Фініш експерименту без завершення відбудови

На старті у 2023 році до експерименту включили 295 об’єктів з шести населених пунктів:

• селища Бородянка та села Мощун (випало з проєкту у перший рік) у Київській області;
• міста Тростянець на Сумщині;
• села Посад-Покровське, що розташоване на межі Херсонської та Миколаївської областей;
• села Циркуни на Харківщині;
• села Ягідне Чернігівської області.

Згодом перелік об’єктів неодноразово змінювали, і масштаб проєкту фактично подвоївся. Але темпи робіт не встигали за зростаням планів.

Станом на кінець травня 2026 року найбільше об’єктів завершили у Ягідному (36 зі 119) та Бородянці (33 із 77). У Посад-Покровському, де зосереджено майже чотири сотні об’єктів, завершили лише 10. У Тростянці повністю завершеним можна вважати один із чотирьох великих інфраструктурних об’єктів, у Циркунах — жодного.

Водночас низька частка завершених об’єктів не всюди означає відсутність робіт. У Посад-Покровському, наприклад, будівництво тривало на понад 300 об’єктах — житлі, соціальній інфраструктурі, дорогах та інженерних мережах. Село перейшло до масштабної будівельної фази, але через обсяг відбудови до завершення ще далеко.

У Бородянці прогрес помітніший — відновлено понад 40% об’єктів. Проте й тут темпи суттєво різнилися залежно від замовника, а щодо частини договорів залишалося невирішеним питання фінансування.

Тож експеримент дав окремі видимі результати, але головної мети — комплексно відновити відібрані населені пункти у визначений строк — не досяг.

Гроші, яких постійно доводилося чекати

Визначальним чинником затримок стало фінансування — не лише його обсяг, а передусім непередбачуваність.

У 2023 та 2024 роках рішення про виділення коштів уряд ухвалював лише в серпні, а фактично доступними для замовників вони ставали ще пізніше. Через це затримувалися закупівлі й оплата виконаних робіт, частину будівництва призупиняли, а окремі договори розривали. 

Загалом у 2023-2025 роках на комплексне відновлення фактично спрямували 3,99 млрд грн — приблизно третину очікуваної вартості проєкту. Причому 2,93 млрд грн, або 73% усіх видатків, припали саме на 2025 рік. Тобто більшу частину фінансування експеримент отримав тоді, коли часу на його завершення практично не залишалося.

Завершення самого експерименту проблему не вирішило. На продовження робіт у 2026 році передбачили ще 1,94 млрд грн, однак станом на кінець травня кошти знову не були доведені до розпорядників. Це спричинило затримки з оплатою договорів, а на Сумщині — і їх розірвання.

До серпня фінансування зрештою виділили. Водночас для завершення всіх об’єктів у наступні роки, за оцінкою Агентства відновлення, додатково знадобиться ще приблизно 4,92 млрд грн.

 

Умови для підрядників 

Затягування проєкту відобразилося і на закупівлях. За останній рік проєкту замовники уклали договорів на понад 2 млрд грн.

При цьому зросла частка прямих договорів. Однак 93% таких закупівель за сумою стосувалися додаткових робіт у підрядників, які вже виконували основний договір. Для тривалого будівництва, де виникає потреба коригувати проєктну документацію, це прогнозований сценарій.

Більш показовою стала динаміка конкуренції. На першому році експерименту у відкритих торгах в середньому брали участь 3,6 учасника, на другому — 2,25, а на завершальному етапі — лише 1,5.

Разом із конкуренцією скорочувалася й умовна економія: з 21% у перший рік до 7,5% у другий і 2,37% у завершальній фазі.

Про складнощі в реалізації проєкту свідчить доля вже укладених договорів. Станом на липень 2026 року було розірвано приблизно 9,5% контрактів за закупівлями перших двох років. Для аналогічних закупівель у Prozorro цей показник становив 3,66%. Майже у 43% випадків строки договорів продовжували — приблизно вдвічі частіше, ніж у середньому для аналогічних закупівель.

Це радше характеризує середовище, у якому доводилося працювати підрядникам: затримки фінансування, коригування документації, додаткові роботи та постійне перенесення строків. Такі системні проблеми реалізації експериментального проєкту із кожним роком робили участь у ньому менш привабливою для бізнесу. 

Чому відновлення не стало по-справжньому комплексним

Фінансування було найбільш відчутною, але не єдиною проблемою. Сам дизайн експерименту мав суттєві прогалини. Він не вимагав обов’язкового розроблення комплексних планів відновлення, не встановлював єдиних критеріїв відбору населених пунктів та не визначав, що на практиці означає принцип «відбудувати краще, ніж було».

У результаті масштаби робіт суттєво різнилися: від сотень об’єктів у Посад-Покровському до двох у Циркунах. Мощун узагалі фактично випав із проєкту ще на початковому етапі. Комплексне відновлення значною мірою перетворилося на паралельну реалізацію сотень окремих будівельних проєктів.

До цього додалися проблеми з передачею функцій замовника щодо приватного житла, численні коригування проєктної документації та обмежений досвід регіональних Служб відновлення у будівництві житла й соціальної інфраструктури.

Частина затримок мала й об’єктивні причини: обстріли, повторне пошкодження об’єктів, повітряні тривоги, відключення електроенергії, дефіцит працівників та логістичні проблеми. У Циркунах безпекова ситуація взагалі не дозволила перейти від проєктування до будівництва.

Але значної частини проблем можна було уникнути завдяки кращому плануванню, своєчасному фінансуванню та чіткішому розподілу відповідальності.

Експеримент завершили. Що далі?

Завершення експерименту не означає припинення відбудови. Незавершені роботи перевели у формат публічного інвестиційного проєкту, розрахованого на чотири роки. Він охоплює п’ять населених пунктів і 591 об’єкт.

Такий формат потенційно краще відповідає реальному масштабу завдання. Комплексне відновлення важко вмістити у короткий експеримент із щорічним погодженням фінансування. Проєктування, експертизи, закупівлі, будівництво та введення об’єктів в експлуатацію потребують довшого горизонту.

Публічний інвестиційний проєкт також краще поєднується із середньостроковим бюджетним плануванням, а інформація про нього має відображатися у DREAM. Це дозволить простежувати різні етапи реалізації — від технічних рішень і контрактів до фактичного прогресу робіт.

Для проєкту, якому протягом кількох років бракувало повної та своєчасної публічної інформації, це крок уперед. Але нова управлінська рамка сама собою нічого не добудує. Якщо фінансування знову надходитиме із запізненням, строки переноситимуть, а пріоритетність об’єктів залишатиметься нечіткою, чотирирічний проєкт ризикує успадкувати ті самі проблеми. Тому уряду важливо забезпечити прогнозоване фінансування, визначити реалістичний графік завершення об’єктів та разом із громадами встановити їхню пріоритетність.

Оцінка експерименту і робота над помилками

Окремо залишається питання оцінки самого експерименту. Ще навесні 2025 року уряд ініціював його аналіз із залученням міжнародних експертів. Однак інформації про результати такої оцінки у відкритому доступі немає, а Агентство відновлення на наш запит щодо неї не відповіло. Тож обіцяний аналіз варто оприлюднити — або провести, якщо цього досі не зробили.

Перший офіційний аудит експерименту нещодавно провела Рахункова палата. Вона встановила що проєкт не досяг поставлених цілей — його реалізація здійснювалася без належної стратегічної, організаційної та фінансової основи, в умовах неузгодженого нормативного регулювання, невідповідності між повноваженнями та відповідальністю координаторів.   

Але назвати експеримент цілковито безрезультатним було б неправильно.

У Бородянці та Ягідному відновили десятки житлових та інфраструктурних об’єктів. У Посад-Покровському роботи розгорнулися на сотнях об’єктів. У Тростянці частину інфраструктури відновили, а за іншими проєктами створили основу для продовження робіт. Тобто експеримент запустив відбудову, яку тепер можна продовжувати. Але як експеримент із комплексного відновлення він заявленої мети не досяг.

Можливо, головним результатом експерименту став саме цей досвід. Він показав, що комплексну відбудову не можна організувати як набір сотень окремих об’єктів із непередбачуваним щорічним фінансуванням. Для неї потрібні цілісне планування територій, участь громад, підготовлені до старту проєкти, стабільне фінансування та чітка відповідальність за кінцевий результат.

Сам задум комплексного відновлення від цього не став менш актуальним. Навпаки, останні три роки показали, яких саме передумов бракувало, щоб ця концепція запрацювала. Тепер головне — не перенести старі проблеми експерименту в новий чотирирічний проєкт разом із незавершеними об’єктами.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії.   

Резюме

Урядовий експериментальний проєкт з комплексного відновлення, який тривав з 2023 по 2025 рік, формально завершився, однак основної мети не досяг: жоден із відібраних населених пунктів не був повністю відновлений у визначений строк. В межах експерименту завершили 80 об’єктів — трохи більше десятої частини від актуальної потреби у відновленні. Тож експеримент заклав основу для продовження робіт, але не забезпечив комплексного відновлення.

Визначальним чинником затримок стало непередбачуване та несвоєчасне фінансування. За два з половиною роки на проєкт спрямували 3,99 млрд грн — приблизно третину очікуваної вартості, причому 73% цих коштів припали на останній рік експерименту. 

Ситуацію ускладнили недоліки планування, неодноразові зміни переліків об’єктів, коригування проєктної документації, проблеми з переданням функцій замовника від приватних власників, обмежений досвід регіональних Служб відновлення у будівництві житла та соціальних об’єктів, безпекові ризики. На цьому тлі частіше розривали та продовжували договори, а середня конкуренція на відкритих торгах протягом експерименту скоротилася з 3,6 до 1,5 учасника. 

Після завершення експерименту незавершені роботи перевели у формат публічного інвестиційного проєкту, тривалістю у 4 роки, який охоплює п’ять населених пунктів і 591 об’єкт. Такий механізм має свої переваги: довший горизонт реалізації, можливість середньострокового бюджетного планування та відображення проєктів у системі DREAM. 

Експеримент показав, що комплексне відновлення неможливо звести до набору окремих будівельних проєктів із непередбачуваним щорічним фінансуванням. Для його ефективної реалізації потрібні цілісне планування територій, участь громад, належно підготовлені проєкти, безперервне фінансування та чітка відповідальність за результат. Врахування цих уроків має стати основою для більш послідовного втілення концепції комплексного відновлення.

Від експерименту до публічного інвестиційного проєкту

На старті експериментального проєкту до переліку було включено 295 об’єктів відновлення. Понад 90% із них становило житло. Решта припадала на об’єкти соціальної інфраструктури, адміністративні будівлі, дорожню інфраструктуру та комунікації. 

У березні 2025 року перелік налічував уже 593 об’єкти — удвічі більше, ніж на початку. Таке суттєве зростання зумовило збільшення кількості об’єктів житлової інфраструктури, яка підлягає відновленню у двох населених пунктах — Посад-Покровському та Бородянці. 

Проте станом на середину 2025 року, за два роки реалізації експериментального проєкту з комплексного відновлення, будівельні та ремонтні роботи було повністю завершено лише на 58 об’єктах, що становило приблизно 10% від загальної кількості. Для переважної більшості інших об’єктів (64%) роботи розпочалися або активізувалися лише наприкінці 2024 року. 

Водночас 2025 рік, відповідно до умов експерименту, мав стати останнім роком його реалізації. Уже тоді було зрозуміло, що завершити відновлення вчасно не вдасться. За оцінками Служб відновлення, щонайменше по Бородянці та Тростянцю завершення робіт очікували не раніше 2026 року. Фактичний стан інших населених пунктів також не давав підстав очікувати повного завершення до кінця 2025 року: у Посад-Покровському йшлося про сотні приватних будинків і об’єктів інфраструктури, у Ягідному залишалися незавершені житлові та соціальні об’єкти, а в Циркунах роботи фактично не перейшли в активну фазу. 

Зрештою, саме так і сталося: жоден із населених пунктів, відібраних для участі в експерименті, не був повністю відновлений до кінця 2025 року. 

У 2026 році Агентство відновлення повідомило у відповідь на наш запит, що за результатами експерименту повністю завершено роботи на 80 об’єктах, а для решти розроблено і затверджено проєктну документацію та виконуються будівельні роботи. Таким чином, за підсумками двох із половиною років урядового експерименту регіональним Службам відновлення та Київській ОВА вдалося відновити приблизно 13% з усіх запланованих об’єктів.

За даними замовників, станом на кінець травня 2026 року найвищий рівень виконання робіт зафіксовано в Бородянці, де завершено відновлення 33 із 77 об’єктів (42,9%). У Ягідному відновлено 36 зі 119 об’єктів (30,3%). Водночас у Посад-Покровському, де зосереджено найбільшу кількість об’єктів у межах експериментального проєкту, завершено лише 10 із 392 об’єктів (2,6%). У Циркунах станом на звітну дату не відновлено жодного з двох запланованих об’єктів. Ці показники свідчать про суттєву нерівномірність реалізації експериментального проєкту.  

Зрештою, експеримент вичерпав свій строк, проте більшість об’єктів, заради відновлення яких він реалізовувався, залишилися незавершеними. Ще в квітні минулого року уряд ініціював проведення аналізу експериментального проєкту, до якого, за словами керівника Агентства відновлення, мали залучити міжнародних експертів, які мали оприлюднити свій висновок восени. Втім, на наш запит щодо проведення та результатів такого аналізу Агентство не надало відповіді. Відсутня інформація щодо нього і у відкритих джерелах, що дає підстави сумніватися, що відповідна оцінка експерименту була проведена.

Перший офіційний аудит експерименту нещодавно провела Рахункова палата. Вона встановила що проєкт, який мав стати моделлю «відбудувати краще, ніж було», не досяг поставлених цілей — його реалізація здійснювалася без належної стратегічної, організаційної та фінансової основи, в умовах неузгодженого нормативного регулювання, невідповідності між повноваженнями та відповідальністю координаторів.  

Завершення експериментального проєкту без досягнення його основної мети поставило під питання подальшу долю об’єктів, відновлення яких розпочали, але не завершили в межах експерименту. Особливо критично це виглядало з огляду на те, що значна частина таких об’єктів пов’язана з будівництвом або ремонтом житла, відновлення якого безпосередньо впливає на повернення мешканців до нормального життя.  

Попри це, держава все ж не відмовилася від незавершених об’єктів. Щоб уникнути повної зупинки робіт після завершення експерименту восени минулого року було прийнято рішення продовжити реалізацію проєкту з комплексного відновлення — уже в межах відповідного публічного інвестиційного проєкту. Вона охоплює 5 населених пунктів-учасників експерименту та 591 об’єкт відновлення у них. 

Фактично це означає, що експеримент не був завершений у змістовному сенсі, а був переформатований. Об’єкти, які не вдалося добудувати в межах експерименту, частково перейшли в новий механізм фінансування та управління. Відмінність у тому, що тепер вони мають реалізовуватися не як тимчасовий експеримент із доволі амбітними строками, а як публічний інвестиційний проєкт із довшим горизонтом. Строк реалізації програми визначений у 48 місяців, і це виглядає значно реалістичніше. 

Перехід до публічного інвестиційного проєкту має кілька потенційних переваг: 

1. Він краще відповідає реальному масштабу робіт. Комплексне відновлення населеного пункту — це багаторічний процес із проєктуванням, експертизами, закупівлями, будівництвом, технічним наглядом, змінами до проєктної документації та прийняттям об’єктів в експлуатацію. 
2. Такий формат має бути більш сумісним із середньостроковим бюджетним плануванням. 
3. Усі публічні інвестиційні програми та їх складові, а також публічні інвестиційні проєкти відображаються в системі DREAM. Це дає змогу простежити всі етапи їх реалізації: від технічного рішення і контрактних процесів до можливості перегляду фото об’єктів в процесі відновлення або після його завершення. Для проєкту, який у форматі експерименту часто страждав від нестачі своєчасної та повної публічної інформації, це безумовно крок уперед. 

Водночас сам перехід у формат публічного інвестиційного проєкту ще не гарантує завершення робіт. Він лише створює нову управлінську рамку для об’єктів, які не вдалося завершити в межах експерименту. Наскільки ця рамка буде дієвою, залежатиме насамперед від обсягу та своєчасності фінансування, про що йтиметься в наступному розділі.

Фінансування

За час реалізації експериментального проєкту понад 86% усіх фактичних видатків (3,44 млрд грн) були спрямовані на відновлення Бородянки та Посад-Покровського. Найвищий рівень забезпечення потреб фактично використаними коштами зафіксовано в Ягідному, де освоєно понад половину (50,2%) від очікуваної вартості відновлення. Натомість у Циркунах використали лише 6 млн грн, що становить приблизно 1,6% від прогнозованої потреби у фінансуванні. У Бородянці та Посад-Покровському, попри найбільші обсяги фактичних видатків, було профінансовано лише 37,5% та 24,2% від очікуваної вартості відновлення відповідно. 

Загалом протягом 2023-2025 держава погодилася виділити на комплексне відновлення відібраних населених пунктів 9,06 млрд грн — 72% від очікуваної вартості. Але проблеми з безпосереднім виділенням цього фінансування два роки поспіль фактично звели нанівець можливість вчасно та ефективно його реалізувати. 

Станом на кінець 2025 року вдалося спрямувати 3,99 млрд грн — приблизно 32% від очікуваної вартості всього проєкту комплексного відновлення. При цьому, левову частку коштів — 2,93 млрд грн або 73% — було виділено саме у фінальний рік впровадження експерименту, що допомогло досягти бодай мінімального прогресу у комплексному відновленні.  

На жаль, переформатування експериментального проєкту в публічну інвестиційну програму суттєво не змінило ситуацію із фінансуванням — ані в питанні його обсягу, ані в своєчасності його виділення. На продовження реалізації об’єктів відновлення у 2026 році уряд передбачив 1,94 млрд гривень, втім на кінець травня кошти не були виділені. 

Така ситуація знову зумовила затримки із оплатою робіт і послуг. Зокрема, у Служби відновлення Київської області відсутнє фінансове забезпечення для оплати 88 договорів, зокрема на будівельно-монтажні і проєктні роботи, а також технічний та авторський нагляд. Аналогічна ситуація склалася і в Чернігівській області. А в Сумській області відсутність коштів стала підставою для розірвання низки договорів.

За даними Агентства, станом на серпень кошти таки були виділені та доведені до розпорядників. Водночас орієнтовна додаткова потреба для завершення всіх обʼєктів в наступні бюджетні періоди становить 4,92 млрд гривень.

 

Закупівлі

З червня 2025 року до червня 2026 року замовники послуг та робіт з відновлення оголосили 301 закупівлю на загальну очікувану вартість 2,08 млрд грн. Із них 295 було завершено, а 3 — не відбулися. За результатами закупівель укладено договорів на 2,01 млрд грн.

Найбільш помітна зміна — структура методів закупівель. У попередньому періоді майже вся очікувана вартість припадала на відкриті торги з особливостями: приблизно 97% очікуваної вартості. Прямі договори тоді становили лише орієнтовно 3% очікуваної вартості, хоча за кількістю їх було більше. 

У новому періоді картина стала іншою: вартість прямих договорів майже прирівнялася до вартості конкурентних закупівель. 269 із 301 лота, або 89% за кількістю, проведено без використання електронної системи. На них припало 949,5 млн грн, тобто 45,5% загальної очікуваної вартості. Відкритих торгів з особливостями було лише 32, або 10,6% від кількості лотів, але вони сформували 1,136 млрд грн очікуваної вартості — 54,4% від загального обсягу. 

Водночас важливо, що 93% прямих закупівель за сумою — це закупівлі додаткових робіт у підрядників, з якими вже було укладено договір. 

Замовникам дозволено купувати напряму у того самого підрядника додаткові роботи на суми, що не перевищують 50% основного договору. Часто такі роботи закуповують, наприклад, через коригування проєктної документації. А воно — досить поширене для будівництв, які затягуються в часі, що є проблемою для об’єктів в межах експериментального проєкту, зокрема, через перебої з фінансуванням.

За кількістю закупівель найбільш активним був Департамент регіонального розвитку Київської ОВА — 143 лоти із очікуваною вартістю 1,46 млрд грн. Спільно зі Службою відновлення у Київській області департамент уклав понад 200 контрактів з підрядниками для відновлення інфраструктури селища Бородянки на 1,62 млрд грн.

 

Серед інших населених пунктів найбільша очікувана вартість припала на Службу відновлення у Чернігівській області — 257,6 млн грн за 38 лотами. За результатами цих закупівель було укладено договорів на 250,2 млн грн. Саме Чернігівська служба відповідала за відновлення Ягідного, де у 2026 році основний фокус змістився з ремонту житла на соціальну інфраструктуру, окремі житлові будинки та вулично-дорожню мережу. Це також пояснює, чому за структурою витрат найбільша частина контрактів у новому періоді припала саме на соціальну інфраструктуру. 

Служба відновлення у Сумській області мала найменший обсяг закупівель: 14 лотів на 31,7 млн грн очікуваної вартості, за якими укладено договорів на 26,0 млн грн. Вони пов’язані з Тростянцем, де після червня 2025 року ситуація стала змішаною: частина об’єктів була завершена або введена в експлуатацію, частина потребувала коригування проєктної документації, а щодо окремих договорів виникли проблеми через відсутність коштів. 

За видами робіт структура контрактів не змінилася порівняно з попереднім періодом. Основна частка законтрактованих коштів усе ще припадає на будівельні роботи — 1,95 млрд грн, або 96,7% загальної суми договорів. 

Найбільшу частку коштів спрямовували на багатоквартирні будинки — 1,14 млрд грн або 56% від загального обсягу договорів. Друга за обсягом категорія — соціальна інфраструктура: 697 млн грн або 34%. На відновлення вулиць, доріг та комунікацій припало 160,8 млн грн, на приватні будинки — 14,4 млн грн.

Конкуренція у відкритих торгах з особливостями у завершальній фазі експерименту послабилася. У середньому на конкурентні лоти подавалося 1,5 учасника. Це менше, ніж у попередньому періоді, коли середній показник становив 2,25 учасника, і значно менше, ніж у перший рік експерименту, коли конкуренція була ще вищою (3,6 учасника). Найкращий показник у новому періоді мала Сумська служба — у середньому 3 учасники на лот. У Чернігівської служби середній показник становив 2 учасники. Найнижча конкуренція була у Київської служби — 0,71 учасника на лот, що частково пояснюється трьома відкритими торгами, скасованими через відсутність пропозицій.

Низька конкуренція відобразилася і на умовній економії. Середня різниця між очікуваною вартістю і сумою договорів на завершених конкурентних лотах становила 2,37%. У попередньому періоді цей показник був 7,5%, а за перший рік експерименту — 21%. Найвищу умовну економію знову показала Сумська служба — 31,32%, але цей результат сформований одним конкурентним лотом із трьома учасниками, тому не може вважатися репрезентативним для всієї статистики закупівель. У Київської служби умовна економія становила 3,88%, у Чернігівської — 2,65%.

На відміну від попереднього періоду, коли були виявлені потенційні переплати на матеріалах у закупівлях по Бородянці та Посад-Покровському, за новий період ознак завищення цін або порушень законодавства у закупівлях виявлено не було. 

Таким чином, закупівлі в межах експерименту у період з червня 2025 року до травня-червня 2026 року показують не стільки новий масштабний етап відбудови, скільки спробу добудовувати, коригувати і супроводжувати те, що не вдалося завершити раніше.

Минулі закупівлі

Окрім свіжих закупівель, ми також знову проаналізували закупівлі перших двох років проєкту. Станом на липень 2026 9,47% контрактів за результатами таких закупівлеь були розірвані — 55 з 581 успішно завершених закупівель. Для CPV-кодів, за якими проводили ці закупівлі, загалом в системі за аналогічний період на розірвані контракти припало 3,66%. Тобто в межах проєкту договори розривають у понад два з половиною рази частіше, ніж в межах звичайних аналогічних закупівель. До того ж, розривали угоди не лише безпосередньо на саме будівництво, а й на розробку і коригування проєктно-кошторисної документації та авторський нагляд.

Також у договори в межах проєкту досить часто вносили зміни: додаткові угоди укладали для 62% закупівель перших двох років проєкту. Для 42,9% лотів продовжували строк дії договору. Це приблизно вдвічі частіше, ніж в середньому в Prozorro на аналогічних закупівлях в цей же період — 19.8%.

Бородянка

Бородянка залишається найбільш видимим прикладом відновлення в межах урядового експерименту. Саме тут за останній рік з’явилося найбільше публічних результатів: відновлені багатоквартирні будинки, ремонти житла на центральних вулицях, благоустрій прибудинкових територій та спроба показати селище як приклад комплексної відбудови. Водночас за підсумками експерименту Бородянку так і не відновили повністю.

Станом на кінець травня 2026 року тут завершили 33 із 77 об’єктів, які потребували відновлення, тобто майже 43%. Найкращий прогрес показала частина проєкту, де замовником виступала Київська обласна військова адміністрація: за її даними, станом на кінець 2025 року завершено 33 об’єкти інфраструктури селища, з яких 31 — багатоквартирний житловий будинок. На 17 об’єктах роботи тривали.

Натомість частина Бородянки, за яку відповідає Служба відновлення у Київській області, просувалася значно повільніше. Служба повідомила, що будівельні роботи тривають на 23 об’єктах, але завершених об’єктів будівництва станом на дату відповіді не було. Крім того, за десятками договорів залишалося невирішеним питання оплати робіт і послуг.

Тростянець

У Тростянці перелік об’єктів відновлення залишався коротким, але складався з великих інфраструктурних проєктів: реконструкції залізничного вокзалу та привокзальної площі, відновлення площі 40-ї Армії та ремонтів ділянок дороги Н-12 Суми – Полтава. Саме тому прогрес у місті варто оцінювати не лише за кількістю об’єктів, а й за їх складністю.

Станом на кінець травня 2026 року повністю завершеним у межах переліку можна вважати 1 із 4 об’єктів. Водночас окремі результати є і по інших напрямах: одна з ділянок дороги Н-12 введена в експлуатацію, перша черга робіт на площі 40-ї Армії завершена, а по іншій ділянці Н-12 роботи тривають і потребують коригування проєктно-кошторисної документації.

Найбільш неоднозначною виглядає ситуація із залізничним вокзалом. Служба відновлення у Сумській області повідомила, що для цього об’єкту провели закупівлі та підготовчі процедури, але у грудні 2025 року делеговані функції замовника повернули АТ «Укрзалізниця». Тобто об’єкт фактично вийшов із траєкторії, де саме Служба відповідала за його завершення.

Таким чином, Тростянець не можна назвати повністю зупиненим кейсом, але й завершеним він не став. Частина інфраструктурних результатів є, проте загальний проєкт розпався на кілька різних траєкторій: щось завершено, щось передано іншому замовнику, а щось перенесено в наступний етап відновлення.

Ягідне

Ягідне залишається одним із небагатьох населених пунктів, де в межах експерименту є відчутний фізичний прогрес. Якщо раніше основна увага була зосереджена на ремонті житла та вулично-дорожньої мережі, то в останній рік фокус змістився також на соціальну інфраструктуру.

Станом на кінець травня 2026 року в Ягідному відновили 36 зі 119 об’єктів — 30,3%. За інформацією Служби відновлення у Чернігівській області, для 17 об’єктів було оголошено закупівлі будівельних робіт, на 12 об’єктах роботи тривали, а на 5 — будівництво було завершене. Окремо Агентство відновлення повідомляло про роботи над соціальною інфраструктурою, зокрема будівлями, пов’язаними з громадськими послугами та меморіалізацією подій окупації.

Водночас Ягідне також не уникло типових проблем експерименту. Частина приватних житлових об’єктів досі залежить від передачі функцій замовника будівництва. За відповіддю Служби, їй не були передані такі функції щодо 19 будинків, а ще два договори були розірвані з ініціативи власників приватних будинків.

Отже, Ягідне виглядає одним із найбільш просунутих кейсів експерименту, але не завершеним. Тут уже є помітний результат, частина житла та інфраструктури відновлена, однак низка об’єктів перейшла на наступний етап, а завершення робіт і далі залежить від вирішення організаційних та ресурсних питань.

Циркуни

Циркуни залишаються найпроблемнішим населеним пунктом експериментального проєкту. Це прифронтове село Харківської області, яке й надалі перебуває під впливом безпекових ризиків. Саме безпекова ситуація стала одним із ключових пояснень того, чому відновлення тут так і не перейшло до повноцінної будівельної фази.

За підсумками експерименту в Циркунах не завершили жодного з двох об’єктів, які залишалися в актуальному переліку. Служба відновлення у Харківській області повідомила, що для об’єктів було оголошено закупівлі послуг із розроблення проєктної документації, а саму документацію розроблено і проведено її експертизу. Однак закупівлі будівельних робіт не оголошували, а будівництво, реконструкцію чи капітальний ремонт не розпочинали.

Циркунівська військова адміністрація водночас повідомляла про ширший перелік із чотирьох об’єктів, щодо яких Службі передавали функції замовника: ліцей, лікарню, адмінбудівлю громади з ЦНАП та заклад дошкільної освіти. Для них підготовлено проєктну документацію та отримано позитивні експертні висновки, але далі підготовчої стадії проєкт фактично не просунувся.

Тож Циркуни — це приклад того, як експеримент може залишитися майже виключно на папері. Формально село є в рамці продовження відновлення, але на перший рік нового етапу фінансування для нього не передбачене. У підсумку саме Циркуни стартують у наступний етап із найгіршої позиції: без завершених об’єктів і без розпочатих будівельних робіт.

Посад-Покровське

Посад-Покровське залишається найбільшим за масштабом кейсом експериментального відновлення. Саме тут зосереджена найбільша кількість об’єктів — передусім приватного житла, інженерних мереж, вулично-дорожньої інфраструктури та соціальних об’єктів. Через це село одночасно демонструє значну будівельну активність і дуже низький відсоток завершення.

Станом на кінець травня 2026 року в Посад-Покровському завершили лише 10 із 391 об’єктів, які потребували відновлення, тобто 2,6%. Водночас це не означає, що роботи не ведуться. За даними Служби відновлення у Херсонській області, будівництво тривало на 328 об’єктах: серед них нове будівництво приватних житлових будинків, Центру безпеки та амбулаторії, капітальний ремонт приватного житла, об’єкти вулично-дорожньої мережі та реконструкція систем водопостачання і водовідведення.

Мінрозвитку восени 2025 року також повідомляло, що в селі в роботі приблизно 300 об’єктів, а до будівництва залучені сотні працівників і десятки одиниць техніки. Тобто Посад-Покровське справді перейшло від підготовчого етапу до масової будівельної фази. Але через масштаб відновлення кількість завершених об’єктів поки залишається непропорційно малою.

Висновки

Експериментальний проєкт формально завершився, однак його основної мети — комплексно відновити відібрані населені пункти протягом 2023–2025 років — досягти не вдалося. Жоден із них не був повністю відновлений у визначений строк. Мощун фактично випав із проєкту ще на початку його реалізації, у Циркунах будівельні роботи так і не розпочалися, а в інших населених пунктах значна частина об’єктів залишилася на різних стадіях готовності. За результатами експерименту завершили лише 80 об’єктів — трохи більше десятої частини від актуальної потреби у відновленні.

Водночас назвати експеримент цілковито безрезультатним також не можна. Часткових результатів досягли у Бородянці та Ягідному, де відновили частину житла, соціальної та комунальної інфраструктури. У Посад-Покровському реконструювали систему електропостачання, завершили ремонт дороги і розгорнули роботи на сотнях житлових та інфраструктурних об’єктів. У Тростянці розробили проєктну документацію, провели закупівлі та розпочали будівельні роботи. Таким чином, експеримент заклав основу для продовження відновлення, хоча в межах самого проєкту ця робота так і не була доведена до завершення. 

Проте в контексті забезпечення цілісної трансформації територій поставлені цілі залишилися недосягнутими. Комплексне відновлення значною мірою звелося до паралельної реалізації великої кількості окремих проєктів. Умови експерименту не вимагали обов’язкового розроблення комплексних планів відновлення, не встановлювали єдиних критеріїв відбору населених пунктів та об’єктів, а також не визначали, як на практиці має реалізовуватися принцип «відбудувати краще, ніж було». У результаті склад і масштаби робіт суттєво різнилися: від сотень житлових та інфраструктурних об’єктів у Посад-Покровському до двох об’єктів у Циркунах та повної відсутності проєктів у Мощуні.

Визначальним чинником затримок стало непередбачуване фінансування. Рішення про виділення коштів у 2023 та 2024 роках уряд ухвалював лише в серпні, а бюджетні асигнування відкривали ще пізніше. Через це замовники не могли вчасно проводити закупівлі, оплачувати виконані роботи та планувати будівництво на наступні періоди. Частина робіт зупинялася, договори розривали, а активна будівельна фаза за більшістю об’єктів розпочалася лише наприкінці 2024-го або у 2025 році. Загалом у 2023–2025 роках на проєкт фактично витратили 3,99 млрд грн — приблизно третину його очікуваної вартості, причому майже три чверті цих коштів припали на останній рік експерименту.

Фінансові затримки посилили недоліки, закладені ще під час планування проєкту. Відновлення частини приватного житла блокувалося через непередання власниками функцій замовника або недопуск підрядників до об’єктів. Неодноразові зміни переліків, недостатня якість початкової проєктної документації, виявлення додаткових робіт і коливання цін спричинили численні коригування проєктів. В межах проєкту договори розривали у понад два з половиною рази частіше, ніж в межах звичайних аналогічних закупівель, а продовжували строк дії — приблизно вдвічі частіше. Регіональні Служби відновлення, які до цього переважно працювали з дорожньою інфраструктурою, мали обмежений досвід будівництва житла та соціальних об’єктів і водночас управляли сотнями проєктів із різними власниками та балансоутримувачами.

Системні проблеми реалізації експериментального проєкту, зокрема затримки з фінансуванням, із кожним роком робили участь у ньому менш привабливою для підрядників. Це простежується і за динамікою конкуренції у відкритих торгах з особливостями: у завершальній фазі експерименту на конкурентний лот у середньому подавалося 1,5 учасника, тоді як у попередньому періоді цей показник становив 2,25, а в перший рік реалізації проєкту — 3,6 учасника. Тобто за час реалізації експерименту середній рівень конкуренції скоротився більш ніж удвічі. 

Реалізацію також ускладнювали обстріли, повторне пошкодження відбудованих об’єктів, повітряні тривоги, відключення електроенергії, дефіцит працівників і порушення логістики. У Циркунах безпекові ризики взагалі не дозволили перейти від проєктування до будівництва. Водночас ці об’єктивні обставини не пояснюють усіх невдач експерименту: значної частини затримок можна було уникнути завдяки якіснішому плануванню, своєчасному фінансуванню та чіткішому розподілу відповідальності.

Після завершення експерименту держава не відмовилася від незавершених об’єктів. Їхнє відновлення продовжили у форматі публічного інвестиційного проєкту, розрахованого на наступні 4 роки. До нього включили всі п’ять населених пунктів та незавершені об’єкти в них. Довший горизонт реалізації, можливість середньострокового бюджетного планування та відображення проєктів у системі DREAM потенційно створюють реалістичнішу й прозорішу рамку, ніж тимчасовий експеримент.

На продовження робіт у 2026 році передбачили 1,94 млрд грн, але кошти знову виділили із затримкою. Орієнтовна додаткова потреба для завершення всіх об’єктів становить ще 4,92 млрд грн. Отже, без прогнозованого довгострокового фінансування новий етап ризикує повторити сценарій експерименту — з простроченими платежами, зупинками робіт і перенесенням строків.

Щоб цього уникнути, уряду необхідно не лише виділити кошти, а й встановити графік завершення об’єктів, при цьому визначивши їхню пріоритетність разом із громадами. Окремо варто оприлюднити обіцяний незалежний аналіз експерименту або провести його, якщо така оцінка так і не відбулася.

Таким чином, головним результатом експерименту стали не відновлені населені пункти, а досвід, який показав обмеження чинної системи відбудови. Він довів, що комплексне відновлення не можна реалізувати як набір окремих будівельних проєктів із щорічним і непередбачуваним фінансуванням. Для цього потрібні цілісне планування територій, участь громад, підготовлені до старту проєкти, безперервне фінансування та відповідальність за кінцевий результат.

Зараз важливо врахувати цей досвід і не повторювати помилки експерименту. Водночас сама ідея комплексного відновлення населених пунктів не втратила актуальності. Радше навпаки: цей експеримент показав, яких саме передумов бракувало для її повноцінного втілення. Тож концепція комплексного відновлення ще чекає на свою більш послідовну й ефективну реалізацію. 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії. 

Над дослідженням працювали

Керівник напряму: 

Іван Лахтіонов, заступник виконавчого директора Transparency International Ukraine з інноваційних проєктів

Автор дослідження:

Андрій Швадчак, юридичний радник Transparency International Ukraine

Сім будинків з нуля

У 2024–2025 роках через систему Prozorro оголосили сім тендерів на будівництво нових багатоповерхівок у Бородянці. Їх мають звести на місці зруйнованих росіянами будинків до кінця 2026 року. Замовниками проєктів стали Служба відновлення та розвитку інфраструктури Київської області та Департамент регіонального розвитку Київської ОДА.

Із семи об’єктів два є дев’ятиповерховими — це будинки на вулиці Центральній, 359 та 353. Ще один — восьмиповерховий — на Центральній, 427-А. Три семиповерхові будинки зводять на Центральній, 371, 326 та 324. Найменший за поверховістю — шестиповерховий на Центральній, 340.

Разом ці будинки мають забезпечити житлом 421 сім’ю. Найбільший із них — на Центральній, 359 — розрахований на 105 квартир, тоді як у найменшому, на Центральній, 340, передбачено лише 20 квартир.

Квартири планують передавати мешканцям із базовим ремонтом. У кухнях, коридорах і санвузлах покладуть плитку на підлогу і на стіни, у житлових кімнатах — ламінат та шпалери. Крім того, на кухнях встановлять плити та мийки, а в санвузлах — унітази, раковини й ванни. У всіх будинках також передбачені укриття.

У шести з семи проєктів передбачені нежитлові приміщення — для комунальних служб і комерційних об’єктів. Для прикладу, за інформацією “Суспільне”, у восьмиповерховому будинку на вулиці Центральній, 427-А на прохання Бородянської селищної ради під Центр соціальної допомоги та два магазини відведуть 869 кв. м.

Вартість квадратного метра

Чому просте ділення не працює

Спочатку ми планували порахувати вартість квадратного метра за звичною для нас схемою — відняти від загальної вартості будівництва вартість укриття та інших унікальних складових проєкту і поділити на загальну площу квартир. Саме таку методологію ми використовували раніше, коли аналізували будівництво соціального житла для ВПО в Житомирі.

Утім, майже одразу ми зіштовхнулися з проблемами. У проєктній документації не було окремих кошторисів на будівництво укриттів. До того ж в одному з будинків — на вулиці Центральній, 427-А — до загальної вартості будівництва включили ще й демонтажні роботи. Через це ми не могли просто “відняти зайве” і застосувати цю методологію.

Щоб розібратися в деталях, ми почали надсилати запити замовникам. Просили пояснити, скільки саме коштує будівництво укриттів у кожному будинку, а в одному з випадків — окремо надати вартість демонтажних робіт. Цей процес виявився тривалим і, відверто кажучи, виснажливим. Частина відповідей була загальною: замовники пояснювали, що укриття є частиною будинку і його вартість у кошторисі окремо не виділяли. В інших випадках називали умовну суму, визначену як певний відсоток від загальної вартості проєкту. Водночас наш аналіз базувався на фактичних цінах укладених договорів. А отже, вартість укриттів могла змінюватися під час торгів. Через відсутність єдиного підходу в документації ми так і не змогли отримати однаково точні дані за всіма об’єктами.

У результаті стало зрозуміло, що порахувати вартість квадратного метра за методологією, використаною в житомирському кейсі, у цьому випадку просто неможливо. Попри всі спроби уточнити цифри та зіставити відповіді, отримані дані залишалися надто різними.

Крім того, майже всі будинки мають значні площі нежитлових приміщень, а вони безпосередньо впливають на загальну вартість будівництва, хоча й не є житлом. Через це просте співвідношення “загальна вартість / житлова площа” неминуче спотворює реальну вартість квадратного метра.

Адреса	Договір, млн грн	Скоригований договір, млн грн	Додатковий договір, млн грн	Додатковий договір, млн грн	Загальна вартість будівництва, млн грн
Центральна, 359	285,7				285,7
Центральна, 353	258,5				258,5
Центральна, 427-А	396,9	315,5	122,4		437,9
Центральна, 371	280,1	277,5	23,4		300,9
Центральна, 326	123,2	122,7	30,4		153,1
Центральна, 324	125,2		61,9		187,1
Центральна, 340	81,9	16,8	11,9	77,2	105,9

 

Інша формула — інші результати

Тому для аналізу ми застосували іншу формулу, яка не є ідеальною, але дозволяє звести ці проєкти до спільного знаменника і бодай приблизно порівняти їх між собою та з ринковими показниками. Для цього ми взяли не лише договори на безпосереднє будівництво будинків, а й інші пов’язані угоди з Prozorro — на проєктування, авторський і технічний нагляд, а також на приєднання до інженерних мереж. Усе це склали в одну загальну суму витрат. Далі цю суму ми співвіднесли з площею квартир, щоб зрозуміти, яка частина коштів фактично пішла саме на житло. Після цього отриманий показник поділили на загальну площу квартир і в такий спосіб вирахували умовну вартість квадратного метра.

Вартість проєкту * Площа квартир / Загальна площа = Вартість квартир

Адреса	Вартість проєкту загальна, млн грн	Поверхи	Квартири	Площа нежитлових приміщень, м²	Загальна площа, м²	Площа квартир, м²	Вартість квартир, млн грн	Умовна вартість квадрату квартир, тис. грн
Центральна, 359	290,8	9	105	1331	9777	6700	199	30
Центральна, 353	264	9	103	1478	10567	6591	165	25
Центральна, 427-А	411,7	8	58	3872	9607	4402	189	43
Центральна, 371	306,2	9	58	1670	7694	4243	169	40
Центральна, 326	157	7	35	36	3807	2662	110	41
Центральна, 324	193,5	7	42	0	3757	2816	145	51
Центральна, 340	107,8	6	20	149	1914	1345	76	56

Аналіз таблиці показує чітку закономірність: що менше в будинку поверхів і квартир, то дорожчим виходить кожен квадратний метр житла. Найнижчу вартість квадратного метра мають дев’ятиповерхівки. Так, у будинку на Центральній, 353 квадратний метр коштує 25,03 тис. грн, а на Центральній, 359 — 29,77 тис. грн.

Причини цього — суто економічні. Витрати на проєктування, фундамент, інженерні мережі та благоустрій розподіляються на значно більшу житлову площу. У результаті в будинках із більшою кількістю квартир вартість одного квадратного метра знижується.

Натомість найменший будинок — шестиповерховий на Центральній, 340 — демонструє протилежну ситуацію. Через те, що в ньому передбачено лише 20 квартир, умовна вартість квадратного метра тут є найвищою — 56,38 тис. грн.

Що в кошторисах?

Аналітики DOZORRO проаналізували кошториси договорів на будівництво семи нових будинків. Так, на зведенні багатоповерхівки на Центральній, 353, вони виявили ймовірну переплату — 13,7 млн грн. Найбільше запитань викликала ціна на арматуру класу А-ІІІ діаметром 12 мм. Підрядник — ТОВ “Українська будівнича компанія” — планує її постачати по 42 026,40 грн/т. Натомість “Метінвест” продає її по 33 300 грн/т, а “Метал-холдинг” — по 34 005 грн/т. Тож ймовірна переплата на арматурі може скласти 3,9 млн грн. Також варто враховувати, що зазвичай будматеріали для великих проєктів закуповують гуртом — тож їхня ціна має бути ще нижчою, ніж у роздрібних магазинах.

Ще одна позиція з помітним завищенням — штукатурка Knauf MP-75. У кошторисі її вартість становить 16,51 грн/кг. Для порівняння, “Леруа Мерлен Україна” продає цю штукатурку по 11,96 грн/кг, а “Інтербудсервіс” — по 10,36 грн/кг. Тут можуть переплатити ще 1,9 млн грн. Водночас слід зважати на те, що ціна договорів є динамічною — її можуть коригувати вже під час виконання робіт.

Також аналітики нарахували ймовірне завищення на вулиці Центральній, 427-А — майже 15 млн грн. Для прикладу, утеплювач товщиною 200 мм підрядна компанія “Укрбудінжиніринг” заклала до кошторису по 947,63 грн/кв. м — майже вдвічі дорожче за ринкові пропозиції. Натомість “Новаторбуд” продає такий матеріал по 498,36 грн/кв. м, а “Куб” — по 325 грн/кв. м. На цій позиції можуть переплатити майже 1 млн грн. Утім, згодом замовник вніс зміни до вартості договору та переліку матеріалів, однак оновлений кошторис у системі так і не оприлюднив. Також варто пам’ятати, що ціна договору цього проєкту — динамічна. Тож ми плануємо дочекатися актів виконаних робіт, щоб перевірити фактичні ціни на матеріали.

Ще у двох випадках — на вулицях Центральній, 326 та Центральній, 324 — аналітики не змогли об’єктивно оцінити можливі завищення. Замовник також вносив зміни до вартості договорів, але оновлені кошториси в системі так і не оприлюднив. В інших будинках або завищень не виявили взагалі, або вони були незначними порівняно із загальною вартістю будівельних матеріалів.

Яка ціна на комерційному ринку

Щоб зрозуміти, наскільки отримані нами показники вартості квадратного метра співвідносяться з ринком, варто подивитися на ціни комерційного житла. За даними dom.ria, у грудні 2025 року середня ціна квадратного метра в Київській області (без Києва) становила 891 долар (майже 38 тис. грн). При цьому важливо враховувати, що нові будинки в Бородянці передбачають передачу квартир уже з косметичним ремонтом.

Оскільки в самій Бородянці на момент аналізу не було пропозицій у новобудовах, для порівняння ми використали вторинний ринок. Він дає змогу побачити повний ціновий діапазон залежно від стану житла — від квартир під ремонт до повністю укомплектованих.

Наприклад, на вулиці Центральній, 318 продають двокімнатну квартиру по 44 122 грн за кв. м. У квартирі зроблено сучасний євроремонт, вона повністю укомплектована меблями та технікою. На цій же вулиці продають ще одну двокімнатну квартиру із меблями і технікою — по 48 928 грн за кв. м.

Нижчі ціни мають квартири без ремонту. Так, на вулиці Центральній, 304 чотирикімнатну квартиру продають по 27 985  грн за кв. м, а двокімнатну — по 26 115 грн за кв. м. Обидва житла перебувають у стані під ремонт або без ремонту, а сам будинок планують  відремонтувати.

Висновки

Наш аналіз показує пряму кореляцію між поверховістю будинків і вартістю квадратного метра: чим вищий будинок, тим дешевшим у середньому стає квадрат. Найбільш економічно вигідними виглядають дев’ятиповерхові проєкти, де фіксовані витрати — проєктування, фундамент, інженерні мережі та благоустрій — розподіляються на більшу житлову площу. Загалом рівень цін у цих проєктах виглядає ринково прийнятним і не демонструє системного завищення. Проте обʼєкти ще не завершені, тож остаточно оцінити їхню вартість ми зможемо лише коли їх здадуть і ми побачимо усі реальні витрати за актами.

Водночас навіть за ринково прийнятних показників вартості ефективність таких проєктів значною мірою залежить від прозорості їх реалізації. Публічність документації, своєчасне оприлюднення оновлених кошторисів і належний контроль за цінами на будівельні матеріали залишаються ключовими умовами для збереження довіри до процесу відбудови та раціонального використання бюджетних коштів.

При цьому дискусія про доцільність альтернативних механізмів компенсації, зокрема житлових сертифікатів, не знімає проблеми зруйнованої забудови. Навіть якщо в окремих випадках такі інструменти можуть бути вигіднішими для держави, знищені будівлі нікуди не зникають — їх усе одно потрібно або відновлювати, або демонтувати й забудовувати заново. Тож на практиці альтернативи відбудові наразі не існує — компенсації самі по собі не вирішують проблему зруйнованої інфраструктури.

У цьому контексті Бородянка демонструє компромісну модель відбудови: між економією, соціальною функцією та політичною необхідністю показати результат. Саме тому ключовим питанням тут залишається не лише те, скільки коштує квадратний метр, а й те, наскільки послідовно, обґрунтовано та відкрито держава витрачає кошти на відновлення.

Цей матеріал підготовлено в межах проєкту “Цифровізація для зростання, доброчесності та прозорості” (UK DIGIT), що виконується Фондом Євразія та фінансується UK Dev.

Матеріал створено за фінансової підтримки Програми допомоги з міжнародного розвитку від Уряду Великої Британії. Зміст є винятковою відповідальністю Transparency International Ukraine; висловлені погляди не обов’язково відображають офіційну політику Уряду Великої Британії.

Амбітний проєкт з повільною реалізацією

Оскільки Житомир став одним із шести міст в Україні, де соціальне житло для ВПО будують за підтримки Європейського Союзу, одним з таких рішень має стати зведення цілого житлового комплексу для переселенців. Координувати процес взялися в НЕФКО — це міжнародний партнер, який допомагає Україні втілювати цілу низку проєктів за підтримки грантів і пільгових кредитів. Житомир уже мав досвід співпраці з НЕФКО до великої війни: за їхньої підтримки в місті оновлювали тепломережі, утеплювали дитсадки та школи. Тепер же західні партнери фінансують будівництво житла для переселенців.

Так, на провулку Червоному зводять аж чотири будинки на 116 квартир, де за планом зможуть проживати понад 400 людей. Обійтися проєкт має орієнтовно в пів мільярда гривень, а замовником робіт є управління капітального будівництва. Проєкт передбачає однокімнатні та двокімнатні квартири, а всі помешкання на перших поверхах будуть інклюзивними. Комплекс буде енергоефективним: на дахах встановлять сонячні панелі, а опалення забезпечуватиме котельня на твердому паливі. Територію облаштують дитячими майданчиками, зеленими насадженнями та парковкою на 48 авто. Крім того, у комплексі передбачене сховище для мешканців.

Угоди уклали торік, навесні, загалом планували завершити будівництво в кінці вересня 2025-го (дедлайн був орієнтовним), втім станом на 25 вересня виконано 53% робіт.. 

У коментарі місцевим журналістам керівник управління В’ячеслав Глазунов визнав, що завершити будівництво до кінця вересня все ж не встигнуть. Будуть старатися до кінця року, щоб заселити нових мешканців вже в наступному. 

Хто будує житло?

Головним підрядником цього будівництва стала компанія «АртХаус», що належить відомій у місцевому будівельному середовищі родині Бобло. У березні 2024 року з компанією підписали два контракти на майже 310 мільйонів гривень. За ці кошти вона має звести будинки, зробити частковий ремонт квартир та мінімально їх меблювати. Сюди не входять витрати на проєктування, експертизу, нагляди за роботами та додаткові роботи — їх донори фінансують окремо. Цього року вартість контрактів знизили на 18,5 мільйонів гривень. Офіційна причина — частину робіт скасували. Яких саме — управління у відповіді на запит не уточнило. 

Розповідь про всі регалії і об’єкти цієї бізнес-родини займе чимало часу, тож зупинимося лише на основних моментах. Ключовою компанією родини Петра і Наталії Бобло була «Зодчество ЛТД» і її можна було сміливо назвати улюбленицею міського управління капітального будівництва, чиї підряди фірма забирала регулярно. Любило місто і самих підприємців. Так, у 2018 році мер Житомира Сергій Сухомлин присвоїв Петру Боблу відзнаку «За заслуги перед містом». Нагороду пояснили активною участю підприємця в розвитку міста. Щоправда, отримувати її прийшов не він сам, а його дружина Наталія. 

Одним з найзначиміших об’єктів «Зодчества ЛТД» можна вважати «Прозорий офіс», на реконструкцію якого було виділено десятки мільйонів гривень.  Втім, з часом за цим об’єктом відкрили провадження через підозру у зловживанні службовим становищем, сама фірма зникла з радарів, а її місце зайняв «АртХаус». Такий прийом український бізнес використовує регулярно. Як тільки одна з фірм починає фігурувати в криміналі, а отже з’являється ризик втратити ринок через репутаційні моменти, легше не триматися за неї, а поставити свою ж, але іншу.

Тож формально ці дві компанії різні, але по суті — належать до однієї умовної будівельної групи. Більше того, вони мають однакову юридичну адресу, а в портфоліо можна побачити спільні об’єкти. Ще один доказ цього зв’язку — декларація сина Петра Бобла — Андрія, який у 2017 році працював у Департаменті архітектури Житомирської ОДА та Державній архітектурно-будівельній інспекції. У ній він вказав доходи від роботи в обох компаніях, а також дохід батька від оренди техніки цим же фірмам.

На початку року, після смерті Петра Бобла, управління компанією повністю перейшло до його дружини Наталії, а директором став Сергій Дяченко.

Як обирали підрядника

Оскільки фінансування проєкту частково надходить від міжнародних партнерів, тендери проводили за правилами саме міжнародної організації. Але при цьому підрядника не обирали безпосередньо донори — право ухвалення рішення делегували Житомирській міській раді, лишивши НЕФКО перевірку фірми на доброчесність і дозвіл на підписання договору.

Участь у тендерах взяло п’ять компаній. Найнижчу ціну запропонував «АртХаус», випередивши «ЕлітБуд-1» — єдину іншу фірму, що подала пропозицію в межах бюджету. Раніше журналісти вже писали про зв’язки між компаніями: зокрема одна з них надавала іншій техніку в оренду. Інші учасники були дорожчими і не розглядалися. 

Цікаво також, що тендерів насправді було декілька, бо попри те, що проєкт будівництва житла для переселенців у Житомирі фінансується коштами західних партнерів, у ньому все ж знайшлося місце для витрат і з міського бюджету. Так, бюджет профінансує опоряджувальні роботи, облаштування сховища та території і підведення зовнішніх інженерних мереж. Під ці роботи у грудні 2023 року управління також проведело тендер. Договір на 61 мільйон гривень підписали також із ТОВ «АртХаус». 

Ще на етапі оголошення цієї закупівлі було зрозуміло, що перемогти у тендері має «своя» компанія. В умовах закупівлі містилась вимога надати акт відвідування будівельного майданчика — підписаний представниками замовника. Така вимога є потенційно дискримінаційною: управління на власний розсуд вирішує, кому цей акт підписати, а кому — ні. Навіть якщо компанія відвідала об’єкт, замовник міг відмовити їй у підписанні акту, що стало б формальною підставою для відхилення пропозиції. Такі умови звужують конкуренцію і створюють перевагу для «своїх», фактично порушуючи принципи відкритості та рівного доступу до публічних закупівель. Ця вимога вже неодноразово визнавалась порушенням Антимонопольним комітетом України.

Але в управлінні капбудівництва наполягають, що діяли в межах повноважень і дотримувалися законодавчих процедур. Також запевняють, що жодних домовленостей із підрядником не було.

«Обговорення, що саме компанія ТОВ “АртХаус” має отримати підряд, не було», — йдеться у відповіді на запит.

Втім, віддавши у грудні 23-го «АртХаусу» перемогу в цьому тендері, посадовці фактично відкрили фірмі двері і в тендер вже від міжнародників. Адже було б дивно, якби на одному й тому ж будівельному майданчику працювало б кілька різних компаній. Тож, «правильно» прописавши умови один раз, міська влада по суті вирішила долю всього проєкту.

Ціни під питанням

Отже, перед тим як перейти до питання націнок в цьому об’єкті, хочеться коротко підсумувати все, що ми вже знаємо зараз. Великий проєкт, фінансування на який виділили і міжнародні партнери, і міський бюджет, віддали «улюбленій» будівельній групі. Віддали його доволі зухвало, адже документацію одного з тендерів прописали так, щоб відсіяти інших небажаних переможців.  І поки переможець не надто активно виправдовує виданий йому кредит довіри, адже темпи будівництва не дуже тішать. Вже зараз зрозуміло, що цьогоріч люди в нові будинки не заселяться — їм доведеться чекати.

Втім, якби проблеми були виключно в цьому, то на подібне можна було б закрити очі. Але є ще одне, можливо, найважливіше питання — ефективність використання коштів. Підряднику з усього бюджету вже проплатили майже 120 мільйонів гривень (про всяк випадок також скажемо, що будівництво фінансується за грантові кошти, а отже вони не обкладаються ПДВ). І переглянувши кошторис ми помітили, що компанія постачає деякі матеріали за завищеними цінами. Зауважимо, що в підсумкових відомостях ресурсів (витрати по факту) ціни на матеріали вказані без ПДВ, і навіть у такому вигляді вони перевищують роздрібні ціни в будівельних магазинах, які вже включають ПДВ. 

Почнемо з плит з мінеральної вати. За них міське управління заплатило 683 гривні за квадратний метр. На ринку ці плити продають в середньому по 525–562,50 гривень. Це означає, що лише з цієї позиції — залежно від того, як рахувати ціни в магазинах (з ПДВ чи без) — переплата могла скласти від 230 тисяч до 380 тисяч гривень. 

Бетонні блоки — один із найважливіших будматеріалів. «АртХаус» поставив їх по 2 895 гривень за штуку, тоді як «Ковальська» продає ці блоки за 2 235, а «Алекс груп» — взагалі по 1 807. Тобто переплата могла сягати від 364 тисяч з ПДВ до 570 тис. гривень без ПДВ. Зазвичай, при гуртових закупівлях ціни знижуються, а тут — навпаки: матеріали коштують дорожче, ніж у роздріб.

Ну і вікна — теж не втішають. За них заплатили по 6 377 гривень за квадратний метр, тоді як місцевий виробник «Океан» запропонував нам їх по 5 055, а STEKO — взагалі по 4 271. Це ще плюс від 360 тисяч до 575 тисяч гривень переплати, залежно від того, як рахувати з ПДВ чи без.

Лише на цих трьох позиціях можна було заощадити майже мільйон гривень. Загалом ми нарахували приблизно 5 мільйонів гривень потенційної переплати. Втім, варто врахувати, що частина цієї різниці може пояснюватися тим, що підрядник не виокремив складські витрати, які могли бути закладені у відпускні ціни матеріалів.

Офіційні пояснення і реальна ситуація

В управлінні запевняють: підрядник, який претендує на контракт, самостійно аналізує ринок і формує ціни, використовуючи власну базу даних. Ми звернулися за коментарем до директора «АртХаусу» Сергія Дяченка — відповіді не отримали. Натомість у НЕФКО пояснили, що пропозиція підрядника пройшла державну експертизу, а отже — вважається обґрунтованою.

«Наскільки ми розуміємо, державна експертиза оцінює прайс-лист на основі кількості та обсягу матеріалів, зазначених у проєктній документації, а також перевіряє точність застосованого ціноутворення. З огляду на те, що пропозиція отримала позитивний висновок державної експертизи, ціни також були позитивно підтверджені. Підрядник відповідав за оцінку своєї пропозиції з точки зору вартості доставки та необхідної якості матеріалів. НЕФКО встановила конкретні вимоги до якості ізоляційних матеріалів», — коментує НЕФКО. 

Тобто західні партнери довірилися місцевій владі та переклали відповідальність за перевірку цін на українську сторону та її експертизу. Утім за дослідженням Dozorro експертна організація не перевіряє ціни на конкретні будівельні матеріали. Вона лише оцінює загальну обґрунтованість витрат. Таким чином, ніхто з учасників процесу не проаналізував ціни — ані донор, ані замовник, який мав би це зробити. У результаті маємо прогалину в системі контролю.

Міський бюджет теж страждає

Схожа ситуація і з роботами, які фінансуються коштами міського бюджету. «АртХаусу» вже сплатили понад 36 мільйонів гривень (ця сума з урахуванням податку на додану вартість). Але і тут в кошторисі ми помітили, що ціни на матеріали завищені — загальна сума потенційної переплати становить понад мільйон гривень. Важливо, оскільки йдеться про бюджетні кошти, вони підлягають оподаткуванню. І оскільки у підсумкових відомостях ресурсів ціни зазначені без ПДВ, ми самостійно додавали до них 20% для коректного порівняння.

Наприклад, бетон класу В15 (М200) поставили по 3 621 гривні (з ПДВ) за кубічний метр з врахуванням складських витрат. Хоча в Житомирі його можна придбати в «Торговому домі “Бетон”» по 2 550 гривень, а «Buddelux» — по 2 400. Різниця —  близько 164 тисяч гривень зайвих витрат, які могли б піти на інші важливі потреби.

Аналогічна ситуація з чавунними люками D400. За них сплатили по 10 032 гривні за одиницю. У той час як їхня реальна вартість нижча. «Теплоарматура» продає люки по 7 488 гривень, а Impex-Group — взагалі по 5 925 гривень. Ймовірна переплата — 325 тисяч гривень.

Ціна квадратного метра — чи не забагато?

Втім, є ще один аспект, який по важливості може конкурувати і з доброчесністю підрядника, і з потенційними націнками. Йдеться про економічну доцільність. Якою є ціна квадратного метра в майбутньому комплексі? Давайте рахувати. У відповіді на наш запит управління капітального будівництва повідомило, що вся вартість проєкту становить 485 мільйонів гривень. 

До цієї суми входить зведення будинків, часткове оздоблення приміщень, меблювання, благоустрій, комунікації, проєктування, інфляційні ризики тощо. Це означає, що тут враховані кошти і міського бюджету, і донорів. Оскільки в цю суму також включено зведення укриття, встановлення індивідуальних теплових пунктів і сонячних панелей, ми відняли їх із розрахунку — адже це досить унікальні та зазвичай дорогі переваги новобудов. Вийшла сума 463 млн грн. Якщо поділити її на загальну площу майбутніх квартир (6,8 тисячі м²), отримаємо 68 тисяч гривень за квадратний метр.

Приблизно за стільки ж нині можна купити квадрат з ремонтом в самому центрі найпрестижнішого в Києві Печерського району. Ми ж, нагадаю, говоримо про соціальне житло в середмісті Житомира. Тут, до слова, зараз у ЖК комфорт-класу Grand City Dombrovskyi продають однокімнатну квартиру з дизайнерським ремонтом, сучасною технікою, кондиціонером та гардеробною за 65 тисяч гривень за квадрат. А у сусідній Вінниці можна купити готову до заселення двокімнатну квартиру з меблями у ЖК «Резиденція» (теж комфорт-клас) за 53 тисячі гривень за квадрат. В Одесі за ціною квадрата для переселенців у Житомирі продаються квартири у ЖК бізнес-класу Kadorr City. Однокімнатна квартира з повною комплектацією, дизайнерським ремонтом коштує приблизно 69 тисяч гривень за квадрат. У сусідньому ЖК Перлина (бізнес-клас) двокімнатну квартиру продають за 70 тисяч гривень за квадрат. 

І навіть у Львові, де ціни на житло найвищі, у ЖК R2 residence комфорт-класу можна придбати однокімнатну квартиру з терасою за 72 тисячі гривень за квадрат.

Голова Житомирського регіонального відділення фахівців з нерухомості (рієлторів) України Наталія Мелай розповідає, що наразі середня ринкова вартість квадратного метра житла в новобудовах міста з ремонтом — 57 тисяч гривень. На її думку, ключові чинники, які сьогодні формують ціну квадратного метра в Житомирі — зручність, відносна безпечність розташування будинку та ремонт в квартирі. 

І все це автоматично означає, що квадратний метр соціального житла для переселенців у Житомирі перевищує ринкову вартість житла з ремонтом, меблями та технікою навіть у деяких суттєво дорожчих містах країни. Парадоксально, але за ті самі гроші, які витрачають на квадрат у муніципальному проєкті, на ринку можна придбати комфортне житло в комерційній новобудові — не тільки в Житомирі, а й у Львові, Одесі чи Вінниці.

Торік проєкт Dozorro проаналізував закупівлі на будівництво багатоповерхівок на місці будинків, зруйнованих росіянами, і дійшов висновку, що державі вигідніше купувати готове житло на ринку, ніж будувати його з нуля.

Висновок

Це мала бути історія про допомогу. Про те, як держава у співпраці з міжнародними партнерами піклується про людей, які втратили дім через війну. Але замість цього бачимо зовсім інший сюжет. Головним підрядником обрали компанію, яка давно співпрацює з місцевим управлінням і має очевидні привілеї. В одному з тендерів навіть прописали умову, яка фактично обмежує конкуренцію та дає змогу вибирати, хто матиме доступ до участі в торгах. Це не лише несправедливо, а й звужує можливості інших підприємств, які могли б запропонувати кращі умови. Будівництво йде повільно, і наразі немає жодних гарантій, що об’єкти здадуть у встановлені терміни. Керівник управління вже відкрито говорить, що роботи можуть завершити лише до кінця року — а це означає, що сотні переселенських родин змушені знову чекати.

Найбільша ж проблема — відсутність належного контролю за витратами. Попри те що проєкт фінансується за грантові кошти ЄС і кошти міського бюджету, ніхто з учасників процесу — ані донори, ані замовник — фактично не перевіряють, наскільки ціни на будівельні матеріали обґрунтовані. У результаті підрядник закуповує матеріали за завищеними цінами, що призводить до мільйонних переплат. Ці гроші могли б бути використані ефективніше — на благо суспільства, а не лише на користь окремих осіб.

Приклад Житомира показує, що хороша ініціатива без належного контролю має багато ризиків. Тому варто замислитися, можливо, державі не слід братися самотужки за масштабне будівництво житла. Натомість ефективним рішенням може бути спрямовувати кошти у більш гнучкі й прозорі форми підтримки переселенців — наприклад, сертифікати на купівлю квартир на відкритому ринку. Це дало б людям реальний вибір і забезпечило б відкритий механізм використання коштів. 

Оновлено.

Після публікації матеріалу з редакцією «Главкома» зв’язався мер Житомира Сергій Сухомлин, який рік тому очолив Державне агентство відновлення та розвитку інфраструктури України. З міркувань всебічного висвітлення теми, яку піднімає матеріал, наводимо тези пана Сухомлина, який не погоджується з висновками, зробленими автором.

1. Вартість квадратного метра малоповерхового житла, а у випадку з об’єктом, про який йде мова у матеріалі, йдеться по чотириповерховий комплекс, буде вищою за багатоповерхову забудову. Будувати невисокі будинки – це вимога Євросоюзу, який є донатором проєкту.
2. У вартість будівництва також включено зведення укриттів, що також є обов’язковою умовою проєкту. І що також впливає на загальну вартість квадратного метра.
3. Проєкт передбачає повний ремонт квартир, а також облаштування побутовою технікою. Тому порівнювати вартість квартир з іншими комплексами в інших містах, які здаються в Одесі та Києві, є не дуже коректним.

Цей матеріал створено в межах програми “Школа журналістських розслідувань” від освітньої ініціативи Kyiv Media School.

Резюме

Мінрозвитку пропонує запровадити новий спосіб закупівель для відбудови — особливі рамкові угоди. Попри те, що проєкт назвали експериментальним, нововведення поширюватимуться на досить широке коло замовників і невичерпний перелік потенційних предметів закупівель. 

Головні ризики ініціативи в комплексі створюють широкі можливості для корупційних зловживань. Насамперед бізнес практично не матиме можливості відстоювати свої права в межах таких закупівель — оскарження в АМКУ недоступне для етапу кваліфікаційного відбору та двох з трьох варіантів другого етапу таких закупівель. Водночас проєкт передбачає низький рівень правової визначеності та високий рівень дискреції замовника, що створює лазівку для штучного обмеження конкуренції та корупційних домовленостей. Особливо ризикованим виглядає конкурентний відбір, який базуватиметься на нецінових критеріях та не допускатиме частину пропозиції у відкритий доступ. 

Окрім цього, ініціатива суперечить принципам Європейських директив, що стосуються публічних закупівель, тож може завдати шкоди нашому євроінтеграційному поступу.

Тож Transparency International Ukraine закликає Міністерство розвитку громад та територій України відмовитись від подальшого просування Проєкту.

Хто і що буде придбавати за Проєктом: спершу уявімо масштаби

Учасниками експерименту будуть не лише Агентство відновлення з підприємствами своєї сфери управління, а й інші центральні органи виконавчої влади, обласні, військові адміністрації, КМДА, а за згодою — органи місцевого самоврядування та суб’єкти господарювання. За таких умов проводити закупівлі за  Проєктом зможе будь-яка місцева рада, державні та комунальні підприємства, монополісти. За найскромнішими оцінками, можливість експериментувати за Проєктом виникне для понад 7 тисяч замовників. 

Що вони зможуть купувати в експериментальний спосіб — теж неосяжна величина. Насамперед це будівельні роботи, розроблення проєктної документації та її експертиза, послуги нагляду. Але також експеримент охопить закупівлі «товарів, інших предметів закупівлі, пов’язаних із відновленням об’єктів». Проєкт не передбачає чітких критеріїв зв’язку між товаром та «відновленням». Він лише широко окреслює, що «відновлення населеного пункту — це»:

«…сукупність взаємопов’язаних та взаємоузгоджених заходів, у тому числі пов’язаних з будівництвом об’єктів нерухомого майна, спрямованих на відновлення у населеному пункті об’єктів соціальної, інженерно-транспортної, енергетичної інфраструктури, будівель і споруд житлового та іншого призначення до стану, що забезпечує створення повноцінного життєвого середовища».

Як бачимо, під це визначення, за бажанням, можна підвести усунення будь-яких наслідків ворожих атак: наприклад, замінити знищені автобуси, озеленити пошкоджені клумби тощо. Тож варто зважати, що всі ризики, про які піде мова нижче, торкнуться доволі широкого кола закупівель. 

Без повноцінного оскарження і поза межами Закону

Діючи за Проєктом, замовник спершу має оголосити кваліфікаційний відбір кандидатів до рамкової угоди. Він оприлюднює оголошення та «тендерну документацію», встановлює кваліфікаційні та інші вимоги до кандидатів. Кандидати подають заявки, замовник розглядає їх на відповідність вимогам відбору та приймає рішення про відхилення кандидата або включення його до рамкової угоди. Створивши її, він зможе проводити закупівлі лише серед включених до рамкової угоди учасників. 

Описаний підхід відходить від норм Закону України «Про публічні закупівлі» (далі — Закон), за яким рамкові угоди укладають у результаті відкритих торгів, а не квалвідбору. 

За Проєктом кандидати не зможуть оскаржити до Комісії АМКУ дискримінаційні та/або непрозорі умови квалвідбору, рішення про своє відхилення та про включення конкурента до угоди. Адже такий відбір не є процедурою закупівлі. І навіть строки подання скарг у статті 18 Закону обчислюються від строків подання саме тендерних пропозицій, а не заявок. Отже, захистити свої права кандидати зможуть хіба що в суді. 

На другому етапі є три способи, як провести закупівлю: відкриті торги з особливостями, запит пропозицій або конкурентний відбір. З них лише перший шлях має механізм оскарження до Комісії АМКУ. Якщо замовник обере, приміром, запит пропозицій, всі стадії закупівлі пройдуть без можливості оскарження. Кандидати і учасники не матимуть ключового дієвого способу захисту.

«Проєкти під ключ»: понад 60% нецінових та приховані документи

Якщо в рамковій угоді буде неможливо визначити всі істотні умови майбутнього договору про закупівлю, Проєкт дозволяє замовнику укласти її як є, а на другому етапі — обрати виконавця через конкурентний відбір. Цей спосіб закупівлі передбачили для реалізації проєктів «під ключ», коли замовник планує придбати комплекс з проєктування та будівництва. 

Конкурентний відбір — один з найризикованіших аспектів Проєкту. Так, оцінювати пропозиції щонайменше на 60% будуть за специфічними (неціновими) вимогами. І це прямо суперечить Закону, за якими питома вага ціни як критерію оцінки має бути принаймні 70%, а не 40% чи менше.

Якими будуть нецінові критерії, буде вирішувати замовник: Проєкт пропонує лише орієнтовний перелік переваг, які можна враховувати при оцінюванні технічної складової. У ньому — безліч оціночних понять, як-от «естетична привабливість», «оригінальність архітектурних рішень», «візуальне зображення майбутнього об’єкта».  Сформувати на базі таких ознак вимоги та оцінити, які проєкти більшою мірою їм відповідають —  можливо в будь-який, щонайменше суб’єктивний і, дуже ймовірно, дискримінаційний спосіб. З деяких положень Проєкту випливає, що технічну складову будуть ділити на частини, і для оцінки кожної частини замовник визначатиме свої критерії та їх вагу.

Водночас закупівлям проєктів «під ключ» бракуватиме прозорості: інформація з «описом рішення про закупівлю» буде відкриватися лише замовнику. Учасники та громадськість не матимуть можливості не лише оскаржити, але й навіть ознайомитися з «описом рішення про закупівлю», щоб перевірити обґрунтованість рішень замовника. При цьому Проєкт недостатньо чітко визначає, як співвідноситься «опис рішення» з «технічною складовою». Тож що буде входити в «опис рішення» і, відповідно, буде закрито для доступу — поки невідомо.

Строк подання тендерних пропозицій для реалізації проєктів «під ключ» не може бути більше 30 днів (а меншим, виходить, бути може).  

У сукупності таке регулювання створить сприятливі умови для визначення переможцем будь-якого учасника на розсуд замовника, який зможе закласти суб’єктивний підхід до методики оцінки та реалізувати його — в умовах закриття інформації про пропоновані учасниками рішення і відсутності можливості оскарження.

Без «проєктів під ключ» — все одно ризиковано 

Окрім конкурентного відбору, закупівлю за рамковою угодою можна буде здійснювати через відкриті торги з особливостями та запит пропозицій. Але й такі сценарії не позбавлені недоліків. 

Насамперед у Проєкті вбачається ризик недостатньої прозорості та дискримінації в умовах квалвідбору та подальшого запиту пропозицій. Так, орієнтовні кількість та/або обсяг, місце, орієнтовні строки та/або графіки поставки/виконання зазначаються у тендерній документації квалвідбору «у разі потреби». На наш погляд, більш об’єктивним було би обов’язково зазначати точну інформацію, якщо вона відома замовнику. 

Так само при створенні рамкової угоди «розраховується приблизно та є орієнтовною» очікувана вартість предмета закупівлі. Такий підхід дозволяє зазначити фактично будь-яку очікувану вартість. Це може стати інструментом відсіву сторонніх учасників, адже саме від очікуваної вартості залежить, який обсяг доходу за минулий рік може (а для проєктів «під ключ» — навіть мусить до 100%) вимагати замовник від кандидатів. Окрім квалкритеріїв, замовник буде мати право встановити й інші вимоги.

Викликає сумніви, чи достатньо буде інформації та часу для підготовки заявки та пропозиції у закупівлі робіт. Так, від 10 робочих днів матимуть кандидати, щоб подати заявку на включення до рамкової угоди — зокрема й технічну частину, якщо її вимагатиме замовник. Потім, якщо замовник оголосить запит пропозицій, подати пропозицію можна буде не пізніше ніж за 3 робочі дні з дня розміщення запиту в системі Prozorro.  Гадаємо, не варто покладатися на простоту підготовки пропозиції на запит — адже для цього потрібно повністю розрахувати договірну ціну. До того ж Проєкт прописаний так, що дізнатися про кількість, місце, строки, очікувану вартість учасник зможе вже на стадії оголошення запиту, якщо замовник не визначив цього раніше. Проєкт не вимагає оприлюднювати дані, необхідні для формування договірної ціни, у форматах спеціалізованих кошторисних програм, що також може ускладнити підготовку. 

Також Проєкт прямо не вимагає від замовника оприлюднити проєкт договору про закупівлю на етапі квалвідбору до рамкової угоди. Хоча і регламентує, що робити замовнику, якщо в рамковій угоді неможливо встановити його істотні умови. Якщо це питання не врегулювати чітко, виникне ризик неналежного інформування кандидатів про умови майбутніх договорів. Тим паче Проєкт подає рамкову угоду як спосіб закупівлі, а не як правочин з певними умовами.

У запиті пропозицій замовник зможе встановити за потреби порядок погодження договірної ціни. Як демонструє практика, у Prozorro Market часто зловживають вимогами запитів, визначаючи в них додаткові вимоги і розцінюючи їх невиконання як відмову від договору. У Проєкті не вбачається запобіжників таким практикам. 

Є й процесуальні ризики. Щоб можна було оголосити закупівлю, мають бути розглянуті заявки, подані до спливу первинного строку їх подання. Але Проєкт дозволяє подавати заявки і після цього дедлайну (і це добре). Водночас він не забороняє оголошувати закупівлі, не розглянувши ці пізніші заявки. Це зумовлює ризик, що замовники будуть оголошувати закупівлі за наявності нерозглянутих заявок, поданих протягом дії рамкової угоди, ігнорувати їх.

Загалом, Проєкт пропонує недостатній рівень правової визначеності та високий рівень дискреції замовника у питаннях, що є суттєвими для підготовки заявок, тендерних пропозицій, пропозицій учасниками. Такий підхід створює ризик обмеження доступу бізнесу до закупівель та поширення корупційних практик.

Як щодо меж повноважень, відповідності Закону та вимогам ЄС?

Аналізуючи Проєкт, варто поглянути ширше: яке місце він посідатиме в системі закупівельного законодавства і як вплине на нього. 

Застерігаємо: Проєкт, що позиціонується як експериментальний, насправді охоплює надто широке коло замовників та невичерпний перелік предметів закупівель, на які він буде поширюватись. За таких умов, суттєва частина замовників у розумінні Закону зможуть здійснювати закупівлі у спосіб, відмінний від передбаченого Законом, для придбання невичерпного переліку предметів. Такий підхід не відповідає ознакам експерименту, несе правову невизначеність у сферу закупівель та ускладнить оцінку законності дій замовників органами контролю.

Як відомо, Уповноваженим органом у сфері закупівель є Мінекономіки. Саме воно, розробляє і затверджує нормативно-правові акти, реалізує державну політику у сфері. Розроблення Порядку, що стане джерелом права для понад чверті замовників, виходить за межі компетенції Мінрозвитку, суперечить Закону та ускладнить регулювання сфери. Якщо кожне міністерство розробить і надасть на затвердження Кабміну свої порядки здійснення закупівель у сегментах, до яких вони дотичні, це створить загрозу для сталості регулювання сфери. 

Врешті, Проєкт суперечить принципам Директиви №2014/24/ЄС Європейського Парламенту і Ради 2014/24/ЄС від 26 лютого 2014 року про публічні закупівлі та про скасування Директиви 2004/18/ЄС. Такі кроки можуть завдати шкоди євроінтеграційному поступу України, спричинивши негативну реакцію Європейської Комісії та міжнародних партнерів. Це особливо важливо зараз, коли приведення українського закупівельного законодавства у відповідність до acquis ЄС перебуває у фокусі уваги та зусиль Української держави. 

Якщо механізми Проєкту будуть застосовані до закупівель, що фінансуються в межах Ukraine Facility, це може змінити попередні домовленості про використання певних процедур та механізмів, а також загрожувати виплаті наступних траншів в рамках зазначеного механізму фінансування.

Що робити? 

Щоб запобігти зростанню корупційних ризиків та регресивним крокам у сфері закупівель, Transparency International Ukraine закликає Міністерство розвитку громад та територій України відмовитись від подальшого просування Проєкту. 

Якщо для відновлення населених пунктів або вирішення інших задач Проєкту недостатньо вже існуючих процедур закупівель, — потрібно:

• визначити, у чому полягають недоліки наявних процедур;
• визначити інші задачі Проєкту, якщо вони є;
• сформувати робочу групу для підготовки проєкту Порядку, який відповідатиме Закону та умовам євроінтеграції, із залученням відповідних фахівців. 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.

Перший млинець рік нанівець

Проблеми виникли вже на старті експериментального проєкту. Він не містив формальних вимог і критеріїв для відбору об’єктів відновлення. Окрім цього погодження переліків об’єктів відбувалося за посередництва ОВА. Тож процес затягнувся аж до осені 2023. 

І вже на першому етапі з експерименту випав Мощун — там перелік об’єктів для відбудови так і не погодили. 

У підсумку в проєкті залишилося 5 населених пунктів із майже 300 об’єктами. Понад 250 із них припадали лише на два села — Посад-Покровське та Ягідне. Натомість у Циркунах на Харківщині до затвердженого переліку потрапило лише 4 об’єкти, що ставило під сумнів доцільність збереження цього населеного пункту в експерименті.

Тривалий процес відбору об’єктів безпосередньо позначився на фінансуванні експерименту. Регіональні Служби відновлення змогли розпочати закупівлі лише в середині вересня — після завершення бюджетних процедур. У результаті у 2023 році на проєкт витратили лише 559 млн грн — 17% із запланованих 3,35 млрд.

У 2024 році найбільше застопорила експеримент затримка фінансування. Кошти виділили лише наприкінці року. Ймовірно через нестабільну ситуацію з керівництвом ключових стейкхолдерів експерименту — Мінінфраструктури та Агентства відновлення. Відповідно замовники робіт не могли не те, що спланувати нові закупівлі, а й оплатити виконані роботи за торішніми контрактами. Тож деякі роботи просто зупинили, а в кількох випадках навіть розірвали договори. 

Як наслідок, за перший рік суттєвого прогресу в реалізації експериментального проєкту не відбулося. Відновити встигли лише один об’єкт — ділянку дороги, яка проходить через Посад-Покровське і зʼєднує Миколаїв з Херсоном. Станом на середину червня 2024 року на 211 об’єктах (69% від загальної кількості) тривали будівельні чи ремонтні роботи. 

Чи не єдиним позитивним моментом під час першого року реалізації проєкту стали закупівлі. За три місяці до завершення бюджетного року служби відновлення провели щонайменше 237 закупівель з розробки проєктно-кошторисної документації, будівництва та технічного нагляду. При цьому, рівень конкуренції на торгах був вдвічі вищим від середнього показника на Prozorro. Завдяки цьому рівень умовної економії (різниці між очікуваною вартістю та сумою укладеного договору) у середньому становив 21%. 

Аналіз закупівель також показав, що в цілому, ціни, які підрядники закладали у кошториси здебільшого були ринковими, а відхилення радше мали випадковий, а не системний характер.

Новий етап, старі проблеми

Відновити фінансування експериментального проєкту вдалося лише в листопаді 2024 року, коли Служби відновлення знову отримали можливість здійснювати виплати за виконані роботи. Але, як і в 2023 році, часу для цього було обмаль — бюджетний рік знову закінчувався. 

У результаті у 2024 році встигли використати лише 503 млн з виділених 2,2 млрд грн. Тож за неповних два роки реалізації проєкту замовники мали змогу оплачувати роботи та послуги з відновлення лише протягом 6 місяців.

Протягом другого року реалізації експерименту уряд двічі переглядав перелік об’єктів відновлення. У березні 2025 року він налічував уже 739 об’єктів — удвічі більше, ніж на старті. Усе тому, що у Посад-Покровському та Бородянці суттєво збільшили кількість житлової інфраструктури, яку планують відбудувати в межах проєкту.

Відповідно зросла і загальна очікувана вартість відновлення в межах експерименту — до 11,6 млрд грн, що на 1,63 млрд грн більше, ніж у 2023 році.

Утім, на завершальний рік реалізації проєкту суттєво зріс і обсяг фінансування. У 2025 році з державного бюджету запланували виділити 5,2 млрд грн — понад удвічі більше, ніж у попередньому році, та майже стільки ж, скільки за два попередні роки разом узяті. Тож на папері держава профінансувала комплексне відновлення відібраних населених пунктів на 10,82 млрд грн — 93% від очікуваної вартості. Але ця цифра кардинально відрізняється від фактичного розміру видатків на реалізацію експерименту.

Загалом, станом на травень 2025 року на реалізацію експерименту фактично вдалося спрямувати лише 2,23 млрд грн — приблизно 20% від очікуваної вартості всього проєкту комплексного відновлення. При цьому, більшу частину з них — 1,19 млрд грн — використали лише у 2025 році, коли кошти на реалізацію експерименту змогли виділити оперативно — у кінці березня. 

Як показує третя хвиля соціологічного дослідження Transparency International Ukraine, вже понад третина українців бачила результати відбудови, і більшість з них оцінює їх позитивно (74%). Водночас 65% опитаних вважають, що процеси відновлення залишаються вразливими до корупції.

Затримки з фінансуванням упродовж перших двох років реалізації проєкту безпосередньо вплинули на темпи та стан відновлення відібраних населених пунктів.

Станом на початок червня 2025 року, за даними Служб відновлення, проєктну документацію розробили для 492 об’єктів (67% від загальної кількості), а будівельні та ремонтні роботи тривали на 472 об’єктах (64%). За рік завершити виконання робіт вдалося за 57 об’єктами в селі Ягідне на Чернігівщині, тож загалом 58 об’єктів вдалося повністю відновити за результатами двох років реалізації експериментального проєкту з комплексного відновлення п’яти населених пунктів.

Примітно, що протягом другого року погіршились показники закупівель. Через зниження рівня конкуренції, який все ще перевищував середній показник конкуренції на будівельних тендерах в Prozorro, але не досягав значення першого року, рівень «економії» також суттєво знизився — з 21% до 7,5%. При цьому, ціни на матеріали, які підрядники закладали у кошториси, здебільшого залишилися ринковими.

Бородянка

У 2024 перелік об’єктів відновлення в Бородянці Київської області розширили більш ніж удвічі — до 77. Зокрема до проєкту додатково включили 32 багатоквартирні будинки, 2 захисні споруди, нову дитячу школу мистецтв, гуртожиток та реконструкцію комунікаційних мереж. Як наслідок, вартість відновлення селища зросла на 674 млн грн.

За останній рік в Бородянці на 66 об’єктах відновлення (85% від загальної кількості) розпочали будівельні та ремонтні роботи. За інформацією Агентства відновлення, капітальні ремонти житлових будинків очікують закінчити до кінця 2025 року, а будівництво нових — вже у 2026.

Тростянець

Перелік об’єктів комплексного відновлення Тростянця на Сумщині включає кілька великих інфраструктурних проєктів, серед яких реконструкція залізничного вокзалу, привокзальної площі, площі 40-ої Армії (включає понад 20 дрібних об’єктів) та ремонт трьох ділянок дороги Суми-Полтава. Загалом за 2023-2025 роки на фінансування експериментальної відбудови міста уряд сукупно виділив 1,09 млрд грн, з яких використали лише 224,6 млн грн. 

Cтаном на початок червня 2025 року ремонтні роботи у Тростянці тривають на всіх об’єктах. У Службі відновлення Сумської області очікували, що роботи з капітального ремонту дороги Суми-Полтава мали завершити до кінця червня, а реконструкція вокзалу та інших об’єктів затягнеться до наступного року.

Ягідне

Ягідне Чернігівської області — чи не єдиний населений пункт, де є відчутний прогрес в межах експериментального проєкту. 

За інформацією Служби відновлення в Чернігівській області станом на кінець квітня 2025 року завершено відновлення 56 будинків та ремонт вулично-дорожньої мережі села. Крім того, тривали ремонтні роботи ще на 23 об’єктах. Загалом капітальний ремонт житла в Ягідному планують завершити до кінця літа, а нове будівництво — до кінця 2025 року.

Водночас відновлення частини житлових будинків в Ягідному й досі заблоковане через те, що не всі власники передали права замовника будівництва Службі відновлення.

Циркуни

Циркуни — одне із найбільш постраждалих сіл Харківської області та водночас найбільш проблемний населений пункт експериментального проєкту відновлення. Село знаходиться за 25 км від кордону з росією і постійно потерпає від обстрілів ворога. 

Примітно, що Циркуни стали єдиним населеним пунктом, для якого на замовлення Служби відновлення була розроблена концепція відновлення. Однак чи вдасться її реалізувати — невідомо, адже в січні 2025 року очільник Служби відновлення Харківської області повідомив, що у зв’язку із безпековою ситуацією реалізацію експерименту в Циркунах поставили на паузу.

Посад-Покровське

Посад-Покровське на Херсонщині стало першим населеним пунктом, де на одному з об’єктів у рамках експерименту завершили виконання ремонтних робіт. Щоправда, ним виявився не житловий будинок, а автомобільна дорога, яка проходить через населений пункт і зʼєднує Миколаїв з Херсоном.

У 2025 році на відновлення села виділили чималу суму — понад 2,2 млрд гривень (більше перепало лише Бородянці). Як наслідок, будівельні та ремонтні роботи відновилися та тривають за 364 об’єктами. Утім, враховуючи масштаб комплексного відновлення Посад-Покровського, можливість його завершення до кінця реалізації експерименту не виглядає реалістичною.

Висновки

За два роки впровадження експериментальний проєкт із комплексного відновлення так і не досяг очікуваних масштабів: вдалося відновити лише приблизно 8% від запланованої кількості об’єктів. Для більшості ж (64%) роботи розпочалися або набрали темпу лише наприкінці минулого року.

Держава профінансувала відновлення відібраних населених пунктів на 10,82 млрд грн — 93% від очікуваної вартості проєкту. Проте через те, що фінансування виділяли із суттєвими затримками, проєкт навряд закінчиться вчасно. Станом на травень 2025 року використано лише 2,23 млрд грн — приблизно 20%.

Через прогалини в умовах експерименту фактично випала відбудова села Мощун, а пізніше на паузу поставили відбудову Циркунів.

Відповідно до умов, 2025 рік мав би стати завершальним у реалізації експерименту. Проте, за оцінками Служб відновлення, у щонайменше двох населених пунктах — Тростянці та Бородянці — завершити роботи вдасться не раніше 2026 року. Та чи дасть уряд Агентству відновлення та його регіональним службам можливість довести експеримент до кінця? 

Збільшення обсягу фінансування та переліку об’єктів, запланованих до відновлення, понад вдвічі за попередній рік, свідчать на користь такого сценарію. Остаточну ж долю експерименту може визначити аналіз проєкту, ініційований урядом у квітні цього року. До нього, за словами керівника Агентства відновлення, залучать і міжнародних експертів, які мають оприлюднити свій висновок восени.

Зараз важливо врахувати помилки, щоб не повторити їх у майбутньому — як під час комплексного відновлення, без якого нам не обійтись у масштабній повоєнній відбудові, так і під час реалізації інших експериментальних проєктів, що покликані тестувати нові підходи у відбудові.

Резюме

За два роки впровадження експериментальний проєкт із комплексного відновлення так і не досяг очікуваних масштабів: вдалося відновити лише приблизно 8% від запланованої кількості об’єктів. Для більшості ж (64%) роботи розпочалися або набрали темпу лише наприкінці минулого року.

Держава профінансувала відновлення відібраних населених пунктів на 10,82 млрд грн — 93% від очікуваної вартості проєкту. Проте через те, що фінансування виділяли із суттєвими затримками, проєкт навряд закінчиться вчасно. Станом на травень 2025 року використано лише 2,23 млрд грн — приблизно 20%.

Через прогалини в умовах експерименту фактично випала відбудова села Мощун, а пізніше на паузу поставили відбудову Циркунів.

Відповідно до умов, 2025 рік мав би стати завершальним у реалізації експерименту. Проте, за оцінками Служб відновлення, у щонайменше двох населених пунктах — Тростянці та Бородянці — завершити роботи вдасться не раніше 2026 року. Та чи дасть уряд Агентству відновлення та його регіональним службам можливість довести експеримент до кінця? 

Збільшення обсягу фінансування та переліку об’єктів, запланованих до відновлення, понад вдвічі за попередній рік, свідчать на користь такого сценарію. Остаточну ж долю експерименту може визначити аналіз проєкту, ініційований урядом у квітні цього року. До нього, за словами керівника Агентства відновлення, залучать і міжнародних експертів, які мають оприлюднити свій висновок восени.

Зараз важливо врахувати помилки, щоб не повторити їх у майбутньому — як під час комплексного відновлення, без якого нам не обійтись у масштабній повоєнній відбудові, так і під час реалізації інших експериментальних проєктів, що покликані тестувати нові підходи у відбудові.

Нові об’єкти, старі проблеми

Зі старту реалізації проєкту до нього увійшло 295 об’єктів відновлення, які розподілялися за категоріями:

• 268 — житло;
• 10 — соціальна інфраструктура;
• 8 — адміністративні будівлі;
• 7 — дорожня інфраструктура;
• 2 — комунікації.

Протягом минулого року уряд двічі переглядав цей перелік. У березні 2025 року він налічував уже 739 об’єктів — удвічі більше, ніж на старті. Таке суттєве зростання зумовило збільшення кількості об’єктів житлової інфраструктури, яка підлягає відновленню у двох населених пунктах –- Посад-Покровському та Бородянці.

Через розширення переліку об’єктів виникла потреба у додатковому фінансуванні. Станом на 2025 рік загальна очікувана вартість відновлення в межах експерименту зросла до 11,6 млрд грн — на 1,63 млрд грн більше, ніж у 2023 році.

На завершальний рік реалізації проєкту суттєво зріс і обсяг фінансування. У 2025 році з державного бюджету запланували виділити 5,2 млрд грн — понад удвічі більше, ніж у попередньому році, та майже стільки ж, скільки за два попередні роки разом узяті. Тож на папері держава профінансувала комплексне відновлення відібраних населених пунктів на 10,82 млрд грн — 93% від очікуваної вартості. Але ця цифра кардинально відрізняється від фактичного розміру видатків на реалізацію експерименту.

За час реалізації проєкту 83% використаних коштів (1,85 млрд грн) були спрямовані на відновлення Бородянки та Посад-Покровського. Найбільше ж пощастило Ягідному на Чернігівщині — там встигли покрити понад третину (37%) потреби в коштах на відновлення. Найменше коштів використали на відбудову Циркунів на Харківщині — трохи більше 1% від очікуваної потреби.

Загалом же, за даними замовників робіт та послуг (Київської обласної військової адміністрації та регіональних Служб відновлення та розвитку інфраструктури), станом на травень 2025 року на реалізацію експерименту фактично вдалося спрямувати лише 2,23 млрд грн — приблизно 20% від очікуваної вартості всього проєкту комплексного відновлення. 

У 2023 році з виділених понад 3,35 млрд грн на комплексне відновлення обраних населених пунктів застосували 559 млн грн. Тоді на заваді ефективному використанню коштів стали тривалий процес відбору проєктів відновлення та затримки із фінансуванням. Як наслідок, регіональні служби відновлення змогли почати оголошувати закупівлі лише через пʼять місяців після офіційного старту експериментального проєкту і за три місяці до завершення бюджетного року. Надалі відсутність фінансування зумовила зупинку виконання робіт підрядниками.

У 2024 році ситуація з комплексним відновленням лише погіршилася. Через політичну нестабільність та подальші звільнення очільників Мінінфраструктури та Агентства відновлення, фінансування проєкту зупинилося, тож і роботи переважно були на паузі. 

Відновити проєкт вдалося лише в листопаді 2024 року, коли служби відновлення знову отримали можливість здійснювати виплати за виконані роботи. Але вже з початку 2025 року фінансування знову припинилося через закінчення бюджетного року. В результаті Служби відновлення встигли використати лише 503 млн з виділених 2,2 млрд гривень. Тож за неповних два роки реалізації проєкту замовники мали змогу оплачувати роботи та послуги з відновлення лише протягом 6 місяців.

І лише у 2025 році кошти на реалізацію експерименту змогли виділити оперативно — бюджетні асигнування було відкрито в кінці березня. За даними Агентства відновлення, станом на травень з майже 3,5 млрд грн замовники встигли використали 1,19 млрд грн. 

Немає грошей – немає результату

Затримки з фінансуванням упродовж перших двох років реалізації проєкту безпосередньо вплинули на темпи та стан комплексного відновлення відібраних населених пунктів.

За даними Служб відновлення, станом на середину червня 2024 року проєктну документацію розробили за 260 об’єктами відновлення, що становило 88% від їхньої загальної кількості (до моменту її подальшого перегляду). Будівельні та ремонтні роботи тривали на 211 об’єктах (72%) і лише один об’єкт вдалося повністю відновити за перший рік експерименту – ділянку автомобільної дороги, яка проходить через село Посад-Покровське.

Але впродовж другого року впровадження проєкт також не досяг очікуваного рівня реалізації. Окрім вже згаданих проблем з фінансуванням, додатковою перепоною стало включення до переліку відновлення ще майже 450 нових об’єктів. Кількість об’єктів збільшили, а от строк реалізації проєкту не продовжили. 

Станом на початок червня 2025 року за даними Служб відновлення проєктну документацію розробили для 492 об’єктів (67% від загальної кількості), а будівельні та ремонтні роботи тривають на 472 об’єктах (64%). За рік завершити виконання робіт вдалося за 57 об’єктами в селі Ягідне на Чернігівщині, тож загалом 58 об’єктів вдалося повністю відновити за результатами двох років реалізації експериментального проєкту з комплексного відновлення п’яти населених пунктів.

Закупівлі

За даними публічного модуля аналітики BI Prozorro в період з червня 2024 по червень 2025 року замовники оголосили 373 закупівлі, пов’язаних з проєктом експериментального відновлення населених пунктів. Для порівняння, за перший рік проєкту встигли оголосити 237 закупівель.

Упродовж аналізованого періоду більшість очікуваної вартості — 97% припала на закупівлі за відкритими торгами з особливістю — майже 8,11 млрд грн. Переважно за результатами таких процедур укладали контракти на будівництво нових об’єктів або капітальний ремонт існуючої інфраструктури.

Водночас 3% очікуваної вартості припало на прямі контракти, в межах яких здебільшого купували розробку проєктної документації та технічний чи авторський нагляд. Таких закупівель було більше за кількістю — 254 проти 119 — але на незначні суми. 

За перший рік експерименту розподіл за методами був приблизно такий самий — 3,1 млрд грн (понад 97,5%) припадали на відкриті торги з особливостями і решта 2,5% — прямі договори. 

Серед лідерів за кількістю закупівель — Київська обласна військова адміністрація: вона оголосила 154 закупівлі, за результатами яких уклала контракти на понад 2,85 млрд грн. Другу позицію посіла Служба з відновлення в Херсонській області – 93 закупівлі на суму майже 2 млрд грн. Замикає трійку Служба з відновлення в Київській області, яка провела 77 закупівель із загальним обсягом контрактів на 1,1 млрд грн.

Левова частка усіх укладених контрактів — 98% загального обсягу — стосувалася нового будівництва та капітального ремонту пошкодженої інфраструктури. Сума таких контрактів склала приблизно 5,9 млрд грн. Ще 2% (понад 86 млн грн) стосувалися розробки проєктної документації та супутніх послуг. Послуги з технічного та авторського нагляду на суму 33 млн грн склали 1% від загальної кількості контрактів.

Найбільшу частку серед усіх законтрактованих коштів — 2,83 млрд грн, або 47% від загальної суми — спрямували на відновлення багатоквартирних будинків. Майже вся ця сума припадає лише на один населений пункт — Бородянку на Київщині. Ще понад 1,3 млрд грн (21,5%) пішли на ремонт і відбудову приватного житла — переважно в Посад-Покровському.

Майже стільки ж — 1,2 млрд грн — витратили на відновлення комунікацій та дорожньої інфраструктури, включно з дорогами загальнодержавного значення. А найменше коштів — 605 млн грн, або лише 10% від загального обсягу — спрямували на відновлення об’єктів соціальної інфраструктури.

У середньому на відкриті торги подавалося 2,25 учасника — майже вдвічі більше, ніж середній показник конкуренції на будівельних тендерах в Prozorro. Водночас цей показник менший, як порівняти з аналогічним періодом першого року експерименту (3,6 учасника). Найбільша конкуренція спостерігалася у закупівлях Київської служби — у середньому понад 3 учасники на лот. 

Як і показник конкуренції, рівень «економії» — наскільки укладені контракти дешевші за очікувану вартість — також  суттєво знизився. У середньому замовники заощаджували 7,5% коштів на конкурентних лотах, тоді як за перший рік експерименту цей показник був на рівні 21%. Найвищий рівень «економії» продемонструвала Служба відновлення Сумської області, де ця різниця сягнула 22,6%, що у 3 рази перевищує середній показник замовників в межах експерименту. Високий показник і у Служби відновлення Київської області — понад 17% умовної «економії». В інших замовників цей показник коливався на рівні 3-5%.

Аналіз цін на матеріали в кошторисах показав, що в цілому, ціни які підрядники закладали у кошторис були ринковими. Але траплялися і відхилення, які радше мали випадковий, а не системний характер. 

Зокрема, по будівництву багатоквартирного житлового будинку по вул. Центральна, 353 в смт Бородянка переплата може скласти понад 11 млн грн внаслідок завищення вартості арматури. У кошторисі вона складає 35 тис. грн/т, тоді як на ринку таку арматуру можна придбати в діапазоні від 26 до 28 тис. грн/т. При цьому, ціна динамічна, тож вартість договору під час виконання робіт може змінюватися. 

Ще один приклад — нове будівництво приватних житлових будинків по вул. Приозерній, Садовій, с. Посад-Покровське, де переплата може скласти понад 16,3 млн грн, оскільки закладена у кошторисі вартість матеріалів (газоблоків) на 20% вища ніж у постачальників на ринку. Водночас вид договірної ціни в цій закупівлі твердий, тож замовник не зможе просто скорегувати вартість на матеріали в актах виконаних робіт.

Варто відзначити, що протягом аналізованого періоду Держаудитслужба провела моніторинг 21 процедури закупівель, що становить 9% від загальної кількості оголошених лотів. При цьому, у 19 з них було виявлено порушення, зокрема в тендерній документації та при оприлюдненні інформації про закупівлі, порушення порядку розгляду тендерних пропозицій та умов договору про закупівлю. 

Бородянка

У серпні 2024 перелік об’єктів відновлення в Бородянці Київської області розширили більш ніж удвічі — до 77. Зокрема до проєкту додатково включили 32 багатоквартирні будинки, 2 захисні споруди, нову дитячу школу мистецтв, гуртожиток та реконструкцію комунікаційних мереж. Як наслідок, вартість відновлення селища зросла на 674 млн грн.

У жовтні замовником відбудови 58 об’єктів в Бородянці стала Київська облдержадміністрація. Спільно з регіональною Службою відновлення на реалізацію експерименту в Бородянці вони витратили 1,06 млрд грн — лише 20% від загальної потреби селища для комплексного відновлення. При цьому, левову частку цих коштів (майже 800 млн грн) використали тільки у 2025 році. 

Як наслідок, за останній рік в Бородянці на 66 об’єктах відновлення (85% від загальної кількості) розпочалися будівельні та ремонтні роботи, зокрема капітальний ремонт пошкоджених багатоповерхівок та будівництво нових 6 будинків на місці знищених. 

Втім, відновлення жодного об’єкта в рамках експерименту досі не вдалося завершити. За інформацією Агентства відновлення, капітальні ремонти житлових будинків очікують закінчити до кінця 2025 року, а будівництво нових — вже у 2026.

Тростянець

З 2024 року перелік об’єктів комплексного відновлення Тростянця на Сумщині не змінився. Як і раніше, він включає відновлення кількох великих інфраструктурних проєктів, серед яких реконструкція залізничного вокзалу, привокзальної площі, площі 40-ої Армії (включає понад 20 дрібних об’єктів) та ремонт трьох ділянок дороги Суми-Полтава, дві з яких розташовані між Тростянцем та сусіднім населеним пунктом, с. Климентове.

Ще у 2023 році на фінансування комплексного відновлення міста виділили 663 млн грн. Цих коштів мало бути достатньо, щоб покрити витрати на відбудову всіх зазначених об’єктів. Але тоді через закінчення бюджетного року витратити встигли лише 80,6 млн грн — 12% від виділеного бюджету. 

У 2024 році бюджетні перипетії повторилися — з виділених 278 млн грн регіональна Служба відновлення за два місяці освоїла трохи менше половини (133 млн грн). А вже у 2025 році очікувана вартість комплексного відновлення Тростянця зросла до понад 1 млрд гривень, але на його фінансування держава дала менше коштів — 151 млн грн. Загалом за 2023-2025 роки на фінансування експериментальної відбудови міста уряд сукупно виділив 1,09 млрд грн, з яких використали лише 224,6 млн грн.

Cтаном на початок червня 2025 року ремонтні роботи у Тростянці тривають на всіх об’єктах. У Службі відновлення Сумської області очікували, що роботи з капітального ремонту дороги Суми-Полтава мали завершити до кінця червня, а реконструкція вокзалу та інших об’єктів затягнеться до наступного року.

Ягідне

Ягідне Чернігівської області — чи не єдиний населений пункт, де є відчутний прогрес в межах експериментального проєкту. 

Проєкт комплексного відновлення села включає майже 120 об’єктів, втім його очікувана вартість до 2025 року була однією з найнижчих (402 млн грн). Річ у тому, що 96% об’єктів відновлення — це житло, витрати на капітальний ремонт якого є нижчими у порівнянні з іншими об’єктами. Також в рамках проєкту у селі планували відремонтувати вуличну інфраструктуру, клуб-бібліотеку, збудувати новий бювет та створити меморіальний комплекс.

На все це держава за 3 роки сукупно виділила 528 млн грн, але через все ті ж проблеми із затягуванням фінансування на відновлення села станом на травень 2025 року витратили лише 147 млн грн (28%).

За інформацією Служби відновлення у Чернігівській області станом на кінець квітня 2025 року завершено відновлення 56 будинків та ремонт вулично-дорожньої мережі села. Крім того, тривали ремонтні роботи ще на 23 об’єктах. Загалом капітальний ремонт житла в Ягідному планують завершити до кінця літа, а нове будівництво — до кінця 2025 року.

Водночас на перешкоді реалізації проєкту в Ягідному стала специфіка його об’єктів відновлення. Відповідно до умов експерименту власники об’єктів приватної власності мали передавати функції замовника будівництва службам відновлення. Але на практиці приватні власники тривалий час ігнорували цей обов’язок та навіть виступали проти. Як наслідок, відновлення 21 житлового будинку в Ягідному й досі заблоковане через непередані права замовника будівництва.

Циркуни

Циркуни — одне із найбільш постраждалих сіл Харківської області та водночас найбільш проблемний населений пункт експериментального проєкту відновлення. Село знаходиться за 25 км від кордону з росією і постійно потерпає від обстрілів ворога. За таких обставин постало питання не лише безпеки, але й економічної доцільності відновлення об’єктів в ньому.

На старті експериментального проєкту у Циркунах планували відбудувати лише чотири об’єкти:

• будівлю сільської ради (на місці якої мав з’явитися ЦНАП);
• дільничну лікарню;
• дитячий садок;
• ліцей.

По Циркунівському ліцею та дільничній лікарні Служба відновлення оголосила закупівлі послуг на аварійно-відновлювальні роботи. За результатами торгів уклали лише договір на реконструкцію ліцею, який, однак, розірвали через відсутність фінансування. У серпні 2024 року обидва об’єкти виключили з переліку відновлення.

Щодо двох інших об’єктів — будівлі сільради та закладу дошкільної освіти — станом на травень 2025 року було розроблено проєктну документацію. Крім того, Циркуни стали єдиним населеним пунктом, для якого на замовлення Служби відновлення була розроблена концепція відновлення. Сукупно на це витратили 5,97 млн гривень. 

Однак чи вдасться реалізувати ці проєкти — невідомо. Вперше про можливість заміни Циркунів іншим населеним пунктом області для відбудови у межах урядового проєкту заговорили ще у 2023 році. Проте така ідея зустріла спротив місцевих мешканців, для яких експеримент був єдиною надією на відновлення села, тож невдовзі питання заміни зняли з порядку денного. Та зрештою в січні 2025 року очільник Служби відновлення Харківської області повідомив, що у зв’язку із безпековою ситуацією реалізацію експерименту в Циркунах поставили на паузу.

Посад-Покровське

У 2025 році Посад-Покровське на Херсонщині зберегло статус населеного пункту з найбільшою кількістю затверджених проєктів відновлення. При цьому, з 2024 року їх число зросло більш ніж у 4 рази — переважно за рахунок додаткових 388 об’єктів житлової інфраструктури. Внаслідок цього вартість відбудови села зросла на понад 40%.

За 2023-2025 роки на комплексне відновлення Посад-Покровського уряд сукупно виділив понад 3,7 млрд гривень — найбільше серед усіх населених пунктів-учасників експерименту. Водночас Службі відновлення в Херсонській області вдалось освоїти 789 млн грн — 21% виділеного фінансування. 

Перші 120 об’єктів у Посад-Покровському планували відновити ще до квітня 2024 року. Але через проблеми з передачею прав замовників будівництва від приватних власників та затримки із виділенням фінансування роботи тривали повільно, а за низкою об’єктів взагалі зупинилися. Втім, село стало першим населеним пунктом, де на одному з об’єктів у рамках експерименту завершили виконання ремонтних робіт. Щоправда, ним виявився не житловий будинок, а автомобільна дорога, яка проходить через населений пункт і зʼєднує Миколаїв з Херсоном.

Станом на травень 2025 року питання з приватними власниками вирішили та й на відновлення села з бюджету виділили чималу суму — понад 2,2 млрд гривень (більше в цьому році перепало лише Бородянці). Як наслідок, будівельні та ремонтні роботи відновилися та тривають за 364 об’єктами, а ще один (дорогу) — навіть вдалося повністю відновити. Втім, враховуючи масштаб комплексного відновлення Посад-Покровського, можливість його завершення до кінця реалізації експерименту не виглядає реалістичною.

Висновки

За два роки реалізації експериментального проєкту з комплексного відновлення будівельні та ремонтні роботи було повністю завершено лише на 58 об’єктах, що становить приблизно 8% від загальної кількості. Для переважної більшості інших об’єктів (64%) роботи розпочалися або активізувалися лише наприкінці минулого року.

Протягом 2023-2025 держава профінансувала комплексне відновлення відібраних населених пунктів на 10,82 млрд грн — 93% від очікуваної вартості. Але проблеми з безпосереднім виділенням цього фінансування замовникам робіт та послуг з відновлення два роки поспіль фактично звела нанівець можливість вчасно та ефективно його реалізувати. Станом на травень 2025 року вдалося спрямувати лише 2,23 млрд грн — приблизно 20% від очікуваної вартості всього проєкту комплексного відновлення.

Відповідно до умов експерименту, 2025 рік має стати завершальним в його реалізації. Але за оцінками Служб відновлення щонайменше по двох населених пунктах — Тростянцю та Бородянці — завершення ремонтних та будівельних робіт очікується не раніше 2026 року. Аналіз прогресу відновлення в інших населених пунктах показує, що такі терміни можуть виявитися реалістичними й для них, адже темпи виконання робіт залишаються низькими, а значна частина об’єктів навіть не перейшла у фазу активних робіт. 

Та чи дасть уряд Агентству відновлення та його регіональним службам можливість завершити реалізацію експерименту? Збільшення обсягу фінансування та переліку об’єктів, запланованих до відновлення, понад вдвічі за попередній рік свідчать на користь такого сценарію. Втім, допомогти з прийняттям остаточного рішення покликаний аналіз проєкту, ініційований Кабінетом Міністрів у квітні цього року. За словами очільника Агентства відновлення до процесу аналізу долучать міжнародних експертів, які мають дати свій вердикт вже восени.

Над дослідженням працювали

Керівник напряму: 

Іван Лахтіонов, заступник виконавчого директора Transparency International Ukraine з інноваційних проєктів

Автор дослідження:

Андрій Швадчак, юридичний радник Transparency International Ukraine

Пів мільярда: на що йдуть гроші

За останні півтора року управління і комунальні підприємства Ізюма уклали 3,6 тис. договорів на 509 млн грн, йдеться у даних публічного модуля аналітики BI Prozorro. Зауважимо, що в тексті проаналізована інформація саме про укладені договори, а не фактично сплачені гроші.

Торік замовники законтрактували 403 млн грн, цьогоріч – вже 106 млн грн.

Найбільше коштів – майже 261 млн грн – заклали на будівельні та поточні ремонтні роботи. На другому місці – паливо, електроенергія та мастильні матеріали, на них законтрактували ще 133 млн грн. Ще на 35 млн грн – комунальні послуги: розподіл електроенергії та централізоване водопостачання.

Очікувана вартість успішних закупівель – 544 млн грн. Майже 48% із них замовники провели за процедурою відкритих торгів з особливостями. Ще 40% уклали через прямі угоди. У 12% закупівель замовник обирав запит ціни пропозиції.

Утім, не всі тендери вдалося провести з першої спроби – деякі так і не відбулися. Через відсутність пропозицій не вдалося провести 23 закупівлі на 48 млн грн. Ймовірна причина – небажання підрядників працювати у прифронтовому місті, що перебуває під постійними обстрілами.

У середньому три компанії подаються на закупівлі, які оголошують управління та комунальні підприємства Ізюма, свідчать аналітичні дані BI Prozorro. 

Хто найактивніший

Найбільше коштів законтрактували: Управління житлово-комунального господарства Ізюмської міської ради – 164 млн грн, Центральна міська лікарня Піщанської Богоматері – 91 млн грн та Ізюмське комунальне виробниче водопровідно-каналізаційне підприємство – 74 млн грн.

Найменше уклала договорів Ізюмська міська військова адміністрація – лише на 182 тис. грн.

Сума торішніх закупівель перевищила довоєнні показники. У 2021 році місто уклало договорів на 214 млн грн, у 2022-му – лише на 60 млн грн (на фоні активних бойових дій). У 2023 році обсяг контрактів зріс до 635 млн грн, левову частку (370 млн грн) спрямували на відновлення зруйнованих будинків, освітлення, автобусних зупинок, водогону й ремонт доріг.

Загалом зростання витрат цілком очікуване: після деокупації місто потребує масштабного оновлення житлових будинків і базової інфраструктури.

Відновлення будинків: найбільші об’єкти, ключові підрядники

Після звільнення Ізюма один із пріоритетів міської влади – відновлення житлового фонду. Ремонти багатоповерхівок замовляє місцеве Управління ЖКГ.

У коментарі для Dozorro управління повідомило, що аварійно-відновлювальні роботи – це складний і тривалий процес. Під час нього можуть виникати проблеми з якістю чи строками виконання. Але завдяки постійній співпраці з підрядниками – через наради, листування або телефонні переговори – всі питання вирішують.

Найбільші проєкти

Найдорожчий проєкт з відновлення минулого року – капітальний ремонт багатоповерхівки на вулиці Соборній, 39. Контракт на 61,1 млн грн уклали у вересні 2024 року. Цей будинок одним із перших постраждав від авіаударів. Вибиті вікна, зруйнована покрівля, пошкоджений фасад і комунікації – все потребує заміни. Підрядником обрали харківську компанію «СБК Саргон». Вона має завершити всі роботи до кінця 2026 року.

У червні поточного року підписали чергову додаткову угоду, за якою вартість робіт знизили до 53,4 млн грн. Оскільки це один із найбільших контрактів торік, Dozorro переглянув кошторис і помітив потенційно завищені ціни на деякі будматеріали. Наприклад, мінеральні плити товщиною 150 мм внесли до кошторису по 8 454,34 грн/куб. м (з доставкою). Утім підрядник не зазначив щільність, тому точно порівняти ціну з ринковою неможливо. Але якщо взяти найбільш типову – 135 кг/м³, то в інтернет-магазинах його продають по 4 512 грн/куб.м та 4 027 грн/куб.м. Навіть з урахуванням доставки ціна на утеплювач значно перевищує ринкову.

Також ймовірно завищили ціни на бетон, асфальтобетонну суміш, бортовий камінь.

Наприкінці 2024 року з компанією уклали ще один договір на додаткові роботи на цьому ж об’єкті. Її вартість – 3,3 млн грн, яку за пів року скоригували, зменшивши ціну на 300 тис. грн.

Торік управління замовило у «Саргон» ремонт квартир №40 та №43 у будинку на вулиці Григорія Жуковського, 12. Через обстріли там постраждали перекриття, стіни, системи водопостачання й опалення. Спочатку вартість робіт оцінили в 4,4 млн грн, згодом її скоригували до 4 млн грн.

У кошторисі знову помітили потенційні завищення. Арматуру діаметром 16 мм підрядник постачатиме по 71 760 грн/т (з доставкою), тоді як її ринкова ціна 33 649–35 389 грн. Цеглу вписали по 19 200 грн за 1000 шт., тоді як на ринку вона коштує 7 900 і 10 630. Навіть із урахуванням доставки ціна значно перевищує ринкову.

«Ми очікували, що ціни на матеріали на будівельних тендерах в прифронтовому Ізюмі будуть вищі, ніж в глибоко тилових регіонах. і це нормально, враховуючи умови. Самі замовники говорять про низку ризиків, зокрема безпекові. Однак ми не очікували, що ціни перевищуватимуть умовно середньоринкові вдвічі.

Крім безпекових питань, накладається загальноукраїнська проблема з ціноутворенням у будівництві, зокрема як визначають зарплати та інші складові кошторису. Супутні витрати можуть закладати в ціни на матеріали. Ми готуємо відповідні звернення до замовників. Якщо не буде реакції, перевірятимемо акти виконаних робіт. Якщо переплати збережуться і там, звертатимемося до правоохоронних органів», – коментує ситуацію заступник виконавчого директора TI Ukraine з інноваційних проєктів Іван Лахтіонов.

Ще один великий підрядник – ПрАТ «Трест Житлобуд-1». Компанія отримала контракт на відновлення будинку на вулиці Степана Бандери, 2. У будинку пошкоджено перекриття, вентиляційні шахти, дах, вікна, а також інженерні мережі. Ремонт почали у 2023 році: спочатку уклали договір на 36,4 млн грн, після – ще на 11 млн грн. Згодом ці угоди скоригували: вартість зменшили до 18,5 млн і 5,4 млн грн відповідно. Наприкінці 2024 року з підрядником законтрактували додатково 22,1 млн грн на коригування робіт, але пізніше зменшили суму до 17,8 млн грн. Усі ці коригування були пов’язані зі скороченням видатків.

Ця ж компанія ремонтувала будинок на вулиці Васильківського, 2. Він потребував відновлення перекриттів, фасаду, скління, покрівлі й комунікацій. У 2023 році підписали угоду на 21,5 млн грн, а наприкінці 2024-го законтрактували ще 5,6 млн. Згодом суми зменшили до 11,1 млн грн і 5 млн грн відповідно. Причини змін ті ж – пов’язані зі скороченням видатків.

Інший будинок – на Покровській, 36 – відновлюють теж поступово. У грудні 2024 року на його ремонт законтрактували 5 млн грн, пізніше ціну знизили до 3,8 млн грн. У 2023 році підписали договори на 18 млн грн та 6,8 млн грн, які згодом скоригували до 10,6 млн грн та до 3,5 млн грн. У всіх цих випадках зменшення вартості пов’язане з коригуванням видатків.

Роботи ПрАТ «Трест Житлобуд-1» охоплюють все – від ремонту покрівлі до заміни вікон.

 

Щоб зрозуміти, чи є завищення цін масовим явищем у місті, ми вибірково перевірили декілька закупівель інших замовників, зокрема продукти харчування та канцелярію. Помітних відхилень від ринкових цін у цих закупівлях не виявили.

Труднощі, що виникають

У відповідь на запит Dozorro Управління житлово-комунального господарства Ізюмської міської військової адміністрації поділилося труднощами, що виникають під час відбудови у місті. Один із них – небажання бізнесу брати участь у закупівлях.

За даними BI Prozorro, в середньому участь у закупівлях бере лише один учасник. Управління ЖКГ називає декілька причин відсутності конкуренції: мобілізація військовозобов’язаних, відтік фахівців, високі зарплатні очікування. Крім того, Ізюм досі залишається прифронтовим містом, що створює додаткові труднощі для потенційних підрядників. Працювати тут – це ризикувати: загроза обстрілів, небезпека для життя працівників і ймовірність втрати майно.

Ще одна проблема – неповнота проєктно-кошторисної документації. Часто в ній не враховують весь спектр необхідних робіт, тому вже в процесі доводиться коригувати проєкти, обсяги робіт, фінансування.

Попри труднощі Управління ЖКГ намагається заохочувати і мотивувати бізнес до участі в закупівлях. Для цього управління досліджує ринок, намагається розробляти чітку і зрозумілу тендерну документацію. Крім того, потенційним підрядникам управління надсилає листи із запрошенням до участі в торгах та проханням надати свої комерційні пропозиції.

Підтримка благоустрою

Паралельно з відбудовою житлових будинків Управління ЖКГ укладає угоди на підтримку благоустрою – прибирання вулиць, озеленення, вивезення сміття та утримання міської інфраструктури.

Наприклад, управління законтрактувало з КП «Благоустрій міста Ізюма» 4,9 млн грн у 2024 році та 4,5 млн грн цьогоріч на прибирання та підмітання вулиць. На озеленення, утримання насаджень, а також покіс торік законтрактували 2,7 млн грн. Цьогоріч сума трішки менша – 2,3 млн грн. Ще на 1,9 млн грн підписали угод на видалення аварійних дерев та обрізку гілок.

Квіти у прифронтовому місті теж є. Торік КП «Благоустрій міста Ізюма» закупило саджанців на 598 тис. грн – петунії, сальвії, цинерарії прикрасили клумби міста. Цього року на озеленення клумб законтрактували ще 500 тис. грн.

Допомага ЗСУ

КП «Благоустрій міста Ізюма», яке відповідає за благоустрій міста, підтримує Збройні сили України. Один із напрямків діяльності – закупівля дронів. У 2024 році «Благоустрій міста Ізюма» законтрактував 6,8 млн грн на FPV-дрони 7-го типу – загалом 325 штук. Крім того, за 314 тис. грн придбали наземний дрон AVG ARDAL, а ще за 570 тис. грн – 30 детекторів дронів «Вартовий SA6».

Ще одна важлива закупівля – придбання трьох квадроциклів, які передали військовим. Їхня вартість – 1,2 млн грн.

Ключові підрядники

Найбільші контракти отримали шість компаній та одне комунальне підприємство. Загальна вартість їхніх договорів – понад половина загальної суми у місті.

“Слобожанська будівельна компанія Саргон”

Лідер за укладеними контрактами – ТОВ «Слобожанська будівельна компанія Саргон». Із харківською компанією підписали угод на 109 млн грн. Це 21% від усієї вартості договорів в Ізюмі. Контракти стосувалися ремонтів. Власник фірми – Ігор Купровський.

Журналісти неодноразово ловили компанію на завищенні цін на будівельні матеріали. «‎Харківський антикорупційний центр» у серпні 2023 року повідомляв про переплати у кошторисі ТОВ «‎СБК “Саргон”» на відбудову старосалтівського ліцею в Чугуївському районі за 186 млн грн. А DOZORRO фіксувало переплату 3,7 млн грн на ремонті багатоповерхівки у Ізюмі на замовлення Департаменту капітального будівництва Харківської ОДА.

«ТернопільЕнергоТрейд»

На другому місці – ТОВ «ТернопільЕнергоТрейд». З компанією уклали угод на 41 млн грн, тобто 8% від загальної суми. Усі вони стосувалися електричної енергії. ТОВ зареєстрували в серпні 2022 року. Компанія належить Тетяні Гришко. 

КП «Благоустрій міста Ізюма»

На третьому місці – КП «Благоустрій міста Ізюма». З підприємством уклали угод на 39 млн грн. Директор комунального підприємства – Юрій Бриль. В основному компанія виконувала роботи з поточних ремонтів вулиць, прибирання та вивозу сміття, обрізання дерев.

«Харківобленерго»

АТ «Харківобленерго» посіло четверте місце за вартістю отриманих угод. З АТ підписали договорів на 37 млн грн. Всі кошти законтрактовані на розподіл електроенергії та послуги з організації комерційного обліку електроенергії.

«Трест Житлобуд-1»

П’ятірку лідерів замикає АТ «Трест Житлобуд-1». Із компанією законтрактували 33 млн грн – усі на відновлення пошкоджених будинків. Компанія належить Олександру Харченкові – члену виконкому Харківської міськради. 

«Атлант Буд Партнер»

Із компанією «Атлант Буд Партнер» законтрактували 24 млн грн на ремонт міської лікарні. Фірма належить Василю Коліснику та Олегу Янчукову.

«СК Пантеон»

Із ТОВ «СК Пантеон» законтрактували 22 млн грн на ремонт міської лікарні. Харківська компанія належить Олексію Буряку. Цікаво, що фірма до 2023 року майже не мала замовлень, а після – різко злетіла. Відтоді компанія законтрактувала 431 млн грн.

«Харківський антикорупційний центр» повідомляв, що ТОВ «СК Пантеон» надавав сумнівні документи під час тендерів на відновлення Харківщини. А ще торік DOZORRO виявив в тендері на капремонті «Обласної клінічної лікарні» в Харкові можливе завищення цін на 13 млн грн. А цьогоріч компанія ймовірно завищила ціни на 5,5 млн грн на будівництво захисної споруди для Малинівського опорного ліцею №1 на Харківщині.

Загальні тенденції

З закупівель ми бачимо, що пріоритет деокупованого міста наразі – це відбудова. На відповідні тендери припадає майже половина контрактів у Prozorro, Водночас саме до цих закупівель ми маємо питання.

Ми помічаємо імовірне завищення цін на деякі будівельні матеріали. Однак вважаємо, що не варто з цього робити поспішних висновків. Зі свого досвіду моніторингу публічних закупівель знаємо, що часто в цих цінах також ховаються інші витрати та ризики, які не можуть інакше закласти у кошторис. Тому слід точково розбиратися з кожним завищенням та замовником. Окрім цього, точно не варто одразу звинувачувати підрядників. Адже орієнтовна вартість матеріалів закладається ще на етапі проєктної документації до проведення самого тендеру.

Ба більше, навіть найбільший замовник міста – Управління ЖКГ – називає недостатньо якісну проєктно-кошторисну документацію одним з найбільших викликів поряд з безпековими ризиками для підрядників. За його словами, саме через неповноту ПКД доводиться вносити багато коригувань, зокрема щодо фінансування.

Водночас попри наближеність до фронту, Ізюм демонструє спроби зберегти елементи мирного життя. І навіть у таких умовах частина коштів іде на підтримку армії – дрони, квадроцикли, детектори.

Водночас на тендерах, що не стосуються відбудови, ми не помітили суттєвих відхилень від ринкових цін. І це ще одне підтвердження того, що проблема з будівельними закупівлями потребує комплексного рішення на рівні країни. Адже в інших сферах, навіть попри наближеність до фронту, Ізюму вдається домогтися хороших цін. 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.

Відбір проєктів для відновлення

Процес відбору та затвердження проєктів для відновлення населених пунктів тривав понад три місяці та завершився у серпні, коли уряд затвердив відповідний перелік.

До нього увійшло 32 проєкти, які, за даними Агентства відновлення, містять 306 об’єктів для відновлення.

Затверджені об’єкти відновлення за категоріями:

• 268 — житло;
• 10 — соціальна інфраструктура;
• 17 — логістична інфраструктура;
• 7 — адміністративні будівлі;
• 4 — об’єкти ЖКГ.

Відповідно до умов експерименту переліки об’єктів відновлення мали формуватися та затверджуватися виходячи з пріоритетності задоволення першочергових потреб населення. Однак чи застосовувало Агентство відновлення пріоритезацію поданих об’єктів та якими були її критерії достеменно невідомо, адже відомство не надало відповіді на запит. Слід відзначити, що здебільшого затверджені об’єкти підпадали під вимоги, визначені умовами експерименту. Але є й такі, пріоритетність яких виглядає доволі сумнівною. 

Один з них — проєкт відновлення Площі 40-ї Армії у Тростянці з очікуваною вартістю робіт у 260 млн грн. У складі проєкту, за даними ОВА, під реконструкцію за бюджетні кошти потрапив 21 об’єкт комерційної нерухомості (магазини), які перебувають у приватній власності. Проєкт був включений за пропозицією міської ради, але, ймовірно, його погодженню більше посприяла згадка в листі керівника Офісу Президента з дорученням прем’єр-міністру опрацювати питання відновлення зруйнованого вокзалу та привокзальної площі;

Не обійшлось і без ремонту доріг. Усього до переліку потрапило чотири проєкти з відновлення доріг державного значення: три ділянки автотраси Н-12 Суми-Полтава для комплексного відновлення Тростянця, а також дві ділянки М-14 Одеса-Мелітополь-Новоазовськ для відновлення Посад-Покровського. Капітальний ремонт двох ділянок траси Н-12 Суми-Полтава, які розташовані між Тростянцем та Климентовим, планувався ще до початку повномасштабного вторгнення в рамках президентської програми «Велике будівництво». У лютому 2021 навіть провели відповідну закупівлю, але у червні 2023 року договір розірвали через неможливість виконання підрядником робіт. Що стосується відновлення Посад-Покровського, то у перелік внесли будівництво нової обхідної ділянки дороги з північно-східної сторони села орієнтовною вартістю 1,46 млрд грн. Загалом на будівництво та ремонт доріг у рамках комплексного відновлення населених пунктів планували витратити майже 2 млрд грн. 

Затверджені об’єкти відновлення здебільшого ґрунтувалися на пропозиціях, отриманих обладміністраціями від постраждалих громад. У деяких випадках частина об’єктів відсіювалася на етапі формування переліку. Зокрема, Харківська ОВА пріоритезувала відновлення соціальної та адміністративної інфраструктури села Циркуни над житловою. Ще частина об’єктів залишилася поза переліком при його затвердженні з Агентством відновлення. Наприклад, під відбудову не потрапили заклад позашкільної освіти, управління соцзахисту та відділення «Ощадбанку» у Бородянці, будинок культури та ліцей у Посад-Покровському. Однак фінальна кількість об’єктів з відновлення того ж Посад-Покровського (128) зросла у порівнянні з кількістю поданих (75) — головним чином, за рахунок житла. 

Наслідком відсіювання частини об’єктів ОВА та Агентством стала диспропорція у їх кількості залежно від населеного пункту. У Посад-Покровському та Ягідному до затвердженого переліку увійшло 128 та 122 об’єктів відповідно, понад 90% з яких склали житлові будинки. У Бородянці для відновлення обрали втричі менше — 37 об’єктів. Найменшу кількість об’єктів погодили для Циркунів — всього  чотири. 

Кількість затверджених об’єктів відновлення:

• Посад-Покровське — 128
• Ягідне — 122
• Бородянка — 37 
• Тростянець — 27  
• Циркуни — 4 
• Мощун — 0

По Циркунах Харківська ОВА подала перелік, у який увійшли лише соціальна та адміністративна інфраструктура: сільська рада, лікарня, ліцей та дитячий садок. Решту об’єктів адміністрація планувала відновлювати теж за кошти фонду ліквідації наслідків збройної агресії, але через пооб’єктну відбудову. З одного боку, таке рішення передбачає застосування одразу кількох механізмів для відновлення населеного пункту, що дає змогу уникнути ризику призупинення реалізації одного з них (спойлер: зрештою, що і трапилось з комплексним відновленням). Та чи можна вважати комплексним відновленням населеного пункту відбудову чотирьох об’єктів інфраструктури? Навряд. У такому разі слушною виглядала заміна населеного пункту на той, у якому постраждав значний відсоток інфраструктури і відновлення якої не планували за іншими механізмами. Таку ідею навіть озвучував очільник Харківської ОВА — щоправда, через постійні обстріли села. Але далі обговорення на рівні обладміністрації питання заміни Циркунів не дійшло.

Ще більш драматичною виявилась ситуація з відновленням села Мощун. Спершу Київська ОВА подала на затвердження Агентству відновлення перелік об’єктів, до якого увійшло 108 приватних житлових будинків. Але, за словами очільника Агентства, прем’єр не вбачав сенсу у відбудові житла в рамках експерименту з огляду на можливість відновлення через програму компенсацій єВідновлення. У Агентстві підтримали таку ідею. 

Згодом у Київській ОВА повідомили, що відновлення села гальмує застаріла містобудівна документація, а її оновлення неможливе через відсутність відповідних повноважень у селищної військової адміністрації. Тож, зрештою, у фінальному переліку, яку ОВА подало на затвердження, об’єктів відновлення с. Мощун не виявилося. Так населений пункт випав з програми відновлення, формально залишаючись її учасником.

Ситуація з Мощуном яскраво продемонструвала відсутність єдиного підходу щодо відбору проєктів для відновлення в рамках експериментального проєкту. Тоді як у Посад-Покровському та Ягідному сукупно було затверджено до відновлення більше сотні приватних житлових будинків у кожному, для Мощуна жоден подібний проєкт не був погоджений. Це — додаткове підтвердження необхідності формування чітких критеріїв та вимог для застосування механізму комплексного відновлення у майбутньому. 

Фінансування

Основним і наразі єдиним джерелом фінансування експериментального проєкту став фонд ліквідації наслідків збройної агресії. Саме з нього 4 серпня Кабінет Міністрів України виділив на бюджетну програму для відновлення населених пунктів у 2023 році 3,350 млрд гривень. 

Відповідно до умов експерименту, інформація про очікувану вартість робіт мала додаватися ОВА щодо кожного об’єкта, який включено у перелік та який підлягає відновленню. Однак на практиці лише дві з п’яти обладміністрацій, Харківська та Сумська, надали інформацію про очікувану вартість робіт із відновлення об’єктів. Інші ОВА проігнорували необхідність визначення очікуваної вартості робіт та, посилаючись на відсутність такої інформації у пропозиціях від ОМС, надавали орієнтовну вартість робіт. Зрештою, на основі цих сум було визначено загальний обсяг необхідного фінансування на виконання робіт по затверджених проєктах, який склав 9,6 млрд грн. 

Тростянець став єдиним населеним пунктом, у якому проєкти відновлення планували повністю профінансувати у 2023 році. Натомість на відновлення Циркунів торік виділили лише 7% від очікуваної вартості проєктів. Найбільш вартісним мало стати відновлення Бородянки (4,7 млрд грн), а найменше коштів планували витратити на Ягідне (404 млн грн).

Згідно з розподілом, який міститися в урядовій постанові, обсягу виділених у 2023 році коштів мало бути достатньо для повного покриття витрат на виконання проєктних та будівельних робіт щонайменше по 129 об’єктах та фінансування початку виконання робіт по решті.

Проте регіональні Служби відновлення змогли розпочати процедури закупівель лише після погодження паспорта бюджетної програми 14 вересня. Як наслідок, до кінця 2023 року видатки по експериментальному проєкту з комплексного відновлення — аванси та оплата за актами виконаних робіт — склали лише 559 млн із запланованих 3,350 млрд грн.

У 2024 році ситуація з фінансуванням погіршилась. За інформацією Агентства відновлення, на початку лютого відомство надіслало запит на виділення залишків невикористаних коштів обсягом 2,8 млрд грн для продовження робіт із відбудови. У березні уряд повторно розподілив залишки фонду ліквідації наслідків збройної агресії за 2023 рік, однак не погодив виділення коштів на комплексне відновлення. Станом на 22 липня проєкт залишається без фінансування.

Закупівлі

Для реалізації експериментального проєкту функції замовника будівництва було надано регіональним Службам з відновлення та розвитку інфраструктури. Відповідні повноваження отримали Служби у Київській, Чернігівській, Сумській, Харківській та Херсонській областях. За даними BI Prozorro станом на червень 2024 у рамках експериментального проєкту з відновлення населених пунктів було оголошено 237 закупівель.

150 лотів (63% від загальної кількості) становили неконкурентні процедури. Предметом договору здебільшого була розробка проєктної документації та послуги з технічного/авторського нагляду за будівництвом. У вартісному вигляді на неконкурентні процедури припадало 2,5% від загальної очікуваної вартості закупівель. 

87 лотів (37%) були проведені за відкритими торгами з особливостями — основною процедурою закупівлі на період дії воєнного стану. На ці лоти припадає  97,5% від загальної очікуваної вартості.  

З усієї кількості лотів 5% були неуспішними (автоматично відмінені через відсутність пропозицій, відхилення всіх пропозицій або відмінені замовником). 

Найбільшу кількість закупівель оголосила Служба відновлення у Київській області — 98 (очікувана вартість 1 млрд грн), на другому місці Служба з відновлення у Чернігівській області — 69 (очікувана вартість 195 млн грн), на третьому — Служба з відновлення у Херсонській області — 52 (очікувана вартість 889 млн грн).

У середньому на відкриті торги з особливостями подавалося 3,6 учасника, що вдвічі  вище середнього рівня конкуренції в Prozorro. Максимальна кількість учасників, які подавалися на закупівлю — дев’ять. Усі вони змагалися за перемогу у тендері з капітального ремонту вулично-дорожньої мережі у Посад-Покровському. 

Найбільша конкуренція спостерігалася на закупівлях київської Служби відновлення, на лоти якої, у середньому приходило чотири учасника. А в окремих випадках конкуренція була вдвічі вища за середню:

•  8 учасників — капітальний ремонт багатоквартирного житлового будинку по вул. Велика, 4 у Бородянці.
• 7 учасників  — капітальний ремонт будівлі Бородянського архіву. 

Найменший рівень конкуренції спостерігався на торгах сумської Служби відновлення, на закупівлі якої в середньому подавалося два учасники. На тендери решти Служб у середньому приходило 3-3,5 учасника.

Завдяки високій конкуренції рівень умовної економії (різниці між очікуваною вартістю та сумою укладеного договору) у середньому становив 21%. Найвищий відсоток економії спостерігався у київській Службі, на тендерах якої спостерігалася найвища конкуренція. 

Понад 70% усіх укладених контрактів припало на відновлення двох населених пунктів — Бородянки (709 млн грн) та Посад-Покровського (769 млн грн). Найменша сума витрат припадає на Циркуни — 6 млн грн. По цьому населеному  пункту провели п’ять тендерів на загальну суму 180 млн грн. Одна закупівля, капітальний ремонт Циркунівської дільничної лікарні очікуваною вартістю 33 млн грн, була неуспішною, через відхилення всіх пропозицій. За результатами тендеру на реконструкцію Циркунівського ліцею було укладено договір на 114 млн грн, який згодом був  розірваний через відсутність фінансування.  

Водночас за даними Єдиного порталу використання публічних коштів, сума оплат за контрактами склала трохи більше 11% від суми укладених договорів. За минулий рік були оплачені роботи та послуги в рамках реалізації проєкту по Бородянці на суму 120 млн грн, Тростянець — 80 млн грн, Посад-Покровське — 345 млн грн, Ягідне — 10 млн грн.

Розподіл витрат за видами робіт/послуг

На нове будівництво та капітальний ремонт припадає 87% усіх укладених контрактів (1,8 млрд грн), ще 12% становлять витрати на розробку проєктної документації та супутні роботи / послуги (225 млн грн), 1% становлять послуги з технічного, авторського нагляду.

Розподіл витрат за видами об’єктів

Найбільша частка законтрактованих сум — 809 млн грн (39% від загальної суми) — припадає на відновлення інженерних та дорожніх (зокрема доріг загальнодержавного значення) мереж. Половина з усіх витрат цієї категорії припадає на Посад-Покровське.

28% (602 млн грн) витрат припадає на відновлення багатоквартирних будинків. Проєкт передбачає відбудову 29 багатоквартирних будинків у Бородянці та ще 17 — у Ягідному. 

На відновлення приватних будинків припадає 404 млн грн, що складає майже 20% від загальної суми контрактів. Проєкт передбачав відбудову 101 приватного будинку в Ягідному та 120 будинків у Посад-Покровському. 

Ще 268 млн грн (13%) припадає на відбудову об’єктів соціальної інфраструктури (освітні, медичні заклади, адміністративні будинки).

Аналіз цін на матеріали в кошторисах показав, що в цілому, ціни які закладалися підрядниками у кошторис були ринковими. Але траплялися і відхилення, які радше мали випадковий, а не системний характер. Зокрема, по двох закупівлях (1, 2) з відбудови приватних будинків у Посад-Покровському відпускна ціна на арматуру закладалася на рівні 39,5 тис. грн за тонну (після нарахування податку на додану вартість кінцева ціна для замовника становитиме 47 тис. грн за тонну, тоді як на ринку таку арматуру можна придбати на складі за ціною 34.1 грн/т з ПДВ), що перевищувало середню ціну в Україні на третину. Як наслідок, потенційна переплата по цих закупівлях лише на арматурі могла складати понад 527 тис. гривень. Водночас вид договірної ціни в цих закупівлях — тверда, тож замовник не зможе просто скорегувати вартість на матеріали в актах виконаних робіт.

Варто відзначити, що Держаудитслужба провела моніторинг 23 процедур закупівель (27% від загальної кількості відкритих торгів), проведених у рамках експериментального проєкту. Із них у дев’яти орган фінансового контролю виявив порушення, які здебільшого стосувалися невідхилення тендерних пропозицій, які підлягали відхиленню, або невідповідності тендерної документації вимогам закону.

Будівництво

Торік Агентство відновлення взялося за виконання робіт лише через пʼять місяців після ухвалення постанови про реалізацію експериментального проєкту. Причинами затримки стали тривалий процес відбору та затвердження проєктів відновлення, а також погодження фінансування з боку уряду. Водночас за даними відомства, на кінець 2023 року на 186 об’єктах розпочали роботи, а середній рівень готовності усіх об’єктів складав 24%.

Але станом на середину червня 2024 року кардинального прогресу в реалізації експериментального проєкту не відбулося. За даними Служб відновлення:

• по 260 об’єктах (85%) розробили проєктну документацію;
• на 211 об’єктах (69%) триває виконання будівельних робіт;
• по 1 об’єкту (0,3%) завершено виконання будівельних робіт.

Бородянка

До затвердженого урядом переліку потрапило 37 об’єктів з відновлення смт. Бородянка. 29 з них — це багатоквартирні житлові будинки, які підлягають капітальному ремонту, реконструкції або новому будівництву. Також у перелік відновлення потрапили:

• Бородянський професійний аграрний ліцей;
• міське відділення поштового зв’язку;
• палац культури;
• будівлі сільської ради, її архіву та центру зайнятості;
• гуртожиток на вул. Набережній;
• вулично-дорожня мережа по вул. Центральна.

Ці проєкти — лише невелика частина знищеної та пошкодженої інфраструктури селища. У Київській ОВА повідомляли, що відновленню підлягають ще понад 600 таких об’єктів. Адміністрація пропонувала Агентству також включити у першу фазу комплексного відновлення будівлі військового комісаріату, «Ощадбанку» та Бородянського центру дитячої та юнацької творчості, однак відповідні об’єкти не були погоджені.

У 2023 році на фінансування комплексного відновлення Бородянки з фонду ліквідації розподілили понад 1,7 млрд гривень. За рахунок цих коштів планували повністю покрити витрати на відновлення будівель сільської ради, її архіву, майже 40% житлових будинків, а також профінансувати початок робіт по решті об’єктів. 

Замовником розроблення концепції відновлення пошкоджених об’єктів виступила Бородянська селищна рада. Зокрема, вона провела закупівлю послуг з розробки ескізного проєкту відновлення вулиці Центральної. У серпні виконавчий комітет місцевої ради затвердив передпроєктні роботи, які містили єдині стильові рішення для опорядження фасадів при відбудові об’єктів.

За даними Служби відновлення Київської області та Київської ОВА, станом на червень:

• по 34 об’єктах оголошено закупівлі послуг із розроблення проєктної документації;
• по 24 — розроблено проєктну документацію та проведено комплексну
• експертизу;
• по 23 — оголошено закупівлі на роботи з будівництва;
• по 16 — виконано роботи на рівні 10-15%.

Тож по жодному з об’єктів у Бородянці будівельні роботи не були завершені.

Тростянець

Під час російської окупації у Тростянці суттєвих руйнувань зазнали міська лікарня, житлові будинки, залізничний вокзал та привокзальна площа. Медичний заклад та житло вирішили відновлювати через механізм пооб’єктної відбудови. Натомість вокзал та площа увійшли до переліку проєктів з комплексного відновлення. Також до цього списку включили капітальний ремонт трьох ділянок дороги Н-12 Суми-Полтава, дві з яких розташовані між Тростянцем та сусіднім населеним пунктом, с. Климентове.

На ідею розробки концепції відновлення площі з залізничним та автовокзалами у Тростянці відгукнулися іноземні та київські архітектори. Місцеві ЗМІ навіть повідомляли про проведення публічних обговорень проєкту реконструкції. Та чи був зрештою затверджений якийсь із варіантів невідомо — інформація про це у відкритих джерелах відсутня.

Всього на фінансування комплексного відновлення міста у 2023 році виділили 663 млн грн. Цих коштів мало бути достатньо для покриття витрат на відновлення усіх зазначених проєктів. Але минулого року витратити встигли лише 80,6 млн грн — 12% від виділеного бюджету. 

За даними Служби відновлення Сумської області, станом на червень по трьох проєктах (реконструкції вокзалу та ремонту дороги) було проведено закупівлі послуг з розроблення проєктно-кошторисної документації та будівництва. Винятком став проєкт із реконструкції привокзальної площі. Спершу проблеми виникли з передачею прав замовника будівництва щодо магазинів, які розташовувалися на площі та перебували у приватній власності. Зрештою функції замовників все ж передали Службі відновлення, але виникла інша проблема — брак фінансування.  

У Сумській ОВА повідомляли, що рівень виконання робіт по проєктах у червні склав всього 7,2%. Через відсутність коштів у 2024 році роботи на об’єктах припинилися, як і розробка проєктної документації для привокзальної площі. 

Ягідне

Найменшим за загальним обсягом фінансування мало стати відновлення с. Ягідного, що на Чернігівщині. При цьому, населений пункт є другим за кількістю затверджених об’єктів відбудови — всього їх 122. Але 96% з них складають проєкти з капітального ремонту житлових будинків, витрати на які є найнижчими серед інших проєктів відновлення.

У рамках експерименту відновленню у Ягідному підлягали:

• клуб-бібліотека;
• школа;
• вулично-дорожня мережа;
• бювет;
• багатоквартирні (17) та приватні (101) житлові будинки.

Місцева влада ґрунтовно підійшла до питання відновлення населеного пункту. Зокрема, для цього розробили план комплексного відновлення села, який був затверджений за результатами громадських слухань. 

Орієнтовну вартість відновлення Ягідного визначили на рівні 404 млн грн. У 2023 році на витрати, пов’язані з відбудовою інфраструктури села, передбачили 188 млн грн. Але витратили в тому ж році лише 10,6 млн грн  — 6% від запланованої суми.

Станом на червень Службою відновлення в Чернігівській області:

• оголошено закупівлю послуг з розроблення проєктної документації — по 15 об’єктах;
• розроблено та проведено експертизу проєктної документації — по 11 об’єктах;
• оголошено закупівлю робіт з будівництва — по 10 об’єктах.

По дев’яти об’єктах у червні тривало будівництво і жоден з об’єктів не був відбудований. Крім того, відновлення ще 20 об’єктів фактично заблоковане через те, що приватні власники не передали права замовника будівництва щодо житлових будинків і квартир Службі. 

Циркуни

Циркуни — одне із найбільш постраждалих сіл Харківської області і водночас найбільш проблемний населений пункт експериментального проєкту відновлення. Село знаходиться за 25 км від кордону з росією і одразу після старту експерименту зросла інтенсивність обстрілів громади. За таких обставин постало питання не лише безпеки, але й економічної доцільності відновлення зруйнованих об’єктів. 

На початку літа минулого року в ОВА заговорили про можливість заміни Циркунів іншим населеним пунктом області для відбудови у межах урядового проєкту. Проте така ідея зустріла спротив у місцевих мешканців, для яких експеримент був єдиною надією на відновлення села, тож невдовзі питання заміни зняли з порядку денного. 

У Циркунах планували відбудувати лише чотири об’єкти:

• будівлю сільської ради (на місці якої мав з’явитися ЦНАП);
• дільничну лікарню;
• дитячий садок;
• ліцей.

Примітно, що Циркуни стали єдиним населеним пунктом, по якому концепція відновлення розроблялася на замовлення Служби відновлення. Водночас закупівля послуги відбувалася без використання системи Prozorro, а джерелом фінансування стали власні кошти (видатки на утримання) харківської Служби відновлення. За її інформацією, розроблену концепцію затвердила своїм рішенням місцева рада. 

На відбудову Циркунів у 2023 році планували виділити 76,4 млн грн — найменшу суму серед усіх населених пунктів, які беруть участь в експериментальному проєкті. Але жодної гривні з них використано не було. 

По Циркунівському ліцею та дільничній лікарні Служба відновлення оголосила закупівлі послуг на аварійно-відновлювальні роботи. За результатами торгів було укладено лише договір на реконструкцію ліцею, який, однак, був розірваний через відсутність фінансування. По двох інших об’єктах — будівлі сільради та закладу дошкільної освіти — станом на червень тривала розробка проєктної документації.

Посад-Покровське

Посад-Покровське на Херсонщині стало населеним пунктом з найбільшою кількістю затверджених проєктів відновлення (128). Як і у випадку з Ягідним, більше 90% з них стосуються відбудови приватного житла. Також у переліку опинилися:

• дитячий садок-ліцей;
• будівлі сільської ради та центру безпеки;
• амбулаторія;
• системи газо-, водо- та електропостачання;
• вулично-дорожня мережа;
  ділянка автомобільної дороги.

Відновлення Посад-Покровського стало першим та єдиним кейсом у рамках експериментального проєкту, де Служба відновлення освоїла понад половину виділеного фінансування на 2023 рік, а розмір витрачених коштів (345,5 млн грн) перевищив сукупні витрати по решті населених пунктів. 

Крім того, єдиним об’єктом, по якому було завершено виконання будівельних робіт у рамках експерименту, став один із проєктів відновлення Посад-Покровського. Служба відновлення у Херсонській області не надала відповідь на наш запит, але, ймовірно, ідеться про капітальний ремонт автомобільної дороги М-14, яка проходить через населений пункт. Водночас на відновлення ділянки дороги було використано майже 298 млн грн, тоді як жоден із житлових будинків по проєкту не був відновлений. Це стало предметом звинувачень Агентства з боку регіональної влади. Однак керівник відомства повідомляв, що відбудова житла була ускладнена необхідністю передачі прав замовників будівництва від власників (ця проблема була характерна і для інших населених пунктів). Хоча, за його словами, станом на червень відновлювальні роботи тривали в усіх 120 оселях, однак із припиненням фінансування у 2024 будівництво сповільнилося або зовсім зупинилося.

Підсумки та рекомендації

Очікувалося, що реалізація експериментального проєкту допоможе знайти нове, ефективне рішення для відновлення населених пунктів, інфраструктура яких суттєво постраждала від російської агресії та потребувала комплексного, а не пооб’єктного, підходу до відбудови. Перед проєктом ставилося завдання одночасно забезпечити прозорість, ефективність, системність та швидкість відновлення. Однак вже за перших вісім місяців впровадження проєкту стало зрозуміло, що ці принципи легко озвучити у промові, але в рази складніше реалізувати на практиці. 

Результати першого року експерименту навряд чи можна вважати успішними — з понад трьохсот запланованих об’єктів відновлення завершити роботи вдалось лише по одному, та й той не був першочерговою потребою. Уряд та регіональна влада звинувачували Агенство відновлення та його керівника у провалі пілотного проєкту з огляду на низькі показники виконання робіт. Той, своєю чергою, апелював до тривалих зволікань з боку уряду та відсутності фінансування. 

Зрештою політичні перипетії, які супроводжували реалізацію експериментального проєкту, стали однією з причин звільнення Голови Агентства відновлення. Але важливо розібратися що ж пішло не так та що слід врахувати на майбутнє, адже без механізму комплексного відновлення нам не обійтись. 

На наш погляд, успішній першій фазі проєкту (реалізація передбачалась з 2023 по 2025 рік) завадило кілька проблем:

• Прогалини в умовах експерименту. Відбір проєктів відновлення для реалізації експериментального проєкту з відновлення населених пунктів тривав понад три місяці. Протягом цього часу обласні адміністрації збирали пропозиції від органів місцевого самоврядування постраждалих населених пунктів, формували на їх основі переліки, які далі подавали на затвердження Агентству відновлення. Водночас деякі ОВА неодноразово подавали уточнені переліки, а деяким переліки повертали на доопрацювання, що вимагало повторного звернення до ОМС за уточненими пропозиціями. До того ж у питання відбору та затвердження проєктів втручалися не лише учасники експерименту, але й навіть представники Кабміну та Офісу Президента. Сукупно це загальмувало процес та змістило фактичний старт проєкту на осінь 2023 року.

За винятком політичної складової, цю ситуацію зумовила відсутність у Порядку реалізації експериментального проєкту чітких вимог та критеріїв прийнятності проєктів відновлення (один і той же тип об’єктів був затверджений або непогоджений у переліку різних населених пунктів), а також включення у процедуру відбору проєктів посередників у вигляді ОВА. Цікаво, що саме представник місцевої влади, мер Тростянця, під час звітування керівника Агентства про результати відновлення усупереч головам ОВА та уряду не погодився з негативними оцінками діяльності відомства.

Крім того, відсутність єдиного підходу до відбору проєктів відновлення стала причиною того, що з експерименту фактично повністю випала відбудова Мощуна. 

• Затримки з фінансуванням. Тривалий процес відбору проєктів відновлення безпосередньо вплинув і на фінансування експерименту, адже виділення коштів на його реалізацію у 2023 році відбулося одночасно із затвердженням переліку цих проєктів — 4 серпня. Водночас погодження паспорта бюджетної програми відбулося у середині вересня. Як наслідок, регіональні служби відновлення змогли розпочати проведення закупівель лише через пʼять місяців після офіційного старту експериментального проєкту і за три місяці до завершення бюджетного року. 

Упродовж цього часу служби відновлення провели щонайменше 237 закупівель з розробки проєктно-кошторисної документації, будівництва та технічного нагляду. Водночас рівень умовної економії (різниці між очікуваною вартістю та сумою укладеного договору) за закупівлями у середньому становив 21%. Станом на кінець 2023 року підрядним організаціям було перераховано 558 млн грн — 17% від виділених коштів на відповідний рік. 

Із закінченням бюджетного року виникла потреба в отриманні додаткового фінансування для оплати виконаних робіт та наданих послуг у 2024 році. Проте станом на червень залишок невикористаних коштів у 2023 році не був виділений урядом попри те, що по інших напрямках кошти перерозподілили в березні. Відсутність фінансування зумовила зупинку виконання робіт підрядниками або й навіть розірвання договорів.

• Урядові процедури та політична нестабільність. Згідно з останнім звітом Агентства відновлення, відомство у лютому 2024 надіслало запит на виділення залишків невикористаних коштів обсягом 2,8 млрд грн для продовження робіт із відбудови. Станом на червень проєкт розпорядження про фінансування перебував на розгляді в Секретаріаті Кабміну. Проте його не розглядали більше місяця, бо профільний урядовий комітет з питань відновлення, який очолював колишній віцепрем’єр-міністр з відновлення України, не проводив засідань. Щоправда, звільнення Кубракова не мало б зумовити колапс у роботі комітету, адже відповідно до наявного розподілу повноважень його мав би замінити інший віцепрем’єр — Федоров. 

• Непередача прав замовників будівництва. На перешкоді реалізації експериментального проєкту також стояли проблеми, пов’язані з визначеною процедурою відновлення. Відповідно до умов експерименту суб’єкти управління об’єктами державної або комунальної власності, а також власники об’єктів приватної власності мали передавати функції замовника будівництва службам відновлення. Але на практиці приватні власники тривалий час ігнорували цей обов’язок та навіть виступали проти. Ба більше, станом на червень 2024 року відновлення частини об’єктів житлової нерухомості у Ягідному Чернгівіської області і далі заблоковане через непередані права замовника будівництва.

Аналізуючи обставини та результати першого року реалізації експериментального проєкту з комплексного відновлення населених пунктів доходимо висновку, що невдалий старт проєкту зумовлений відсутністю його належного нормативного регулювання та перешкодами з боку як його учасників, так і уряду. З огляду на це уряду варто переглянути свою позицію стосовно фактичного призупинення фінансування експериментального проєкту. Тим паче, що для деяких населених пунктів це рятувальна соломинка, щоб повернути життя у них. Але з огляду на те, в яких умовах ми перебуваємо зараз, уряд має розподіляти фінансовий ресурс ефективно, зважаючи на всі інші пріоритети країни. 

Оскільки комплексне відновлення має перспективи для застосування як механізм відбудови міст, селищ та сіл України, а відповідні положення уже включають у проєкти законодавчих ініціатив, ми рекомендуємо при цьому:

1. Розробити критерії та затвердити порядок визначення населених пунктів, які підлягатимуть комплексному відновленню задля унеможливлення ухвалення суб’єктивних рішень у під час обрання таких населених пунктів або втручання у цей процес.
2. Визначити критерії прийнятності об’єктів для цілей комплексного відновлення та передбачити їх обов’язкову пріоритезацію відповідно до затверджених методик. 
3. Виключити з процедури відбору та затвердження об’єктів відновлення посередників у вигляді обласних державних (військових) адміністрацій за аналогією з пооб’єктним відновленням.
4. Призначити керівників для органів-координаторів експериментального проєкту — міністра розвитку громад, територій та інфраструктури України та голову Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури.

Матеріал підготовлено в межах проєкту “Підтримка цифрової трансформації”, що фінансується USAID і UK Dev.

Створення цієї публікації стало можливим завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID). Зміст є виключною відповідальністю ХХ та не обов’язково відображає погляди USAID чи Уряду Сполучених Штатів.

Ця публікація створена за фінансової підтримки Програми допомоги з міжнародного розвитку від Уряду Великої Британії. Однак висловлені погляди не обов’язково відображають офіційну політику Уряду Великої Британії.

Автори дослідження: Андрій Швадчак, Ярослав Пилипенко, Борис Нестеров

Фінансування і його розподіл

Головним джерелом фінансування проєктів відбудови торік був фонд ліквідації наслідків збройної агресії. Його наповнили переважно за рахунок примусово вилучених коштів банків з російським капіталом і частини прибутку Нацбанку, який той перераховує у бюджет. На напрями, пов’язані з відбудовою та компенсаціями за пошкоджене/знищене житло, у 2023 році з фонду із запланованих 37,5 млрд виділили майже 20 млрд грн. На цей рік у фонді лишилося обмаль коштів. Тож нове керівництво буде змушене шукати або нові джерела наповнення фонду ліквідації, або інші фонди і програми для фінансування відбудови.

Проте це не найбільший виклик. Для фінансування відновлення можуть обрати інший, вже існуючий фонд (наприклад, резервний фонд держбюджету) або навіть створити новий (подібна спроба була восени минулого року). Головне питання — як ці гроші будуть розподіляти.

Ми в Transparency International Ukraine довго адвокували, щоб кошти на відбудову розподіляли за чіткими пріоритетами. І торік Мінвідновлення нарешті затвердило методику пріоритезації проєктів ліквідації наслідків, спричинених збройною агресією рф проти України, яку розробляли експерти Світового банку. Однак проблема полягає у тому, що ця методика рекомендаційна та поширюється лише на проєкти, які фінансують з фонду ліквідації. Важливо, щоб нові лідери, відповідальні за відбудову продовжили курс на прозору пріоритезацію. Для цього потрібно зробити використання методики обов’язковим для відбору проєктів для фінансування, незалежно від його джерела.

DREAM

Екосистема DREAM — це інноваційний цифровий інструмент, покликаний забезпечити прозорість та підзвітність процесів відновлення в Україні. DREAM діє за принципом «кожен бачить все» та збирає, систематизує і публікує відкриті дані на всіх етапах впровадження проєктів — від планування та погодження до фінансування, закупівель, будівництва та звітування. На сьогодні до системи внесено понад 5 тисяч проєктів з підтвердженим обсягом фінансуванням, зокрема донорським, у 89,1 млрд грн. 

Систему розробляли у співпраці Міністерство відновлення, коаліція громадських організацій RISE Ukraine та міжнародні партнери. Надалі міністерство активно пропагувало її застосування. Зокрема, з його ініціативи з 2023 року регіональні та місцеві проєкти відновлення подають для отримання фінансування з фонду ліквідації наслідків збройної агресії саме через DREAM. Загалом будь-який ініціатор проєкту відбудови зараз може скористатися системою. Однак поки що це лише експериментальний проєкт, відповідно до постанови уряду. 

Обов’язок застосовувати DREAM не визначений на рівні закону. Тож доля системи у руках майбутніх керівників відбудови. І ми сподіваємося, що вони збережуть вектор підтримки і просування DREAM. Зокрема закріплять обов’язок використовувати систему на законодавчому рівні. 

Агентство відновлення та регіональна відбудова

Ще в березні Агентство відновлення відповідало за реалізацію приблизно 40% усіх проєктів відбудови в Україні. Це зумовлює високі корупційні ризики в його діяльності.  

Ключова проблема Агентства пов’язана з його структурою. Регіональні служби відновлення діють у статусі окремих юридичних осіб, через що Агентство має обмежений вплив на них. Наприклад, у серпні минулого року відомство розробило методичні рекомендації для проведення будівельних тендерів, пов’язаних з відбудовою об’єктів цивільної інфраструктури. Але не всі служби відновлення їх використовували у своїй роботі. 

Водночас саме служби є замовниками робіт по проєктах відновлення, за реалізацію яких відповідає Агентство. Тому важливо реорганізувати орган в єдину юридичну особу, щоб підвищити контроль за діяльністю регіональних підрозділів.

Ще один ризик — це потенційне розділення міністерства. До перетворення у 2023 році регіональні служби належали до вертикалі Мінінфраструктури. Тож після розділення вони ймовірно залишаться в його сфері управління і відповідно вже не відповідатимуть за регіональні проєкти відбудови. Натомість новому-старому Міністерству розвитку громад та територій доведеться обирати з-поміж існуючих або створювати нову структуру, яка перебере на себе питання відновлення регіонів — а це потребуватиме значних часових та людських ресурсів.

Ну і наостанок не варто забувати про кадрове питання. Насамперед —  порядок призначення керівника Агентства. На період дії воєнного стану його взагалі призначають без конкурсу, відповідно до законодавства про державну службу. До того ж кандидатів на цю посаду належно не перевіряють на компетентність та доброчесність Тож гарантії незалежності очільника органу відсутні. 

Ще один ризик зумовлений перебуванням працівників Агентства в статусі державних службовців — заробітні плати у відомстві є низькими відносно до потреби у кваліфікації спеціалістів, а також високих корупційних ризиків посад. 

Зважаючи на усі ці ризики і відповідальність, необхідно встановити порядок призначення голови Агентства відновлення на підставі прозорої конкурсної процедури (за аналогією з керівниками антикорупційних органів) та гарантії незалежності його діяльності, а також встановити обґрунтовані розміри посадових окладів для працівників Агентства.

Залучення громадськості

Міністерство активно співпрацювало з громадянським суспільством в питаннях відновлення країни від наслідків війни. Крім розробки системи DREAM, громадських експертів залучали до пріоритезації проєктів відбудови та загалом розробки і обговорення профільного законодавства. 

Ця взаємодія забезпечує реалізацію прав громадян на участь в управлінні державними справами, а також прийняття рішень, які враховують реальні потреби та пріоритети на місцях. Тому тісна співпраця у сфері відновлення країни має продовжуватись. Наприклад, через залучення представників громадськості до складу робочих груп, експертних рад, інших консультативних та дорадчих органів з питань відновлення. Приклад такого залучення — обов’язкова участь громадськості у складі комісій з розгляду питань щодо надання компенсацій за пошкоджене майно.

Ми сподіваємося, що нове керівництво продовжить курс на відкритість і співпрацю з громадськістю.

Transparency International Ukraine буде і надалі співпрацювати з державою у сфері відбудови, щоб забезпечити її ефективність і прозорість. Хто б не очолив відбудову, ми сподіваємося, що пріоритети і курс держави не зміняться. 

Новому керівництву органів, що відповідають за відновлення країни, доведеться діяти в умовах обмежених фінансових ресурсів. Однак попри це ми очікуємо, що проактивна політика щодо відбудови країни продовжиться. В таких умовах значно зростає відповідальність за неефективні або необґрунтовані рішення, тож майбутнім очільникам цих відомств необхідно чітко усвідомлювали виклики, які перед ними постануть та як уникнути їх негативного впливу.