Кластер «Основи»: головний іспит на шляху до ЄС

Основу переговорів про вступ для кожної країни-кандидатки формують 35 переговорних розділів. 33 з них об’єднали в 6 тематичних кластерів, два інших розглядатимуть окремо.

Андрій Боровик називає «Основи» серцем усієї методології розширення, бо саме він втілює ключові цінності ЄС. Його відкривають першим і закривають останнім, а без прогресу в цьому кластері рух за іншими напрямками може бути ускладнений.

«Коли ми говоримо про цей кластер, основна розмова зосереджена навколо верховенства права, вибудовування правової держави, але там є доволі конкретні частини — так звані переговорні глави (розділи), за якими ми маємо постійно демонструвати прогрес. Звісно, якщо цього хочемо», — пояснює експерт.

Кожен з розділів має свій номер та свою назву, серед них:

• Розділ 23 (Судова влада та права людини): реформа судів, їхня незалежність та реальна боротьба з топкорупцією.
• Розділ 24 (Юстиція, свобода та безпека): перезавантаження правоохоронців, боротьба з мафією, лад на митниці та кордонах.
• Розділ 5 (Публічні закупівлі): переведення всіх державних та оборонних тендерів на суворі європейські стандарти.
• Розділ 32 (Фінансовий контроль): захист європейських грошей, аудит бюджету (робота Рахункової палати та Держаудитслужби).
• Розділ 18 (Статистика): прозорі та точні дані про економіку й населення за стандартами Євростату.

Що таке бенчмарки і як ЄС вимірюватиме прогрес України

Щоб уникнути помилок попередніх розширень, ЄС змінив підхід до оцінки реформ. Андрій Боровик пригадує, як у деяких країнах було багато скандалів щодо верховенства права чи корупції після вступу до ЄС. До прикладу, у Румунії створювали спеціалізовані антикорупційні інституції, які «саджали велику шишку» на кшталт експрем’єр-міністра. Згодом влада зменшувала незалежність цих інституцій, і люди виходили на протести. 

Через це у ЄС ухвалили нову методологію розширення. Тому в кластері «Основи» є вимоги щодо верховенства права та боротьби з корупцією, і за ними стежитимуть особливо ретельно.

Вимірювати прогрес будуть за «бенчмарками», тобто умовами, які потрібно виконати. Вони поділені на два види: проміжні умови, які застосовуються лише до найважливіших глав першого кластера — 23 «Судова влада та фундаментальні права» та 24 «Юстиція, свобода та безпека» — та умови закриття розділів.

Європейська комісія готуватиме міжурядові звіти з оцінками дотримання цих умов.

«Буде постійний моніторинг і фактично будь-яка зміна законодавства, будь-яка подія, яка відбуватиметься в Україні й зачіпатиме ці сфери, буде під дуже пильним оком», – наголошує Андрій Боровик.

Ухвалення законів є лише першим кроком. Далі стежитимуть за їхнім виконанням та дотриманням.

«Ми можемо зустрічати у звітах ЄС те, що Україна, наприклад, має суттєвий прогрес в боротьбі з корупцією й індикатори у вигляді кількості справ, вироків суду тощо. Те саме може стосуватися повернення злочинних активів. У ЄС запитають: «Ви прийняли законодавство? Молодці! А тепер покажіть, як ви його застосовуєте». Відповідно, треба вказати, скільки активів в таких-то кейсах повернули. Це величезний комплексний процес, де без постійної комунікації між усіма гілками влади досягти прогресу буде дуже-дуже складно», — додає експерт.

Також щороку Єврокомісія публікує так званий Звіт з розширення щодо кожної з країн, зокрема й України, як країни-кандидатки. У ньому публікують вимірювання щодо кожної переговорної глави. Перевівши його в цифри, можна отримати оцінку від 1 (відсутність прогресу) до 5 (повна відповідність стандартам ЄС).

«За результатами торішнього звіту з розширення в України зараз середній рівень – 2,4 бала. Але ці результати можуть бути не дуже релевантні, бо постійно десь щось покращується, а щось — погіршується», — каже виконавчий директор.

За його словами, серед останніх покращень – комплексний закон щодо публічних закупівель, який Верховна Рада ухвалила наприкінці травня. 24 червня його підписав президент України.

Україна ще очікує на фінальний висновок Єврокомісії щодо цього закону, але, на думку Андрія Боровика, він точно наближає нас до стандартів ЄС. І в цій главі в нас є «помірний, а може, і добрий прогрес».

У антикорупційній сфері найважливішим є збереження антикорупційних інституцій та розширення їхніх повноважень. До прикладу, потрібно надати можливість антикорупційним органам не чекати на дозвіл Генерального прокурора, щоб розслідувати справи, в яких фігурують народні депутати. Також антикорупційні органи мають отримати можливість послуговуватися незалежною та професійною експертизою.

Україна також повинна й надалі показувати хороші результати щодо корупційних справ. Андрій Боровик додає, що у цій сфері ситуація краща, оскільки кількість вироків та справ, які розслідуються антикорупційним судом, щороку зростає.

Чому євроінтеграція України сповільнилася

Серед причин сповільнення процесу втілення потрібних реформ за останні 12 місяців Андрій Боровик виділяє:

• спад уваги до реформ з боку США після президентських виборів, як ключового партнера України;
• ухвалення Верховною Радою у липні 2025 року закону про обмеження незалежності антикорупційних органів НАБУ і САП;
• «втому» депутатів.

«Ми постійно чуємо, що декілька десятків чи не під сотню депутатів хочуть піти. Я думаю, що всім гілкам влади треба чесно поговорити між собою, знайти порозуміння. Громадянське суспільство завжди готове допомагати, воно і так це робить, коли його представники стають технічними експертами під час підготовки документів чи готують незалежну оцінку самого процесу», — каже експерт.

За його словами, окрім перемоги у війні, має народитися друга політична мета у вигляді членства в Євросоюзі.

«Амбіції треба залишити на потім і всім працювати у цьому напрямку, рухатися єдиною групою. Звучить філософськи, але тут не можна виконати побажання чарівною паличкою, як у «Гаррі Поттері». Це все робота», — додає Боровик.

Саме увага громадянського суспільства, на думку експерта, може стати найкращим захистом від політичного тиску. Під час війни, коли вибори неможливі й складно говорити про політичну відповідальність, експерт закликає не забувати про політичну пам’ять.

«На жаль, ми не завжди маємо хорошу політичну пам’ять, тому дуже часто «старі політики» все одно опиняються біля влади. Але коли торік у липні прийняли те, з чим ми абсолютно не погоджувались, як, до речі, і ЄС, ми показали, що можемо відповідати на це мирними протестами. Не хотілося б, щоб це відбувалося постійно. І я дуже сподіваюся, що такі дивні кроки від парламенту і президента не повторюватимуться».

Україна — перша країна у світі, яка у війні за виживання має йти одразу двома напрямами — боротися на фронті, щоб зберегти незалежність і націю, та інтегруватися в ЄС.

«Я не знаю інших країн, які робили подібне. І не знаю країн, які б намагалися в умовах війни проводити реформи. Так, ми не завжди ними задоволені, і їх стало набагато менше в останні 12 місяців, але в перший час вони ж були. Це дуже важко, але без цього інтегруватися в ЄС нам буде складно», — підсумовує Боровик.

Реальний ефект реформ: що отримають українці

Реформи, які Україна має втілити, щоб вступити до ЄС, прямо впливають на життя кожного українця. На думку Андрія Боровика, впровадження усіх потрібних критеріїв вплине на покращення системи правосуддя, роботи державних органів та загалом на державне управління.

«Як вплине на життя людей, те, що у нас будуть професійні, доброчесні суди з широкими технічними можливостями? Коли ти звертаєшся до суду без думки: «Та чого я туди піду, там все куплено», то, думаю, це вже суттєвий вплив», — міркує експерт.

Завдання цих реформ — створити регламентоване правове середовище, приміром, для ведення бізнесу чи збереження охоронних зон від незаконних забудов.

 «У результаті для українця сфера, в якій він буде працювати, буде більше відповідати верховенству права. Буде зрозуміло, як діяти та на що очікувати, якщо рішення буде несправедливе. А таке теж буде траплятися, бо не можна сказати, що всі країни-члени ЄС однакові й там все супер. Але важливо, щоб кожен міг очікувати на справедливе рішення у випадку спорів», — додає Андрій Боровик.

Наступним кроком у переговорному процесі буде фінальне затвердження бенчмарків щодо першого кластера. В ідеалі — якомога швидше відкриття переговорів щодо решти п’яти кластерів.

Далі — довга робота з виконання реформ, де перед Україною стоїть завдання не лише змінити закони, а й продемонструвати, що вони працюють.

За цим процесом разом з колегами з інших організацій стежать і фахівці Transparency International Ukraine, які щороку публікують «тіньові звіти», в яких оцінюють прогрес України у виконанні поставлених вимог. Звіти стосуються стану антикорупційної сфери, верховенства права, правосуддя та публічних закупівель.

«Ці документи не для того, щоб критикувати владу, а вказати, на якому рівні ми зараз перебуваємо і певні напрямки, куди нам краще рухатися в процесі євроінтеграції. Звіти не є позицією Європейської комісії, але у нашому випадку, вона допомагає фінансувати та підтримує їх підготовку. У деяких країнах-кандидатах такого немає, але як можна не мати тіньових звітів в Україні, де активність громадянського суспільства і журналістів настільки величезна і шалена, що нас постійно ставлять за приклад в дуже багатьох країнах?» — пояснює Андрій Боровик.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії. 

Стан виконання ключових рекомендацій ЄС 

З позитивного — Україна виконала декілька ключових рекомендацій ЄС і узгодила сферу публічних закупівель з європейськими стандартами:

• після ухвалення Закону № 4503-IX реформа АРМА перебуває на етапі імплементації;
• НАБУ і САП продовжують нарощувати результати, САП і ВАКС ухвалили стратегії інституційного розвитку;

• ВАКС суттєво прискорив завершення справ, скоротивши середній строк розгляду з 618 до 405 днів;
• ухвалено новий Закон «Про публічні закупівлі» (законопроєкт №11520);
• Державна аудиторська служба отримала розширені повноваження контролювати використання коштів міжнародних партнерів.
• затверджено Дорожню карту контролю за публічними закупівлями на 2025–2027 роки.

Однак низка інших істотних рекомендацій залишається невиконаною.

• Розширення підслідності НАБУ на всі посади з високим рівнем ризику.
• Посилення запобіжників проти обходу виключної підслідності НАБУ з боку ДБР, СБУ, Нацполу та БЕБ.
• Уповноваження САП розслідувати справи щодо народних депутатів без попереднього погодження Генеральним прокурором.
• Внесення змін до КПК для скасування автоматичного закриття кримінальних справ після спливу строків досудового розслідування та продовження строків давності для корупційних злочинів відповідно до європейських стандартів — обидва пункти згадуються у плані Качки-Кос.
• Покращення системи перевірки декларацій, зокрема запровадження ризик-орієнтованого підходу з особливою увагою до посадовців вищого рівня, відповідно до вимог Єврокомісії та Меморандуму МВФ за лютий 2026 року.
• Ухвалення нової Антикорупційної стратегії та Державної антикорупційної програми.
• Проведення процедури відбору членів Рахункової палати.
• Приведення законодавства про публічно-приватне партнерство та концесії у відповідність до acquis ЄС. 
• Продовження оновлення законодавства про оборонні закупівлі.
• Забезпечення комплексної реформи Державної аудиторської служби. 

Загалом прогрес неоднозначний. Відчутні здобутки — зокрема реформа АРМА, подальше зростання показників НАБУ, САП і ВАКС та ухвалення нового Закону «Про публічні закупівлі» — контрастують зі зростанням ризиків для незалежності антикорупційних інституцій, дедалі більшим розривом між задекларованими зобов’язаннями та законодавчою діяльністю, постійними недоліками в кримінально-правовій базі та системі повернення активів, а також заблокованою реформою Рахункової палати.

Ціль 1. Кримінальна юстиція (2,5 із 20 балів — приріст на 0,5 бала)

• Статус урядового треку: Розроблений Мін’юстом законопроєкт, який дозволить виконати елементи цього пункту плану, за результатами засідання урядового комітету повернули на доопрацювання. Наразі його намагаються вдосконалити спільно з НАБУ та НАЗК, проте документ досі не оприлюднений для громадського обговорення та не зареєстрований у парламенті.
• Депутатські ініціативи: У Верховній Раді зареєстровано два законопроєкти — №15333 (щодо підвищення ефективності проваджень після завершення строків досудового розслідування) та №15334 (щодо вдосконалення підслідності та міжнародного співробітництва).

Ціль 2. Забезпечення НАБУ доступу до незалежних судових експертиз (2 із 10 балів – приріст на 1,5 бала)

Забезпечення НАБУ ефективним доступом до неупереджених і своєчасних експертиз все ще гальмується через відсутність єдиного бачення між відомствами.

• Мін’юст розпочав роботу над змінами до Закону «Про судову експертизу» задля посилення гарантій для судово-експертної діяльності.
• НАБУ надало свої зауваження, проте між міністерством та Бюро досі існують суттєві неузгодженості щодо концепції створення такої експертної установи.

Ціль 7. Міжнародні експерти у конкурсі до ВККС (1,5 із 10 балів – приріст на 0,5 бала)

Питання розширення участі міжнародних експертів у Конкурсній комісії з добору членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) перебуває в замороженому стані.

• Законопроєкт №13382, покликаний відновити участь міжнародних експертів у відборі членів ВККС, лежить у Верховній Раді без руху ще з червня 2025 року.
• За інформацією Кабміну, наразі напрацьовано іншу законодавчу ініціативу, яка проходить етап консультацій із Європейською Комісією. Цей документ офіційно поки не зареєстрований і не оприлюднений.

Ціль 9. Ухвалення Антикорупційної стратегії та ДАП до кінця червня 2026 року (1,5 із 5 балів – приріст на 1 бал)

План вимагав ухвалити Антикорупційну стратегію (АС) та Державну антикорупційну програму (ДАП) до II кварталу 2026 року, проте дедлайни вже порушено.

• Блокування в Раді: У профільному комітеті парламенту на розгляд очікують одразу три конкуруючі законопроєкти. Найбільш амбітним і таким, що відповідає євроінтеграційним вимогам, є проєкт №15230 від голови антикорупційного комітету.
• Затримка ДАП: Державна антикорупційна програма розроблялася паралельно, але НАЗК оприлюднить її проєкт для публічних консультацій лише після того, як Рада нарешті проголосує за Стратегію.

Ціль 10. Зміцнення системи внутрішнього контролю та захисту викривачів (1 із 10 балів – приріст на 0,5 бала)

У розбудові внутрішнього контролю вже є перші практичні зрушення та спроби адаптувати українську систему до європейських стандартів, хоча основна законодавча база все ще чекає на фінальне затвердження.

• Держаудитслужба посилила перевірки, набули чинності Стандарти внутрішнього аудиту відповідно до європейських вимог GIAS, а також функціонує портал викривачів, який, проте, все ще потребує технічного доопрацювання.
• Окремі стратегічні цілі були включені до законопроєктів №15230, №15230-1 та №15230-2 «Про засади державної антикорупційної політики на 2026–2030 роки», які наразі очікують на розгляд у профільному комітеті.

Інші цілі плану: загальний стан справ за оцінкою експертів

В інших досліджених секторах реформ ситуація також залишається незадовільною:

• Відбір Генпрокурора (0,5 із 10 балів — приріст на 0,5 бала): прогрес у перегляді процедур конкурсного відбору практично відсутній, зареєстровано лише один депутатський законопроєкт.
• Відбір на керівні посади в прокуратурі (0,5 із 10 балів – без змін): прозорі конкурсні призначення досі не відновлено, а нові урядові ініціативи ризикують затягнути процес через тривалі консультації.
• Реформа ДБР (1 із 10 балів – без змін): відповідні законопроєкти не представлені для широкого обговорення, що створює ризики обрання нового керівництва за старими процедурами.
• Нові судді КСУ та члени ВРП (1 із 5 балів – без змін): конкурсні процедури тривають із затримками, ключові вакансії за окремими квотами залишаються незаповненими.
• Доброчесність суддів та виконавче провадження (3,5 із 10 балів – приріст на 1,5 бала): ухвалене законодавство не враховує рекомендацій ЄС щодо перевірок декларацій доброчесності суддів Верховного Суду, хоча є певний позитивний рух у сфері цифровізації виконавчих процедур.

Цей моніторинг є базовим оцінюванням (baseline) виконання «плану Качки-Кос» — переліку рівнозначних реформ, визначених у грудні 2025 року. Крім Transparency International Ukraine, яка сфокусувалася на аналізі ключових антикорупційних напрямів, участь у дослідженні взяли Антикорупційний центр МЕЖА, Європейська правда, Мережа національних інтересів «ANTS», Фундація DEJURE, Центр «Нова Європа», Центр політико-правових реформ та Центр протидії корупції.

Що це означає для територіальних громад?

Відкриття кластера «Основи» не змінить життя громад наступного дня. Однак встановлює нову філософію роботи місцевої влади. У центрі уваги будуть якість взаємодії з жителями, прозорість використання бюджетних коштів, підзвітність органів місцевого самоврядування, доброчесність посадовців, доступність адміністративних послуг та участь громадян у прийнятті рішень.

Перше пілотне дослідження «Прозорих міст» у цьому напрямі показує: навіть великі українські міста поки що проходять цей «євротест» лише частково. Середній рівень виконання 40 індикаторів дослідження «Відкритість та взаємодія з громадськістю» становить 53,5%. Найкращі результати продемонстрували Дніпро, Одеса та Львів, однак навіть ці міста не набрали більше двох третин від максимально можливої кількості балів. Це означає, що базова відкритість — доступність інформації про рішення, засідання, регуляторну політику, відновлення чи гуманітарну допомогу — залишається практичним завданням для громад. 

І ці питання лежать в основі європейського розуміння належного врядування. Для громад це означає потребу активніше переходити від формального виконання вимог до системної управлінської культури, у якій рішення є зрозумілими, процедури — відкритими, а результати — вимірюваними.

Окремий акцент буде на антикорупційних інструментах на місцевому рівні. Йдеться про відкриті дані, прозорі закупівлі, належне управління комунальним майном, запобігання конфлікту інтересів, публічність інвестиційних рішень та посилення громадського контролю за публічними фінансами.

Від «влади на місцях» до сервісної інституції

Євроінтеграційний процес поступово змінює філософію місцевого врядування. Громада має сприйматися не як об’єкт управління, а як спільнота жителів, перед якою влада звітує, з якою радиться і для якої надає якісні послуги.

Для жителів це має означати зрозуміліші рішення, ефективніше використання ресурсів, вищий рівень довіри до місцевих інституцій та більше можливостей впливати на розвиток громади.

У цьому контексті особливо важливою є повна імплементація Закону України «Про адміністративну процедуру». Він змінює підхід до взаємодії між людиною та владою і вимагає від муніципалітетів більшої передбачуваності, обґрунтованості та відкритості рішень.

Так само важливими залишаються цифровізація послуг для фізичних та юридичних осіб, відновлення відкритих і прозорих конкурсів на службу в органах місцевого самоврядування, розвиток антикорупційних механізмів, прозорість публічних інвестицій і закупівель, а також посилення культури регулярного звітування місцевої влади.

Цифровізація послуг — один із практичних вимірів переходу до сервісної моделі врядування. Дослідження «Прозорих міст» показало, що середній рівень виконання 40 індикаторів блоку «Електронні сервіси» становить 49,8%. Найкращі результати продемонстрували Київ, Львів і Харків. Водночас сам факт наявності окремих сервісів уже недостатній: важливо, щоб житель мав зрозумілу «єдину точку входу» — сторінку або платформу, де зібрані коректні посилання на доступні онлайн-послуги міста.

Участь жителів: від спостерігачів до співавторів рішень

Однією з ключових змін має стати посилення громадської участі. Європейська модель врядування передбачає, що жителі не лише отримують інформацію про вже ухвалені рішення, а й мають реальні інструменти впливу на їх підготовку.

Це стосується розподілу публічних інвестицій, проведення публічних консультацій, підготовки стратегічних документів, обговорення бюджету, розробки комплексних планів просторового розвитку, реорганізації шкіл чи лікарень, роботи консультативно-дорадчих органів, електронних петицій, місцевих ініціатив і бюджетів участі.

Особливо показовою є сфера публічних фінансів. У відповідному дослідженні «Прозорих міст» середній рівень виконання критеріїв становив 44,4%. Найкращі результати показали Дніпро, Луцьк, Київ і Хмельницький, однак загалом міста продемонстрували невисокі результати для сфери, яка має високий суспільний інтерес і значні корупційні ризики. Найслабшими місцями стали не лише окремі бюджетні документи, а й комунікація та участь жителів у бюджетному процесі: жодне місто з вибірки не оприлюднило перелік пропозицій громадськості до проєкту бюджету, а 10 міст не опублікували протоколи громадських слухань щодо проєкту бюджету. 

Для громад це означає потребу вибудовувати системну, конструктивну, постійну взаємодію з жителями. Участь має ставати частиною повного циклу управління: від визначення проблеми до оцінки результатів.

Від декларації прозорості — до доведення результатами

Відкриття кластера «Основи» можна розглядати як іспит на зрілість для всієї системи публічного управління. Європейський підхід передбачає, що публічні кошти мають витрачатися не просто відповідно до процедур, а з чітким розумінням, яку проблему вони вирішують і який результат створюють для людей.

Для територіальних громад це означає більшу увагу до стратегічного планування, оцінки потреб жителів, моніторингу результатів, відкритості даних про витрачання коштів та публічного пояснення управлінських рішень.

Недостатньо просто декларувати прозорість чи доброчесність. Їх потрібно системно підтверджувати через відкриті дані, зрозумілі процедури, належне звітування, прозорі закупівлі, ефективне управління майном і реальні механізми громадського контролю.

Так, зокрема належно організовані в екосистему та опубліковані відкриті дані показують, наскільки прозорість є щоденною управлінською практикою. У дослідженні «Прозорих міст» середній рівень виконання 40 індикаторів блоку «Відкриті дані» становив лише 23,1% — це найнижчий результат серед уже проаналізованих напрямів. Найвищий показник мав Київ, далі — Луцьк, Кропивницький і Львів, тоді як Одеса і Полтава не набрали балів у цьому блоці. Це свідчить, що відкриті дані залишаються однією з найслабших ланок у підготовці громад до європейських стандартів врядування.

Якщо ж подивитися на це через призму доброчесності, відкриття кластера «Основи» запускає тривалий процес, у якому якість врядування стає не лише внутрішньою справою держави чи окремої громади, а предметом постійної оцінки за європейськими критеріями. Це звужує простір для непрозорих практик і водночас створює додаткові стимули для розвитку інституційної спроможності громад.

Висновки

Відкриття переговорів за кластером «Основи» означає початок нового етапу, коли реформи у сферах верховенства права, боротьби з корупцією, публічного управління та демократичного врядування стають предметом постійного моніторингу й оцінки з боку ЄС.

Окремий виклик — культура звітування місцевої влади. Дослідження публічного звітування органів місцевого самоврядування в 11 українських містах показало, що більшість міст не мають комплексного підходу до комунікації звітів. У 4 із 11 міст практично неможливо знайти згадки про звіти на власних майданчиках ради. Навіть там, де звіти публікують, вони не завжди працюють як інструмент підзвітності: їх складно знайти, вони написані бюрократичною мовою і часто не пояснюють жителям, що саме зроблено, які проблеми залишаються і якими будуть наступні кроки влади. 

Для громад — ще більше відповідальності за якість управління, використання публічних ресурсів і комунікацію з жителями. Локальне врядування дедалі більше оцінюватиметься не за формальними звітами, а за конкретними результатами: чи є рішення відкритими, чи зрозумілі процедури, чи працюють механізми участі, чи можна перевірити використання коштів і чи справді громада має вплив на власний розвиток.

Відкриття кластера «Основи» безпосередньо стосується територіальних громад, адже саме на місцевому рівні європейські стандарти врядування мають ставати щоденною практикою. Саме тому програма «Прозорі міста» розвиває Європейський індекс міст — інструмент, який допоможе оцінювати, наскільки українські громади наближаються до стандартів належного врядування ЄС. Індекс фокусуватиметься не лише на формальній наявності документів чи сервісів, а й на тому, чи працюють у громадах прозорість, підзвітність, участь жителів, доброчесність, відкритість даних і якісні адміністративні послуги.

 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії.

Чому «Основи» — це не технічний додаток, а база переговорів

Кластер 1 — «Основи процесу вступу» — об’єднує, крім інших, важливі для нас розділи про верховенство права, боротьбу з корупцією, публічні закупівлі та фінансовий контроль. Це не випадковий набір тем, адже саме ці сфери визначають, чи є держава правовою, чи можна їй довіряти як партнеру та чи захищені в ній права громадян і бізнесу.

Логіка ЄС проста: кластер 1 відкривають першим і закривають останнім, бо саме він закладає основу для правової визначеності всередині країни та зрештою формує довіру до цієї країни від інших партнерів. Тобто визначає, чи готова країна долучитися до європейської сім’ї.

Навіть якщо Україна виконає всі вимоги в інших п’яти кластерах — про енергетику, транспорт, сільське господарство — без закриття зобов’язань у межах «Основ» членство в ЄС неможливе. 

Для нас в TI Ukraine це означає одне: реформи в сфері верховенства права, антикорупційна реформа — більше не «паралельний трек». Вони є магістральним шляхом до ЄС.

Що Україна справді зробила в боротьбі з корупцією за останній рік

Критики люблять фіксувати провали — і для цього є підстави. Але чесний аналіз вимагає визнавати і реальні здобутки. І хай як сутужно наразі відбувається голосування за нові реформи, а тим паче їх імплементація, конкретні досягнення таки були.

Із останнього — коли наприкінці травня Верховна Рада ухвалила новий Закон «Про публічні закупівлі». Це крок, якого Єврокомісія очікувала кілька років, адже новий закон  покликаний узгодити наші закупівельні правила з європейськими. 

Крім цього, помітним антикорупційним досягненням можна вважати те, що НАБУ, САП та ВАКС продовжують помітно нарощувати показники. Збільшується кількість вироків і кількість справ, де фігурують міністри, керівники центральних органів виконавчої влади, народні депутати та представники судової влади. 

До того ж, АРМА після набуття чинності нового закону завершило масштабну інвентаризацію активів за 2017–2025 роки, тож нарешті стало зрозуміло, скільки майна під контролем Агентства. Та й загалом орган лише до кінця 2025 року уклав  більше договорів управління майном, ніж за попередні два роки разом. Після тривалого конкурсу на нового директора Бюро економічної безпеки увійшло в активну фазу реформування після призначення директора. І нарешті НАЗК підготувало нову Антикорупційну стратегію на 2026–2030 роки — тож нині у Верховній Раді аж три проєкти закону, які мали б запустити в роботу цей надважливий документ.

Кожен із цих кроків — результат тривалої взаємодії громадянського суспільства, уряду, депутатів, міжнародних партнерів і самих антикорупційних інституцій. Але головне, щоб у кожному із цих прикладів було завершено повний цикл змін. 

Де залишаються ризики — і чому розслідування НАБУ змінюють правила гри

Але мушу бути відвертим — системних проблем залишається ще чимало. Розгляньмо їх на прикладах.

Середня тривалість розгляду справ у ВАКС досягла рекордних 618 днів. Обов’язкова зовнішня оцінка НАЗК не проводилася понад чотири роки. Рахункова палата вже кілька років працює із шістьма вакантними посадами з одинадцяти — конкурс так і не запущено повноцінно, хоча весь минулий і половину цього року відповідний пункт регулярно з’являвся і зникав з Порядку денного парламенту. Чинна Державна антикорупційна програма виконана лише наполовину.

І все це — на тлі латентної політичної кризи, запущеної торішніми спробами нівелювати незалежність НАБУ і САП. Ці намагання виявилися невдалими, що зрештою вилилося в гучні антикорупційні розслідування, як-от операція «Мідас» та справа маєтків «Династії». 

Така справді ефективна робота антикорупційних органів несподівано для багатьох запустила в суспільно-політичному просторі інший наратив: мовляв, гучні антикорупційні справи підривають спроможність держави та шкодять її міжнародному іміджу. Але, звісно, це абсолютно маніпулятивна теза. 

По-перше, бо всі дії НАБУ і САП відбувалися в правовому полі: підозри санкціоновані прокурорами після збору доказової бази, фігуранти мали змогу захищати свої права, процес був відкритим для суспільства. По-друге, відсторонення від повноважень осіб, причетних до корупційних схем в енергетиці та обороні під час війни, очищує систему державного управління, а не послаблює її. Тому такі розслідування точно мають працювати в плюс внутрішній спроможності держави.

А з огляду на євроінтеграційний потенціал України, варто згадати, що в усіх наших ключових зобов’язаннях перед партнерами посилення антикорупційних інституцій прописане як обов’язкова умова підтримки. Бо наші європейські партнери розглядають боротьбу з корупцією як інвестицію в безпеку країни, а не як перешкоду для неї. 

На зустрічі в Києві Марта Кос прямо сказала, що нашим державцям треба уникати будь-яких думок про відкат реформ — особливо у сферах антикорупції, судової реформи та незалежності ключових інституцій. Що це, як не підтвердження підтримки наших антикорорганів?

Якісна робота НАБУ і САП — це сигнал інституційної зрілості системи, зрозумілий усім, хто стежить за Україною. І про це мають пам’ятати на Банковій, Грушевського та інших столичних вулицях, де твориться українська політика. 

Що далі, і наскільки реальне членство

Тут нагадаю, що наразі жодних офіційних термінів вступу України в ЄС немає. І це чесна позиція: швидкість нашого руху залежить не від дат у календарі, а від послідовності реформ. Як зазначила комісарка з питань розширення Марта Кос, уже здійснені Україною реформи — зокрема в межах Ukraine Facility — мають скластися в єдиний переговорний процес. Але для цього вони мають бути реальними, а не декларативними.

Для нас у TI Ukraine відкриття кластера 1 — це не привід для святкування, а старт нового етапу відповідальності. Переговори з Євросоюзом створюють зовнішній каркас, але наповнити його змістом може лише внутрішня політична воля. І її послідовність — чи не найважливіший показник, за яким ЄС оцінюватиме Україну в найближчі роки. Євросоюз відкрив нам перші двері — і тепер питання, чи зможемо ми в них увійти. 

 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії.

Де Україна гальмує реформи?

Ми можемо виділити 5 критичних точок у боротьбі з корупцією, які потрібно виправляти вже зараз:

1. Терміни розгляду справ у ВАКС. Розгляд справ у Вищому антикорупційному суді подекуди сягає рекордних 1885 днів (5 років і два місяці). Причина — Рада досі не ухвалила закон, який би заважав адвокатам та підсудним навмисно затягувати судовий розгляд.
2. Перевірка з декларацій НАЗК. Автоматична перевірка, яку запустили наприкінці 2023 року, фактично звільнила топчиновників від ретельного ручного аналізу. МВФ вимагає виправити це до кінця червня 2026 року, але зрушень немає. Крім того, НАЗК не публікує правила логіко-арифметичного контролю (ЛАК), а обов’язковий зовнішній аудит відомства не проводився вже понад чотири роки.
3. Обмежена автономія САП. Керівник Антикорупційної прокуратури досі не може самостійно відкривати справи щодо нардепів чи повноцінно ініціювати екстрадиції — це виключне право Генпрокурора. Першу норму уряд навіть прибрав із проєкту Антикорупційної стратегії.
4. Криза Рахункової палати. Головний аудитор країни працює наполовину потужностей: вакантні 6 із 11 посад в органі. Парламент провалив дедлайн (квітень 2026 року) щодо створення Дорадчої групи експертів для конкурсу. Через це Україна ризикує недоотримати частину траншів від ЄС і МВФ цього року.
5. Закупівлі та публічно-приватне партнерство. Закон про публічно-приватне партнерство (ППП) досі не узгоджений із правилами ЄС. А до кінця 2026 року Україна має розробити концепцію реформи оборонних закупівель — від цього теж залежить фінансування від Євросоюзу.

Що далі?

Усі ці ризики влада має ліквідувати якнайшвидше, адже ціна питання — фінансова стабільність та швидкість нашого вступу до ЄС.

Андрій Боровик, виконавчий директор TI Ukraine: «Ми вже бачимо, що частина зобов’язань виконується із запізненням. А деякі — зокрема щодо автономії САП та Рахункової палати — демонструють ознаки системного гальмування, а не технічних затримок. Відкриттям цього кластера європейські партнери нам кажуть: ваше членство в ЄС — у ваших руках, беріть його».

Перший офіційний вердикт щодо того, як Україна справляється з новими умовами, Єврокомісія винесе наприкінці осені 2026 року у своєму щорічному Звіті про розширення. Transparency International Ukraine продовжує моніторити ситуацію та опише результати цього аналізу у третьому Тіньовому звіті для Єврокомісії.

 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії.

Як є зараз?

Після змін, запроваджених Законом України № 4111-IX від 4 грудня 2024 року, у чинному законодавстві залишаються деякі проблеми, які можуть перешкодити ефективному притягненню юридичних осіб до кримінальної відповідальності.

1. Відповідно до ч. 3 ст. 96-3 КК України, яка визначає підстави підстави для застосування до юридичних осіб заходів кримінально-правового характеру, юридична особа несе відповідальність після своєї реорганізації, лише якщо разом з нею було притягнуто до відповідальності фізичну особу, викриту на підкупі (ст. 369 КК України), зловживанні впливом (ст. 369-2 КК України) чи легалізації (відмиванні) майна, одержаного злочинним шляхом (ст. 209 КК України).
2. Залишається колізія між визначенням службових осіб у ч. 4 ст. 18 (визначає поняття спеціального субʼєкта кримінального правопорушення) та п. 2 примітки до ст. 364 КК України (визначає спеціальне поняття службової особи), оскільки в останньому положенні відсутня згадка про службовців органів місцевого самоврядування та комунальних підприємств.
3. Україна може притягати до відповідальності за корупційні кримінальні правопорушення лише членів міжнародних парламентських асамблей, до яких входить вона сама. Притягати ж до відповідальності за корупцію членів інших асамблей вона не може.
4. Через неточність п. 9-1 ч. 1 ст. 309 КПК України, яка визначає перелік ухвал слідчого судді, що можуть бути оскаржені, наразі прямо не дозволено оскаржувати ухвалу слідчого судді про застосування обмежень щодо діяльності юридичної особи.
5. Закон України «Про запобігання корупції» не містить уніфікованого з КК України визначення поняття уповноваженої особи юридичної особи.

Що пропонується у законопроєкті?

Законопроєкт пропонує декілька окремих змін до КК України, КПК України та Закону України «Про запобігання корупції», які дозволять розширити зону відповідальності за підкуп посадовців від імені та/або в інтересах юридичних осіб, а також уточнять окремі раніше допущені законодавцем неточності.

1. Зміни до ч. 3 ст. 96-3 КК України не дозволять юридичним особам уникати кримінальної відповідальнотсті завдяки власній реорганізації, навіть якщо правоохоронцям не вдалося знайти конкретну людину, відповідальну за підкуп (ст. 369 КК України), зловживання впливом (ст. 369-2 КК України) чи легалізацію (відмивання) майна, одержаного злочинним шляхом (ст. 209 КК України).
2. У п. 2 примітки до ст. 364 КК України пропонують уточнити перелік службових осіб, додавши до них також службовців органів місцевого самоврядування та комунальних підприємств. Це дозволить усунути колізію між пунктом 2 примітки до ст. 364 КК України та ч. 4 ст. 18 КК України, які визначають вказаний перелік службових осіб.
3. Пропонується поширити статус службової особи у згаданих ч. 4 ст. 18 та п. 2 примітки до ст. 364 КК України навіть на членів міжнародних парламентських асамблей, у яких Україна участі не бере. Це дозволить притягати до кримінальної відповідальності тих, хто чинить підкуп таких іноземних (міжнародних) посадовців, до яких Україна не має прямого стосунку.
4. У п. 9-1 ч. 1 ст. 309 КПК України пропонується уточнити, що оскарженню на етапі досудового розслідування підлягають ухвали слідчого судді про застосування чи відмову в застосуванні саме обмежень щодо діяльності юридичної особи, а не остаточні рішення про застосування тимчасових обмежень діяльності юридичної особи та/або тимчасових обмежень в отриманні прав та/або переваг. Це усуне неточність, допущену законодавцем раніше.
5. У ст. 61 Закону України «Про запобігання корупції» також додасться роз’яснення поняття уповноваженої особи юридичної особи, яке раніше згадувалося лише у п. 1 примітки до ст. 96-3 КК України.

Що можна додатково покращити законопроєктом?

В огляді звіту про розширення ЄС щодо України TI Ukraine наголошувала, що проєкт закону №11443 (Закон України № 4111-IX від 4 грудня 2024 року) суттєво звужує підстави для застосування заходів щодо юридичних осіб і ризикує залишитися суто нормою на папері, а не використовуватиметься для боротьби з корупцією на практиці.

Прийнятий закон залишив низку прогалин, через що боротьба з корпоративною злочинністю може мати значно менший ефект. Тому доцільно виправити попередні упущення та зробити механізм притягнення юридичних осіб до кримінальної відповідальності дійсно життєздатним.

Йдеться про розширення «автономної» кримінальної відповідальності юридичних осіб.

Наразі «автономна» кримінальна відповідальність юридичних осіб, тобто відповідальність юридичних осіб без засудження конкретної фізичної особи, застосовується лише у випадку підкупу (ст. 369 КК України), зловживання впливом (ст. 369-2 КК України) чи легалізації (відмивання) майна, одержаного злочинним шляхом (ст. 209 КК України), вчиненого стосовно іноземних службових осіб.

Такий звужений перелік кримінальних правопорушень, а також суб’єктів, стосовно яких вони вчиняються, робить «автономну» кримінальну відповідальність юридичних осіб радше винятком з правил, а не практикою, яка дозволяє боротися з корпоративною злочинністю, коли доказової бази недостатньо для відшукання винної фізичної особи.

З огляду на це важливо до всіх пунктів ч. 2 ст. 96-3 КК України додати також згадку ч. 3 ст. 18 КК України, яка визначає коло національних службових осіб. Таким чином «автономна» відповідальність юридичних осіб буде поширена й на ті випадки, коли підкуповуються національні службові особи. Крім цього, у згаданій ч. 2 ст. 96-3 КК України слід розширити перелік кримінальних правопорушень, за вчинення яких можливе «автономне» притягнення до кримінальної відповідальності компаній. Так, у першу чергу ідеться про поширені корупційні злочини, передбачені ст. 364 (службове зловживання) та 191 (заволодіння майном) КК України.

Висновки

Поданий на розгляд парламенту президентський законопроєкт №15056 не має змістовних зауважень до наведених його авторами пропозицій.

Водночас цей проєкт може стати підґрунтям для більш комплексного врегулювання процедури притягнення юридичних осіб до кримінальної відповідальності. 

Тож TI Ukraine підтримує прийняття цього законопроєкту з подальшим доопрацюванням в частині розширення «автономної» кримінальної відповідальності юридичних осіб.

 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії.

Що сталося та як діяти уряду

На початку квітня 2026 року НАЗК закінчило погодження проєкту Антикорупційної стратегії з уповноваженими органами й передало її на розгляд уряду. Цю Стратегію Агентство розробляло за участі робочих груп експертів, які проводили секторальні дослідження — вони й лягли в основу документа. Всі відповідні матеріали, драфт фінального документа та таблицю врахованих чи неврахованих коментарів громадськості НАЗК опублікувало на своєму сайті. 

Хоча Закон «Про запобігання корупції» і не встановлює обовʼязок Кабміну опрацювати антикорстратегію і зареєструвати її у парламенті як урядовий законопроєкт, але такою є практика, що вже склалася в Україні, і саме такі очікування були у залучених гравців — і в урядовців, і у іноземних партнерів, і у експертів. І справді, раніше ухвалення антикорупційних стратегічних документів завжди проходило через урядову законодавчу ініціативу. 

До того, закон встановлює, наступним кроком після затвердження антикорстратегії є ухвалення Державної антикорупційної програми на її виконання. Ці кроки вже доведеться роботи уряду — тож було би логічно, щоби він був причетний до формування й першого документу.

Втім, через те що понад місяць стратегія лежала в уряді без ухвалення, і з’явилася загроза зриву термінів (та навіть фінансових втрат України, про це нижче) — голова антикорупційного комітету Верховної Ради Анастасія Радіна 13 травня 2026 року вирішила піти проти традиції та сама зареєструвала законопроєкт «Про засади державної антикорупційної політики на 2026–2030 роки». 

Причому це не «проєкт від Радіної». Його зміст узгоджений, хоч і не має «візи» уряду.

Редакція зареєстрованого законопроєкту відповідає тій, яку НАЗК надіслало на розгляд уряду у квітні, після погодження з заінтересованими сторонами. 

Логіка такого поспіху з боку очільниці антикоркомітету цілком обґрунтована. Ухвалення антикорстратегії є міжнародним зобов’язанням України. Зокрема, воно передбачене планом Ukraine Facility (а це — ініціатива ЄС, де кожні проведена Україною реформа або ухвалене рішення відкриває доступ до конкретної фінансової допомоги), Дорожньою картою у сфері верховенства права та так званим «планом Качки-Кос» з 10 пунктів, де зібрані найважливіші реформи у сферах верховенства права та антикорупції. 

Дедлайн для ухвалення стратегії та антикорпрограми на її виконання за планом Ukraine Facility — кінець червня 2026 року, і з огляду на парламентську процедуру часу вже обмаль.

Але реєстрація законопроєкту Анастасією Радіною не означає, що уряду тепер можна забути про цей документ — рівно  навпаки. Кабінету Міністрів, якщо він має свою позицію щодо цього документу, все ж варто розглянути редакцію антикорстратегії від НАЗК якомога швидше — і повідомити парламент про свою позицію. Тоді комітет з питань антикорупційної політики зможе врахувати зауваження урядовців і, у разі згоди з ними, внести «урядові» зміни до вже зареєстрованого проєкту закону.

Так, регламент Верховної Ради дозволяє субʼєктам законодавчої ініціативи, серед яких, зокрема, уряд, подавати поправки й пропозиції до законопроєктів під час підготовки до другого читання (ст.ст. 89 та 116 Закону «Про Регламент Верховної Ради України»).

Якщо уряд проігнорує цю можливість, то сам позбавить себе права голосу щодо змісту стратегії — і опиниться в ситуації, коли доведеться розробляти ДАП на основі документа, який фіналізували без нього.

Про що нова стратегія

Нинішня стратегія буде для України третьою. 

Перша — охоплювала 2014–2017 роки й передусім була орієнтована на створення нових антикорупційних інституцій. Після закінчення її терміну Україна 5 років існувала без антикорстратегії, а нову прийняли зі значними затримками аж у червні 2022 року, і, скоріше, зробила це не з власного бажання, я для виконання вимог ЄС: цей крок Київ мав зробити, щоби отримати статус країни-кандидатки. Але ця стратегія, що покривала 2022–2025 роки, мала переважно декларативні цілі. І найголовніше: вона зовсім не враховувала проблеми, повʼязані з повномасштабним вторгненням РФ, адже її розробляли ще до 2022 року. 

Новий документ — принципово інакший.

Стратегія на 2026-2030 роки значно деталізованіша і покриває більше сфер за попередню, що відповідає викликам часу. Зокрема, вперше у такому документі з’явився окремий розділ про відновлення.

Структурно, документ, який НАЗК відправило на уряд на початку квітня, складається з трьох розділів. Перший охоплює загальну систему запобігання і протидії корупції. Другий — запобігання корупції у пріоритетних сферах. Третій, доданий уже після громадських обговорень, регулює процедурні аспекти виконання, моніторингу та оцінки стратегії і Державної антикорупційної програми на її виконання (ДАП).

НАЗК підійшло до підготовки нової стратегії більш інклюзивно, ніж у попередньому циклі. До написання окремих підрозділів залучали зовнішні експертні групи, які проводили тематичні дослідження, по кожному підрозділу відбулися публічні обговорення, а їхні записи, презентації та таблиці врахування коментарів були оприлюднені. Це хороша практика, яка підвищує прозорість і якість документа.

На кількох рівнях до процесу розробки стратегії долучалася й Transparency International Ukraine. Наші експерти з DOZORRO безпосередньо працювали над розділом про публічні закупівлі, а ще ми брали участь у публічних обговореннях інших підрозділів і надавали НАЗК письмові коментарі до них. 

Стратегія охоплює більшість ключових проблем у відповідних сферах і демонструє суттєвий прогрес у пропрацьованості стратегічних результатів порівняно з попереднім циклом.

Зокрема, між першим публічним драфтом і текстом, надісланим уряду, у документі з’явилося кілька важливих доповнень. Одна з ключових змін стосується показника, який тепер передбачає перегляд строків досудового розслідування та скасування автоматичного закриття кримінальних проваджень через їх сплив. Це питання TI Ukraine відносила до найгостріших практичних проблем.

Серед інших здобутків: «стратегічна пауза» між циклами антикорупційної політики, механізм заохочення виконавців ДАП і право НАЗК вносити приписи органам влади. Підрозділ про захист викривачів підготовлений якісніше та передбачає приведення законодавства до Директиви ЄС 2019/1937, уніфікацію поняття «викривач», модернізацію Єдиного порталу повідомлень. 

В антикорупційному сегменті кримінальної юстиції (взаємодія НАБУ, САП і ВАКС) документ відповідає технічним рекомендаціям Єврокомісії — зокрема щодо автономного прослуховування для НАБУ, розширення повноважень керівника САП, процедур призначення Генерального прокурора.

Водночас у документі є й недоліки.

Окремі з них ми сподіваємося побачити виправленими у ході парламентського розгляду. 

Зокрема, потребує подальшого вирішення питання ефективності механізму перевірки е-декларацій та протидії легалізації доходів — теми, актуальність яких підтверджують і рекомендації Єврокомісії.

При цьому наразі вже відомо, що деякі важливі аспекти стратегії, як-от конкурс на посаду Генпрокурора, урядовці планували виключити з документа — але через затримку з боку уряду до парламенту пішла на розгляд найамбітніша версія документа. 

Надалі важливо не послабити стратегію у парламенті, а ще більше її посилити.

Що далі?

Наразі вкрай важливо, щоб уряд оперативно опрацював проєкт Антикорупційної стратегії, наданий НАЗК, а парламент оперативно розглянув зауваження урядовців та громадськості і після доопрацювання якнайшвидше проголосував за новий Закон «Про засади антикорупційної політики на 2026-2030 роки». Адже це насамперед міжнародне зобов’язання, невиконання якого безпосередньо впливає на євроінтеграційний процес.

Відомо, що загальний темп голосування парламентом законопроєктів зараз суттєво знизився, але Україна не може дозволити собі знову опинитися у ситуації, коли держава залишиться без актуального циклу антикорупційної політики на кілька років. 

Тим більше, що цю ситуацію ми вже мали, і тоді, у 2022 році, стратегію все одно довелося затвердити для відповідності критеріям ЄС. А включивши цей документ у «план Качки-Кос», Єврокомісія ще раз нагадала, для Євросоюзу цей документ має значення.

До того ж, досвід попереднього циклу показав: запізніле прийняття антикорстратегії та ДАП призвело до втрати актуальності частини їхнього змісту, що прямо позначилося на ефективності антикорупційної політики. Тому цього разу уряду і парламенту варто докласти усіх зусиль, щоб не затягнути з прийняттям стратегічних документів ще більше, ніж це вже сталося.