Вступ

У січні 2026 року НАЗК оприлюднило проєкт Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки (далі — АС, Стратегія), який Агентство направило на погодження заінтересованих органів. Новий стратегічний документ містить три розділи замість чотирьох, як це було у чинній АС. 

Цього разу Агентство покрило першим розділом загальну систему запобігання та протидії корупції, а другим — запобігання корупції у пріоритетних сферах. Крім того, нововведенням став останній розділ, присвячений врегулюванню ключових процедурних аспектів щодо виконання, звітування, моніторингу, координації та оцінки ефективності реалізації Антикорупційної стратегії та Державної антикорупційної програми (ДАП) на 2026–2030 роки. Цей розділ додали після закінчення раунду обговорень, і представлений він був уже у фіналізованому проєкті, тому представники громадських організацій не мали можливості надати до нього коментарі. 

Варто також відзначити, що цього разу до написання нової Антикорупційної стратегії Агентство залучало групи зовнішніх експертів. Такий підхід позитивний з погляду інклюзивності й підвищення загального рівня якості розділів. Водночас це також стало ймовірною причиною недостатньої уніфікованості підрозділів, зокрема в питанні їх деталізації.

TI Ukraine долучалася як до написання певних розділів, так і до обговорень уже представлених НАЗК проєктів документів. Зокрема, наші експерти безпосередньо працювали над написанням розділу щодо публічних закупівель, і наведений нижче аналіз це враховує.

Щодо підрозділів 1.1., 1.3., 1.4., 1.5., 1.6., 1.7, 1.9, 1.10 Розділу І та підрозділів 2.1.1., 2.1.2., 2.3.2. та 2.5. Розділу ІІ Стратегії експерти TI Ukraine долучалися до публічних обговорень цих частин та надавали НАЗК письмові коментарі щодо них.

Також важливо зазначити, що НАЗК оприлюднило відповідні матеріали по всіх підрозділах, так само, як і таблиці врахування/неврахування відповідних коментарів. Це хороша практика, яку Агентство застосовувало і при підготовці попередньої Стратегії. 

Отже, пройдемося безпосередньо по підрозділах, опрацьованих TI Ukraine.

Державна антикорупційна політика

Підрозділ 1.1 щодо державної антикорупційної політики передбачає врегулювання підготовки та виконання АС та ДАП на майбутні періоди. Порівняно з підрозділом, присвяченим антикорупційній політиці у чинній Стратегії, новий проєкт охоплює вужче поле проблем і стратегічних результатів, які базуються безпосередньо на досвіді підготовки і виконання чинного циклу антикорупційної політики.

Фокус уваги цього підрозділу саме на розробці і виконанні циклу антикорупційної політики цілком виправданий. Попередня Антикорупційна стратегія була першим документом такого типу і містила у розділі щодо антикорупційної політики доволі широкі проблеми і декларативні очікувані результати, як-от зниження загального рівня толерування корупції у населення України. Підрозділ же нового проєкту АС позбавлений цих зайвих новел.

Утім, є у проєкті й недоліки. Так, у підрозділі 1.1 часто пропонується здійснення з боку НАЗК та інших відповідальних органів низки активностей, які ці інституції і так виконують на регулярній основі. Попри це, залишився без урахування наш коментар про те, що не варто дублювати у Стратегії активності органів, які вже й так передбачені законодавством. Агентство пояснило це потребою узгодити Стратегію з нормами законодавства для її належного виконання органами, а також тим, що документ має містити всі можливі заходи для розв’язання описаних у ній проблем. З такою логікою складно погодитися, оскільки сама АС також приймається на рівні закону і її норми є настільки ж обовʼязковими до виконання, як і норми профільних законів. Тому потреби дублювати не виникає. 

Позитивно можна оцінити те, що НАЗК врахувало нашу пропозицію щодо введення «стратегічної паузи» між закінченням дії Стратегії та ДАП на 2026–2030 роки та підготовкою наступного циклу антикорупційної політики. Також погодилося НАЗК з потребою впровадити засоби заохочення виконавців ДАП та надати Агентству право вносити приписи, що має суттєво підвищити виконавчу дисципліну органів влади.

Втім, не знайшов своє відображення у фінальному проєкті документа наш коментар про потребу встановити  прийнятний рівень імплементації ДАП на рівні 90% виконаних заходів, за умови того, що решта 10% або обґрунтовано втратила актуальність, або має фінансові причини їхнього невиконання. Такий рівень відповідає вимогам Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР). Наразі питання рівня виконання взагалі не врегульоване у проєкті АС.

Деякі наші коментарі щодо покращення координації виконання АС та ДАП Агентство врахувало, що також можна оцінити позитивно. Наприклад, у фінальному проєкті НАЗК передбачило можливості включення до складу Координаційної робочої групи з питань антикорупційної політики представників бізнес-спільноти, наукової спільноти, неурядових організацій, проектів міжнародної технічної допомоги та міжнародних організацій.

Аналіз корупційних ризиків та конфлікт інтересів

Підрозділи Стратегії 1.3–1.5 щодо антикорупційних програм, уповноважених підрозділів та осіб, аналізу корупційних ризиків та моніторингу конфлікту інтересів загалом покривають більшу частину проблем цих галузей. Щодо підрозділів 1.3 та 1.4 у нас виникло менше критичних зауваг, ніж щодо підрозділу про конфлікт інтересів, який також є одним із найбільш деталізованим з усього І розділу АС. 

НАЗК врахувало нашу пропозицію щодо перегляду підходів до оплати праці уповноважених з урахуванням складності функцій, так само, як і пропозицію прямо визначити неврахування результатів попередньої антикорупційної програми підставою для відмови у погодженні нової програми НАЗК.

Втім, хоча в підрозділі йдеться про посилення інституційної незалежності уповноважених, коментарі TI Ukraine щодо санкцій за відсутність уповноважених підрозділів або осіб, так само як і антикорупційних програм, не були відображені в очікуваних результатах Стратегії. Агентство пояснило це тим, що самі очільники організацій мають бути зацікавлені в ефективній внутрішній антикорупційній політиці, тому санкції не будуть дієвими. 

У цьому контексті видається, що наявність санкцій за неприйняття антикорупційної програми чи відсутність антикорупційного уповноваженого в організації все-таки стала б додатковим стимулом слідувати вимогам закону. Адже санкції покликані стимулювати якраз тих виконавців, які не проявляють власної ініціативи щодо вказаних вимог.

Також Агентство не передбачило необхідність системнішого залучення громадських експертних організацій до оцінки корупційних ризиків і підготовки антикорупційних програм.

Щодо якості антикорупційної експертизи НАЗК та Міністерства юстиції, то згідно з наданою таблицею частину коментарів TI Ukraine Агентство планує імплементувати при розробці ДАП. Втім, не знайшла чіткого відображення інтенція НАЗК переглянути свою дискрецію при відборі проєктів нормативно-правових актів на експертизу. Можливо, Агентство змінить свою думку на етапі розробки ДАП і включить цей захід у той документ.

Щодо підрозділу по конфлікту інтересів, то НАЗК так і не врахувало найголовніший коментар, який стосувався того, що Агентство досі не застосовує автоматизований розподіл моніторингів між своїми уповноваженими особами, попри критику цього підходу у звіті зовнішньої незалежної оцінки діяльності Агентства за 2020-2021 роки. Агентство пояснило це тим, що запровадження автоматизованого розподілу для ініціативних моніторингів штучно обмежило б здатність НАЗК самостійно та оперативно реагувати на інформацію, що з’являється у публічному просторі, та суттєво знизило б ефективність механізму проактивного контролю. 

Ми не можемо погодитися з тим, що умовна ефективність моніторингів повʼязана з відсутністю автоматизованого розподілу. Так, повна перевірка декларацій теж може відбуватися через повідомлення фізичних та юридичних осіб або інформацію з медіа, але це не заважає застосовувати розподіл у значно складніших перевірках. 

Ба більше, логіка надавати перевагу ефективності контролю над його прозорістю загалом не витримує критики в контексті антикорупційної діяльності НАЗК.

Також попри коментар TI Ukraine, НАЗК включило в АС результат 1.5.3.2, який передбачає винятки з загального правила отримання подарунків посадовцями у випадку «скрутних життєвих ситуацій» (лікування, зруйноване житло). На нашу думку, це створює ідентифіковані ризики зловживань, а питання допомоги посадовцям має вирішуватися через удосконалення системи соціального захисту таких осіб або створення механізму публічних благодійних зборів.

Так само Агентство не погодилося з заявленою в нашому коментарі передчасністю потреби запровадити у законодавстві поняття «уявний конфлікт інтересів», попри проблеми з тлумаченням вже наявних термінів. Ідеться про те, що попри передбачені Законом визначення реального і потенційного конфлікту інтересів, суди досі не можуть напрацювати однорідну практику у справах, повʼязаних з порушеннями у цій сфері.

Решту положень підрозділу в частині обмежень, повʼязаних з подарунками, корпоративною власністю, суміщенням та сумісництвом посадовців, на нашу думку,  Агентство розробило якісно. Так, вдалося покрити проблему непропорційності вимог щодо обовʼязкової передачі корпоративних прав, потребу переглянути заборону на одержання подарунків та недостатню чіткість нормативного врегулювання суміщення та сумісництва.

Фінансовий контроль

Підрозділ 1.6 щодо фінансового контролю включив проблему неповного охоплення суб’єктів декларування (працівники патронатних служб, члени виконавчих комітетів місцевих рад тощо), надмірну обтяжливість заповнення декларації, неефективний контроль за своєчасністю подання декларацій та навіть недостатню ефективність фінансового контролю. Всі ці питання важливі для посилення цього механізму і відповідають вимогам Єврокомісії.

Попри це, підрозділ 1.6 найбільше наразився на нашу критику. Адже НАЗК хоч і визнає наявність проблеми недостатньої ефективності фінансового контролю, проте вбачає причиною тому недостатню автоматизацію та інтероперабельність реєстрів, а також недоліки законодавства. Тоді як громадськість та міжнародні експерти послідовно наголошують, що саме Агентство створило таку систему фінконтролю, яка не дає результатів.

До прикладу, в останньому звіті ЄК про розширення щодо України вказано на необхідність зміцнення системи е-декларування, щоб справді ефективно запобігати та виявляти необґрунтовані активи. Комісія заявила, що система має практичні та правові недоліки, які насамперед стосуються автоматизованого процесу перевірки.

НАЗК треба не ще більше автоматизовувати перевірки, а зосередитися на покращенні можливостей проведення повних перевірок саме уповноваженими особами Агентства — лише людина може провести якісне розслідування обставин, які виглядають підозрілими. TI Ukraine неодноразово надавала детальні рекомендації Агентству щодо оновлення системи фінконтролю. 

Так, попри значні ресурси, вкладені в розробку та функціонування електронних реєстрів декларацій майна, інструменти фінансового контролю здебільшого використовуються для притягнення до відповідальності за досить дріб’язкові випадки приховування майна посадовими особами або внесення недостовірних відомостей у деклараціях. Досить рідко перевірка е-декларацій переростає в серйозні розслідування випадків корупції на топрівні.

Зокрема, для виправлення ситуації ми пропонували включити до підрозділу проблему, яка полягає у неефективності чинних механізмів фінансового контролю НАЗК через брак ресурсів Агентства, їх неоптимальне використання, існування дублюючих функцій та інших малорезультативних елементів системи. Розв’язати цю проблему можна через низку змін до законодавства, оновлення внутрішніх нормативно-правових актів та практики їх виконання НАЗК. 

Втім, НАЗК не погодилося з нашими пропозиціями і навіть висловило намір врегулювати автоматизацію перевірок, які замінюють собою ручні повні перевірки, на рівні закону.

З того, що НАЗК врахувало, — скасування обов’язку подавати низку проміжних відомостей, які охоплюються річною декларацією, та поширення контролю на посадових осіб держпідприємств (>50% акцій) і членів виконкомів.

З таким підходом до ігнорування справді важливих проблем системи запобігання корупції в новій АС ми ще довго не побачимо справжній ефект від роботи Агентства, а натомість знову ставатимемо свідками корупційних скандалів, яким не вдалося запобігти. 

Захист викривачів

Підрозділ щодо захисту викривачів практично не отримав від нас зауважень. НАЗК розробило його доволі якісно, з належним рівнем деталізації для такого рівня документа, як Антикорупційна стратегія. 

Цей підрозділ покриває як потребу привести законодавство та практику щодо захисту викривачів у відповідність до європейських стандартів, так і необхідність покращити роботу Єдиного порталу повідомлень викривачів та відповідальних органів, підвищення культури викривання тощо.

Для досягнення цих цілей Стратегія пропонує комплекс взаємопов’язаних заходів: приведення національного законодавства у відповідність до Директиви ЄС 2019/1937 та уніфікацію поняття «викривач», створення інституційної рамки з визначеним координуючим органом і мережею відповідальних підрозділів у державних та приватних організаціях, формування культури викривання і підвищення обізнаності працівників щодо їхніх прав, модернізацію Єдиного порталу повідомлень викривачів з інтеграцією до державних систем і запровадженням мобільного застосунку та інші критично важливі кроки для покращення роботи інституту викривачів.

Єдиною важливою пропозицією TI Ukraine було врегулювати співвідношення статусів викривача та конфідента, щоб уникнути правової плутанини. Втім, зважаючи на його специфіку, цей момент, швидше за все, буде відображений уже в ДАП.

Також слушними були коментарі від іншої експертної організації, які стосувалися проблеми відсутності належного обліку звернень щодо порушених прав викривачів та низької кількості випадків фактичного поновлення їхніх прав. Саме кількість захищених викривачів є реальним показником ефективності Агентства, тому важливо тримати фокус на цьому. НАЗК не врахувало ці коментарі повністю, але взяло до уваги. Сподіваємося, ці зауваження будуть відображені, якщо не в межах фінального тексту АС, то вже у ДАП.

Антикорупційний сегмент кримінальної юстиції

Підрозділи 1.9 «Протидія корупційним і пов’язаним з корупцією правопорушенням» та 1.10 «Незалежність, інституційна стійкість та ефективність антикорупційних інституцій» проєкту Антикорупційної стратегії охоплюють систему юридичної відповідальності за корупцію та спроможність антикорупційних органів її забезпечувати. Розділ 1.9 послідовно розкриває види відповідальності — від дисциплінарної через цивільно-правові інструменти до кримінальної. Підрозділ 1.10 структурований навколо чотирьох антикорупційних інституцій — НАЗК, НАБУ, САП та ВАКС.

Загалом проєкт АС в цій частині демонструє високий рівень відповідності технічним рекомендаціям Європейської комісії: він включає автономне прослуховування для НАБУ, розширення повноважень керівника САП, протидію зловживанню процесуальними правами у ВАКС, посилення внутрішнього контролю у НАБУ. Рекомендацію щодо системи статистичних даних (1.9.4.3) враховано повністю, а проблему «втікачів» (1.9.4.4) — частково.

Попри це, проєкт стратегії передбачає надання НАЗК права самостійно пред’являти позов про цивільну конфіскацію (результат 1.9.2.2). Під час громадських обговорень ми рекомендували відмовитися від цього через перевантаженість Агентства та доцільність обмежитися наданням процесуальних можливостей збирати докази після внесення змін до статті 290 ЦПК України. Натомість НАЗК краще зосередитися на отриманні можливості самостійно представляти свої протоколи в судах замість прокурорів, що передбачено у Державній антикорупційній програмі на 2023–2025 роки, втім, досі не реалізовано.

Також формулювання проєкту не охоплює ситуації предʼявлення позову про цивільну конфіскацію після виправдання особи судом, а охоплює ситуації лише щодо закриття провадження. Це створює правову прогалину, адже виправдувальний вирок та закриття провадження — це різні процесуальні інститути. За відсутності чіткої вказівки на можливість цивільної конфіскації після виправдання держава ризикує втратити цей інструмент у справах, де особи отримують виправдувальні вироки через недоліки доказової бази та вищий стандарт доказування у кримінальному провадженні, ніж у цивільному. Також не артикульована проблема відсутності у прокурорів САП права на отримання інформації з обмеженим доступом для збору доказової бази у справах про необґрунтовані активи.

TI Ukraine пропонувала обумовити передачу справ за протоколами НАЗК до ВАКС попереднім посиленням спроможності суду, наголошуючи на його перевантаженості та браку суддів. Проєкт зберіг положення 1.9.3.3 про розгляд справ у ВАКС без застережень, хоча підрозділ 1.10.4 передбачає заходи з підвищення ефективності суду. Однак логічний зв’язок між цими положеннями не є очевидним, а часова послідовність їх реалізації не визначена.

Ми наголошували на необхідності конкретизувати положення про спеціальну конфіскацію та строки давності у КК України (зміна моменту закінчення, розширення підстав зупинення). Проєкт оперує загальними формулюваннями про приведення законодавства у відповідність до стандартів ЄС та ОЕСР, що теоретично може охоплювати ці питання.

Найбільш проблемною виявилася відсутність положення про скасування автоматичного закриття справ через сплив строків досудового розслідування. Це питання є однією з найгостріших проблем у практичній площині і вже передбачене у списку пріоритетних реформ на шляху до ЄС та у Дорожній карті з питань верховенства права, однак антикорупційна стратегія як документ найвищого рівня узагальнення антикорупційної політики його не містить.

У порівнянні з попередньою антикорупційною стратегією проєкт не містить положень щодо ефективності протидії легалізації доходів. Це викликає занепокоєння з огляду на обставини справи «Мідас», які вказують на недостатню ефективність фінмоніторингу, та застереження Єврокомісії, що заморожування та конфіскація злочинних активів залишаються дуже обмеженими.

Однак у розділі про судоустрій і статус суддів враховано нашу пропозицію щодо того, що повинен надалі зберігатися добір до ВККС та ВРП за результатами  вдосконаленого  процесу  відбору  за  участю незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами, з вирішальним правом голосу таких експертів. А в розділі про прокуратуру, правопорядок і протидію кримінальним правопорушенням позитивним є те, що пропонується якісно врегулювати процедури призначення та звільнення Генерального прокурора з тим, щоб нівелювати ризики неформального чи політичного впливів. Як і те, що пропонується відновити проведення конкурсів на посади прокурорів Офісу Генерального прокурора та обласної прокуратури відповідно до рекомендацій Європейської Комісії.

Водночас критично важливо, щоб амбітні стратегічні результати не залишилися декларативними. Досвід попередньої Стратегії показує, що навіть прогресивні норми можуть бути нівельовані відсутністю політичної волі. Стратегія також могла б визначити механізми захисту незалежності антикорупційних органів від шкідливих законодавчих ініціатив, як це сталося влітку 2025 року з законом, що обмежував незалежність НАБУ та САП.

Відновлення

Відновлення вперше виокремлено в окремий розділ проєкту АС як одну з пріоритетних сфер державної політики. З огляду на його комплексний характер, частину проблем відображено також у розділах щодо будівництва та публічних закупівель. У профільному ж розділі акцент зробили на стратегічному плануванні, нормативному регулюванні та відборі проєктів відновлення.

Відсутність комплексної державної стратегії відновлення є першою проблемою, на розв’язання якої спрямована Стратегія. Попри наявність окремих планувальних документів на місцевому та регіональному рівнях, на державному рівні цілісну стратегію ліквідації наслідків збройної агресії та повоєнного відновлення не затверджено, незважаючи на нормативні передумови та спроби розробити подібний документ.

Наявність документа, який концептуально визначав би сутність відновлення, його цілі та пріоритети, а також передбачав механізми координації, моніторингу та підзвітності, є критично необхідною передумовою для забезпечення ефективного планування, належного фінансування та реалізації проєктів відновлення. Водночас затвердження повноцінної та застосовної стратегії відновлення буде непростим завданням через низку чинників.

Сфера відновлення є комплексною та перетинається з багатьма сферами державної політики. При цьому окремі аспекти відновлення вже знайшли відображення в низці секторальних політик та стратегічних документів. За таких умов формування цілісної стратегії відновлення потребує ретельного узгодження її ключових положень із широким колом стейкхолдерів та належної координації з урахуванням різних пріоритетів.

Зрештою, відсутнє єдине розуміння самого поняття «відновлення» — його меж, пріоритетів і складових. Для одних воно означає повернення до довоєнного стану, для інших — модернізацію та «build back better», для третіх — змішану модель, залежну від сектору й території. Стратегія ризикує бути або надто загальною, або такою, що не отримає підтримки ключових учасників.

По-друге, дані, на яких мала б будуватися стратегія (масштаби руйнувань, збитків, потреби та їх пріоритетність), постійно змінюються. Ба більше, управлінські рішення у сфері відновлення не завжди ґрунтуються на повних, достовірних та систематизованих даних. За таких умов складно закріпити у стратегічному документі цілі і пріоритети, які не втратять актуальності уже на етапі його впровадження. Тож проєкт АС слушно визначає таку ситуацію як окремий критичний виклик, що потребує розв’язання.

По-третє, в умовах війни логіка відновлення здебільшого підпорядковується пріоритету швидкого реагування за окремими напрямами або у конкретних сферах, що ускладнює узгодження таких рішень із довгостроковим плануванням.

Серед інших окреслених у проєкті Стратегії проблем у сфері відновлення слід відмітити активне впровадження урядом експериментальних проєктів як альтернативу застосуванню норм постійного законодавства. Використання такого механізму фактично дозволяє відступати від загальних дозвільних процедур, правил фінансування та механізмів контролю.

Після початку повномасштабної війни практика застосування експериментальних проєктів набула системного характеру, що, з одного боку, пояснюється потребою в оперативності рішень, а з іншого — зумовлює ризики фрагментації законодавства, зниження передбачуваності процедур, послаблення прозорості та підзвітності, неефективного використання публічних коштів.

Раніше TI Ukraine досліджувала експериментальний проєкт з комплексного відновлення населених пунктів, які постраждали від російської агресії. У результаті встановлено, що через прогалини в умовах проведення експерименту з нього фактично випала відбудова одного із запланованих населених пунктів. Крім того, за два роки реалізації проєкту вдалося відновити лише близько 8% від запланованої кількості об’єктів.

Проєкт Антикорупційної стратегії пропонує унормувати механізм запровадження урядом експериментальних проєктів, передбачивши чітке визначення їх правової природи, обов’язкове обґрунтування відступів від загальних процедур, оприлюднення інформації про їх реалізацію та результати, а також здійснення державного фінансового контролю стосовно таких проєктів. Запропонований підхід створить передумови для більш чіткого та прозорого застосування експериментальних проєктів, а також для зниження корупційних ризиків у сфері відновлення. 

Водночас обґрунтування відступів від загальних процедур ризикує перетворитися на формальність за відсутності чітких критеріїв допустимості таких відступів. Крім того, недосягнення задекларованої мети експериментального проєкту або відсутність обґрунтованого звіту про результати його реалізації повинні розглядатися як підстава для його припинення. Зазначені аспекти доцільно врахувати під час підготовки Державної антикорупційної програми.

Останні дві проблеми у сфері відновлення — відсутність єдиного затвердженого механізму пріоритизації проєктів відновлення та відсутність Єдиної інформаційної системи управління публічними інвестиційними проєктами — тісно взаємопов’язані. 

У межах реформи управління публічними інвестиціями передбачено створити Єдину інформаційну систему управління публічними інвестиційними проєктами (Єдину інформаційну систему), яка б мала використовуватися для пріоритезації та відбору проєктів та програм публічних інвестицій, зокрема у сфері відновлення, а також містити інформацію щодо їхн реалізації. Втім, наразі Єдина інформаційна система не функціонує, а формування Єдиного проєктного портфеля на 2026 рік здійснювалося з використанням системи DREAM, яка лише фрагментарно включає інформацію щодо реалізації проєктів, їх ступеня готовності, рівня профінансованості тощо.

Пріоритезація на державному рівні наразі застосовується до окремих інвестиційних проєктів та інвестиційних програм, які можуть об’єднувати декілька таких проєктів. Водночас законодавством не передбачено чіткого механізму пріоритезації проєктів, що включаються до складу інвестиційних програм. Така прогалина створює ризики непрозорого відбору, включення сумнівних проєктів до інвестиційних програм та їх подальшого потрапляння до Єдиного проєктного портфеля.

Реалізація заходів, передбачених у проєкті Стратегії, матиме ключове значення для запобігання непрозорому розподілу коштів, дублюванню фінансування та їх неефективному використанню. Зокрема, йдеться про необхідність забезпечити пріоритезацію всіх інвестиційних програм і проєктів, у тому числі тих, що входять до складу інвестиційних програм, а також про впровадження та належне функціонування Єдиної інформаційної системи управління публічними інвестиційними проєктами, невід’ємною складовою якої є система DREAM.

Публічні закупівлі

Торік експерти проєкту DOZORRO TI Ukraine долучилися до розробки проєкту Антикорупційної стратегії в частині сфери публічних закупівель, зокрема провели необхідне дослідження та продовжують напрацьовувати пропозиції щодо відповідних очікуваних результатів та заходів. 

За результатами публічного експертного опитування найбільш суттєвими у цій сфері були визнані 5 проблем, перша з яких — зловживання можливістю зміни істотних умов договору про закупівлю. Такі практики існують як на стадії укладення договору, коли сторони відходять від змісту проєкту договору, оприлюдненого в тендері, так і на стадії його виконання. 

Щоб мінімізувати такі зловживання, ми запропонували: 

• визначити мінімальний перелік умов договорів про закупівлю, які є істотними та не підлягають довільній зміні. При цьому важливо врахувати, наскільки ті чи інші умови впливають на конкуренцію та інтереси сторін договору;
• удосконалити правове регулювання умов зміни договорів про закупівлю, уточнити регулювання зміни ціни договору, а також розширити обсяг оприлюднюваної інформації про зміни умов договорів про закупівлю;
• досягти такого рівня розвитку системи Prozorro, який дозволить автоматично укладати договір про закупівлю на основі його проєкту в машинозчитувальній формі. Доцільно запровадити функцію наскрізного пошуку за договорами та додатковими угодами, що полегшить контроль за їх правомірністю. 

Друга проблема, яку спробує розв’язати майбутня Антикорупційна стратегія у сфері закупівель, — дискримінаційні та надмірні вимоги у закупівлях. Ідеться не лише про відверту дискримінацію у класичному розумінні, а й про надмірні вимоги, які роблять закупівлі непривабливими для участі, але не можуть бути оскаржені — наприклад, задовгі строки оплати та мінімальні строки подання тендерних пропозицій. 

Щоб покращити ситуацію, ми запропонували запровадити механізм оскарження до Антимонопольного комітету для закупівель через електронний каталог, дослідити чинники, які перешкоджають бізнесу оскаржувати дискримінаційні умови, визначити вимоги до допустимих строків оплати за договорами про закупівлю, а також збільшити строки подання тендерних пропозицій. Також доцільно цифровізувати умови закупівель і підвищити професійний рівень замовників.

Третя проблема — зловживання прямими закупівлями, особливо під час воєнного стану. Щоб її вирішити, потрібно переглянути і скоротити перелік підстав для проведення неконкурентних надпорогових закупівель, а також оптимізувати умови та способи їх здійснення, в тому числі повернути переговорну процедуру там, де це можливо. Крім того, важливо врегулювати, як визначається вартість предмета закупівлі, яку проводять напряму без тендеру. 

Останні дві проблеми пов’язані з належним контролем та притягненням до відповідальності за умисні закупівельні порушення. Так, механізм моніторингу закупівель потребує подальшого розвитку та вдосконалення. Зокрема, необхідно забезпечити превентивний та ризикоорієнтований підхід до моніторингу закупівель, переважно через проведення його до укладення договору. Не менш важливо забезпечити ефективне виконання зобов’язань, визначених у  висновках моніторингів. Тут має допомогти створення переліку способів усунення порушень залежно від їхнього ступеня істотності, а також скорочена процедура судового оскарження висновків. 

Що стосується відповідальності за правопорушення, то фокус пропозицій — насамперед забезпечити невідворотність такої відповідальності. При цьому необхідно актуалізувати склади адміністративних правопорушень та усунути чинники, через які суди часто визнають виявлені порушення малозначними чи не погоджуються з їх наявністю взагалі. 

Окреслені проблеми частково можуть проявлятися не лише в корупційних практиках, а й у ситуаціях без умислу на вчинення корупційного правопорушення. Втім, існування кожної з них сприяє таким практикам або зменшує превентивний вплив на запобігання корупції в роботі замовників.

Більшість очікуваних стратегічних результатів потребує внесення змін до законодавства, технічну реалізацію змін у системі Prozorro, а також проведення додаткових досліджень. Виконанню частини з окреслених кроків має сприяти ухвалення законопроєкту №11520. 

Авторська команда пройшла тривалий шлях дослідження і розробки проєкту Антикорупційної стратегії, який почався у січні 2025 року і триває досі. Сподіваємося, що після необхідних погоджень і доопрацювань у наших пропозиціях буде збережено ключові ідеї і сенси, які в них закладалися.

Висновки

Отже, проєкт нової Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки є доволі різноманітним в частині охоплення необхідної проблематики та врахування НАЗК коментарів від ТІ Ukraine. Певні підрозділи Стратегії якісно підготовлені, вони враховують як позицію громадськості, так і міжнародних партнерів, зокрема ЄС. Втім щодо окремих моментів наші оцінки були більш критичними й не були враховані.

Серед ключових виділимо кілька блоків проблем проєкту АС.

1. Дублювання норм. В окремих підрозділах (наприклад, підрозділ щодо державної антикорупційної політики) повторюються норми чинного законодавства без додаткової регуляторної цінності. 
2. Недостатня конкретизація окремих стратегічних результатів. Наприклад, щодо захисту незалежності антикорупційних органів від шкідливих законодавчих ініціатив.
3. Неврахування критичних зауважень в проєкті АС. У цій версії документа залишилися неврахованими зауваги щодо неефективності механізму перевірки е-декларацій, відсутності автоматизованого розподілу моніторингів у НАЗК, а також потреби скасувати автоматичне закриття справ через сплив строків досудового розслідування. 
4. Стратегія не покриває всі проблеми, які були артикульовані, але не вирішені попередньою АС. Так, вона не містить положень щодо ефективності протидії легалізації доходів, попри очевидні проблеми у цій сфері. 

Наскрізною проблемою також залишається певна нерівномірність у рівні деталізації підрозділів АС, що, ймовірно, повʼязано із залученням різних груп авторів без достатньо якісної редакційної обробки фінальної версії документа. Такий формат тексту створює ризик нерівномірного виконання Стратегії на практиці. 

Сподіваємося, що деякі з цих проблем ще будуть виправлені за результатами погодження з заінтересованими органами, але такі шанси наразі видаються туманними. 

Як це працює на практиці?

Банки, страхові компанії, фінансові установи та навіть казино зобов’язані повідомляти Держфінмоніторинг про підозрілі операції своїх клієнтів. Це можуть бути великі готівкові операції, дивні перекази між рахунками, операції, що не відповідають профілю клієнта тощо.

Далі аналітики Держфінмоніторингу вивчають цю інформацію, шукають зв’язки між різними операціями, будують схеми руху грошей. Якщо виявляється підозра на злочин — корупцію, відмивання грошей, фінансування тероризму — ДСФМ готує узагальнений матеріал і, після окремих формальностей, передає його до правоохоронних органів: НАБУ, ДБР, СБУ, Нацполу.

Ідентично правоохоронні органи можуть звертатись до Держфінмоніторингу з тим, щоб отримати відомості про фінансові операції фігурантів в Україні або ж за кордоном.

Навіщо це потрібно?

Фінансові розслідування допомагають:

• виявити справжній масштаб корупційних схем. Хабар у конверті — це лише верхівка айсберга. Фінансові сліди показують, скільки насправді вкрали, куди пішли гроші, хто ще був залучений до схеми;
• знайти прихованих учасників злочину. Гроші часто переказують через ланцюжки підставних компаній і довірених осіб. Аналіз фінансових потоків допомагає встановити реальних бенефіціарів — тих, хто насправді контролює злочинний бізнес;
• забрати злочинні доходи. Не досить просто покарати корупціонера — потрібно ще й повернути вкрадене державі. Фінансові розслідування дозволяють знайти майно, набуте злочинним шляхом, щоб після судового розгляду його можна було конфіскувати;
• боротися з організованою злочинністю. Організовані злочинні групи заробляють мільйони на торгівлі наркотиками, корупції, контрабанді, рекеті. Без відстеження фінансових потоків неможливо розбити ці структури повністю.

Відтак фінансові розслідування можуть бути ефективним інструментом боротьби з корупцією та організованою злочинністю, який дозволяє не тільки викрити злочинців, а й повернути вкрадені кошти до бюджету. І саме тому ефективна робота Держфінмоніторингу може наповнити важливою інформацією розслідування  найрезонансніших справ, а справжні організатори схем стануть досяжними для правосуддя.

Як ми готували нашу частину Тіньового звіту

Крім TI Ukraine, над звітом працювали Лабораторія законодавчих ініціатив, Центр прав людини ZMINA, Адвокат майбутнього, Асоціація правників України, Європа без бар’єрів та Європейська правда.

При підготовці нашої частини звіту щодо боротьби з корупцією та організованою злочинністю експерти Transparency International Ukraine:

• провели 22 інтерв’ю з представниками міжнародних партнерів, експертами з громадського сектору та працівниками держорганів — ми дуже вдячні респондентам за приділений ними час;
• аналізували законодавство та практику його застосування;
• вивчили інформацію з отриманих запитів від 9 державних органів;
• аналізували міжнародні стандарти, зокрема нормативні документи Європейського Союзу;
• опрацьовували офіційні та статистичні дані і на їх основі визначали тенденції в діяльності досліджуваних у звіті державних органів.

На нашу думку, такий підхід до підготовки наших розділів Тіньового звіту дозволив розробити комплексні рекомендації та оцінити поточний стан справ.

Нагадаємо, що досліджувані в Тіньовому звіті розділи 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та 24 «Юстиція, свобода та безпека» входять до Кластера 1 «Основи процесу вступу до ЄС» (Fundamentals). Він є ключовим для всього переговорного процесу, адже відкриється першим, а закриється останнім на фінальному етапі перемовин — після згоди усіх країн-членів Євросоюзу.

Тіньовий звіт підготовлений коаліцією громадських організацій на чолі з Лабораторією законодавчих ініціатив у межах гранту, наданого Проєктом ЄС «Право-Justice», що імплементується Expertise France. Його зміст є виключною відповідальністю авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

1. Низька ефективність повернення злочинних активів

Звіт ОЕСР фіксує критичну ситуацію з поверненням активів від корупційних злочинів. Практика України, як і раніше, не відповідає міжнародним стандартам у питаннях конфіскації та повернення злочинних доходів. 

Експерти ОЕСР звертають увагу на структурну проблему, що в Україні переважає застосування конфіскації як покарання, а це ускладнює виконання таких рішень за кордоном, оскільки такий тип конфіскації не існує в багатьох інших країнах. Остаточних вироків із застосованими заходами конфіскації обмаль.

Крім цього, у звіті також приділили увагу тому, що Україна не веде належного обліку виконання рішень про конфіскацію у корупційних справах. Про ці проблеми ми згадували у низці матеріалів, присвячених ефективності конфіскаційних механізмів. 

Щоб розвʼязати це коло проблем, на наш погляд, потрібно комплексно трансформувати систему конфіскації з удосконаленням механізмів розширеної та спеціальної конфіскації, а також запровадити обов’язкову спеціальну конфіскацію при укладенні угод про визнання винуватості.

2. Закриття резонансних справ через процесуальні причини

ОЕСР зазначає, що за звітний період ВАКС закрив 15 справ через закінчення строків давності, ще 5 закрила Апеляційна палата ВАКС. Серед них – справи проти 10 народних депутатів, міністра, заступника міністра, судді та інших високопосадовців. Ця проблема вже давно описана нашими експертами під час моніторингу справ ВАКС.

Проблема «поправок Лозового» про строки досудового розслідування продовжує створювати можливості для закриття справ на формальних підставах. Про те, у чому їх змістовний недолік, ми детальніше писали в окремій публікації, де також і підтримували пропозицію скасувати положення закону про автоматичне закриття.

Саме це пропонується у законопроєкті №12367-3 щодо усунення можливості автоматичного закриття справ через сплив строків досудового розслідування. А щодо строків давності слід розробити комплексні зміни для вдосконалення цих строків.

3. Підслідність НАБУ, автономні прослуховування та судові експертизи

Моніторингова група також підкреслила те, що НАБУ досі залишається залежним від Служби безпеки України для проведення прослуховування, і це створює ризики витоку інформації в чутливих справах. Через це детективи іноді змушені відмовлятися від цього важливого інструменту розслідування. 

Проблемним є також те, що юрисдикція НАБУ не поширюється на керівника Офісу Президента та його заступників, попри те, що люди на цих посадах мають значний вплив на прийняття державних рішень.

Також НАБУ натрапляє на труднощі в доступі до судової експертизи. Бюро в окремих категоріях експертиз покладається на державні експертні установи, які часто виконують експертизи для корупційних справ із затримками, що гальмує розслідування.

Ці речі, хоч і є точковими, але впливають на ефективність розслідувань топкорупції — про це зокрема ішлось і у висновку з аудиту НАБУ. Така згадка у звіті ОЕСР — це додаткове підтвердження, що владі потрібно докласти зусиль для забезпечення автономного прослуховування НАБУ без залучення СБУ, розширити підслідність детективів на всіх топпосадовців, включаючи керівника ОП та його заступників, а також посилити гарантії незалежності експертів, які виконуватимуть експертизи у справах про корупцію.

4. Обмежена процесуальна самостійність керівника САП

У звіті ОЕСР підкреслено також, що керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури не є повністю самостійним в окремих процесуальних питаннях: при внесенні в ЄРДР відомостей про злочини народних депутатів, екстрадиції, створенні спільних слідчих груп. Адже міжнародна взаємодія, як і початок проваджень щодо нардепів, залишається в компетенції Генерального прокурора, якого досі не відбирають за відкритими конкурсними процедурами.

Ці проблеми ми підсвічували, наприклад, у Тіньовому звіті. На нашу думку, для їх розвʼязання слід посилити процесуальну незалежність керівника САП, надавши йому повноваження щодо міжнародної взаємодії та процесуальних питань щодо народних депутатів.

5. Неефективність управління арештованими активами

Моніторингова група ОЕСР підтверджує, що Агентство з розшуку та менеджменту активів (АРМА) має проблеми з інституційною незалежністю та ефективністю. Агентство повинно забезпечувати прозорість та дотримуватися належних процедур у своїй діяльності для зміцнення підзвітності та формування суспільної довіри.

Ці виклики у роботі Агентства більшою мірою розв’язуються прийнятим у червні 2025 року законом про реформу АРМА. Після його прийняття є сподівання на те, що відбудеться прозорий відбір голови без зволікань, так само не виникне затримок із проведенням якісного міжнародного аудиту діяльності, а також будуть запроваджені прозорі процедури управління активами. 

При цьому важливим наступним етапом реформи АРМА залишається розробка та прийняття необхідних змін до КПК України, а також підзаконної нормативної бази.

Звідки взявся такий розрив між сприйняттям корупції українцями та владою

Взагалі дослідження сприйняття корупції було не першим для нашої організації, але от саме цьогоріч ми подивились на настрої українців з різних боків. Бо якщо опиратися на пресу чи заяви політиків, враження може скластися в кожного своє.

Навряд чи когось здивує, що проблема корупції залишається в топі для громадян, причому 87% опитаних вважають цю біду розповсюдженою. Нам такий показник здався дещо завищеним, проте подібні відчуття цілком можливі для наелектризованого суспільства на четвертому році війни. Цю думку підтверджують і відповіді респондентів на запитання, наскільки змінився рівень корупції за останній рік: 44% людей вважають, що корупція зросла, а ще 42% – що просто нічого не змінилося.

З огляду на відсутність запалу, з яким влада “реалізує” антикорупційну реформу, такі думки співгромадян, хоч і засмучують, проте знову не дуже суперечать нашим очікуванням.

Що нас здивувало справді, так це те, що, вважаючи корупцію поширеною сьогодні, прогрес у боротьбі з нею за останні 10 років помітили, на жаль, лише 25% українців. Ще 20% погоджуються, що були як позитиви, так і негативи в реалізації цієї реформи, і аж 51% вважають, що реальних зрушень після Революції Гідності не було.

Як так сталося? Звідки такі думки? Бо ж ми от точно були свідками значних змін у цій сфері, і багато в чому самі до них долучилися.

Мені здається, що тут причина в надто короткій пам’яті нашого суспільства, що ми неодноразово бачили, наприклад, під час останніх кількох виборів. Інший фактор — війна, яка ще більше маніпулює з нашими спогадами — погодьтеся, вкрай складно згадати події хоча б минулої зими, а довоєнні часи взагалі видаються недосяжно далекими.

Проте загальне бачення українцями останніх 10 років — безперечно, тривожний сигнал, але і це не абсолютний показник. Бо ж, як бачимо, змінюється все дуже швидко — наприклад, чимало з тих молодих людей, які у липні вийшли до Театру Івана Франка навряд чи пам’ятають ситуацію з корупцією у 2015 році й раніше. Хоча б тому, що, імовірно, на той час мали зовсім інші інтереси. 

Водночас наявність людей, які вважають, що прогрес таки був, додає надії — через п’ять чи десять років кількість тих, хто побачить реальні зрушення, може кратно зрости.

На таку імовірність вказує й те, що про факт вимагання хабарів у них чи їхніх рідних, за нашим дослідженням, згадала лише третина респондентів. І лише 23% з цих людей зізналися, що погодилися на таку дію. Тобто самих контактів з корупцією не мали 70% людей, а, маючи, переважна більшість із них відмовилася давати хабар.

Чудово, що за останні роки люди навчилися казати ні. Це про зміни в головах, про наростальну нетерпимість, яка лише посилюється під час постійного стресу останніх років. Це прогрес, може, ще не до кінця усвідомлений, але видимий — хоча б для тих, хто побачить наші цифри.

Що ж ми бачимо натомість від влади? Регулярне наступання на ті самі граблі політичного лідерства, де очільники країни знову і знову стверджують: корупції у нас немає, а ця проблема перебільшена. Замість того щоб визнавати проблеми в якихось конкретних сферах і комунікувати реальні кроки, люди бачать таке майже повне заперечення.

Як наслідок, 72% українців зі скепсисом ставляться до новин про підозри імовірним корупціонерам. Вони вірять, що це — просто піар від правоохоронних органів, а корупціонер надалі просто відкупиться. І чекають на реальні покарання для корупціонерів — з посадкою або конфіскацією незаконно здобутого майна, на що вказали 60% опитаних.

Тож не дивно, що категорично налаштоване щодо корупції суспільство, хоч і значно менше стикається з фактами хабарництва, набагато гостріше реагує на те, про що люди таки чули чи читали. Не маючи на руках підтверджених успіхів, у тому числі й через недовіру до тих, хто їх має надавати, половина українців вважає владу бездіяльною у подоланні корупції. 

І це точно той показник, на який особи на Печерських пагорбах та в інших державних установах мають звернути увагу.

Системні реформи — єдиний рецепт подолання проблеми 

Найбільше нас вразило і навіть порадувало те, що український народ знову виявився навдивовижу мудрим, бо для розв’язання проблеми бачить єдиний вихід — системні реформи. Це сигнал для всіх нас: того, що робиться зараз, недостатньо.

Звісно, різні люди по-різному можуть сприймати саме формулювання “системних реформ”. Ще імовірніше, що частина тих українців, які вважають рішення про такі реформи єдино правильними, самі до них не готові, бо ж ітиметься про зміни на різних рівнях — у тому числі й на найближчому до них. Але українці точно мають розуміння, що для ефективного подолання корупції владі необхідно працювати комплексніше, глибше, масштабніше.

Звідси інше питання — чи взагалі здатна наша влада на різних рівнях розробити та впровадити такі глибинні реформи? Адже тут ідеться про роботу, яка триватиме багато років і має охопити практично усі сфері, інакше не досягти системності.

В Україні завжди була велика біда із довгостроковими змінами. Вони потребують часу і дуже впертих та мотивованих людей, які готові будуть почати, підхопити й завершити те, що на рівні ідеї задумувалося кимось іншим — нерідко навіть суперником на електоральному полі. 

В західних культурах доволі часто така політична спадковість існує — як коли при зміні новий уряд продовжує якісну реформу попереднього. Бо це для держави, для людей, а не для власних амбіцій.

Але у нас, на жаль, такого немає. В Україні надто часто після виборів все має починатися з нуля — намагаються знести доробки попередників до кореня, щоб от нарешті зробити щось “по-справжньому”. І нерідко така “велика” і “справжня” реформа зводиться суто до голосування за якийсь закон чи постанову, або ж оголошення конкурсу на оновлення посад — мовляв, це і є ті самі зміни, яких усі чекали. А цього, звісно, недостатньо. 

Інший бік проблеми з реальними системними реформами — як їх взагалі можна починати і реалізувати зараз, на четвертому році війни?

По-перше, наразі реформи в країні практично зупинилися, будь-які. На це, здається, просто немає бажання, а щось приймають хіба після наполегливого нагадування від міжнародних партнерів. Що казати про запуск справді системних змін, коли навіть точкові, вже запущені, місяцями топчуться на місці? Он, наприклад, Верховна Рада з червня не може проголосувати за створення Дорадчої групи експертів, які мали б обирати нових членів Рахункової палати. Хоча сама реформа органу була розпочата ще торік восени. Зміни ніби запустили, а досі навіть не призначили людей, які обиратимуть нових членів Рахункової.

Крім такої інертності в реформах наявних, нагадаю, що масштабні зміни, які охоплять різні сфери, треба ще розробити, реалізувати, та хоча б насамперед знайти людей, які зроблять і те, й інше. Фахівців таких в країні і раніше було замало, а зараз взагалі, здається, катма — згадайте, як влітку “оновлювався” наш Кабмін. 

Чи значить це, що українцям не варто і мріяти про такі зміни, раз ні бажання, ні людей, ні сил для їх реалізації не знайти? Аж ніяк, бо ж на запит зрештою завжди приходить пропозиція, а хто шукає, той таки знаходить, варто тільки нарешті почати цей пошук. 

Історія України показала, що запити суспільства тут реалізуються завжди, якщо знадобиться — то й через протест.

Наше опитування ми проводили ще до мітингів за збереження незалежності НАБУ і САП у липні цього року, тож ці події воно не охопило. Але наші дані все ж показали напругу, яка надалі вилилася в ці протести. Ми виявили, що сьогодні люди переважно бачать погане, зосереджуються на поганому — це геть не дивно при постійних обстрілах і часто невтішних новин з фронту. 

Але цей негативізм з іншого боку робить неможливими спроби зам’яти, приховати, заговорити корупційні скандали — навпаки, люди сприймають їх гостріше, реагують бурхливіше. І такі настрої зрештою повертають владу до реальності. Де корупція — не вигадка, а реальна проблема, вона існує, турбує людей і потребує розв’язання. 

Люди чекають на системні зміни. Вони не готові терпіти корупцію, не вірять у “килими” з доларової готівки при затриманнях, а прагнуть конкретних посадок справжніх корупціонерів. І дієвих рішень, які зроблять життя кращим. Люди хочуть ґрунтовних змін і справедливості. А значить, в якийсь момент ці зміни відбудуться — спільними зусиллями і з реальними результатами. 

Перша дискусія заходу стосувалася «Потреби суспільства в справедливості: від запиту до результату» — на ній керівники органів антикорупційної екосистеми, представники міжнародних партнерів, громадськості та адвокатської спільноти обговорили головні виклики, які наразі постали перед реалізацією правосуддя щодо обвинувачених у топкорупції.  

Севгіль Мусаєва, головна редакторка «Української правди»

На початку обговорення модераторка дискусії, головна редакторка «Української правди» Севгіль Мусаєва закликала учасників оцінити, чи відповідає діяльність антикорупційних органів суспільному запиту на справедливість:

• директор НАБУ Семен Кривонос оцінив роботу антикорсистеми на 3 з 5;
• керівник САП Олександр Клименко — на тверду 4, а головною проблемою назвав брак комунікації про хід та результати розслідувань та розгляду справ;
• голова ВАКС Віра Михайленко поставила бал 4+, зауваживши, що не дає найвищу оцінку 5, аби було куди прагнути;
• виконавчий директор TI Ukraine Андрій Боровик зі свого боку погодився з директором НАБУ й оцінив роботу антикорорганів на тверду 3.

«Боротьба з корупцією — це про системну роботу. Нам усім треба робити висновки й працювати як над інституційною сталістю всередині органів, так і далі продовжувати вимагати в української влади впровадження реформ», — підсумував таке оцінювання Андрій Боровик.

Коментуючи можливі покращення в роботі антикорорганів, Семен Кривонос розповів про проблеми, з якими наразі зіштовхується та про наявність інформації, згідно з якою наступного тижня відбудеться вручення підозр детективам НАБУ та проведення обшуків. 

Керівник проєкту «Антикорупційна ініціатива ЄС» Аллан Паг Крістенсен наголосив на тому, що влада зі свого боку має підтримувати інституції, а не створювати перешкоди для неї: «Я сподіваюсь, що одного дня антикорупційні реформи та підтримка антикорупційних інституцій будуть не лише результатом дій міжнародних партнерів та громадянського суспільства, але й виходитимуть зсередини політичної системи, яка буде бачити перевагу і цінність таких інституцій».

Аллан Паг Крістенсен, керівник проєкту «Антикорупційна ініціатива ЄС»

Загалом учасники обговорення згадали чимало важливих на сьогодні питань — від особливостей комунікації органів про результати своєї роботи до способів пришвидшення розгляду справ, аби не спливали строки давності. У кінці дискусії Севгіль Мусаєва розпитала в учасників про заплановані зміни й обіцянки на наступний рік, які сприятимуть задоволенню потреби суспільства на справедливість. 

«До наступного дня народження ВАКС ми плануємо реалізувати низку суспільно важливих резонансних кримінальних проваджень. І бажаємо ВАКС, щоб відсоток справ, по яких спливають строки, невпинно зменшувався і виносились вироки навіть у складних справах», — відповів Семен Кривонос.

Олександр Клименко розповів, що після «картонного майдану» САП розпочала регулярну комунікацію з різними верствами суспільства, як-от студентами та бізнесом. Й орган збирається продовжувати таку роботу, щоб зменшити відсоток недовіри суспільства до антикорорганів.

Олександр Клименко, керівник САП

Віра Михайленко побажала ВАКС, аби нарешті конкурс з відбору нових суддів в інституцію закінчився вдало, адже так вдасться  збільшити штат і, відповідно, пришвидшити розгляд справ Антикорсудом. А також висловила сподівання, що за рік суд нарешті отримає нове приміщення.

«Рік, дійсно, буде непростим. Буде важче боротися з намірами інших знівелювати вплив антикорупційних органів на ситуацію з корупцією, важче тримати суспільну увагу. Виклик для активної громадськості та журналістів передусім полягає у збереженні наявних здобутків у сфері», — зауважив насамкінець Андрій Боровик.

Повну версію обговорення можна проглянути тут: 

Захід відбувся за підтримки Transparency International Ukraine та Антикорупційної ініціативи ЄС.

Як українці бачать проблему корупції

Як і у 2023 році, головними викликами для українців сьогодні залишаються збройна агресія росії проти України, корупція та руйнування інфраструктури. Проте у порівнянні з даними дворічної давнини сьогодні проблема корупції наразі дещо менш актуальна — 81% на тепер проти 88% у листопаді 2023-го. 

Погляди на динаміку корупції розділилися: 44% респондентів вважають, що її рівень зріс, 42% — що залишився без змін, і лише 7% українців переконані, що рівень корупції зменшився в порівнянні із минулим роком. Найчастіше про зростання корупції повідомляють мешканці сіл (50%), тоді як у середніх і великих містах частка відповідей про зростання корупції нижча.

89% опитаних вважають серйозною проблемою передусім політичну корупцію, 81% – корупцію в бізнесі, і лише 63% позначають побутову корупцію як дуже або скоріше серйозну проблему. 

Водночас понад половина українців вважає владу бездіяльною у подоланні корупції (51%), а майже три чверті (73%) переконані, що її подолати цю проблему можна лише завдяки системним реформам. Цікаво також, що лише третина респондентів (29%) схвально оцінює роботу антикорупційних органів, тоді як 38% не погоджуються з таким твердженням. І майже половина (48%) опитаних вважають Prozorro ефективним інструментом у зменшенні корупції, і лише 27% не поділяють таку думку.

При цьому у суспільстві поширена думка про неминучість хабарів – 55% вважають, що без них нічого не досягнеш, і загалом респонденти частіше не погоджуються з тезою, що питання у державних установах можна вирішувати без хабаря.

Особистий досвід і ставлення до корупції

Попри високий рівень сприйняття корупції в цілому, лише 30% українців повідомили, що вони особисто чи члени їхніх родин зіштовхнулися з корупційними проявами протягом минулого року. Серед них погодилися на корупційну дію близько чверті, тоді як 7% повідомили про спробу корупції.

Ставлення до корупційних практик залишається суперечливим: майже половина українців переконані, що хабарі ніколи не можна виправдати, а завжди або в більшості випадків готові виправдати корупцію лише 23% українців. Ті, хто допускає «побутову корупцію», вважають прийнятними, наприклад, хабарі за якісні послуги у державних медичних (53%) чи освітніх (35%) закладах. Примітно, що про можливість дати хабар для уникнення мобілізації згадали лише 15% українців, які допускають корупцію. 

«Корупція залишається однією з ключових проблем для громадян, водночас українці не вірять у реальну ефективність боротьби з нею. Це створює серйозний розрив: суспільний запит на справедливість зростає, але емоційно люди відчувають зневіру та скепсис. Українці небагато знають про вже досягнуті результати, тому відсутність інформації часто сприймається, як відсутність прогресу. Важливо не лише протидіяти корупційним практикам, а і якісно показувати результати цієї боротьби», — зауважує Анастасія Мазурок, заступниця виконавчого директора Transparency International Ukraine з операційної діяльності.

Висвітлення корупції у ЗМІ

Дві третини (67%) респондентів вважає, що медіа суттєво применшують масштаби корупції в Україні. 20% опитаних згодні з тим, що ЗМІ правдиво відображають ситуацію, і лише 7% говорять про перебільшення висвітлення корупції в українській пресі.

Найчастіше громадяни натрапляють у медіа на повідомлення про обшуки, підозри та затримання. 41% опитаних згадали про відкриття кримінальних проваджень, і лише кожен п’ятий — про вироки чи зміни у законодавстві. Водночас лише 13% бачать у ЗМІ матеріали про реформи, які вважають ключем до подолання корупції.

Загалом 72% українців зі скепсисом ставляться до новин про те, що упіймали корупціонера. Здебільшого опитані очікують, що ідеться про звичайний піар з боку правоохоронних органів, або ж що надалі підозрюваний просто відкупиться. Лише 15% респондентів після таких повідомлень відчувають задоволення від реалізованої справедливості. 

Важливо, що понад половина опитаних (60%) найбільш показовим критерієм ефективної боротьби з корупцією вважає кількість реально покараних корупціонерів, що передбачає ув’язнення або конфіскацію майна. При цьому тільки 30% українців протягом останнього року чули про випадки покарання корупціонерів, і саме ці люди частіше вірять у прогрес в подоланні корупції та ефективність інституцій. 

«Наше дослідження показало, що зараз треба з подвійним зусиллям впроваджувати системні зміни, робити кроки, які реально показали б рух країни у бік безкорупційності. Під час війни будь-яка побачена людьми корупція на рівні сприйняття лише посилюється. Отже, корупційні діяння ставатимуть лише помітнішими, а реакція на них — гострішою. Як наслідок, знижується згуртованість і підвищується емоційний градус суспільства. Запит на системні зміни чітко сформовано, і на них чекають українці», — коментує результати дослідження Андрій Боровик, виконавчий директор Transparency International Ukraine.

Опитування проведене дослідницькою агенцією Info Sapiens на замовлення Transparency International Ukraine у червні–липні 2025 року. Вибірка — 1015 респондентів, репрезентативна за статтю, віком, типом і розміром населеного пункту та макрорегіоном на підконтрольних Україні територіях. Метод збору даних — телефонні інтерв’ю (CATI).

Це вже третя хвиля дослідження: попередні результати TI Ukraine презентувала у червні та грудні 2023 року.

Ця публікація підготовлена Transparency International Ukraine за фінансової підтримки Швеції.

Ключові ризики законопроєкту до другого читання

Більшість наших висновків про проблеми законопроєкту у первинній редакції, залишаються актуальними. Однак до другого читання там додались також нові, які детально опишемо далі.

1. Дії відповідно до офіційних позицій держорганів як підстава, щоб не визнавати їх злочином

Автори поправок пропонують не визнавати кримінальним правопорушення дії особи, які вона вчиняла на підставі розʼяснень центральних органів виконавчої влади щодо застосування податкового, митного законодавства та законодавства у сфері публічних закупівель.

Це положення містить серйозні корупційні ризики, зокрема:

• відсутність порядку перевірки законності та оскарження відповідних розʼяснень. Немає відповіді на питання про те, як діяти, якщо відповідне розʼяснення було надано з перевищенням повноважень або всупереч нормам чинного законодавства;
• нечітко визначене поняття «дій на підставі розʼяснень». Адже по факту субʼєкти ведуть звичайну господарську діяльність, а не виконують розʼяснення держорганів, і тому злочини можуть вчинятись під маскуванням цих самих розʼяснень.

Перш за все, це положення суперечить самій суті боротьби з корупцією, адже в таких злочинах завжди ідеться про протиправний звʼязок влади з тими, хто її використовує для власної вигоди. Тому, орієнтуючись на нові норми цього законопроєкту, ті особи, які мають достатній рівень впливовості, можуть отримати потрібні розʼяснення від центральних органів виконавчої влади для власних цілей і уникнути надалі відповідальності за свої порушення.

Особливо дивним є те, що йдеться про розʼяснення, зокрема, митного законодавства. Адже за опитуванням бізнесу, найбільш ураженою корупцією сферою четвертий рік поспіль залишається митниця. Тому видається, що народні депутати в законопроєкті, спрямованому якраз на захист інтересів бізнесу, цей аспект не враховують.

Варто відзначити, що подібні до пропонованих в оновленому законопроєкті норми існують у податковому законодавстві. Йдеться, наприклад, про те, що на особу не може покладатись сплата пені, якщо вона діяла згідно з податковою консультацією або рішенням Верховного Суду. При цьому Податковий кодекс містить важливі уточнення: індивідуальні податкові консультації можуть захистити від фінансової відповідальності, але тільки якщо вони офіційно зареєстровані у спеціальній державній базі даних. А якщо індивідуальна консультація суперечить загальній, то перевага віддається загальній – вона має вищу юридичну силу.

Новим же законопроєктом у кримінальному законі пропонують розширити підстави, що виключають кримінальну протиправність діяння, при цьому охопити не лише податкове, а й митне законодавство, а також законодавство у сфері публічних закупівель.

Окрім цього, намагаючись поліпшити захист бізнесу та створюючи додаткові норми в КК України, комітет проігнорував, що розʼяснення положень законодавства не можуть підміняти саме законодавство. А відсутність у законі необхідної чіткості та точності перешкоджає  адекватному захисту від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права особи, як це відзначено у рішенні ЄСПЛ по справі «Щокін проти України». У такий спосіб влада намагається «замилити очі» бізнесу, знімаючи з себе відповідальність за якість нормативної бази та створюючи додаткові корупційні ризики.

Положення ж розʼяснень держорганів можуть бути нечіткими й полягати виключно в цитуванні норм закону. Це створить додаткове поле для неоднозначних інтерпретацій текстів певних законодавчих положень і ускладнить встановлення суті того, чим керувався бізнес у своїй роботі. 

Понад те, наявна стаття 41 КК України встановлює чіткі критерії законності наказів та розпоряджень: їх має віддавати уповноважена особа в належному порядку, в межах своїх обов’язків, і ці накази повинні не суперечити законодавству та не порушувати конституційні права громадян та юридичних осіб. Щобільше, така уповноважена особа несе відповідальність за виконання «явно кримінально протиправного» наказу, що створює додатковий бар’єр для зловживань. 

Запропонована ж в оновленому законопроєкті стаття 41-1 не містить жодних критеріїв оцінки правомірності роз’яснень, але натомість надає імунітет за будь-які дії «на підставі роз’яснень», навіть якщо ці роз’яснення суперечать закону або мають явно протиправний характер, що створює набагато ширші можливості для зловживань. Тому ми рекомендуємо виключити вказані положення з тексту проєкту закону.

2. Передчасне розкриття таємниці слідства

Автори законопроєкту пропонують передбачити можливість оскаржувати до слідчого судді постанови слідчого щодо відмови у наданні матеріалів, ознайомлення з якими на цій стадії може зашкодити досудовому розслідуванню.

На наш погляд, таке положення може призвести до порушення таємниці досудового розслідування та негативно вплинути на його хід.

Особливо критичною така норма стане, якщо врахувати, що сторона обвинувачення буде зобов’язана оголосити в суді зміст матеріалів, у доступі до яких було відмовлено, та пояснити, яким чином ознайомлення з ними може зашкодити досудовому розслідуванню. І це безперечно негативно вплине на справу з огляду на вимогу ч. 3 ст. 306 КПК України, відповідно до якої розгляд скарг на рішення, дії чи бездіяльність під час досудового розслідування здійснюється за обов’язкової участі особи, яка цю скаргу подала, чи її захисника або ж представника. Тобто, скориставшись таким правом, ці особи фактично отримають безпосередній доступ до змісту таких матеріалів незалежно від результатів розгляду скарги слідчим суддею.

Також хочемо звернути увагу, що на рівні директиви ЄС дійсно йдеться про право на ознайомлення з матеріалами слідства, якими обґрунтовується арешт або затримання особи. Але, згідно з директивою, у доступі до певних матеріалів може бути відмовлено, якщо такий доступ може призвести до серйозної загрози життю або основним правам іншої особи, або якщо така відмова є суворо необхідною для захисту важливих суспільних інтересів, наприклад, у випадках, коли доступ може зашкодити розслідуванню, що триває.

У цьому контексті слід врахувати, що після прийняття описаної в законопроєкті 12439 норми оскаржити відмову доступу до матеріалів зможуть також і представники осіб, в яких, наприклад, проводились обшуки, і майно яких вилучалось.

У звітах з виконання цієї директиви йдеться також про те, що ряд держав-членів ЄС не передбачають судового контролю на етапі поліцейського розслідування. У цих випадках рішення переглядаються прокурором або прокурором вищого рівня.

Таким чином, пропоноване депутатами положення вимагатиме надмірної відкритості органів досудового розслідування та може зашкодити таємниці досудового розслідування. А тому слід обмежити коло осіб, які можуть вимагати ознайомлення з матеріалами досудового розслідування, а також визначити, що перегляд постанови про відмову в задоволенні такого клопотання здійснюється прокурором вищого рівня.

3. Невідкладні обшуки будуть майже неможливі для розслідування корупції

Депутати запропонували звузити перелік кримінальних правопорушень, при розслідуванні яких можуть проводити невідкладні обшуки — як це вони вже пропонували в скандальному законопроєкті №12414. До цього переліку включили лише одну статтю, яка належить до корупційних кримінальних правопорушень — ст. 368 КК України, що встановить кримінальну відповідальність за пасивний підкуп.

Але потреба у проведенні невідкладних обшуків може бути і при розслідуванні інших корупційних кримінальних правопорушень. Зокрема, за ст. 369-2 КК України, яка передбачає кримінальну відповідальність за торгівлю впливом. Наприклад,  отримувач хабаря захоче його одразу поміняти цю валюту в обміннику, а відсутність можливості провести невідкладний обшук в такому обміннику без ухвали слідчого судді перешкоджатиме закінченню фіксування злочину.

Тому пропонуємо розширити корупційними правопорушеннями перелік кримінальних правопорушень, при розслідуванні яких може бути проведено невідкладний обшук.

Висновки

TI Ukraine рекомендує парламенту не підтримувати законопроєкт №12439 у тій редакції, яку схвалив Комітет Верховної Ради з питань правоохоронної діяльності на засіданні 27 серпня 2025 року. Ми вважаємо прикрим, що під приводом захисту бізнесу народні депутати унеможливлюють розслідування корупційних злочинів, які найчастіше й виступають приводом та передумовою для вчинення такого тиску. 

Зрозуміло, що бізнесу потрібні негайні кроки, які б унеможливили переслідування через необґрунтовані кримінальні справи, але пропонований шлях розвитку принесе більше шкоди, ніж користі. Адже правоохоронці, які вчиняють тиск на бізнес, не дотримуються закону, а порушують його. Зате норми, які пропонує оновлений законопроєкт, створюють перешкоди для розслідування цього ж тиску.

Аби законопроєкт 12439 дійсно адекватно реагував на виклики, ми пропонуємо: 

• не вносити зміни до КК України щодо розширення кола обставин, що виключають кримінальну протиправність діяння;
• обмежити коло осіб, які можуть вимагати ознайомлення з матеріалами досудового розслідування, а також визначити, що перегляди постанов про відмову в задоволенні такого клопотання оскаржуватимуться до прокурора вищого рівня;
• розширити корупційними правопорушеннями перелік кримінальних правопорушень, при розслідуванні яких може бути проведено невідкладний обшук;
• врахувати інші пропозиції щодо вдосконалення проєкту закону, які були висловлені TI Ukraine ще до першого читання.

Окремо звертаємось до Президента України із закликом підписати прийнятий ще в січні 2025 року закон про внесення змін до деяких законів України щодо посилення деяких гарантій діяльності медіа, журналістів та громадян на доступ до інформації (законопроєкт №11321). Якби він діяв, громадські організації могли б бути присутніми на засіданнях комітетів і контролювати, що саме вирішують депутати за кулісами.

Перешкоди і загрози в перезапуску ВККС 

У 2023 році ВККС як орган «стартувала» з нуля – одним днем до неї призначили усіх шістнадцятьох членів. За два роки роботи зі складу вийшов один — Роман Ігнатов, і його місце досі вакантне. 12 серпня ВРП визначиться, чи зможе хтось із двох рекомендованих Комісією кандидатів обійняти цю посаду. Найімовірніше,  ВРП відмовиться призначати будь-кого з кандидатів, адже такий прецедент уже був.

Хоч роботу ВККС часто критикують, громадськість неодноразово відмічала, що не було критичних ситуацій, які б підважили до неї довіру. Наприклад, Громадська рада доброчесності, яка сприяє ВККС у процедурах суддівської кар’єри, згадувала про конструктивну співпрацю з Комісією, попри окремі розбіжності та відсутність підстав для недовіри. Громадськість також висловлювала стриманий оптимізм щодо роботи органу  — як у дослідженні його практики, так і в аналізі діяльності в цілому. 

Водночас ВККС піддавалася тиску зі сторони Державного бюро розслідувань (ДБР), про що заявляв і сам орган, і громадські організації. Вища рада правосуддя зі свого боку визнала загрозу авторитету правосуддя через такі дії ДБР. Цікаво, що раніше  ДБР зверталося щодо звільнення ексголови ВККС Романа Ігнатова, який ці дії називав тиском.

Тут варто нагадати, що повноваження членів цього складу ВККС планово закінчуються у 2027 році, і це означає, що нас знову очікує масштабний конкурс та повне оновлення органу. Проте, як ми вже згадували вище, за чинним законом оновлювати орган буде Конкурсна комісія, яку формуватимуть Рада суддів України, Рада прокурорів України, Рада адвокатів України та Національна академія правових наук України. Діяльність цих інституцій, зокрема їхні сумнівні призначення до деяких конкурсних комісій та непризначення протягом трьох років членів до ВРП, неодноразово критикувала громадськість, і ці ж дії помітила Єврокомісії, згадавши їх у звіті про розширення. 

При цьому вже зрозуміло, що наступний склад ВККС успадкує численні завдання від «попередників»:

1. завершення добору на кандидатів на 1800 посад суддів місцевого суду; 
2. завершення кваліфікаційного оцінювання близько 1500 суддів, результат якого може стати підставою для звільнення багатьох із них;
3. можливий конкурс до Верховного Суду.

Тож від того, чи будуть члени ВККС компетентними та доброчесними, залежатиме якість виконання цих завдань. Своєю чергою, зважаючи на обсяг майбутньої роботи, наступний склад ВККС або суттєво очистить та оновить суддівський корпус, або ж завдасть йому катастрофічної шкоди.

Ще гострішою проблема нового складу Конкурсної комісії стане, якщо 12 серпня ВРП не призначить нового члена ВККС. У цьому випадку нова комісія одразу візьметься проводити конкурс на вакантну посаду.

Наявність лише однієї вакансії може використовуватися маніпулятивно — мовляв, це «тестовий режим» для національних суб’єктів. Та й загалом, можливо, їм варто дати шанс, та й призначення навіть за недосконалим порядком ще одного члена до органу, що вже у складі має 15 учасників, суттєво не вплине на роботу інституції. 

Заповнення навіть однієї посади кандидатом, який не пройшов чесний конкурс, уже нестиме загрозу роботі ВККС. Зокрема, у ВККС існує підхід, де за окремі процеси відповідає член комісії. Це дає йому автономію приймати ті рішення, які не потребують загального обговорення та голосування. Водночас такий член суттєво визначає вектор і темп процедури, за яку відповідає. Якщо на нього впливатимуть, це може призвести до затягування чи зриву, наприклад, окремого конкурсу. 

При цьому заповнення «лише однієї» вакансії представниками від національних органів буде вкладатися в систему тиску на ВККС. Коли поступово, використовуючи кримінальні провадження, вдалося б змусити чинних членів комісії теж «по одному» залишити свої посади, і надалі, за вже не новою схемою обрати до Вищої кваліфікаційної комісії суддів більше «лояльних» членів. 

Таким чином, заповнення «лише однієї» вакансії стане своєрідним стимулом надалі створювати нові вакансії, в тому числі через тиск. І це може спричинити посилення переслідування членів ВККС.

Проблеми з конкурсом ВККС можуть запустити ланцюгову реакцію і в інших відборах

Втрата міжнародного елементу у доборі до ВККС може стати небезпечним прецедентом і вплинути на рішення парламенту щодо подальшого залучення незалежних експертів до інших комісій. Адже саме Конкурсна комісія з добору членів ВККС перша в черзі, де участь незалежних міжнародних експертів закінчується, коли орган ще навіть не встиг повноцінно попрацювати після свого перезавантаження.  

Наприклад, історія саме з цим відбором може негативно вплинути на діяльність Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ), яка здійснює перевірку на відповідність критеріям доброчесності та професійної етики кандидатів до Вищого антикорупційного суду — очікується, що мандат ГРМЕ завершиться у травні 2026 року. 

І так само в наступні роки слід очікувати завершення участі міжнародних експертів у конкурсах на посади в таких органах, як ВРП, Конституційний Суд та, можливо, НАБУ.

До речі, незаконне рішення уряду, який не призначив очільника Бюро економічної безпеки (БЕБ), попри прозорий конкурс та підтримку міжнародних партнерів, — це якраз яскравий приклад того, що національні органи готові піддаватися впливу. І навіть участь міжнародних експертів у складі комісії та посилена увага послів країн G7 не стали на заваді такому незаконному рішенню Кабміну. 

Що ж буде відбуватися з конкурсами без такої участі міжнародників, можна

Відкат прогресу

Приклад ВККС показує шлях інституції, яка формується. Він не проходить без помилок та зауважень з боку зацікавлених сторін. Подекуди вона зазнає й політичного тиску як у ситуації з кримінальними провадженнями ДБР. 

Але ВККС — не єдиний орган, що перебуває в процесі формування. Тож зацікавлені сторони мають максимально  забезпечити усі потрібні умови для розвитку усіх таких нових чи оновлених інституцій. І первинною умовою в цьому є незалежний та прозорий конкурс, адже діяльність будь-якого органу залежатиме від його складу. Тож якісний конкурс стане запорукою, що гідні кандидати довірятимуть процедурі та спробують свої сили.

В останні роки саме участь незалежних міжнародних експертів забезпечувала довіру кандидатів до процедури подібних відборів. Проте норма про таке залучення представників партнерів — не константа, така участь передбачена «положеннями, що заходять» (sunset clauses), тобто є тимчасовим заходом. Цей підхід логічний, адже за певний час Україна мала сформувати свої стійкі органи, які надалі й мали б перебрати на себе відповідальність за процедури конкурсів. 

Водночас практика показує, що однієї ітерації оновлення органу за незалежного та прозорого конкурсу буде недостатньо, щоб вберегти прогрес та довіру. Особливо, коли процедура за планом передається у руки нереформованих органів. Важливо не допустити й «повзуче» оновлення колегіальних органів, коли за відсутності незалежного конкурсу посилиться тиск на призначених членів.

І знову ж прикладом неготовності національних органів до такої повної відповідальності є конкурси до БЕБ, попри те, що уряд таки призначив переможця, та Конституційного Суду України. У першому випадку уряд незаконно відмовив у призначенні очільника, що не має жодного раціонального пояснення, крім політичних причин. У другому випадку парламент майже пів року зволікає з обранням суддів з-поміж незалежно обраних кандидатів. Орган, який проводив конкурс, заявляв про зволікання та незаконні вимоги саме з боку Верховної Ради. 

І хоч такий тимчасовий захід, як участь міжнародних експертів, справді має закінчитися, саме сьогодні це явно не на часі. Щобільше, має відбутися, хоча б декілька ітерацій конкурсів, щоб зберегти досягнутий прогрес та зробити розвиток таких органів сталим. 

Підхід, коли конкурсна комісія відбирає не один склад органу, вже має приклади реалізації в законі. До прикладу, парламент двічі голосував за питання строку участі міжнародних експертів у конкурсі до Служби дисциплінарних інспекторів ВРП. У результаті депутати підтримали такий строк участі, що дозволить охопити два масштабні конкурси до Служби, і це розумний підхід.

Врятувати та запобігти

Врятувати конкурс до ВККС депутати можуть вже зараз — для цього голова антикоркомітету Верховної Ради Анастасія Радіна з колегами зареєструвала законопроєкт №13382. Проєкт пропонує продовжити строк перебування міжнародних експертів так, щоб вони змогли відібрати і наступний склад ВККС у 2027 році. Шанс прийняти такий закон буде у серпні, коли парламент збереться на пленарні засідання.

Прийняття цього законопроєкту важливе і для уникнення небезпечного прецеденту, коли буде закрита можливість пройти до одного з ключових органів влади. Це питання стає особливо критичним, враховуючи, як політична влада протидіє призначенню незалежно обраних кандидатів, як ми могли спостерігати на прикладах керівника БЕБ та суддів КСУ.    

Щоб не допустити повторення ситуації з відбором ВККС, слід заздалегідь планувати продовження участі міжнародних експертів і в інших конкурсних комісіях. Водночас без широкої підтримки громадськості та міжнародних партнерів таке продовження малоймовірне.

Як відбувався аудит НАБУ?

Зовнішня незалежна оцінка НАБУ відбувалася вперше. Цей механізм контролю прямо передбачений у профільному законі про НАБУ має проводитися щороку, аби показати, наскільки якісно працює інституція. Аудит проводила спеціальна комісія з трьох міжнародних експертів, яких призначив Кабінет Міністрів на пропозицію міжнародних організацій, що надавали Україні технічну допомогу у сфері протидії корупції.

Аудитори оцінювали роботу НАБУ в період з березня 2023 року (призначення директором НАБУ Семена Кривоноса) і до листопада 2024 року (дата затвердження критеріїв оцінки). Загалом же експерти фокусувалися на п’яти ключових напрямах: 

• виявлення та розслідування високопосадової корупції, 
• доброчесність та прозорість роботи бюро, 
• управління ресурсами та стратегічне планування, 
• співпраця з іншими державними органами
• міжнародне співробітництво. 

Комісія мала доступ до матеріалів завершених кримінальних справ, проводила конфіденційні інтерв’ю з працівниками НАБУ, прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та іншими посадовцями, а також запитувала необхідні документи від будь-яких організацій.

Зрештою у звіті про аудит, оприлюдненому 6 травня 2025 року, комісія оцінила роботу НАБУ як помірно ефективну, а також сформувала рекомендації, скеровані як до керівництва органу, так і до парламенту й інших держорганів. Власне, було б доречніше, якби нардепи у своєму бажанні оптимізувати роботу антикорупційної системи передусім орієнтувалися саме на цей звіт, а не вигадували норми, які ледь не вбили незалежність НАБУ і САП.

Це доречно ще й тому, що виконання виписаних у звіті з аудиту рекомендацій потім стане маркером для міжнародних партнерів, коли вони оцінюватимуть прогрес України у боротьбі з корупцією.

Які рекомендації комісія адресувала парламенту та іншим органам?

Загалом комісія надала 26 рекомендацій для НАБУ щодо планування діяльності, збору та використання даних, відстеження прогресу та інших аспектів роботи. Крім того, комісія прямо зазначила, що на ефективність діяльності НАБУ впливали зовнішні чинники поза контролем інституції, і тому надала рекомендації, які мають розглянути Верховна Рада або інші органи. Виконання цих порад потребуватиме спільних зусиль Бюро і Верховної Ради, адже деякі з пропозицій стосуються саме законодавчих змін.

Автономне прослуховування та інші питання державної таємниці

Примітно, що одні з найбільш критичних рекомендацій стосуються надання можливостей автономного прослуховування для НАБУ, а також допусків до державної таємниці. Комісія підкреслила, що залежність від СБУ у проведенні прослуховування, а також щодо допусків до державної таємниці підважує інституційну незалежність Бюро та створює ризики для розкриття співробітників під прикриттям.

Тому, за переконанням аудиторів, парламент або інші державні органи за потреби мають забезпечити підготовку і реалізацію законодавчих змін, а також технічні можливості, щоб НАБУ мало повний контроль за власними прослуховуваннями.

Це питання особливо важливе, оскільки потреба отримувати допуски від СБУ, зокрема, для оперативно-розшукової діяльності ставить під ризик розголошення чутливої інформації. Й особлива іронія полягає в тому, що своїм рішенням 22 липня парламентарі, замість розв’язати руки НАБУ, виконавши цю рекомендацію, навпаки ще більше зв’язали їх. А питання автономного прослуховування актуальне чи не з самого початку роботи Бюро.

Незалежна судова експертиза

При оцінці Комісія звернула увагу на проблему відсутності незалежної експертизи у топкорупційних справах. Щоб її розв’язати Верховна Рада має розглянути можливість для визначення вищого рівня гарантій для судових експертів, а також додаткові запобіжники від впливу на результати експертиз.

У топкорупційних справах досить часто висновок економічної чи іншої експертизи має ключове значення для правильної кримінально-правової оцінки дій особи. При цьому ВАКС неодноразово визнавав проблемними висновки експертиз, які фігурують у кримінальних справах. Наприклад, у справі заводу «Електроважмаш» колегія суддів АП ВАКС самостійно призначила експертизу, оскільки там містились висновки експертів, що суперечили один одному. А у «газовій справі» Олександра Онищенка АП ВАКС скасувала вирок першої інстанції, зокрема, через те, що суд не може перебирати на себе функції експерта. Тому доступ до своєчасної та неупередженої судової експертизи критично важливий для якості розслідувань високопосадової корупції, і як наслідок — справедливого правосуддя.

Арешт активів: не допустити двомісячне продовження строку

У звіті Комісія застерегла народних обранців від внесення змін до українського законодавства, які вимагають перегляд усіх ухвал про арешт активів кожні два місяці через непрактичність такого заходу. Йдеться про проєкт закону №12439, який парламентарі активно обговорюють з березня 2025 року. В окремому матеріалі ми раніше пояснювали, що це може негативно вплинути на спроможність НАБУ арештовувати активи як в Україні, так і за кордоном.

Розв’язання цієї проблеми особливо важливе у контексті міжнародного співробітництва, оскільки такі зміни можуть ускладнити виконання рішень про арешт активів у іноземних юрисдикціях. До того ж це суперечить євроінтеграційним прагненням, один із критеріїв оцінки яких — якість повернення злочинних активів з-за кордону.  

Скасування «поправок Лозового»

Комісія підтримала позицію експертів щодо необхідності скасування так званих «поправок Лозового». Ці зміни до законодавства вже негативно вплинули на розслідування справ НАБУ, особливо після рішення Верховного Суду у жовтні 2022 року. Тоді суд непередбачувано визначив, що, попри законодавчі положення, строки розслідування у певній категорії справ повинні були продовжувати слідчі судді, а не керівники прокуратур.

Скасування цих поправок дозволить НАБУ та іншим правоохоронним органам уникнути невиправданого закриття кримінальних проваджень, а також усунути інші перешкоди у боротьбі з високопосадовою корупцією.

У травні цього року відбулась широка дискусія з обговорення проблем, повʼязаних зі строками досудового розслідування, тому сподіваємось, що влада найближчим часом запропонує адекватний спосіб врегулювання цих проблем. Тим паче, що скасування «поправок Лозового» входить до низки зобов’язань України перед міжнародними партнерами.

Врегулювання питань підслідності

Однією з системних проблем, виявлених аудитом, стало порушення підслідності НАБУ. Комісія зафіксувала випадки, коли інші слідчі органи замість передати справи за запитом НАБУ, передавали їх до Офісу Генпрокурора, що затягувало розслідування. 

Для розв’язання цієї проблеми потрібно в законі:

• визначити чіткі правила та строки передачі кримінальних проваджень між органами, зокрема якщо ці справи витребовує НАБУ;
• запровадити адміністративну чи дисциплінарну відповідальність для посадовців Офісу Генпрокурора, ДБР та інших органів за порушення підслідності або невиконання рішень НАБУ, САП чи прокурорів щодо передачі справ.

Нагадаю, що прийнятий 22 липня  закон №4555-ІХ не розв’язував, а лише погіршував ситуацію з підслідністю, надаючи Офісу Генпрокурора права витребовувати в НАБУ будь-які справи і передавати їх іншим правоохоронним органам. Тобто знову замість якісного рішення ми тоді отримали лише погіршення ситуації.

Але й тепер, коли цю небезпеку усунуто, законодавство не містить чітких правил передачі проваджень і прямо не передбачає відповідальності за порушення підслідності, що створює правові прогалини та ставить під загрозу допустимість доказів. І суди, реагуючи на такі порушення, зможуть виправдовувати обвинувачених, попри усі наявні докази злочину. А це нівелює багаторічні процеси роботи слідства та прокуратури. 

Як приклад, у 2023 році виправдали від звинувачень у хабарництві головного психіатра ЗСУ, зокрема, через порушення підслідності. У січні цього року його знову затримало СБУ за підозрою у набутті необґрунтованих активів на понад $1 млн доларів США і недекларуванні.

***

Парламентські рішення від 22 липня продемонстрували, що замість посилення спроможностей НАБУ, влада може навпаки погіршувати ситуацію, обмежуючи незалежність антикорупційних органів.

Реальне посилення НАБУ можливе лише через системну імплементацію якісних рекомендацій, а не через хаотичні законодавчі ініціативи. На щастя, Верховна Рада уже має дороговказ для підвищення ефективності цього правоохоронного органу — рекомендації першого незалежного аудиту. І саме реагування на цей звіт мало б стати першочерговим для парламенту, який справді хоче покращення антикорупційної системи. Сподіваємося, далі народні обранці підуть саме таким логічним і цілком законним шляхом.

До того ж виконання цих пропозицій стане не лише маркером прогресу для міжнародних партнерів, але й основою для ефективної боротьби з високопосадовою корупцією. Без таких змін Україна ризикує втратити довіру міжнародної спільноти та