — наявність анонсу відкритої зустрічі з громадою (щонайменше за 24 години до події), публікація текстового звіту та наявність відеозапису зустрічі. Програма вже неодноразово давала рекомендації щодо звіту міського голови,, тож всі ці елементи розглядалися в комплексі, тобто зараховулись лише в тому випадку, якщо відбулась відкрита зустріч із громадськістю.

Результати дослідження показали, що міста змішують два юридично різні типи звітів міського голови, які визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Закон розмежовує звіт міського голови про власну роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі (яку голова зобов’язаний проводити двічі на рік) та звіт міського голови про роботу виконавчих органів ради перед міською радою. На практиці ж міські ради об’єднують ці два звіти і називають їх по-різному.

Згідно з публічно доступною інформацією, зустріч-звітування провели очільники Дніпра, Запоріжжя, Львова та Полтави. Проте жодне місто не забезпечило належним чином усі три запитувані атрибути: анонс звіту міського голови Львова оприлюднили ввечері перед подією, відеозапису звітування очільниці Запоріжжя так і не опублікували, а ще всі 11 міст не дали громадськості доступ до письмових звітів міських голів у встановлений законом термін (за сім днів до відкритої зустрічі). 

Щодо звіту про виконання бюджету вимоги були дещо м’якшими: аналітики переглядали відеозаписи засідань рад та виконавчих комітетів, проведених у першому кварталі 2026 року, на предмет публічної презентації результатів виконання бюджету за 2025 рік; письмові звіти зараховувались, навіть якщо не відбулось публічного представлення.

Окрему подію, щоб представити звіт про бюджет, провели у Львові, Полтаві та Хмельницькому. У Львові обрали цікавий формат — презентацію у кав’ярні «Львівська копальня кави». Влада Полтави ініціювала проведення громадських обговорень інформації про бюджет. Окремий анонс презентації цього звіту оприлюднили і в Кропивницькому, хоч там це відбулось на засіданні виконавчого комітету. Кропивницький загалом став єдиним містом, де щодо звіту про виконання бюджету громади за 2025 рік вдалось зафіксувати усі три атрибути. 

Презентували звіт на сесії міської ради Дніпра і на засіданні виконкому Луцька, але там не було окремих анонсів, що повідомляли б громаду про проведення такої публічної презентації саме на запланованих засіданнях. На одній із сесій Одеської міської ради винесли на голосування питання про затвердження звіту, але час обговорення цього пункту порядку денного депутати використали, аби поставити свої питання в сфері фінансів громади загалом до оновленого керівництва міста.

Комунікація річного звітування

Програма «Прозорі міста» переконана, що підзвітність у момент завантаження документа на сайт лише починається. Інформаційну асиметрію між владою та громадою не подолати, якщо результат роботи влади не дійде до жителя у зрозумілій формі. Результати контент-аналізу свідчать, що комунікаційна культура місцевого самоврядування є вкрай фрагментованою. Ці висновки програма вже обговорювала з представниками місцевої влади та регіональних медіа. Нагадаємо, аналіз охопив чотири типи джерел, два з яких стосувались власних майданчиків ОМС, два — зовнішніх.

1) Офіційні майданчики ОМС: новинні розділи сайтів та сторінки в соцмережах

На офіційних сайтах експерти аналізували лише новини. І хоч міста вже давно практикують наповнення новинних стрічок, особливо оперативною інформацією, комунікація річних звітів рідко знаходила там належне висвітлення. Гарний результат продемонстрував Луцьк, опублікувавши загалом десять новин у досліджуваний період, які торкнулись аж восьми різних категорій — річних звітів декількох підрозділів, КП та щодо реалізації окремих програм. 

Натомість, в Одесі, Харкові та Кропивницькому аналітикам взагалі не вдалося знайти жодного матеріалу про річні звіти в новинних стрічках офіційних сайтів. На Порталі Києва та сайті Чернігівської міської ради зафіксовано по одній новині. У столиці, до прикладу, це був лише матеріал про звіт Департаменту територіального контролю.

Вкрай вузький фокус — лише новини про звіт міського голови — зафіксовано у Дніпрі та Львові. У Полтаві офіційний сайт використали здебільшого як афішу для звіту виконувачки обов’язків міського голови: 4 з 5 новин стосувались цієї категорії і, більш того, інформували про процес звітування, а не його змістовне наповнення. Варто відзначити, що решта міст, які оприлюднили бодай якісь новини про звітування, все ж намагалися додавати змістовне наповнення — ключові показники та досягнення за напрямками. 

Офіційні сторінки муніципалітетів у Facebook, X, Instagram, TikTok, YouTube, Telegram, які могли б стати найбільш прямим та доступним інструментом для комунікації складних звітів простою мовою, виявились недовикористаними. Кількість зафіксованих там повідомлень була нижчою, ніж кількість знайдених новин на офіційних сайтах (44 проти 53). 

Лише чотири міста змогли подолати мінімальний поріг в оцінюванні, опублікувавши понад п’ять повідомлень про звітування на своїх офіційних сторінках в соцмережах — Запоріжжя, Луцьк, Львів та Полтава. У соцмережах значно менше публікацій розкривали зміст звітів. Тут варто відзначити Запоріжжя, де усі повідомлення в соцмережах містили короткі згадки про змістовні частини звітів у зручних для сприйняття булетах.

Решта міст власні соцмережі як інструмент річної підзвітності майже не розглядала. Офіційні сторінки міських рад Києва, Одеси, Харкова та Чернігова зберігали тишу щодо підсумків 2025 року, повністю проігнорувавши можливість залучити свою аудиторію до оцінки ефективності влади.

2) Засоби масової інформації та користувачі в соцмережах

Дослідження показало: річне звітування в оцінених громадах поки не стало суспільно значущою подією, навколо якої точиться публічна дискусія.

Ініціювати висвітлення річного звітування у локальних ЗМІ вдалось семи містам. Дніпровські медіа оприлюднили найбільшу кількість ініційованих повідомлень. Проте ця комунікація виявилася тематично вузькою — зосередженою на фігурі міського голови Бориса Філатова. По-іншому спрацювали полтавські ЗМІ, забезпечивши доволі широке поширення тематично різноманітних матеріалів. Журналісти підхопили та висвітлили звіти різних підрозділів, підкріплюючи їх цитатами влади. 

Водночас для Одеси, Харкова та Хмельницького місцеві медіа як канал звітування були втрачені — ті поодинокі згадки, що там з’являлися, часто не містили прямої мови представників ОМС і не розкривали змісту документів. 

У соціальних мережах поза офіційними майданчиками міської ради звітування обговорювали жвавіше, ніж в інших типах джерел.. Ініціювати повідомлення тут вдалося вже восьми містам — додався ще Харків, де про свою роботу за рік на особистих сторінках детально розповідали депутати міськради. 

Проте, хоч сторінки лідерів думок і місцеві пабліки є найбільш «живим» середовищем, оцінені муніципалітети не використали цей потенціал для роз’яснення своєї роботи. Здебільшого комунікація була пасивною, тож дискусія складалася сама — іноді емоційніше, ніж якби про свою роботу чесно говорила місцева влада. Так, дописувачі у Києві обговорили звіти декількох департаментів у переважно негативній тональності.

Таємні перевірки змістовної взаємодії 

Перший раунд таємних перевірок передбачав направлення запиту на публічну інформацію з проханням надати звіт про виконання місцевого бюджету за 2025 рік. Результати демонструють доволі високу виконавську дисципліну: 9 із 11 міських рад надали відповіді у встановлений законом п’ятиденний строк. Вони ж забезпечили повне змістовне наповнення відповідей, надавши запитувані документи як додатки у форматі PDF або як прямі посилання на відповідні сторінки сайтів.

Вимоги не виконали лише два міста — Львів та Харків. У Харкові міська рада відповіла на запит із запізненням в один робочий день: лист надійшов на шостий, а не на п’ятий робочий день з моменту звернення, що є порушенням строку, встановленого Законом України «Про доступ до публічної інформації». У Львові відповідь на запит підписали на сьомий день (уже із запізненням відносно законодавчої вимоги, однак дата підписання принаймні підтверджує, що документ був готовий), проте в самому листі допустили помилку в написанні електронної адреси запитувача. Фактично відповідь вдалося отримати лише 3 червня 2026 року — тобто майже через два місяці після надсилання запиту, і тільки після додаткових телефонних звернень аналітиків до міської ради. 

Другий раунд перевірок передбачав здійснення телефонних дзвінків до міської ради з метою отримання консультації щодо звіту за 2025 рік про управління комунальним майном. Цей випробувальний тест виявив суттєві проблеми в оперативній комунікації. 9 із 11 міських рад відповіли на первинний телефонний виклик, але тільки в шести містах вдалось додзвонитись до підрозділу, який володіє запитуваною інформацією (Запоріжжя, Київ, Кропивницький, Луцьк, Львів та Одеса). При цьому надати фахову та змістовну відповідь по телефону, роз’яснивши порядок ознайомлення зі звітом чи іншою підсумковою інформацією про комунальне майно, змогли лише три муніципалітети (Запоріжжя, Київ та Львів).

Ця частина перевірки виявила розбіжність між двома типами підзвітності. Письмовий запит на публічну інформацію — формалізований канал із чіткими законодавчими строками — більшість міст виконали успішно. Телефонний дзвінок, натомість, є найближчим до повсякденного досвіду пересічного містянина способом отримати відповідь від влади, без офіційного листування й тижнів очікування — і цей формат виявився для міських рад найскладнішим.

Запоріжжя та Київ стали єдиними містами, які набрали максимальні 12 балів у блоці таємних перевірок, проявивши оперативність як у письмовій, так і в усній комунікації. Натомість Харків отримав 0 балів за цим напрямом, не надіславши вчасно відповідь на письмовий запит на інформацію, і проігнорувавши телефонні дзвінки аналітиків.

Ключові висновки та рекомендації 

Середній показник виконання критеріїв на рівні 43,3% та глибокі розриви між балами різних міст вказують на брак системності в підходах місцевої влади до підзвітності. Великий розмах оцінок також можна пояснити принциповою різницею між групами індикаторів: частина перевіряла наявність формальних документів, частина — комунікацію звітів назовні, а решта — модельовану безпосередню взаємодію влади з містянами.

Результати переконливо свідчать, що міські ради не розглядають підзвітність як сферу, у яку варто інвестувати комунікаційний ресурс. Наразі звітування не сприймається як невід’ємна частина управлінського циклу. Це або виконання формальних вимог, або, рідше, PR-інструмент під час розрекламованих виступів міських голів. Через такий обмежений підхід муніципалітети системно втрачають можливість пояснити громаді свою роботу та висвітлити ті її аспекти, що зазвичай є невидимими для містян. І це — в умовах, коли місцевій владі висловлюють низьку довіру. 

Епізодичні успіхи в «таємних перевірках» вказують на потребу впорядкувати взаємодію з громадськістю. Наразі досвід громадянина у спілкуванні з міською радою залежить від випадку — настрою конкретного виконавця чи ситуативної спроможності міськради опрацювати вчасно та належно саме ваш, а не якийсь інший запит. Міста, які успішно впоралися з першою спробою програми провести «таємні перевірки» торік, — не ті самі, які добре пройшли випробування в межах цього дослідження. Тож очевидно, що сталі механізми взаємодії з громадою не закріплені на рівні правил і процедур у міськрадах або ж відсутній належний контроль за їх дотриманням.

З огляду на ці висновки, програма рекомендує всім містам (а не лише тим, що ввійшли до вибірки пілотного дослідження) взяти до уваги результати аналітики та звернути увагу на потрібні системні рішення:

• Інституціоналізація річного звітування. Необхідно визначити календар звітування, відповідальних осіб, чіткі строки, а також стандарти публікації та публічного представлення звітів. 

• Регламентування підходів до взаємодії з громадянами через наявні канали комунікації. Встановити правила та відповідальних за опрацювання запитів на публічну інформацію, дзвінків на гарячу лінію міста та на службові номери структурних підрозділів, а також за роботу з коментарями та повідомленнями в соціальних мережах тощо. Мета — зробити досвід містян у взаємодії з владою стабільно успішним. 

• Дотримання управлінського циклу «план → виконання → звіт → зворотний зв’язок → коригування». Не переривати життєвий цикл процесів і рішень на етапі виконання. Це особливо важливо під час реалізації стратегій, міських цільових програм і політик. Громада повинна бачити чітко зафіксований результат, а особи, які ухвалюють подальші рішення з того чи іншого питання, повинні орієнтуватися на отримані підсумки та зворотний зв’язок у коригуванні своїх подальших дій.

• Інвестування в посилення спроможностей комунікаційних напрямів у радах. Важливо навчати фахівців перетворювати звіти на комунікаційні продукти, щоб вони ставали якісними інфоприводами, ініційованими міськрадою. Радимо почати з ознайомлення з порадами комунікаційних експертів та аналітиків програми для побудови ефективного діалогу з містянами.

Крім зазначеного, наполягаємо на втіленні таких практичних рекомендацій: 

• Наповнювати тематичні розділи на офіційних сайтах міських рад звітною документацією. Необхідно переглянути структуру ресурсів міської ради та забезпечити доступ користувачів до сталих тематичних розділів, у яких слід збирати та постійно оновлювати довідкову інформацію й надавати коректні посилання на документи. Зокрема, це стосується розділів, присвячених місцевому бюджету, запобіганню та протидії корупції, регуляторній політиці, гуманітарній допомозі тощо. Треба також передбачити логічне розміщення звітів міського голови, депутатів, постійних комісій, виконавчих органів, комунальних підприємств, розташовуючи їх поруч з усією іншою профільною інформацією щодо їхньої діяльності. 
• Публікувати результати моніторингу реалізації стратегічних документів. Забезпечити обов’язкове оприлюднення та поширення звітів про результати моніторингу реалізації стратегії розвитку територіальної громади, а також звітів про виконання програми соціально-економічного розвитку й інших документів стратегічного планування.
• Регулярно інформувати громадськість про результати роботи над чинними цільовими програмами / планами заходів. Обов’язково оприлюднювати таку інформацію в логічному місці — окремому розділі, присвяченому міським цільовим програмам, чи на профільних тематичних сторінках. Наприклад, посилання на звіт про стан виконання плану заходів із реалізації Національної стратегії зі створення безбар’єрного простору логічно розміщувати в розділі, присвяченому безбар’єрності.
• Двічі на рік проводити відкриті зустрічі-звітування міського голови з громадою. Під час підготовки до таких заходів міська рада повинна забезпечити обов’язкові атрибути: оприлюднення анонсу зустрічі щонайменше за 24 години до її початку, а краще — за сім чи більше днів; публікацію письмового звіту міського голови не пізніше ніж за сім днів до проведення зустрічі; проведення онлайн-трансляції та збереження у відкритому доступі відеозапису події. Окрім цього, слід перевірити, чи містить Статут територіальної громади оновлене положення про відкриту зустріч саме двічі на рік, а також точно варто забезпечити можливість громадянам поставити запитання міському голові до та під час зустрічі в різних форматах (онлайн-форма, запитання в коментарях під трансляцією, запитання із залу тощо). 
• Проводити публічну презентацію звіту про виконання бюджету за попередній рік. Захід має супроводжуватися обов’язковим окремим анонсуванням для громади, навіть якщо представлення звіту відбудеться в межах сесії міської ради чи засідання виконавчого комітету. Анонс повинен містити посилання на письмовий звіт про виконання бюджету та посилання на трансляцію заходу / засідання. 
• Забезпечити належну публікацію наборів відкритих даних, пов’язаних зі звітуванням. Звернути увагу на те, що набір даних «Звіти, зокрема щодо задоволення запитів на інформацію» має містити відомості про всі звіти міської ради, а не лише про звіти щодо задоволення запитів на інформацію. Також зважати на те, що набір даних «Результати інформаційного аудиту» повинен включати відомості про види інформації, що наявна в розпорядженні міської ради за результатами проведеного один раз на рік аудиту, а не посилання на письмові звіти про результати аудиту. Докладно проаналізувати рекомендації Мінцифри для оприлюднення наборів (частота оновлення, назви ресурсів, формати ресурсів тощо) та дотримуватися їх. 

Міські ради повинні усвідомити, що підзвітність — це можливість пояснювати свої рішення й результати, отримувати зворотний зв’язок і перетворювати його на кращі рішення. Коли ці механізми закріплені у правилах, ролях і щоденних процесах, вони менше залежать від окремих людей і залишаються ефективними під час кадрових змін та криз. Такі інституції здатні виконувати європейські вимоги і системно впроваджувати нові стандарти врядування.

 

Програма підготувала рекомендації для кожної міської ради з дослідження, що слугуватимуть дорожніми картами для покращення роботи з підзвітністю.

Ознайомитися з оцінками за індикаторами для кожного міста можна за посиланням.

Для міст, які не увійшли до пілотного дослідження, команда програми підготувала форму самостійної оцінки відповідності сфери європейським стандартам.

 

Дослідження підготовлене за підтримки Програми MATRA Посольства Королівства Нідерландів в Україні та за фінансової підтримки Швеції в межах програми інституційної розбудови Transparency International Ukraine.

Зміст цієї публікації є відповідальністю авторок і не обов’язково відображає офіційну позицію Посольства Королівства Нідерландів в Україні або Уряду Швеції.

Які міста увійдуть в оцінювання

В межах Європейського індексу міст у 2026-2027 роках аналітики досліджуватимуть:

Дніпро, Запоріжжя, Київ, Кропивницький, Луцьк, Львів, Одесу, Полтаву, Харків, Хмельницький, Чернігів, Бердичів, Білу Церкву, Бориспіль, Бровари, Вінницю, Горішні Плавні, Дрогобич, Житомир, Івано-Франківськ, Ізмаїл, Ірпінь, Калуш, Кам’янець-Подільський, Кам’янське, Ковель, Коломию, Конотоп, Коростень, Кременчук, Кривий Ріг, Миколаїв, Мукачево, Ніжин, Олександрію, Охтирку, Павлоград, Первомайськ, Рівне, Самар, Смілу, Стрий, Суми, Ужгород, Умань, Черкаси, Чернівці, Чорноморськ, Шептицький та Шостку.

Виявлені проблеми та рекомендації для покращення законопроєкту

Попри загальний позитивний вектор, аналіз тексту проєкту №15165 виявляє окремі ризики:

1. Суперечність Конституції України порядку створення ОСН, що є компетенцією місцевої ради, і не може обмежувати місцеву раду та позбавляти можливості за власним волевиявленням вирішувати, дозволяти створення ОСН чи не дозволяти, а фактично має прийняти відповідну ініціативу жителів.
2. Невідповідність Основному Закону зміни юридичної конструкції «повноваження, надані органу самоорганізації населення відповідно до Конституції та законів України, а також передані йому в межах компетенції сільською, селищною, міською радою для вирішення питань місцевого значення на відповідній території»: конституційними положеннями не передбачено надання або передачу ОСН повноважень місцевих рад, а лише наділення їх повноваженнями місцевих рад за власними рішеннями останніх. 
3. Нівелювання ролі місцевої ради у визначенні обсягу повноважень ОСН: це не повною мірою узгоджується з конституційною природою цих органів як субʼєктів, наділених частиною компетенції органів місцевого самоврядування, що потребує додаткового обґрунтування. 
4. Відмежування повноважень ОСН та дискреція місцевої ради: обʼєднання власних та делегованих повноважень ОСН під терміном «повноваження органу самоорганізації населення» суперечить тому, що саме рада має визначати обсяг повноважень ОСН, заради здійснення яких вони, по суті, і створюються (що залежить від готовності відповідної місцевої ради наділяти його частиною власної компетенції, фінансів, майна).
5. Проблема розмежування повноважень: існує ризик дублювання функцій ОСН із повноваженнями старост, що може призвести до конфліктів компетенцій усередині однієї територіальної громади. Тому слід чітко розмежувати, де закінчується відповідальність ОСН і починається відповідальність старости, щоб не створити «двовладдя» на одній вулиці.
6. Ризик формалізму: Посилення вимог до підзвітності та публічності потребує додаткових цифрових інструментів, інакше ОСН у селах або селищах не зможуть виконувати ці норми технічно.
7. Нечіткість фінансових гарантій та вимог доброчесності: Проєкт передбачає обов’язок рад допомагати ОСН, проте не встановлює чітких мінімальних стандартів фінансового забезпечення. Необхідно посилити вимоги щодо прозорості витрачання коштів, які ОСН отримуватимуть із місцевих бюджетів, запровадивши обов’язкове публічне звітування.

Висновок

Законопроєкт є частиною європейської інтеграції України, зокрема щодо забезпечення прозорості та участі громадян у реалізації публічної політики. Його ухвалення відповідає рекомендаціям Європейської Комісії щодо зміцнення місцевого самоврядування та підвищення інклюзивності управлінських процесів.

TI Ukraine загалом позитивно оцінює просування проєкту Закону №15165 як необхідний крок до зміцнення місцевої демократії. Водночас для уникнення правового хаосу та зловживань на місцях необхідно:

• чітко розмежувати сфери повноважень ОСН та старост;
• встановити прозорі критерії фінансування діяльності ОСН;
• забезпечити цифровізацію процесів звітності органів самоорганізації.

Рекомендуємо внести правки, зокрема в частині узгодження положень законопроєкту із положеннями Конституції України, та прийняти законопроєкт.

• Найкраще 11 міських рад пілотної вибірки впоралися з індикаторами субіндексів «Відкритість» та «Електронні сервіси» (середні рівні виконання – 53,5% і 49,8% відповідно). Найгірше – з індикаторами блоку «Відкриті дані» (23,1%).

• У 79% випадків оцінки міст за окремі субіндекси коливалися між 30 та 69 балами зі 100 можливих. Тобто оцінки були переважно посередніми, а не дуже низькими або дуже високими. Найбільша кількість оцінок – 18 із 66 (27%) – потрапила в діапазон від 50 до 59 балів.
• Найкращий результат – 70 балів за окремий субіндекс – був продемонстрований лише один раз. Його досяг Київ у субіндексі «Електронні сервіси».
• Менше ніж 20 балів зі 100 можливих отримали Одеса, Полтава, Харків, Хмельницький і Чернігів за субіндекс «Відкриті дані», а також Харків – за блок «Підзвітність».

• Результати міських рад були найбільш однорідними в субіндексі «Відкритість». Різниця між максимальною та мінімальною оцінками становила 28 балів. А найстрокатіші результати муніципалітети показали у блоці «Підзвітність». Розмах становив 54 бали.
• Три міста поділили між собою лідерство у шести субіндексах. Дніпро став лідером у блоках «Відкритість» та «Публічні фінанси», Київ – у субіндексах «Електронні сервіси» та «Відкриті дані», Луцьк – у сферах «Доброчесність та протидія корупції» і «Підзвітність».
• Майже всі міста пілотної вибірки входили до трійки лідерів за результатами оцінювання того чи іншого субіндекса. Найбільшу кількість разів до трійки найкращих потрапляли Луцьк (два перші місця, два другі) та Київ (два перші місця, два треті). Тричі серед найкращих був Львів. Жодного разу не опинився у трійці лідерів лише Чернігів.

• Кропивницький став містом, яке продемонструвало найбільш стабільні результати в процесі оцінювання шести субіндексів. Різниця між максимальною та мінімальною оцінками становила 20 балів.
• Найбільш контрастні оцінки, які вказують на розвиненість одних сфер і відсутність уваги до інших, були зафіксовані в Одеси і Полтави (розмах результатів – 64 і 58 балів відповідно).
• У межах Євроіндексу аналітики досліджували три обласні центри, що мають статус територій можливих бойових дій, – Запоріжжя, Одесу та Харків. Муніципалітети цих міст в окремих блоках склали достойну конкуренцію тиловим колегам: Запоріжжя виявилось другим за результатами оцінювання блоку «Підзвітність» і третім у субіндексі «Доброчесність та протидія корупції», Одеса була другою у блоці «Відкритість», Харків – третім у сфері «Електронні сервіси». 

Разом з тим аналіз деяких блоків виявив, що в роботі прифронтових міських рад спостерігаються дуже проблемні зони. У Одеси ними були «Відкриті дані», «Доброчесність та протидія корупції» і «Підзвітність», а у Харкова – «Відкритість», «Публічні фінанси» та «Підзвітність».

• Середній показник Євроіндексу трьох прифронтових міст становив 40,3 бала зі 100 можливих за загального середнього – 44 бали.
• Аналіз дотримання принципу «єдиної точки входу» в конкретну тему на офіційних сайтах ради показав, що у 71% випадків відповідні тематичні розділи / сторінки у 2025 році функціонували. 
• Усі 11 міських рад на момент перевірки мали окрему сторінку, присвячену Статуту територіальної громади – основному документу, що закріплює правила місцевої демократії, прозорості, підзвітності, а також процедури ухвалення рішень і взаємодії з мешканцями. 10 з 11 міських рад мали тематичні розділи, присвячені регуляторній діяльності, запобіганню та протидії корупції, компенсаціям за пошкоджені / знищені під час війни об’єкти нерухомого майна.

• Справжню орієнтацію на користувача продемонстрував Київ – на його сайтах експерти змогли знайти 14 із 15 розділів, де збирають, структурують і постійно оновлюють усю довідкову інформацію з певної теми. На момент перевірки у столиці не було створено лише тематичний розділ, присвячений електронним сервісам. Тобто не було належним чином зібрано інформацію про сферу, в якій Київ показав абсолютно найкращий результат і отримав 70 балів.
• Найгірше структурованим на момент перевірки виявився офіційний сайт Полтавської міської ради – на ньому були наявні лише 4 з 15 розшукуваних тематичних розділів. Громадяни не мали зручного доступу навіть до того, без чого сайт міської ради майже неможливо уявити, – узагальненої інформації про місцевий бюджет і про регуляторну діяльність.

• Дослідження виявило, що серед 240 перевірених аналітиками індикаторів було лише 15 (6%) тих, які виконали всі 11 міських рад. Серед них:

1. оприлюднення на офіційному сайті рішень міської ради, виконавчого комітету, розпоряджень міського голови;
2. трансляція засідань ради або оприлюднення відеозаписів невідкладно, але не пізніше наступного дня після засідання;
3. забезпечення доступу до електронних сервісів відстеження місцезнаходження комунального транспорту в режимі реального часу, онлайн-запису дітей до комунальних закладів дошкільної освіти, електронних місцевих петицій;
4. використання Prozorro.Sale для проведення аукціонів з оренди комунального майна;
5. налаштування в публічному модулі аналітики BI Prozorro ієрархії замовників, підпорядкованих міській раді;
6. вчасне подання топпосадовцями міської ради щорічних декларацій за 2025 рік.

 

• Повністю невиконаними всіма 11 муніципалітетами виявилися 13 (5%) індикаторів. Серед них ті, що перевіряли:

1. наявність узагальненої статистики про рішення щодо надання компенсацій за пошкоджені / знищені об’єкти нерухомого майна;
2. оприлюднення Порядку отримання та розподілу гуманітарної допомоги, а також переліку отримувачів гуманітарної допомоги (виконавчих органів ради, комунальних підприємств та установ);
3. поширення інструкції з детально прописаним алгоритмом доступу громадян до дистанційних засідань ради;
4. поширення переліку пропозицій громадськості щодо проєкту місцевого бюджету на 2026 рік;
5. оприлюднення переліку соціальних послуг, доступних для замовлення містянами в режимі онлайн;
6. наявність переліку депутатів, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення у 2025 році;
7. оприлюднення письмового звіту міського голови про свою роботу у 2025 році за сім календарних днів до дня проведення відкритої зустрічі з громадою.

• Протягом 2025 року лише троє з 11 учасників Євроіндексу мали актуальну стратегію розвитку територіальної громади – Київ, Кропивницький та Луцьк. І жоден із них на момент перевірки в липні 2026 року не оприлюднив звіт про результати проведення моніторингу реалізації стратегії за 2025 рік.

Хмельницький керувався стратегічним планом розвитку територіальної громади на 2021–2025 роки, оприлюднив інформацію про перебіг виконання цього плану за 2021–2025 роки і завдяки цьому став єдиним містом, якому було зараховано виконання індикатора, пов’язаного з перевіркою наявності моніторингового звіту за 2025 рік.

• Лідером в оприлюдненні міських програм і звітів про їх виконання виявився Київ. Столиця поширила чотири види розшукуваних програмних документів на 2025 рік – програму соціально-економічного розвитку, програму інформатизації, дві антикорупційні програми (Київської міської ради та Київської міської військової адміністрації) та план з реалізації Національної стратегії зі створення безбар’єрного простору. В належних тематичних розділах сайтів Києва були опубліковані всі звіти про виконання цих програм, крім звіту про виконання антикорупційної програми Київради.
• Найменш вдало з оприлюдненням програмних документів і звітів про їх виконання впорався Чернігів. Експертам вдалося знайти в належному місці лише звіт за 2025 рік про стан виконання плану заходів із реалізації Національної стратегії зі створення безбар’єрного простору. Показово, що посилання на сам план заходів у тематичному розділі, присвяченому безбар’єрності, було відсутнє.
• Найбільш вдало 11 міст впорались з оприлюдненням програми соціально-економічного розвитку на 2025 рік і звіту про її виконання: 10 з 11 міських рад поширили програму і вісім – відповідний звіт.
• Найбільший розрив між наявністю програми та звіту про її виконання був зафіксований щодо програми інформатизації. Вісім муніципалітетів мали актуальні програми станом на 2025 рік, але лише три міста – Запоріжжя, Київ та Кропивницький – поширили відповідні звітні документи.
• Очільники лише 4 з 11 міст – Дніпра, Запоріжжя, Львова та Полтави – провели звітування міського голови про власну роботу у 2025 році на відкритій зустрічі з громадою.

Основні висновки дослідження

Окремі європейські практики вже є складовою діяльності міських рад України, але попереду ще багато роботи. Це підтверджують середній показник Євроіндексу 11 міст пілотної вибірки, що становить 44 бали зі 100 можливих, а також окремі показники Євроіндексу в діапазоні від 29,9 до 55,3 бала.

Базова відкритість реалізована міськими радами на високому рівні. Усі або майже всі муніципалітети у 2025 році оприлюднювали рішення ради, виконавчого комітету та розпорядження міського голови, викладали відео сесій і засідань постійних комісій, забезпечили доступ до Статуту громади та Регламенту ради, чинних регуляторних актів і планів регуляторної діяльності.

Виконання формальних вимог домінувало над виконанням змістовних. Ось лише кілька прикладів: блок «Відкриті дані» виявив, що оприлюднення міськими радами наборів даних не забезпечує їхньої якості, блок «Відкритість» – що створення комісій з розгляду питань надання компенсацій за пошкоджену нерухомість не обіцяє поширення даних про прийняті ними рішення, блок «Публічні фінанси» – що проведення бюджетних слухань не означає узагальнення та поширення пропозицій мешканців, а блок «Доброчесність» – що наявність уповноважених з питань запобігання та виявлення корупції не гарантує публікацію даних моніторингу поточної ситуації в антикорупційній сфері. 

Розрив між містами у 2025 році був значним і фіксувався в кожному субіндексі дослідження. Найменший розмах результатів спостерігався у блоці «Відкритість» (28 балів), найбільший – у блоці «Підзвітність» (54 бали). Це вказує на неоднорідність викликів, пріоритетів і підходів у діяльності муніципалітетів, а також на відсутність єдиної моделі прозорого демократичного врядування, на яку можуть орієнтуватися міські ради на своєму євроінтеграційному шляху.

Жодна міська рада не була одноосібним лідером в усіх досліджених напрямах євроінтеграційної діяльності. 10 з 11 муніципалітетів принаймні один раз увійшли до трійки лідерів за результатами оцінювання відповідних субіндексів. Це демонструє відсутність системності в управлінських практиках кожної ради – успіхи є фрагментарними й прив’язаними до конкретних сфер, а не до інституційної культури муніципалітету загалом.

Умови війни вплинули, але не були визначальним чинником застосування європейських практик врядування. Середній показник Євроіндексу трьох прифронтових міст виявився лише на п’ять балів меншим за cередній показник Євроіндексу восьми міст, які не є територіями можливих бойових дій. Запоріжжя було серед лідерів у субіндексах «Підзвітність» і «Доброчесність та протидія корупції», Одеса – у блоці «Відкритість», Харків – у субіндексі «Електронні сервіси». Проте слід зауважити, що такий рівень дається значно більшими зусиллями в містах, де основні ресурси ОМС спрямовані на забезпечення функціонування критично важливих служб, ліквідацію наслідків ворожих атак, допомогу постраждалим мешканцям, підтримку об’єктів критичної інфраструктури та цивільного захисту. 

Міські ради демонструють готовність до вирішення місцевих проблем на основі нових технологій. Відстеження місцезнаходження комунального транспорту в режимі реального часу та безготівкова оплата проїзду в ньому, онлайн-запис дітей до садків і можливість дистанційно відстежувати чергу, цілодобовий прийом звернень громадян через електронний контакт-центр, використання сервісів електронних петицій та онлайн-запис до ЦНАП стали повсякденними практиками майже всіх міст пілотної вибірки.

Стратегічне планування залишалося серйозним викликом для громад, попри тривалу історію здійснення планування в різних сферах. Методичні рекомендації щодо порядку розроблення, затвердження, реалізації, проведення моніторингу й оцінювання реалізації стратегій розвитку територіальних громад Міністерство розвитку громад та територій України затвердило ще у 2022 році. Але станом на 2025 рік лише 3 з 11 учасників Євроіндексу мали актуальну стратегію розвитку територіальної громади – документ, який повинен слугувати «провідником» європейських стандартів у практику місцевого самоврядування, забезпечувати сталість реформ незалежно від кадрових змін, політичних циклів або зовнішніх викликів.

Управлінський цикл «план → виконання → звіт → зворотний зв’язок → коригування» часто переривався вже на третьому етапі. Наприклад, на 10 програм соціально-економічного розвитку припало 8 опублікованих звітів, на 8 програм інформатизації – три поширені звіти, що суттєво вплинуло на можливість отримати зворотний зв’язок від суспільства та внести зміни в управлінські підходи.

Однією з найпроблемніших ланок в усіх субіндексах виявився зворотний зв’язок міської ради з громадою. Складнощі спостерігалися як у частині напрацювання відповідних процедур, так і в частині їх виконання. Наприклад, наявність окремої сторінки офіційного сайту, присвяченої алгоритму доступу до сесій ради, є передумовою простого шляху громадянина від бажання взяти участь у засіданні до реальної можливості це зробити. Із 11 міських рад у 2025 році її мали лише три. Або інший приклад: міський голова зобов’язаний звітувати про свою роботу перед територіальною громадою не менше ніж двічі на рік під час проведення відкритої зустрічі у спосіб, що дає змогу жителям поставити запитання, висловити зауваження та внести пропозиції. Текст звіту має бути опублікований за тиждень до події. Очільники лише 4 з 11 міст прозвітували про власну роботу у 2025 році на відкритій зустрічі. Жодне місто не оприлюднило текстової версії звіту у встановлений законом термін.

Залучення мешканців міст до ухвалення рішень, що є основою демократії, часто мало декларативний характер. Жодне місто не оприлюднило в окремому бюджетному розділі перелік пропозицій громадськості до проєкту бюджету на 2026 рік, а 10 з 11 міст не поширили протоколи громадських слухань щодо проєкту бюджету та результати консультацій з бізнесом щодо закупівель.

Принцип «єдиної точки входу» в конкретну тему на офіційному сайті міської ради застосовувався системно лише в Києві. Впровадження цього орієнтованого на користувача європейського підходу ще не стало всеохопною управлінською практикою міст – воно залежить від конкретного підрозділу чи теми, а не від сталого підходу до організації інформації на сайтах.

Відповідальність за прогалини не лежить виключно на органах місцевого самоврядування. Низький рівень виконання індикаторів блоку «Відкриті дані» пояснюється не лише тим, що міські ради приділяють цій сфері недостатню увагу, а й зовнішніми обставинами. Від 2022 року набори даних Запоріжжя та Харкова вилучені державою з публічного доступу, і цей доступ досі не відновлений – навіть щодо тих наборів, оприлюднення яких не становить загроз національній безпеці, територіальній цілісності або громадському порядку. Крім того, Міністерство цифрової трансформації України не налагодило щомісячного автоматичного перенесення даних з місцевих порталів відкритих даних Дніпра, Кропивницького, Луцька та Львова на Єдиний державний портал.

Перевірка сталості результатів і висновків на ширшій вибірці міст

Робота над кожним субіндексом Європейського індексу міст 2025 відбувалася за єдиним алгоритмом: розроблення та тестування методології, оцінювання індикаторів за єдиною формою, зведення масиву даних і його опрацювання, написання аналітичної записки, публічна презентація та/або оприлюднення записки й комунікація результатів.

Після публікації результатів кожного субіндексу частину індикаторів аналітики додатково перевіряли на ширшій вибірці – з 20 обласних* або 50 найбільших* міст України. Результати цієї розширеної перевірки було оприлюднено в окремих матеріалах на сайті програми «Прозорі міста» (див. перелік тут). 

Додаткові розвідки підтвердили результати основного дослідження, зокрема:

• Прозорість розподілу гуманітарної допомоги залишається слабким місцем у діяльності більшості муніципалітетів. Повний обсяг необхідної інформації (перелік отримувачів, критерії розподілу, звітність) у тематичному розділі, присвяченому гуманітарній допомозі, оприлюднили лише 3 з 50 міст – Миколаїв, Чернівці та Шостка. Поточний рівень висвітлення цього питання міськрадами все ще не відповідає вимогам часу в умовах повномасштабної війни.
• Принцип «єдиної точки входу» застосовується вибірково. Тільки 18 з 50 міських рад організували розділ на офіційному сайті або створили окремий спеціалізований ресурс, де зібрали коректні посилання щонайменше на сім актуальних електронних сервісів. Із 19 обласних центрів орієнтацію на потреби мешканців під час розроблення дизайну сайтів продемонстрували лише дев’ять.

Трохи краще міста впоралися з тематичними розділами, присвяченими open data: 39 міст мають такий розділ на офіційних вебсайтах міськрад. І хоча акти та посилання на кабінет ради на Державному порталі оприлюднюють там доволі активно, посилання на реальні сервіси, створені на основі цих даних, додали лише 5 міських рад.

• Якість відкритих даних муніципалітетів перебуває на низькому рівні. Наприклад, набір даних про комунальні тарифи на комунальні послуги створило відповідно до рекомендацій Мінцифри та вчасно оприлюднило на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних лише 1 з 50 міст – Київ. Через таке ставлення до сфери журналісти, дослідники, розробники електронних сервісів позбавлені можливості об’єднати дані органів місцевого самоврядування з порталу Data.gov.ua як на рівні регіону, так і на рівні країни.
• Забезпечення зворотного зв’язку з громадянами не сприймається як обов’язкова складова процесу вирішення важливих питань. Лише 13 із 20 обласних центрів забезпечили участь містян у процесі ухвалення бюджету на 2026 рік. І тільки 10 зробили це у форматі бюджетних слухань, як того вимагає законодавство.
• Спостерігаються суттєві прогалини навіть у формальній підзвітності муніципалітетів. Аналітики знайшли 41 із 50 річних звітів уповноважених з питань запобігання та виявлення корупції щодо своєї діяльності на Порталі доброчесності. Причому лише 34 електронні форми були заповнені вчасно – до 10 лютого 2026 року.

Додаткові перевірки, форми самооцінювання, охоплення матеріалів на сайті та зворотний зв’язок від міст вказують на те, що висновки дослідження актуальні для ширшого кола українських міст, тому програма заохочує представників місцевого самоврядування користуватися напрацьованими інструментами.

Вплив Європейського індексу на зміни в містах

Збір даних для Європейського індексу міст тривав від вересня 2025 року до липня 2026 року. Приблизно кожні два місяці фахівці програми публікували результати дослідження одного з тематичних напрямів, формували рекомендації та передавали пілотним містам дорожні карти для покращення відповідних практик. Після оприлюднення результатів команда продовжувала консультувати міські ради та відстежувати зміни.

Більше ніж половина міст пілотної вибірки надала зворотний зв’язок щодо рекомендацій програми та продовжила співпрацю. Із представниками Києва, Полтави та Хмельницького відбулися зустрічі, під час яких міста презентували власні напрацювання, а експерти програми надавали рекомендації щодо їх удосконалення. Запоріжжя, Луцьк і Дніпро також повідомляли про зміни, впроваджені відповідно до отриманих дорожніх карт.

Повторні моніторинги зафіксували покращення в усіх трьох напрямах, перевірених повторно:

• Відкритість (первинний збір даних – вересень 2025-го, повторний – вересень 2026-го). Середній рівень виконання індикаторів зріс із 53,5% до 72,4%. Міські ради створили приблизно 10 нових «єдиних точок входу». Найбільший прогрес продемонстрували Полтава, Запоріжжя та Хмельницький. Харків залишився єдиним містом, де суттєвих змін не зафіксовано.

Найпомітніший прогрес стосувався оприлюднення узагальненої статистичної інформації щодо компенсацій за пошкоджені та знищені об’єкти нерухомого майна. У вересні 2025 року жодне місто не виконало відповідного індикатора, а вже восени 2026 року сім міських рад додали необхідну інформацію до тематичних розділів, присвячених єВідновленню.

Найскладнішими для міст залишаються питання доступу громадян до засідань міських рад та прозорості гуманітарної допомоги: навіть під час повторного моніторингу рівень виконання відповідних критеріїв залишався низьким.

• Електронні сервіси (первинний збір даних – жовтень 2025-го, повторний – липень 2026-го). Середній рівень виконання зріс із 49,8% до 57,4%. Три міста – Київ, Львів і Полтава – створили нові тематичні розділи електронних сервісів, яких не мали під час першого оцінювання. Найбільший прогрес продемонстрували Дніпро, Полтава та Хмельницький. В Одесі, Харкові та Чернігові суттєвих змін не зафіксовано.

Водночас приріст за окремими індикаторами залишається помірним. Найбільш проблемними напрямами залишаються електронні соціальні та медичні послуги, а також комплексні міські мобільні застосунки. Такі зміни потребують значних зусиль і створення або модернізації самих цифрових сервісів.

• Публічні фінанси (первинний збір даних – березень 2026-го, повторний – вересень 2026-го). Середній рівень виконання індикаторів щодо оприлюднення важливої інформації про бюджет і закупівлі зріс із 44,4% до 53,75%. Найбільший прогрес продемонстрували Запоріжжя, Львів та Полтава. Запоріжжя і Львів суттєво доповнили тематичні сторінки, а Полтава створила розділ «Місцевий бюджет», якого раніше не було.

Найпоширенішою зміною стало додавання до бюджетних розділів посилання на державний портал Open Budget: після повторного моніторингу його мали вже сім міст вибірки. Водночас одними з найпроблемніших залишаються оприлюднення інформації про консультації з бізнесом щодо закупівель і проведення бюджетних слухань. Київ, Луцьк, Харків, Хмельницький і Чернігів у цьому блоці наразі не продемонстрували суттєвого прогресу.

Повторні моніторинги вказують на те, що Європейський індекс став одним зі стимулів до практичних змін у містах. У всіх трьох повторно перевірених напрямах середній рівень виконання індикаторів зріс. Міста створювали нові тематичні розділи та «єдині точки входу», структурували інформацію, додавали документи, дані та посилання, яких бракувало під час першого оцінювання. Найбільший прогрес переважно демонстрували міста, які працювали з дорожніми картами та підтримували комунікацію з командою програми.

Водночас динаміка залишається нерівномірною. Найшвидше впроваджуються зміни, пов’язані зі структурою та доступністю інформації. Натомість практики, що потребують зміни процедур, створення нових сервісів або регулярної взаємодії з жителями та бізнесом, потребують більше часу. Тому зафіксований прогрес є радше початком системної трансформації, яку важливо підтримувати подальшим моніторингом, консультаціями та публічним порівнянням результатів.

Із подробицями та результатами кожного дослідження можна ознайомитися за відповідними посиланнями або на сайті програми «Прозорі міста» . 

• Відкритість
• Е-сервіси
• Відкриті дані
• Публічні фінанси
• Доброчесність і протидія корупції

 

Що пропонується

Спеціальні правила стосуватимуться сільських, селищних і міських рад громад із кількістю виборців до 10 тисяч, депутати яких були обрані на місцевих виборах 2020 року за мажоритарною системою відносної більшості в багатомандатних виборчих округах і склад яких скоротився нижче кількості, необхідної для звичайного функціонування ради.

Ключова зміна — можливість зберегти повноважність ради, якщо після дострокового припинення повноважень окремих депутатів у її складі залишається від третини до половини депутатів включно. Якщо розрахунок третини складу дає дробове число, необхідну кількість депутатів округлюватимуть до наступного цілого числа.

Законопроєкт також визначає особливості скликання сесій і прийняття рішень такими радами. Спеціальний режим діятиме протягом воєнного стану, а після його припинення або скасування — до дня відкриття першої сесії відповідної ради, обраної на наступних місцевих виборах.

Ще один блок змін стосується депутатів, які проходять військову службу. В оновленій редакції передбачено, що вимоги щодо участі в роботі ради та наслідків пропуску засідань не застосовуватимуться до депутатів сільських, селищних і міських рад, які проходять військову службу під час мобілізації, за контрактом або внаслідок призову резервістів. Сам факт проходження військової служби не припинятиме депутатських повноважень.

Також законопроєкт дозволяє адаптувати процедури депутатського звітування до безпекових умов. Зокрема, рада зможе визначати спосіб і форму звітування та оприлюднення звітів, якщо виконання звичайних вимог створює ризики для фізичної безпеки.

Що змінилося після зауважень до законопроєкту

Одна з найбільш дискусійних частин законопроєкту стосувалася того, скільки депутатів має залишатися в раді, щоб вона могла продовжувати роботу.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради звертало увагу, що первинний підхід потребує узгодження з принципом колегіальності місцевого самоврядування. Після доопрацювання Комітет запропонував чіткіше визначити межі дії виняткового механізму: він застосовуватиметься, коли в раді залишилося не більше половини, але не менше третини депутатів.

Водночас із законопроєкту запропонували вилучити норму, за якою скорочення складу ради нижче половини мало б автоматично ставати підставою для утворення військової адміністрації населеного пункту.

Втрата частини депутатського складу внаслідок війни сама по собі не має означати автоматичної втрати громадою дієздатного органу місцевого самоврядування, якщо рада зберігає мінімально необхідне представництво та здатність колегіально ухвалювати рішення.

Для громад критично важливо, щоб війна та об’єктивне скорочення депутатського складу не призводили до ситуації, коли рада формально існує, проте фактично не може ухвалювати бюджетні, соціальні, земельні, відновлювальні та інші рішення, від яких залежить життєдіяльність громади.

Водночас виняткові правила, необхідні під час воєнного стану, мають залишатися чітко обмеженими за сферою застосування та в часі. Зменшення кількісного порогу повноважності ради не повинно перетворюватися на загальне правило поза обставинами, для яких цей механізм створюється.

Так само адаптація вимог до депутатського звітування через безпекові ризики не повинна означати відмову від самої підзвітності. Якщо публічний захід, завчасне повідомлення про місце його проведення чи інший традиційний формат створюють ризики, громада має використовувати безпечні альтернативи, які одночасно дозволяють виборцям отримати інформацію про роботу депутата.

Що рекомендуємо

«Прозорі міста» вважають доцільним підтримати законопроєкт №14405 в оновленій редакції, водночас під час його остаточного ухвалення та практичного застосування важливо зберегти кілька принципових запобіжників:

• спеціальний порядок має застосовуватися лише до тих місцевих рад, які підпадають під визначені законом критерії та не можуть заповнити вакантні депутатські мандати через неможливість проведення виборів під час воєнного стану;
• нижня межа у третину від загального складу ради має залишатися запобіжником від ситуацій, щоб рада залишалася спроможною приймати рішення;
• депутати, які проходять військову службу, мають бути захищені від негативних наслідків невиконання обов’язків, які вони фізично не можуть виконувати через службу;
• безпекові винятки щодо звітування мають змінювати форму, а не скасовувати принцип підзвітності депутатів перед виборцями.

Через війну, дострокове припинення депутатських повноважень та неможливість проводити вибори окремі невеликі громади ризикують залишитися з радами, які не здатні повноцінно працювати. Запропонований механізм має дозволити таким громадам зберегти дієздатне місцеве самоврядування, забезпечити безперервність ухвалення рішень, захистити права депутатів, які служать у Силах оборони, та адаптувати окремі процедури роботи рад до умов війни.

Що це означає для територіальних громад?

Відкриття кластера «Основи» не змінить життя громад наступного дня. Однак встановлює нову філософію роботи місцевої влади. У центрі уваги будуть якість взаємодії з жителями, прозорість використання бюджетних коштів, підзвітність органів місцевого самоврядування, доброчесність посадовців, доступність адміністративних послуг та участь громадян у прийнятті рішень.

Перше пілотне дослідження «Прозорих міст» у цьому напрямі показує: навіть великі українські міста поки що проходять цей «євротест» лише частково. Середній рівень виконання 40 індикаторів дослідження «Відкритість та взаємодія з громадськістю» становить 53,5%. Найкращі результати продемонстрували Дніпро, Одеса та Львів, однак навіть ці міста не набрали більше двох третин від максимально можливої кількості балів. Це означає, що базова відкритість — доступність інформації про рішення, засідання, регуляторну політику, відновлення чи гуманітарну допомогу — залишається практичним завданням для громад. 

І ці питання лежать в основі європейського розуміння належного врядування. Для громад це означає потребу активніше переходити від формального виконання вимог до системної управлінської культури, у якій рішення є зрозумілими, процедури — відкритими, а результати — вимірюваними.

Окремий акцент буде на антикорупційних інструментах на місцевому рівні. Йдеться про відкриті дані, прозорі закупівлі, належне управління комунальним майном, запобігання конфлікту інтересів, публічність інвестиційних рішень та посилення громадського контролю за публічними фінансами.

Від «влади на місцях» до сервісної інституції

Євроінтеграційний процес поступово змінює філософію місцевого врядування. Громада має сприйматися не як об’єкт управління, а як спільнота жителів, перед якою влада звітує, з якою радиться і для якої надає якісні послуги.

Для жителів це має означати зрозуміліші рішення, ефективніше використання ресурсів, вищий рівень довіри до місцевих інституцій та більше можливостей впливати на розвиток громади.

У цьому контексті особливо важливою є повна імплементація Закону України «Про адміністративну процедуру». Він змінює підхід до взаємодії між людиною та владою і вимагає від муніципалітетів більшої передбачуваності, обґрунтованості та відкритості рішень.

Так само важливими залишаються цифровізація послуг для фізичних та юридичних осіб, відновлення відкритих і прозорих конкурсів на службу в органах місцевого самоврядування, розвиток антикорупційних механізмів, прозорість публічних інвестицій і закупівель, а також посилення культури регулярного звітування місцевої влади.

Цифровізація послуг — один із практичних вимірів переходу до сервісної моделі врядування. Дослідження «Прозорих міст» показало, що середній рівень виконання 40 індикаторів блоку «Електронні сервіси» становить 49,8%. Найкращі результати продемонстрували Київ, Львів і Харків. Водночас сам факт наявності окремих сервісів уже недостатній: важливо, щоб житель мав зрозумілу «єдину точку входу» — сторінку або платформу, де зібрані коректні посилання на доступні онлайн-послуги міста.

Участь жителів: від спостерігачів до співавторів рішень

Однією з ключових змін має стати посилення громадської участі. Європейська модель врядування передбачає, що жителі не лише отримують інформацію про вже ухвалені рішення, а й мають реальні інструменти впливу на їх підготовку.

Це стосується розподілу публічних інвестицій, проведення публічних консультацій, підготовки стратегічних документів, обговорення бюджету, розробки комплексних планів просторового розвитку, реорганізації шкіл чи лікарень, роботи консультативно-дорадчих органів, електронних петицій, місцевих ініціатив і бюджетів участі.

Особливо показовою є сфера публічних фінансів. У відповідному дослідженні «Прозорих міст» середній рівень виконання критеріїв становив 44,4%. Найкращі результати показали Дніпро, Луцьк, Київ і Хмельницький, однак загалом міста продемонстрували невисокі результати для сфери, яка має високий суспільний інтерес і значні корупційні ризики. Найслабшими місцями стали не лише окремі бюджетні документи, а й комунікація та участь жителів у бюджетному процесі: жодне місто з вибірки не оприлюднило перелік пропозицій громадськості до проєкту бюджету, а 10 міст не опублікували протоколи громадських слухань щодо проєкту бюджету. 

Для громад це означає потребу вибудовувати системну, конструктивну, постійну взаємодію з жителями. Участь має ставати частиною повного циклу управління: від визначення проблеми до оцінки результатів.

Від декларації прозорості — до доведення результатами

Відкриття кластера «Основи» можна розглядати як іспит на зрілість для всієї системи публічного управління. Європейський підхід передбачає, що публічні кошти мають витрачатися не просто відповідно до процедур, а з чітким розумінням, яку проблему вони вирішують і який результат створюють для людей.

Для територіальних громад це означає більшу увагу до стратегічного планування, оцінки потреб жителів, моніторингу результатів, відкритості даних про витрачання коштів та публічного пояснення управлінських рішень.

Недостатньо просто декларувати прозорість чи доброчесність. Їх потрібно системно підтверджувати через відкриті дані, зрозумілі процедури, належне звітування, прозорі закупівлі, ефективне управління майном і реальні механізми громадського контролю.

Так, зокрема належно організовані в екосистему та опубліковані відкриті дані показують, наскільки прозорість є щоденною управлінською практикою. У дослідженні «Прозорих міст» середній рівень виконання 40 індикаторів блоку «Відкриті дані» становив лише 23,1% — це найнижчий результат серед уже проаналізованих напрямів. Найвищий показник мав Київ, далі — Луцьк, Кропивницький і Львів, тоді як Одеса і Полтава не набрали балів у цьому блоці. Це свідчить, що відкриті дані залишаються однією з найслабших ланок у підготовці громад до європейських стандартів врядування.

Якщо ж подивитися на це через призму доброчесності, відкриття кластера «Основи» запускає тривалий процес, у якому якість врядування стає не лише внутрішньою справою держави чи окремої громади, а предметом постійної оцінки за європейськими критеріями. Це звужує простір для непрозорих практик і водночас створює додаткові стимули для розвитку інституційної спроможності громад.

Висновки

Відкриття переговорів за кластером «Основи» означає початок нового етапу, коли реформи у сферах верховенства права, боротьби з корупцією, публічного управління та демократичного врядування стають предметом постійного моніторингу й оцінки з боку ЄС.

Окремий виклик — культура звітування місцевої влади. Дослідження публічного звітування органів місцевого самоврядування в 11 українських містах показало, що більшість міст не мають комплексного підходу до комунікації звітів. У 4 із 11 міст практично неможливо знайти згадки про звіти на власних майданчиках ради. Навіть там, де звіти публікують, вони не завжди працюють як інструмент підзвітності: їх складно знайти, вони написані бюрократичною мовою і часто не пояснюють жителям, що саме зроблено, які проблеми залишаються і якими будуть наступні кроки влади. 

Для громад — ще більше відповідальності за якість управління, використання публічних ресурсів і комунікацію з жителями. Локальне врядування дедалі більше оцінюватиметься не за формальними звітами, а за конкретними результатами: чи є рішення відкритими, чи зрозумілі процедури, чи працюють механізми участі, чи можна перевірити використання коштів і чи справді громада має вплив на власний розвиток.

Відкриття кластера «Основи» безпосередньо стосується територіальних громад, адже саме на місцевому рівні європейські стандарти врядування мають ставати щоденною практикою. Саме тому програма «Прозорі міста» розвиває Європейський індекс міст — інструмент, який допоможе оцінювати, наскільки українські громади наближаються до стандартів належного врядування ЄС. Індекс фокусуватиметься не лише на формальній наявності документів чи сервісів, а й на тому, чи працюють у громадах прозорість, підзвітність, участь жителів, доброчесність, відкритість даних і якісні адміністративні послуги.

 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії.

Короткі висновки:  

• Законопроєкт №11082 є необхідним і давно очікуваним кроком до модернізації механізмів звернень і наближення до стандартів ЄС. Законопроєкт має прямий стосунок до євроінтеграційних зобов’язань України у сферах прозорості, підзвітності та участі громадян.

• Документ потрібен для чіткого розмежування сфери дії Закону «Про звернення» та Закону «Про адміністративну процедуру» (ЗАП).

• Чинний Закон 1996 року є застарілим і не відповідає сучасним стандартам взаємодії держави з громадянами.

• Поданий до ІІ читання законопроєкт містить недоліки, які можуть послабити позитивний ефект. Ключові рекомендації для доопрацювання:

1. привести перелік суб’єктів у відповідність до Конституції;
2. відмовитися від окремого виду «скарг щодо звернень»;
3. чітко гарантувати очний особистий прийом.

Як є зараз? 

Закон України «Про звернення громадян» (1996 р.) регулює реалізацію двох конституційних прав:

• права на звернення;
• права на участь в управлінні державними справами.

Реалізація цих прав здійснюється через подання таких видів звернень:

• пропозиції (зауваження);
• заяви (клопотання);
• скарги;
• електронні петиції (як особливий вид звернень громадян).

Попри формальне визначення видів звернень, їх змістовне розмежування є недостатнім:

• «заява» охоплює за своєю суттю різні типи звернень — від прохань про реалізацію прав до повідомлень про порушення законодавства чи висловлення оціночних суджень;
• ці звернення мають різну правову природу, але розглядаються за однаковими правилами.

Після ухвалення Закону України «Про адміністративну процедуру» (ЗАП):

• врегульовано порядок розгляду скарг;
• визначено відносини між суб’єктами публічної адміністрації та фізичними й юридичними особами;
• запроваджено процесуальні гарантії належного адміністрування відповідно до стандартів ЄС.

З урахуванням прийняття ЗАП:

• до статті 12 Закону «Про звернення громадян» внесено положення, за яким звернення і скарги, що належать до сфери регулювання ЗАП, розглядаються саме за процедурою ЗАП;
• фактично більшість заяв і скарг уже сьогодні підпадають під дію ЗАП, що створює паралельне регулювання.

Цифровий лабіринт: чому десятки сервісів не полегшують життя

Міста можуть мати десятки електронних сервісів, чат-ботів, мап, дашбордів і мобільних застосунків, але не давати громадянину простого входу в цю екосистему. Саме тому в наших дослідженнях ми перевіряємо принцип «єдиної точки входу» — наявність зручних, постійно оновлюваних тематичних сторінок із повною інформацією та коректними посиланнями. Це відповідає європейському підходу user-centricity, де сервіси мають будуватися з позиції користувача.

На практиці ситуація з сайтами міських рад часто протилежна: інформація розпорошена між новинами, документами, підрозділами і застарілими сторінками, а пошук не допомагає швидко знайти потрібне. Восени ми перевірили 11 великих міст за дев’ятьма темами — від регламенту ради і доступу до засідань до гуманітарної допомоги, єВідновлення, інформації для ВПО, захисників і захисниць. Повністю принцип «єдиної точки входу» забезпечив лише Київ. Львів майже досяг цього показника: окремі сторінки створені для всіх тем, окрім гуманітарної допомоги. 

Схожу ситуацію ми фіксували і на більшій вибірці міст. Лише 18 із 50 міст мають окремий розділ або сайт, де зібрані коректні посилання щонайменше на сім актуальних електронних сервісів. Актуальні комплексні мобільні застосунки, які оновлювалися у 2025 році і можуть надати доступ до всіх електронних міських сервісів, мають лише 6 із 50 найбільших міст — Київ, Харків, Одеса, Дніпро, Кривий Ріг та Кременчук.

Причини цієї фрагментарності різні: зміщення пріоритетів на безпеку, нестабільність політичного середовища, відтік кадрів, а також паралельна реалізація проєктів з різними донорами без єдиної «парасольки».

Не всі міські голови говорять з громадою

Ще один тривожний сигнал — те, як мери звітують перед людьми. За законом очільник громади має двічі на рік вийти до жителів громади, подивитися їм в очі та чесно розповісти, що зроблено. У реальності ця норма часто перетворюється на формальність — сухі слайди, зведені в одне суцільне полотно, звіти від підрозділів міської ради, пафосні відеоролики або заздалегідь підготовлені зручні ефіри.

Наша перевірка 100 найбільших громад шокувала: кожен п’ятий міський голова просто проігнорував обов’язок відзвітувати перед людьми за 2024 рік. Ще у значній частині міст звітування відбулося лише у вигляді текстових матеріалів на сайті — без публічної зустрічі та можливості поставити запитання. Повноцінний діалог із громадою відбувся менш ніж у чверті випадків. І навіть вимога закону не завжди стає ключовим аргументом у наших дебатах з міськими радами.

А серед 20 обласних центрів лише Львів та Хмельницький знайшли сміливість провести відкриту зустріч, презентувати звіт про виконання бюджету за минулий рік і роз’яснити, куди пішли податки громади у 2025-му. 

П’ятий рік великої війни, а про гуманітарку часто тиша

Дослідивши низку міст, ми побачили, що досі просідають сфери, котрі набули особливого значення після повномасштабного вторгнення, але уже мали б бути налагоджені на п’ятий рік великої війни. Йдеться про гуманітарну допомогу, компенсації за пошкоджене майно, сервіси та інформацію для ВПО, захисників і захисниць, соціальні послуги, актуальні дані про укриття, медицину, енергоспоживання. Тут міста демонструють найменш системні та структуровані підходи.

Найяскравіше це видно на прикладі гуманітарної допомоги. Повну необхідну інформацію про її надходження та розподіл публікують лише 3 із 50 найбільших міст — Миколаїв, Чернівці та Шостка. Водночас у 20 містах із 50 не оприлюднено жодної із запитуваних категорій інформації: ні тематичного розділу, ні звітів, ні принципів розподілу, ні переліків отримувачів.

Але така проблема не є нерозв’язною. Наприклад, Миколаїв, Чернівці та Шостка створили окремі тематичні сторінки, де зібрали ключову інформацію про гуманітарну допомогу, правила її отримання, пріоритетні групи та звіти. Навіть у воєнних умовах міста можуть побудувати зрозумілу і структуровану комунікацію, якщо сприймають її як управлінський пріоритет.

Від проєкту до проєкту: містам бракує стратегічного планування

У всіх наших дослідженнях видно спільну закономірність: міська влада, яка мислить стратегічно і має базові політики, програми та зрозумілу логіку розвитку, має більше шансів пережити кризи (у нас їх зараз не бракує), побудувати нову екосистему і підтримувати вже створені рішення. Якщо ж ініціативи сприймаються як окремі проєкти, інколи навіть як «послуга» міжнародним партнерам, то система швидко втрачає цілісність і тяглість, і дратує як містян, так і самих службовців.

Наприклад, в одному з обласних центрів за підтримки міжнародних партнерів був створений застосунок, який мав об’єднати електронні сервіси міста. Проте місто не змогло інтегрувати його у власну систему управління, і після кількох років підтримки розробниками проєкт фактично припинив роботу.

А один локальний Портал відкритих даних, створений за підтримки міжнародних партнерів, без належного управління з часом втрачає функціональність. І найновіші статистичні набори на тому порталі датуються 2023 роком. Формально ресурс існує, але не виконує свою роль як джерело актуальної інформації для громадян, бізнесу та дослідників.

У результаті міста накопичують інструменти, але не створюють цілісну систему.

Що з цим робити? 

Питання, яке має собі поставити місцева влада, полягає не в тому, чи будуть громади інтегруватися до ЄС, а в тому, наскільки місто готове зробити це вже зараз. Саме найближчі роки є критичним часом для цієї підготовки.

Наше дослідження показує, що більшість проблем виникає не через брак технологій чи ресурсів, а через відсутність системного підходу до комунікації з жителями, організації інформації та сервісів. 

Європейський підхід до врядування базується на принципах good governance (доброго врядування), закріплених, зокрема, у 12 принципах Ради Європи. Ідеться про орієнтири для побудови прозорої, ефективної та підзвітної влади, спрямованої на інтереси громадян. Ці принципи охоплюють як чесність виборів і верховенство права, так і прозорість, підзвітність, етику та сталий розвиток, спрямовані на створення інституцій, яким довіряють люди.

Тобто містам потрібно почати з фундаменту: переглянути архітектуру офіційних сайтів, створити окремі тематичні сторінки за ключовими темами, вибудувати повний цикл публікації інформації про роботу ради, наповнити єдині тематичні сторінки, окремо посилити цифрові рішення для соціальної сфери та вразливих груп та нарешті зробити пошук на сайтах інструментом доступу, а не декоративною функцією.

Для належного діалогу місцева влада так чи інакше зобов’язана іти і говорити зі своїми платниками податків, жителями громади — звітувати, пояснювати, будувати сталі дорослі і відповідальні взаємини. Тому принципи комунікації прості. Йдіть туди, де ваша аудиторія. Якщо ви дійсно хочете донести інформацію та бути підзвітним своїй громаді, то варто слідувати за своєю цільовою аудиторією туди, де вона, а не очікувати, що містяни будуть зранку і до світанку моніторити сайти міської ради та підпорядкованих підрозділів. Розвиток власних соцмереж, інструменти залучення, співпраця з місцевими медіа і проактивний «вихід до людей» — це важка, але необхідна постійна робота, результатом якої може стати видимість діяльності міської ради, повага до її представників і більш спокійна суспільна атмосфера. 

Ми вже розробили рекомендації та інструменти для самоперевірки. Вони дозволяють владі подивитися на себе очима містянина. Це важливо, бо зміни в цій сфері починаються не з великих бюджетів, а з визнання проблеми і готовності реорганізувати власні підходи до роботи.

Зрештою, євроінтеграція — це не про прапор ЄС на ратуші, а про міста, де влада говорить не лише про свої успіхи, але й про проблеми, та починає створювати зручний простір для людей. Справжня готовність міста до прозорості за стандартами Європи — це коли його житель може знайти потрібну інформацію, отримати допомогу чи перевірити витрати громади, зробивши два кліки у своєму смартфоні. Бо саме з прозорих цифрових рішень і чесного діалогу народжується довіра, без якої неможлива жодна успішна громада. Особливо у часи війни.

 

Матеріал підготовлено за підтримки Програми MATRA Посольства Королівства Нідерландів в Україні та за фінансової підтримки Швеції в межах програми інституційної розбудови Transparency International Ukraine.

Зміст цієї публікації є відповідальністю авторів/авторок і не обов’язково відображає офіційну позицію Посольства Королівства Нідерландів в Україні або Уряду Швеції.