Як працюють санкції?

Юрій Іванющенко, він же «Юра Єнакієвський» — колишній народний депутат від «Партії регіонів» 6-го і 7-го скликань та один із найближчих соратників Віктора Януковича. Після Революції Гідності він утік з країни, відтоді мешкав переважно в Монако. Але, попри усі порушені щодо нього справи, дотепер Іванющенко не під санкціями.

Тут нагадаємо, що накладення санкцій в Україні врегульовує профільний Закон «Про санкції». За ним вносити до РНБО пропозиції про застосування таких обмежень до конкретної особи, компанії або держави можуть парламент, президент, Кабмін, Нацбанк та Служба безпеки. І хоч не лише СБУ може пропонувати застосувати до когось санкції, цілком логічно, що НАБУ звернулося саме до неї як правоохоронного органу.

Підстави для застосування санкцій хоч і виписані в законі доволі широко, але є вичерпним переліком, і всі вони стосуються захисту національних інтересів держави або прав її громадян. Втім, достеменно знати причини накладення санкцій на ту чи іншу особу ми не можемо, адже такі обґрунтування не публікуються.

До прикладу, тут можна згадати реактивне застосування санкцій РНБО проти Тімура Міндіча та Олександра Цукермана після публікації НАБУ матеріалів справи «Мідаса».

Тоді в опублікованих НАБУ плівках, зокрема, згадувалося про «двушку на Москву». І хоча ми не можемо стверджувати, що саме це лягло в основу санкцій, очевидно, що, на відміну від випадку з Іванющенком, доказів загрозливої для національної безпеки діяльності Міндіча і Цукермана було достатньо, щоб накласти на них понад половину всіх можливих обмежень. Тоді згадали навіть про позбавлення державних нагород, яких у Міндіча і Цукермана немає, і заборону заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, хоча така санкція теж мало стосується саме цих фігурантів справи НАБУ.

Водночас аргументації для накладення санкцій щодо Міндіча, Цукермана та інших фігурантів таких обмежувальних списків ми не знаємо. Загальною проблемою українських санкцій залишається те, що ми не можемо дізнатися, які саме дії та докази їх підтвердження лягають в обґрунтування застосування таких заходів до тієї чи іншої особи. Все тому, що часто основою для накладення санкцій стають якраз матеріали кримінальних справ, де підсанкційні особи є фігурантами, а оприлюднювати таку інформацію не можна. Втім, за стандартом ЄС у рішенні РНБО мав би бути хоча б загальний виклад мотивів накладення на особу санкцій.

У випадку Іванющенка ми знову ж таки можемо орієнтуватися на опубліковані матеріали НАБУ, зміст судових рішень та публікацію самої СБУ — усі вони мають згадки про його звʼязки з росією. Попри це, зрозуміти, чому РНБО застосувала санкції до Міндіча і Цукермана, але СБУ відмовила в аналогічному підході до Іванющенка — неможливо, адже закон не вимагає оприлюднити обґрунтування таких рішень.

Як на застосування санкцій впливає громадянство Іванющенка

У справі «Юри Єнакіївського» є ще один дискусійний момент — його українське громадянство. Практика накладення санкцій державами на своїх громадян загалом дуже рідкісна, адже не відповідає самій логіці застосування таких заходів. Для власних громадян держава має внутрішні засоби впливу — ту ж таки кримінальну відповідальність за злочини проти національної безпеки тощо.

Згідно із законом, до громадян України усі санкції, окрім позбавлення державних нагород, можуть бути застосовані лише якщо ці люди здійснюють терористичну діяльність. Але тут є поле для маневрів щодо осіб, які мають подвійне громадянство,  позбавлені громадянства України чи мають лише посвідку на проживання. Зокрема, Закон «Про громадянство України» підставою для припинення громадянства визначає добровільне набуття особою громадянства держави, визнаної Верховною Радою України державою-агресором або державою-окупантом.

Також згідно з Європейською конвенцією про громадянство держава може позбавити особу громадянства, якщо та добровільно набула громадянства іншої країни або якщо її поведінка серйозно шкодить інтересам держави.

Чимало підсанкційних громадян України мали також громадянство росії, як, наприклад, Віктор Янукович. Щодо інших випадків, то Ігор Коломойський був позбавлений громадянства України за рішенням президента, а Геннадій Боголюбов має лише посвідку на постійне проживання в Україні (хоча в реєстрі санкцій він вказаний як громадянин України). 

У випадку ж Петра Порошенка, Костянтина Жеваго та віднедавна Андрія Богдана РНБО повинна мати докази їхньої терористичної діяльності, бо ж ці особи не мають іншого громадянства, крім українського, і не були його позбавлені.

Щодо Юрія Іванющенка, то, за даними Радіо Свобода, він ще у 2004 році у Ростові-на-Дону отримав паспорт громадянина російської федерації  У цьому ж розслідуванні журналісти вказують, що екснардеп мав щонайменше два закордонні російські паспорти і використовував їх для поїздок до росії. Зокрема, після початку повномасштабного вторгнення він літав туди щонайменше десять разів. 

Таким чином, громадянство Іванющенка не має стати проблемою для застосування до нього санкцій РНБО — зважаючи на вже сформовану практику санкціонування навіть тих громадян України, які не мають інших паспортів.

*** 

Історія з Іванющенком — це черговий доказ зміни курсу санкційної політики України з протистояння росії на використання таких заходів як замінника правосуддя чи інструменту вибіркового політичного тиску.

Ситуація, коли СБУ сама публічно називає особу «резидентом ФСБ в “ДНР”», а потім не знаходить достатніх підстав для накладення на неї санкцій — це як мінімум інституційна непослідовність, яка потребує кращого пояснення ніж те, яке отримало НАБУ у відповідь на свій запит.

Доти, доки мотивування накладення санкції залишатиметься непрозорим, а саме їх застосування — ситуативним і реактивним, цей інструмент і надалі сприйматиметься не як елемент системи національної безпеки, а як важіль, доступ до якого залежить від політичної кон’юнктури.

Що далі?

Видається, що реакція президента у вигляді накладення санкцій — це така собі компенсація за неможливість затримати Міндіча та Цукермана в межах кримінального провадження, принаймні поки що. При цьому, аби ця компенсація стала ефективною, потрібно не просто прийняти Указ Президента, а й забезпечити обґрунтованість цього рішення та його належне виконання.

Згідно з законодавством, Україна може застосовувати санкції стосовно іноземної держави, компанії або особи, яка створює реальні та потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, займається терористичною діяльність, завдає майнових втрат або створює перешкоди для сталого економічного розвитку держави тощо.

Точно знати, що саме стало підставою для санкцій проти Міндіча й Цукермана, ми не можемо, адже відповідне обґрунтування в рішеннях РНБО не вказується. Зазвичай підсанкційні особи отримують пояснення щодо застосованих до них санкцій лише під час їх оскарження до Верховного Суду.

Допустимо, що підстави для санкцій щодо фігурантів цієї скандальної справи належно обґрунтовані. Тоді необхідно перейти до наступного етапу — виконання рішення. Насамперед на вказаних осіб реальний вплив найімовірніше матимуть саме фінансові санкції, до прикладу, блокування активів.

Так, згідно з інформацією з YouСontrol, Тімур Міндіч має корпоративні права у 35 українських підприємствах, а ще в деяких є й бенефіціаром. Окрім усім відомих 50% корправ у ТОВ «Квартал-95», Міндіч також є бенефіціаром ТОВ «Експерс-Ізумруд», ТОВ «Солюшнс», ТОВ «Скай Фуд Сервісес», ТОВ «Кофе Бар Плюс» тощо. Всі ці компанії є доволі прибутковим бізнесом з доходом у десятки, а то й сотні мільйонів гривень на рік. І саме в інтересах останньої компанії (ТОВ «Кофе Бар Плюс») зловживав своїм службовим становищем засуджений першою інстанцією ВАКС екскерівник аеропорту «Бориспіль» Євген Дихне. Крім того, у Тімура Міндіча є корправа у британській та люксембурзькій ювелірних компаніях, втім до цих підприємств українські санкції не застосовуються, адже накладені обмеження діють лише на території України.

Що стосується Олександра Цукермана, то він є керівником ТОВ «С/В/М, ЛТД», яка надає фінансові послуги. Інших компаній у власності Цукермана наразі не виявлено.

Усі ці компанії, так само як і нерухомість, автівки, кошти на рахунках тощо мають бути заблоковані за рішенням РНБО. Ба більше, Закон «Про санкції» передбачає, що блокування має накладатися не лише на активи, які напряму належать підсанкційним особам, але й на ті, якими такі особи можуть розпоряджатися. Тобто майно, оформлене на родичів, як, наприклад 3 квартири матері Тимура Міндіча Стелли Міндіч, також можуть бути заблоковані.

При цьому важливо розуміти, що процес блокування активів в Україні досі недостатньо ефективний. А наглядати за цим процесом має Мінʼюст, яким донедавна керував ще один фігурант справи «плівок Міндіча» Герман Галущенко.

Ба більше, в цьому контексті найбільш критичне те, що в Україні досі не криміналізовано обхід санкцій. Так, на четвертому році війни ми досі чуємо історії як підсанкційним особам вдавалося безперешкодно відчужувати свої активи на території нашої держави. Найяскравіший приклад — кейс Сергія Шапрана, що вивід з-під санкцій бізнес російського бізнесмена вартістю 1 млрд грн. Тобто ми не можемо бути певними, що все майно Міндіча і Цукермана раптом не зникне.

Більш ефективними у цьому випадку можуть бути арешти у кримінальних провадженнях, які також накладені на активи Цукермана і Міндіча. Втім, арешти, на відміну від санкцій, накладаються лише на майно, яке є у безпосередній власності підозрюваних або фігурує у кримінальній справі. Мало того, національний режим конфіскації майна потрібно вдосконалювати, щоб повніше охопити всі випадки конфіскації майна злочинних організацій, що ми досліджували окремо.

Попри все вищезгадане, уявімо, що активи втікачів все-таки належно заблоковані. Яким тоді має бути наступний крок держави?

Перспектива санкційної конфіскації

З початку повномасштабного вторгнення законодавець дозволив не лише блокувати активи та обмежувати фінансові операції підсанкційних осіб, а й стягувати їх у дохід держави під час воєнного стану, якщо для цього є підстави. Так, Закон передбачає, що санкція стягнення (конфіскації) активів може бути застосована до осіб, які завдали істотної шкоди національній безпеці, суверенітету чи територіальній цілісності України, зокрема, але не виключно, шляхом участі в ухваленні рішень про збройну агресію, фінансуванні бюджету рф, поширенні пропаганди тощо.

Тобто, як бачимо, підстави для стягнення активів, на відміну від їх блокування та інших санкцій, виписані більш конкретно. Через це створення Міндічем та Цукерманом злочинної організації, здійснення Міндічем впливу на члена Кабміну та відмивання коштів, інкриміновані їм в межах справи НАБУ, не можуть, на даний час, бути підставами для стягнення їхніх активів. 

Для позову про таке стягнення Міністерство юстиції повинно мати докази завдання шкоди Міндічем і Цукерманом національній безпеці, суверенітету чи територіальній цілісності держави через співпрацю з рф. 

Таким чином, перспектива санкційної конфіскації виглядає малоймовірною. Натомість залишається сподіватися, що майно фігурантів конфіскують в межах кримінальних справ. Як мінімум, стаття Кримінального кодексу щодо легалізації (відмивання) майна, одержаного злочинним шляхом передбачає таке покарання. А механізми спеціальної конфіскації можуть дозволити конфіскувати доходи, одержані у такий спосіб.

Замість висновків, сподіваємося, проміжних

Історія з накладенням санкцій на Міндіча та Цукермана наочно демонструє численні системні проблеми санкційної політики України. Починаючи з практики застосування санкцій як альтернативи притягнення до кримінальної відповідальності й закінчуючи недоліками їх реалізацій, відсутністю покарання за ухилення чи порушення і так далі, всі зазначені дії президента та РНБО потенційно мають мало впливу на фігурантів справи.

Щоб підозрювані у корупції особи справді відчули на собі ефект від обмежувальних заходів, накладати їх варто відповідно до законодавства і найкращої міжнародної практики так, щоб вони реально працювали й не «розвалилися» в національних і міжнародних судах. Інакше такі механізми й надалі залишатимуться неефективними та будуть використовуватися політичним керівництвом для імітації боротьби з корупцією чи іншими злочинами.

Чи це й ставили собі за мету ті, хто вирішив оперативно накласти санкції на Міндіча і Цукермана? Питання риторичне.