Концепція відбудови України

Transparency International Ukraine підготувала концепцію відбудови України. Вона втілює бачення, яким шляхом можливо розв’язати найбільші ризики в процесі відновлення країни. 

Ми проаналізували досвід інших країн в питанні повоєнної відбудови, основні недоліки та їхні причини. Та запропонували архітектуру процесу відбудови, яка має мінімізувати ризики під час реалізації проєктів відновлення.

Відбудова: що може піти не так?
Хибний розподіл ресурсів
Хибний розподіл ресурсів
Відсутність єдиної стратегії, неправильна пріоритизація потреб через політичний вплив або неефективний аналіз
Нестача зусиль уряду та підтримки партнерів
Нестача зусиль уряду та підтримки партнерів
Пасивність національного уряду у протидії ризикам, розчарування партнерів відбудови
Низька якість проєктів
Низька якість проєктів
Недостатнє планування, погане виконання робіт, незавершені проєкти
Корупція
Корупція
Розкрадання коштів, вплив на вибір проєктів
Як подолати ці виклики?
Реформи і зміни законодавства

Основою майбутньої довіри до намірів і прагнень України стануть перші кроки на шляху до підготовки відбудови. А саме формування нового законодавчого поля та впровадження реформ і змін, частину яких багато років відкладали через неготовність політичних еліт країни. 

Зокрема висока увага буде прикута до виконання вимог ЄС (сім блоків реформ), виконання яких Євросоюз визначив як умову того, що Україна збереже статус кандидата на вступ до Євросоюзу:

  1. реформа Конституційного суду;
  2. продовження судової реформи;
  3. антикорупція, включно з призначенням керівника САП;
  4. боротьба з відмиванням коштів;
  5. втілення антиолігархічного закону;
  6. узгодження аудіовізуального законодавства з європейським;
  7. зміна законодавства про нацменшини.

Також важливо створити нове законодавство в сфері відбудови. У ньому потрібно передбачити створення необхідних незалежних інституцій та інструментів ефективного відновлення.

Стратегія відбудови

Для ефективної відбудови необхідно реалізувати якісну стратегію:

  1. Визначити цілі і пріоритети відбудови.
  2. Визначити критерії, за якими об’єкти будуть включати в програми відбудови. 
  3. Визначити нові потреби для успішного відновлення країни, яких не було раніше (нові вимоги безпеки, екології, інклюзивності тощо).
  4. Сформувати плани дій з відбудови на рівнях громад, регіонів, галузей і держави в цілому.
  5. Оцінити, скільки ресурсів потрібно для відбудови, і розподілити їх між різними типами потреб (планування і бюджетування).
Інституція з координації відбудови

Координувати відновлення України може незалежна Інституція з відбудови, яка буде:

  • розробляти стандарти і вимоги до проєктів відбудови; 
  • консультувати ініціаторів; 
  • адмініструвати проєкти; 
  • моніторити критичні точки їх реалізації; 
  • аналізувати та оцінювати реалізацію проєктів, розробляти рекомендації;
  • інформувати та звітувати про перебіг відбудови;
  • зв’язувати між собою всі сторони процесу відбудови: міжнародних партнерів, державу, виконавців проєктів (балансоутримувачів об’єктів), суспільство (кінцевих бенефіціарів відбудови).

Досвід Індонезії демонструє, наскільки важливою є роль такої інституції в координації тисяч різних проєктів та забезпеченні ефективного розподілу ресурсів.

Інституція повинна мати високу довіру серед урядових організацій, міжнародного суспільства, населення України. А також — доступ до всієї інформації про відбудову країни та координувати процес у співпраці з усіма сторонами відбудови. Для цього необхідно провести незалежний відбір операційного керівництва Інституції та визначити чіткі об’єктивні критерії оцінки роботи з визначенням чітких об’єктивних критеріїв оцінки роботи, та забезпечення мотивації ефективної реалізації процесу відбудови. 

Важливо обмежити вплив політичної влади на таку Інституцію та забезпечити інструменти незалежного міжнародного контролю.

Інструменти відбудови

Проєкти відбудови мають виконувати максимально відкрито та прозоро, із застосуванням електронних систем ідентифікації життєвого циклу проєкту. Такими інструментами можуть бути:

  1. Електронна система управління відбудовою — інформація про всі проєкти і їхні етапи в одному місці.
  2. Система електронних закупівель Prozorro – проведення всіх закупівель, що пов’язані з проєктами відбудови, за єдиними правилами і в одній системі.
  3. Геоінформаційний модуль та інші системи планування потреб відбудови.
  4. Реєстр пошкодженого та зруйнованого майна.
  5. Аналітичні системи оцінки збитків та визначення потреб відбудови.
Єдині політики і стандарти відбудови

Щоб ефективніше контролювати реалізацію проєктів та виявляти системні проблеми, необхідно запровадити уніфіковані підходи до проєктів відбудови. 

Стандарти і політики щодо проєктів відбудови мають забезпечити критерії мінімальної якості проєктів та дозволять відстежувати критичні точки проєкту, такі як:

  • визначення цілей проєкту;
  • вибір способу досягнення цих цілей;
  • розробка концепції і дизайну проєкту;
  • пошук фінансування;
  • планування та проєктування;
  • проведення закупівель, пов’язаних з реалізацією проєкту;
  • виконання робіт та постачання товарів;
  • фінансування проєкту;
  • оцінка реалізації проєкту.

Єдині стандарти забезпечать передбачувану реалізацію проєкту, підвищать системність процесу та здатність планувати свої ресурси партнерам відбудови.

ЖИТТЄВИЙ ЦИКЛ ПРОЄКТІВ ВІДБУДОВИ

Виконавець етапу:
держава та міжнародні партнери
інституція
розпорядник об'єкта
1
Стратегічний рівень
Оцінка збитків і потреб
Визначити, що доцільно відбудовувати
Оцінка збитків і потреб
Розробка стратегії
Визначити, як доцільно відбудовувати
Розробка стратегії
Бюджетування відбудови
Забезпечити справедливий розподіл фінансування
Бюджетування відбудови

Виконавці: держава та міжнародні партнери

Відбудова має починатися з фіксації руйнувань внаслідок військової агресії проти України. Ця інформація дасть змогу оцінити потреби відновлення країни. Далі потрібно визначити об’єкти, які доцільно включати в процес відбудови (тобто реконструкції, модернізації чи створення нового об’єкту, який буде виконувати функції зруйнованого), та об’єкти, для яких відбудова недоцільна. 

На основі цих даних та довгострокового бачення розвитку держави необхідно сформувати стратегію відбудови України. 

Відбудова має стати перехідним етапом від пострадянської України до країни стандарту ЄС. Необхідно сфокусуватися не стільки на відтворенні зруйнованого, як на модернізації інфраструктури та завершенні реформ. Для цього потрібно:

  • використати міжнародний досвід створення стратегій;
  • залучати до розробки стратегії як міжнародних експертів, так і місцеву владу;
  • визначити потрібні реформи і зміни;
  • визначити пріоритети відбудови у різних секторах та на різних рівнях; 
  • розробити критерії важливості проєктів відповідно до рівня їх впливу на потреби населення. 

Щоб виконати стратегію відбудови, потрібно забезпечити справедливий розподіл фінансування на проєкти національних, секторальних і регіональних програм. На кожному з цих рівнів мають бути цільові кошики: конкретні міста, регіони, сфери інфраструктури. Розподіл ресурсів відбудови між цими кошиками потреб повинен ґрунтуватися на об’єктивній оцінці нагальності і важливості.

2
Планування і підготовка
Ініціація проєкту
Ініціація проєкту
Громадська оцінка
Громадська оцінка
Оцінка проєктів інституцією
Оцінка проєктів інституцією

Проєкти відбудови мають ініціювати громади чи власники об’єктів, або відповідні органи у певній сфері в межах національних, секторальних і регіональних планів. 

Усі заявки мають проходити громадську оцінку, яка демонструє партнерам відбудови, як сприймають концепт проєкту кінцеві користувачі — громади.

Інституція з координації відбудови буде верифікувати заявки на відповідність цілям відбудови, аналізувати ризики і можливе дублювання проєктів. Також вона оцінюватиме підходи до вирішення поставлених задач — чи відповідає проєкт його цілям, які переваги він має перед альтернативними способами закрити потребу. 

Виконавці: розпорядник об’єкта та Інституція

3
Пріоритезація і вибір проєктів до реалізації
Проєкти рейтингують за методологією
Проєкти рейтингують за методологією
Проєкти фінансують у два способи
Проєкти фінансують у два способи
За рейтингом — з загальних надходжень
За рейтингом — з загальних надходжень
Конкретний проєкт обирає донор
Конкретний проєкт обирає донор

Виконавець: Інституція

Інституція оцінює фіналізовану заявку відповідно до затвердженої методології пріоритизації проєктів. Оцінювання має відбуватися за об’єктивними показниками: рівень потреб, які вирішує проєкт, охоплення, вплив, врахування громадської думки. 

Далі проєкти рейтингують на основі їхніх оцінок у загальній базі проєктів у кожному з цільових кошиків. Вплив людського фактору або суб’єктивного вибору на цей процес має бути мінімальним. Чим вище проєкт у рейтингу — тим пріоритетнішим для фінансування він є. 

За рейтингом будуть фінансувати проєкти із загального кошику ресурсів відбудови. Це мінімізує ризики фінансування з бюджету другорядних проєктів. 

Для міжнародних донорів оцінка Інституції є допоміжним інструментом аналізу якості і важливості проєкту. Вони зможуть самостійно обрати, який проєкт профінансувати, незалежно від його оцінки.

Рейтингування також створює передумови для конкуренції між проєктами. Їхні автори матимуть більше стимулів якісно продумувати ідеї та формувати заявки, щоб мати більше шансів отримати фінансування.

4
Тендери та реалізація проєкту
Закупівля на Prozorro
Закупівля на Prozorro
Перевірка закупівель
Перевірка закупівель
Укладання договорів
Укладання договорів
Виконання робіт
Виконання робіт
Фіксація етапів в ЕСУВ*
Фіксація етапів в ЕСУВ*

Виконавці: розпорядник об’єкта та Інституція

Відібраний і узгоджений на фінансування проєкт переходить на етап реалізації.

Ініціатор (виконавець) проводить закуповує необхідні товари, роботи чи послуги. Щоб забезпечити єдині підходи та агрегувати інформацію про всі закупівлі, пов’язані з відбудовою, такі процедури мають публікувати в єдиній електронній системі – Prozorro. 

Застосування Prozorro — системи, у якій «всі бачать все» — дозволить досягнути прозорості, конкуренції та рівного доступу бізнесу до закупівель. Це сприятиме активному громадському контролю за використанням коштів і участі суспільства у відбудові. 

За потреби Prozorro має передбачати окремі процедури електронних торгів, які поєднують найкращі практики міжнародного досвіду в сфері закупівель та спрощують участь світових компаній. 

Інституція перевіряє доброчесність закупівель. 

Після цього ініціатор проєкта підписує договір із підрядником, а той — проводить роботи чи постачає товари. Ініціатори повинні постійно фіксувати прогрес реалізації проєкту в Електронній системі управління відбудовою. Так будь-хто зможе відстежувати стан готовності проєктів.

5
Оцінка і аналіз відбудови
Контроль виконання
Контроль виконання
Оцінка реалізації проєкта
Оцінка реалізації проєкта
Загальний аналіз відбудови
Загальний аналіз відбудови
Удосконалення відбудови
Удосконалення відбудови

Виконавець: Інституція

Інституція буде аналізувати реалізацію проєктів окремо, а на основі цих даних — готувати систематизовані звіти про загальний перебіг відбудови,  розподіл ресурсів, проблеми і  порушення, вжиті заходи і вдосконалення відбудови. 

Крім цього, оцінювати реалізацію проєктів буде громадськість.