Експеримент з комплексного відновлення населених пунктів: що вдалося за рік?

Зміст

1. Про проєкт
2. Відбір проєктів відновлення
3. Фінансування
4. Закупівлі
5. Будівництво
6. Підсумки та рекомендації

Наприкінці квітня 2023 року уряд розпочав проєкт з відновлення низки населених пунктів, які зазнали руйнувань внаслідок війни. Очікувалося, що на відміну від пооб’єктної відбудови, яка стартувала паралельно, проєкт передбачатиме комплексний підхід — із плануванням та повною трансформацією цих населених пунктів. Такий підхід раніше не застосовувався у нетривалій історії відновлення нашої країни від наслідків агресії, тож проєкт став експериментальним. 

Торік із запланованих 3,3 млрд грн на проєкт з держбюджету виділили більше пів мільярда гривень і відповідальні за його реалізацію регіональні підрозділи Агентства відновлення розпочали роботи. Але у 2024 році фінансування експерименту зупинилося, а сам проєкт став однією із причин розбрату між урядом та Агентством.  

Ми вирішили з’ясувати якими були умови експерименту, на якому етапі знаходиться відновлення обраних населених пунктів та чи є перспективи його подальшої реалізації.

Відбір населених пунктів

Ще у квітні 2023 року уряд визначив шість населених пунктів, де відновлення мало відбуватися в межах експериментального проєкту. Це:

• селище Бородянка та село Мощун у Київській області;
• місто Тростянець на Сумщині;
• село Посад-Покровське, що розташоване на межі Херсонської та Миколаївської областей;
• село Циркуни на Харківщині;
• село Ягідне Чернігівської області.

Умови потрапляння цих населених пунктів до переліку для комплексного відновлення були різні. Наприклад, Ягідне та Циркуни були включені у список з ініціативи обласних військових адміністрації, тоді як Тростянець — з ініціативи Офісу Президента. Ймовірно, з цієї ж причини до переліку потрапили Мощун та Посад-Покровське — незадовго до старту експерименту ці населені пункти відвідував президент. 

Визначальним критерієм для відбору мав би стати значний рівень руйнувань населених пунктів. Але серед обраних він суттєво різнився.

Село Мощун було одним із найбільш зруйнованих населених пунктів Київської області. За даними проєкту RebuildUA через активні бойові дії 2 тис. будівель зазнали повного або часткового руйнування —  це понад 70% усіх споруд. 

У Бородянці на Київщині були знищені або пошкоджені 1534 будівлі — майже уся ключова адміністративна інфраструктура, частина соціальних обʼєктів та обʼєктів житлового фонду. Руйнування центральної частини селища ДСНС оцінили на рівні 90%, але загальний рівень руйнувань складав 15%. 

Незважаючи на таку різницю, обидва населені пункти були обрані для реалізації експерименту. Водночас зафіксований рівень руйнувань щонайменше чотирьох інших населених пунктів на Київщині (Ірпінь — 48%, Горенка — 22%, Гостомель — 38%, Макарів — 30%) був вищим, ніж у Бородянці. 

У Тростянці Сумської області сильно постраждала центральна частина міста, а район залізничного вокзалу та автовокзалу зруйнували повністю. Постраждало 829 будівель, із них 134 — зруйновані. Водночас загальний рівень руйнувань склав трохи більше 4%. 

У Циркунах на Харківщині окупанти повністю знищили 15% усіх будівель та пошкодили понад 1100 об’єктів житлової інфраструктури. У Посад-Покровському — 940, а у Ягідному Чернігівської області нараховувалося 117 пошкоджених та знищених об’єктів нерухомості. На жаль, інформація про загальний рівень руйнувань у цих населених пунктах відсутня. 

Загалом перелік обраних для реалізації експерименту населених пунктів демонструє відсутність єдиного підходу до їхнього відбору. В окремих випадках перевага була надана населеним пунктам зі значно нижчим рівнем руйнувань, а потраплянню деяких у список сприяла вказівка зверху. З огляду на те, що кількість зруйнованих населених пунктів в Україні продовжує зростати і, ймовірно, не всі будуть відбудовувати після завершення експерименту, уряду не обійтись без розробки критеріїв та порядку визначення тих населених пунктів, які підлягатимуть комплексному відновленню у майбутньому.

Умови експерименту 

Ключові засади проведення експерименту уряд визначив своєю постановою у квітні 2023 року. Згідно з нею роботи з відновлення населених пунктів планують завершити у 2025 році, а фінансуватимуть їх проведення з фонду ліквідації наслідків збройної агресії. А оскільки процедура використання коштів цього фонду передбачає лише пооб’єктне відновлення, Кабмін затвердив окремий Порядок реалізації експериментального проєкту.

Координаторами експериментального проєкту стали Мінвідновлення та Агентство відновлення. Останнє наділили повноваженнями ініціювати виділення бюджетних коштів на проєкт та затверджувати переліки об’єктів, які підлягають відновленню в обраних населених пунктах. На регіональні підрозділи Агентства лягли функції замовників робіт та послуг. Тож Агентство відновлення де-факто стало відповідальним за втілення експерименту.

Крім регіональних служб відновлення, учасниками проєкту також стали обласні військові адміністрації. Примітно, що при цьому уряд визначив необов’язковою участь в експерименті органів місцевого самоврядування. Відповідно до умов експерименту переліки об’єктів, які підлягають відновленню у межах населеного пункту, формували не ОМС, а ОВА за їхніми пропозиціями. Водночас ані порядку та строку їх подання, ані вимог щодо врахування або неврахування таких пропозицій затверджена Кабміном процедура не передбачає. Такий підхід містить ризики як неврахування інтересів громади з питань відновлення, так і надмірної дискреції ОВА, які на власний розсуд можуть не включити той чи інший об’єкт до переліку відновлення.

Сумнівності ідеї посередництва ОВА у процесі комплексного відновлення населених пунктів додає і той факт, що адміністрації не є останньою ланкою у процедурі затвердження переліків об’єктів для відновлення. Відповідні функції виконує Агентство відновлення та уряд. А тому ОМС могли б самостійно подавати проєкти на аналіз Агентству. Це посприяло б задекларованому урядом принципу швидкості відновлення — як при формуванні переліків, так і при їх можливому доопрацюванні.

Перед початком експерименту декларувалося, що відбудова проходитиме комплексно та за новими принципами. За словами прем’єр-міністра, один з основних — build back better, тобто «відбудувати краще, ніж було». Проте як саме втілюватимуть принцип build back better на практиці до кінця не зрозуміло. Річ у тім, що Порядок не передбачає умов щодо обов’язкового покращення якісних чи технічних характеристик пошкоджених або зруйнованих об’єктів при їх відновленні. Аналогічна ситуація і з комплексним підходом до відбудови. Порядок не передбачає ані обов’язкового розроблення замовником робіт чи ОМС плану відновлення населеного пункту, ані дотримання вже розроблених планувальних документів для відновлення регіонів і територій, передбачених законодавством. 

При формуванні переліків об’єктів, які підлягають відновленню, і ОВА, і Агентство відновлення мали враховувати пріоритетність задоволення першочергових потреб населення. Проте критерії пріоритезації потреб уряд не затвердив. Як і не врахував можливість застосування методики, яка хоч і мала рекомендаційний характер, але застосовувалася Мінвідновленням для пооб’єктної відбудови. Тож пріоритезація формально передбачена Порядком, але умови її застосування (та застосування загалом) у кожному випадку залежали від рішення органу, який формував перелік.

Неоднозначною була ситуація і з відновленням приватної власності. Порядок передбачав таку можливість, але не урегульовував проєкту звернення власників з пропозиціями про відновлення, а також його умови (наприклад, щодо площі або суми, яка виділятиметься на відновлення знищеної нерухомості). Це вкрай важливо для тих, чиє майно постраждало, оскільки вони поставали перед вибором: отримати компенсацію в межах програми єВідновлення чи відновлювати житло в межах експериментального проєкту відбудови. Крім того, Порядок не враховував інтереси власників при плануванні відновлення житла, оскільки передбачалося, що такі рішення ухвалюватиме замовник робіт, тобто відповідна служба відновлення.

У листопаді 2023 року Кабмін вніс зміни в Порядок: обмежив загальну площу знищеного житла, яке може бути відбудовано в межах експерименту, до 140 кв.м. та передбачив можливість ухвалення власником планувальних рішень щодо відновлення його помешкання. Але водночас порядок звернення з пропозиціями про відновлення приватної власності залишається неурегульованим.

Оцінюючи умови реалізації експериментального проєкту слід відзначити, що вони не є достатньо деталізованими. Це тягне за собою ризики, пов’язані як із плануванням відбудови населених пунктів загалом, так і пріоритезації окремих об’єктів відновлення в їх межах. Уряд зосередив у руках Агентства відновлення та його регіональних підрозділів функції ухвалення ключових рішень, пов’язаних із комплексним відновленням, і водночас не передбачив належне урахування інтересів представників громади.

Слід відзначити, що за результатами аналізу переважну частину вказаних у цьому розділі ризиків не взяли до уваги у процесі реалізації експерименту. Разом з тим на них важливо акцентувати увагу, щоб уникнути їх у разі застосування підходу щодо комплексного відновлення інших населених пунктів надалі. Виявлені ж недоліки детальніше описані в наступних розділах.

Відбір проєктів для відновлення

Процес відбору та затвердження проєктів для відновлення населених пунктів тривав понад три місяці та завершився у серпні, коли уряд затвердив відповідний перелік.

До нього увійшло 32 проєкти, які, за даними Агентства відновлення, містять 306 об’єктів для відновлення.

Затверджені об’єкти відновлення за категоріями:

• 268 — житло;
• 10 — соціальна інфраструктура;
• 17 — логістична інфраструктура;
• 7 — адміністративні будівлі;
• 4 — об’єкти ЖКГ.

Відповідно до умов експерименту переліки об’єктів відновлення мали формуватися та затверджуватися виходячи з пріоритетності задоволення першочергових потреб населення. Однак чи застосовувало Агентство відновлення пріоритезацію поданих об’єктів та якими були її критерії достеменно невідомо, адже відомство не надало відповіді на запит. Слід відзначити, що здебільшого затверджені об’єкти підпадали під вимоги, визначені умовами експерименту. Але є й такі, пріоритетність яких виглядає доволі сумнівною. 

Один з них — проєкт відновлення Площі 40-ї Армії у Тростянці з очікуваною вартістю робіт у 260 млн грн. У складі проєкту, за даними ОВА, під реконструкцію за бюджетні кошти потрапив 21 об’єкт комерційної нерухомості (магазини), які перебувають у приватній власності. Проєкт був включений за пропозицією міської ради, але, ймовірно, його погодженню більше посприяла згадка в листі керівника Офісу Президента з дорученням прем’єр-міністру опрацювати питання відновлення зруйнованого вокзалу та привокзальної площі;

Не обійшлось і без ремонту доріг. Усього до переліку потрапило чотири проєкти з відновлення доріг державного значення: три ділянки автотраси Н-12 Суми-Полтава для комплексного відновлення Тростянця, а також дві ділянки М-14 Одеса-Мелітополь-Новоазовськ для відновлення Посад-Покровського. Капітальний ремонт двох ділянок траси Н-12 Суми-Полтава, які розташовані між Тростянцем та Климентовим, планувався ще до початку повномасштабного вторгнення в рамках президентської програми «Велике будівництво». У лютому 2021 навіть провели відповідну закупівлю, але у червні 2023 року договір розірвали через неможливість виконання підрядником робіт. Що стосується відновлення Посад-Покровського, то у перелік внесли будівництво нової обхідної ділянки дороги з північно-східної сторони села орієнтовною вартістю 1,46 млрд грн. Загалом на будівництво та ремонт доріг у рамках комплексного відновлення населених пунктів планували витратити майже 2 млрд грн. 

Затверджені об’єкти відновлення здебільшого ґрунтувалися на пропозиціях, отриманих обладміністраціями від постраждалих громад. У деяких випадках частина об’єктів відсіювалася на етапі формування переліку. Зокрема, Харківська ОВА пріоритезувала відновлення соціальної та адміністративної інфраструктури села Циркуни над житловою. Ще частина об’єктів залишилася поза переліком при його затвердженні з Агентством відновлення. Наприклад, під відбудову не потрапили заклад позашкільної освіти, управління соцзахисту та відділення «Ощадбанку» у Бородянці, будинок культури та ліцей у Посад-Покровському. Однак фінальна кількість об’єктів з відновлення того ж Посад-Покровського (128) зросла у порівнянні з кількістю поданих (75) — головним чином, за рахунок житла. 

Наслідком відсіювання частини об’єктів ОВА та Агентством стала диспропорція у їх кількості залежно від населеного пункту. У Посад-Покровському та Ягідному до затвердженого переліку увійшло 128 та 122 об’єктів відповідно, понад 90% з яких склали житлові будинки. У Бородянці для відновлення обрали втричі менше — 37 об’єктів. Найменшу кількість об’єктів погодили для Циркунів — всього  чотири. 

Кількість затверджених об’єктів відновлення:

• Посад-Покровське — 128
• Ягідне — 122
• Бородянка — 37 
• Тростянець — 27  
• Циркуни — 4 
• Мощун — 0

По Циркунах Харківська ОВА подала перелік, у який увійшли лише соціальна та адміністративна інфраструктура: сільська рада, лікарня, ліцей та дитячий садок. Решту об’єктів адміністрація планувала відновлювати теж за кошти фонду ліквідації наслідків збройної агресії, але через пооб’єктну відбудову. З одного боку, таке рішення передбачає застосування одразу кількох механізмів для відновлення населеного пункту, що дає змогу уникнути ризику призупинення реалізації одного з них (спойлер: зрештою, що і трапилось з комплексним відновленням). Та чи можна вважати комплексним відновленням населеного пункту відбудову чотирьох об’єктів інфраструктури? Навряд. У такому разі слушною виглядала заміна населеного пункту на той, у якому постраждав значний відсоток інфраструктури і відновлення якої не планували за іншими механізмами. Таку ідею навіть озвучував очільник Харківської ОВА — щоправда, через постійні обстріли села. Але далі обговорення на рівні обладміністрації питання заміни Циркунів не дійшло.

Ще більш драматичною виявилась ситуація з відновленням села Мощун. Спершу Київська ОВА подала на затвердження Агентству відновлення перелік об’єктів, до якого увійшло 108 приватних житлових будинків. Але, за словами очільника Агентства, прем’єр не вбачав сенсу у відбудові житла в рамках експерименту з огляду на можливість відновлення через програму компенсацій єВідновлення. У Агентстві підтримали таку ідею. 

Згодом у Київській ОВА повідомили, що відновлення села гальмує застаріла містобудівна документація, а її оновлення неможливе через відсутність відповідних повноважень у селищної військової адміністрації. Тож, зрештою, у фінальному переліку, яку ОВА подало на затвердження, об’єктів відновлення с. Мощун не виявилося. Так населений пункт випав з програми відновлення, формально залишаючись її учасником.

Ситуація з Мощуном яскраво продемонструвала відсутність єдиного підходу щодо відбору проєктів для відновлення в рамках експериментального проєкту. Тоді як у Посад-Покровському та Ягідному сукупно було затверджено до відновлення більше сотні приватних житлових будинків у кожному, для Мощуна жоден подібний проєкт не був погоджений. Це — додаткове підтвердження необхідності формування чітких критеріїв та вимог для застосування механізму комплексного відновлення у майбутньому. 

Фінансування

Основним і наразі єдиним джерелом фінансування експериментального проєкту став фонд ліквідації наслідків збройної агресії. Саме з нього 4 серпня Кабінет Міністрів України виділив на бюджетну програму для відновлення населених пунктів у 2023 році 3,350 млрд гривень. 

Відповідно до умов експерименту, інформація про очікувану вартість робіт мала додаватися ОВА щодо кожного об’єкта, який включено у перелік та який підлягає відновленню. Однак на практиці лише дві з п’яти обладміністрацій, Харківська та Сумська, надали інформацію про очікувану вартість робіт із відновлення об’єктів. Інші ОВА проігнорували необхідність визначення очікуваної вартості робіт та, посилаючись на відсутність такої інформації у пропозиціях від ОМС, надавали орієнтовну вартість робіт. Зрештою, на основі цих сум було визначено загальний обсяг необхідного фінансування на виконання робіт по затверджених проєктах, який склав 9,6 млрд грн. 

Тростянець став єдиним населеним пунктом, у якому проєкти відновлення планували повністю профінансувати у 2023 році. Натомість на відновлення Циркунів торік виділили лише 7% від очікуваної вартості проєктів. Найбільш вартісним мало стати відновлення Бородянки (4,7 млрд грн), а найменше коштів планували витратити на Ягідне (404 млн грн).

Згідно з розподілом, який міститися в урядовій постанові, обсягу виділених у 2023 році коштів мало бути достатньо для повного покриття витрат на виконання проєктних та будівельних робіт щонайменше по 129 об’єктах та фінансування початку виконання робіт по решті.

Проте регіональні Служби відновлення змогли розпочати процедури закупівель лише після погодження паспорта бюджетної програми 14 вересня. Як наслідок, до кінця 2023 року видатки по експериментальному проєкту з комплексного відновлення — аванси та оплата за актами виконаних робіт — склали лише 559 млн із запланованих 3,350 млрд грн.

У 2024 році ситуація з фінансуванням погіршилась. За інформацією Агентства відновлення, на початку лютого відомство надіслало запит на виділення залишків невикористаних коштів обсягом 2,8 млрд грн для продовження робіт із відбудови. У березні уряд повторно розподілив залишки фонду ліквідації наслідків збройної агресії за 2023 рік, однак не погодив виділення коштів на комплексне відновлення. Станом на 22 липня проєкт залишається без фінансування.

Закупівлі

Для реалізації експериментального проєкту функції замовника будівництва було надано регіональним Службам з відновлення та розвитку інфраструктури. Відповідні повноваження отримали Служби у Київській, Чернігівській, Сумській, Харківській та Херсонській областях. За даними BI Prozorro станом на червень 2024 у рамках експериментального проєкту з відновлення населених пунктів було оголошено 237 закупівель.

150 лотів (63% від загальної кількості) становили неконкурентні процедури. Предметом договору здебільшого була розробка проєктної документації та послуги з технічного/авторського нагляду за будівництвом. У вартісному вигляді на неконкурентні процедури припадало 2,5% від загальної очікуваної вартості закупівель. 

87 лотів (37%) були проведені за відкритими торгами з особливостями — основною процедурою закупівлі на період дії воєнного стану. На ці лоти припадає  97,5% від загальної очікуваної вартості.  

З усієї кількості лотів 5% були неуспішними (автоматично відмінені через відсутність пропозицій, відхилення всіх пропозицій або відмінені замовником). 

Найбільшу кількість закупівель оголосила Служба відновлення у Київській області — 98 (очікувана вартість 1 млрд грн), на другому місці Служба з відновлення у Чернігівській області — 69 (очікувана вартість 195 млн грн), на третьому — Служба з відновлення у Херсонській області — 52 (очікувана вартість 889 млн грн).

У середньому на відкриті торги з особливостями подавалося 3,6 учасника, що вдвічі  вище середнього рівня конкуренції в Prozorro. Максимальна кількість учасників, які подавалися на закупівлю — дев’ять. Усі вони змагалися за перемогу у тендері з капітального ремонту вулично-дорожньої мережі у Посад-Покровському. 

Найбільша конкуренція спостерігалася на закупівлях київської Служби відновлення, на лоти якої, у середньому приходило чотири учасника. А в окремих випадках конкуренція була вдвічі вища за середню:

•  8 учасників — капітальний ремонт багатоквартирного житлового будинку по вул. Велика, 4 у Бородянці.
• 7 учасників  — капітальний ремонт будівлі Бородянського архіву. 

Найменший рівень конкуренції спостерігався на торгах сумської Служби відновлення, на закупівлі якої в середньому подавалося два учасники. На тендери решти Служб у середньому приходило 3-3,5 учасника.

Завдяки високій конкуренції рівень умовної економії (різниці між очікуваною вартістю та сумою укладеного договору) у середньому становив 21%. Найвищий відсоток економії спостерігався у київській Службі, на тендерах якої спостерігалася найвища конкуренція. 

Понад 70% усіх укладених контрактів припало на відновлення двох населених пунктів — Бородянки (709 млн грн) та Посад-Покровського (769 млн грн). Найменша сума витрат припадає на Циркуни — 6 млн грн. По цьому населеному  пункту провели п’ять тендерів на загальну суму 180 млн грн. Одна закупівля, капітальний ремонт Циркунівської дільничної лікарні очікуваною вартістю 33 млн грн, була неуспішною, через відхилення всіх пропозицій. За результатами тендеру на реконструкцію Циркунівського ліцею було укладено договір на 114 млн грн, який згодом був  розірваний через відсутність фінансування.  

Водночас за даними Єдиного порталу використання публічних коштів, сума оплат за контрактами склала трохи більше 11% від суми укладених договорів. За минулий рік були оплачені роботи та послуги в рамках реалізації проєкту по Бородянці на суму 120 млн грн, Тростянець — 80 млн грн, Посад-Покровське — 345 млн грн, Ягідне — 10 млн грн.

Розподіл витрат за видами робіт/послуг

На нове будівництво та капітальний ремонт припадає 87% усіх укладених контрактів (1,8 млрд грн), ще 12% становлять витрати на розробку проєктної документації та супутні роботи / послуги (225 млн грн), 1% становлять послуги з технічного, авторського нагляду.

Розподіл витрат за видами об’єктів

Найбільша частка законтрактованих сум — 809 млн грн (39% від загальної суми) — припадає на відновлення інженерних та дорожніх (зокрема доріг загальнодержавного значення) мереж. Половина з усіх витрат цієї категорії припадає на Посад-Покровське.

28% (602 млн грн) витрат припадає на відновлення багатоквартирних будинків. Проєкт передбачає відбудову 29 багатоквартирних будинків у Бородянці та ще 17 — у Ягідному. 

На відновлення приватних будинків припадає 404 млн грн, що складає майже 20% від загальної суми контрактів. Проєкт передбачав відбудову 101 приватного будинку в Ягідному та 120 будинків у Посад-Покровському. 

Ще 268 млн грн (13%) припадає на відбудову об’єктів соціальної інфраструктури (освітні, медичні заклади, адміністративні будинки).

Аналіз цін на матеріали в кошторисах показав, що в цілому, ціни які закладалися підрядниками у кошторис були ринковими. Але траплялися і відхилення, які радше мали випадковий, а не системний характер. Зокрема, по двох закупівлях (1, 2) з відбудови приватних будинків у Посад-Покровському відпускна ціна на арматуру закладалася на рівні 39,5 тис. грн за тонну (після нарахування податку на додану вартість кінцева ціна для замовника становитиме 47 тис. грн за тонну, тоді як на ринку таку арматуру можна придбати на складі за ціною 34.1 грн/т з ПДВ), що перевищувало середню ціну в Україні на третину. Як наслідок, потенційна переплата по цих закупівлях лише на арматурі могла складати понад 527 тис. гривень. Водночас вид договірної ціни в цих закупівлях — тверда, тож замовник не зможе просто скорегувати вартість на матеріали в актах виконаних робіт.

Варто відзначити, що Держаудитслужба провела моніторинг 23 процедур закупівель (27% від загальної кількості відкритих торгів), проведених у рамках експериментального проєкту. Із них у дев’яти орган фінансового контролю виявив порушення, які здебільшого стосувалися невідхилення тендерних пропозицій, які підлягали відхиленню, або невідповідності тендерної документації вимогам закону.

Будівництво

Торік Агентство відновлення взялося за виконання робіт лише через пʼять місяців після ухвалення постанови про реалізацію експериментального проєкту. Причинами затримки стали тривалий процес відбору та затвердження проєктів відновлення, а також погодження фінансування з боку уряду. Водночас за даними відомства, на кінець 2023 року на 186 об’єктах розпочали роботи, а середній рівень готовності усіх об’єктів складав 24%.

Але станом на середину червня 2024 року кардинального прогресу в реалізації експериментального проєкту не відбулося. За даними Служб відновлення:

• по 260 об’єктах (85%) розробили проєктну документацію;
• на 211 об’єктах (69%) триває виконання будівельних робіт;
• по 1 об’єкту (0,3%) завершено виконання будівельних робіт.

Бородянка

До затвердженого урядом переліку потрапило 37 об’єктів з відновлення смт. Бородянка. 29 з них — це багатоквартирні житлові будинки, які підлягають капітальному ремонту, реконструкції або новому будівництву. Також у перелік відновлення потрапили:

• Бородянський професійний аграрний ліцей;
• міське відділення поштового зв’язку;
• палац культури;
• будівлі сільської ради, її архіву та центру зайнятості;
• гуртожиток на вул. Набережній;
• вулично-дорожня мережа по вул. Центральна.

Ці проєкти — лише невелика частина знищеної та пошкодженої інфраструктури селища. У Київській ОВА повідомляли, що відновленню підлягають ще понад 600 таких об’єктів. Адміністрація пропонувала Агентству також включити у першу фазу комплексного відновлення будівлі військового комісаріату, «Ощадбанку» та Бородянського центру дитячої та юнацької творчості, однак відповідні об’єкти не були погоджені.

У 2023 році на фінансування комплексного відновлення Бородянки з фонду ліквідації розподілили понад 1,7 млрд гривень. За рахунок цих коштів планували повністю покрити витрати на відновлення будівель сільської ради, її архіву, майже 40% житлових будинків, а також профінансувати початок робіт по решті об’єктів. 

Замовником розроблення концепції відновлення пошкоджених об’єктів виступила Бородянська селищна рада. Зокрема, вона провела закупівлю послуг з розробки ескізного проєкту відновлення вулиці Центральної. У серпні виконавчий комітет місцевої ради затвердив передпроєктні роботи, які містили єдині стильові рішення для опорядження фасадів при відбудові об’єктів.

За даними Служби відновлення Київської області та Київської ОВА, станом на червень:

• по 34 об’єктах оголошено закупівлі послуг із розроблення проєктної документації;
• по 24 — розроблено проєктну документацію та проведено комплексну
• експертизу;
• по 23 — оголошено закупівлі на роботи з будівництва;
• по 16 — виконано роботи на рівні 10-15%.

Тож по жодному з об’єктів у Бородянці будівельні роботи не були завершені.

Тростянець

Під час російської окупації у Тростянці суттєвих руйнувань зазнали міська лікарня, житлові будинки, залізничний вокзал та привокзальна площа. Медичний заклад та житло вирішили відновлювати через механізм пооб’єктної відбудови. Натомість вокзал та площа увійшли до переліку проєктів з комплексного відновлення. Також до цього списку включили капітальний ремонт трьох ділянок дороги Н-12 Суми-Полтава, дві з яких розташовані між Тростянцем та сусіднім населеним пунктом, с. Климентове.

На ідею розробки концепції відновлення площі з залізничним та автовокзалами у Тростянці відгукнулися іноземні та київські архітектори. Місцеві ЗМІ навіть повідомляли про проведення публічних обговорень проєкту реконструкції. Та чи був зрештою затверджений якийсь із варіантів невідомо — інформація про це у відкритих джерелах відсутня.

Всього на фінансування комплексного відновлення міста у 2023 році виділили 663 млн грн. Цих коштів мало бути достатньо для покриття витрат на відновлення усіх зазначених проєктів. Але минулого року витратити встигли лише 80,6 млн грн — 12% від виділеного бюджету. 

За даними Служби відновлення Сумської області, станом на червень по трьох проєктах (реконструкції вокзалу та ремонту дороги) було проведено закупівлі послуг з розроблення проєктно-кошторисної документації та будівництва. Винятком став проєкт із реконструкції привокзальної площі. Спершу проблеми виникли з передачею прав замовника будівництва щодо магазинів, які розташовувалися на площі та перебували у приватній власності. Зрештою функції замовників все ж передали Службі відновлення, але виникла інша проблема — брак фінансування.  

У Сумській ОВА повідомляли, що рівень виконання робіт по проєктах у червні склав всього 7,2%. Через відсутність коштів у 2024 році роботи на об’єктах припинилися, як і розробка проєктної документації для привокзальної площі. 

Ягідне

Найменшим за загальним обсягом фінансування мало стати відновлення с. Ягідного, що на Чернігівщині. При цьому, населений пункт є другим за кількістю затверджених об’єктів відбудови — всього їх 122. Але 96% з них складають проєкти з капітального ремонту житлових будинків, витрати на які є найнижчими серед інших проєктів відновлення.

У рамках експерименту відновленню у Ягідному підлягали:

• клуб-бібліотека;
• школа;
• вулично-дорожня мережа;
• бювет;
• багатоквартирні (17) та приватні (101) житлові будинки.

Місцева влада ґрунтовно підійшла до питання відновлення населеного пункту. Зокрема, для цього розробили план комплексного відновлення села, який був затверджений за результатами громадських слухань. 

Орієнтовну вартість відновлення Ягідного визначили на рівні 404 млн грн. У 2023 році на витрати, пов’язані з відбудовою інфраструктури села, передбачили 188 млн грн. Але витратили в тому ж році лише 10,6 млн грн  — 6% від запланованої суми.

Станом на червень Службою відновлення в Чернігівській області:

• оголошено закупівлю послуг з розроблення проєктної документації — по 15 об’єктах;
• розроблено та проведено експертизу проєктної документації — по 11 об’єктах;
• оголошено закупівлю робіт з будівництва — по 10 об’єктах.

По дев’яти об’єктах у червні тривало будівництво і жоден з об’єктів не був відбудований. Крім того, відновлення ще 20 об’єктів фактично заблоковане через те, що приватні власники не передали права замовника будівництва щодо житлових будинків і квартир Службі. 

Циркуни

Циркуни — одне із найбільш постраждалих сіл Харківської області і водночас найбільш проблемний населений пункт експериментального проєкту відновлення. Село знаходиться за 25 км від кордону з росією і одразу після старту експерименту зросла інтенсивність обстрілів громади. За таких обставин постало питання не лише безпеки, але й економічної доцільності відновлення зруйнованих об’єктів. 

На початку літа минулого року в ОВА заговорили про можливість заміни Циркунів іншим населеним пунктом області для відбудови у межах урядового проєкту. Проте така ідея зустріла спротив у місцевих мешканців, для яких експеримент був єдиною надією на відновлення села, тож невдовзі питання заміни зняли з порядку денного. 

У Циркунах планували відбудувати лише чотири об’єкти:

• будівлю сільської ради (на місці якої мав з’явитися ЦНАП);
• дільничну лікарню;
• дитячий садок;
• ліцей.

Примітно, що Циркуни стали єдиним населеним пунктом, по якому концепція відновлення розроблялася на замовлення Служби відновлення. Водночас закупівля послуги відбувалася без використання системи Prozorro, а джерелом фінансування стали власні кошти (видатки на утримання) харківської Служби відновлення. За її інформацією, розроблену концепцію затвердила своїм рішенням місцева рада. 

На відбудову Циркунів у 2023 році планували виділити 76,4 млн грн — найменшу суму серед усіх населених пунктів, які беруть участь в експериментальному проєкті. Але жодної гривні з них використано не було. 

По Циркунівському ліцею та дільничній лікарні Служба відновлення оголосила закупівлі послуг на аварійно-відновлювальні роботи. За результатами торгів було укладено лише договір на реконструкцію ліцею, який, однак, був розірваний через відсутність фінансування. По двох інших об’єктах — будівлі сільради та закладу дошкільної освіти — станом на червень тривала розробка проєктної документації.

Посад-Покровське

Посад-Покровське на Херсонщині стало населеним пунктом з найбільшою кількістю затверджених проєктів відновлення (128). Як і у випадку з Ягідним, більше 90% з них стосуються відбудови приватного житла. Також у переліку опинилися:

• дитячий садок-ліцей;
• будівлі сільської ради та центру безпеки;
• амбулаторія;
• системи газо-, водо- та електропостачання;
• вулично-дорожня мережа;
  ділянка автомобільної дороги.

Відновлення Посад-Покровського стало першим та єдиним кейсом у рамках експериментального проєкту, де Служба відновлення освоїла понад половину виділеного фінансування на 2023 рік, а розмір витрачених коштів (345,5 млн грн) перевищив сукупні витрати по решті населених пунктів. 

Крім того, єдиним об’єктом, по якому було завершено виконання будівельних робіт у рамках експерименту, став один із проєктів відновлення Посад-Покровського. Служба відновлення у Херсонській області не надала відповідь на наш запит, але, ймовірно, ідеться про капітальний ремонт автомобільної дороги М-14, яка проходить через населений пункт. Водночас на відновлення ділянки дороги було використано майже 298 млн грн, тоді як жоден із житлових будинків по проєкту не був відновлений. Це стало предметом звинувачень Агентства з боку регіональної влади. Однак керівник відомства повідомляв, що відбудова житла була ускладнена необхідністю передачі прав замовників будівництва від власників (ця проблема була характерна і для інших населених пунктів). Хоча, за його словами, станом на червень відновлювальні роботи тривали в усіх 120 оселях, однак із припиненням фінансування у 2024 будівництво сповільнилося або зовсім зупинилося.

Підсумки та рекомендації

Очікувалося, що реалізація експериментального проєкту допоможе знайти нове, ефективне рішення для відновлення населених пунктів, інфраструктура яких суттєво постраждала від російської агресії та потребувала комплексного, а не пооб’єктного, підходу до відбудови. Перед проєктом ставилося завдання одночасно забезпечити прозорість, ефективність, системність та швидкість відновлення. Однак вже за перших вісім місяців впровадження проєкту стало зрозуміло, що ці принципи легко озвучити у промові, але в рази складніше реалізувати на практиці. 

Результати першого року експерименту навряд чи можна вважати успішними — з понад трьохсот запланованих об’єктів відновлення завершити роботи вдалось лише по одному, та й той не був першочерговою потребою. Уряд та регіональна влада звинувачували Агенство відновлення та його керівника у провалі пілотного проєкту з огляду на низькі показники виконання робіт. Той, своєю чергою, апелював до тривалих зволікань з боку уряду та відсутності фінансування. 

Зрештою політичні перипетії, які супроводжували реалізацію експериментального проєкту, стали однією з причин звільнення Голови Агентства відновлення. Але важливо розібратися що ж пішло не так та що слід врахувати на майбутнє, адже без механізму комплексного відновлення нам не обійтись. 

На наш погляд, успішній першій фазі проєкту (реалізація передбачалась з 2023 по 2025 рік) завадило кілька проблем:

• Прогалини в умовах експерименту. Відбір проєктів відновлення для реалізації експериментального проєкту з відновлення населених пунктів тривав понад три місяці. Протягом цього часу обласні адміністрації збирали пропозиції від органів місцевого самоврядування постраждалих населених пунктів, формували на їх основі переліки, які далі подавали на затвердження Агентству відновлення. Водночас деякі ОВА неодноразово подавали уточнені переліки, а деяким переліки повертали на доопрацювання, що вимагало повторного звернення до ОМС за уточненими пропозиціями. До того ж у питання відбору та затвердження проєктів втручалися не лише учасники експерименту, але й навіть представники Кабміну та Офісу Президента. Сукупно це загальмувало процес та змістило фактичний старт проєкту на осінь 2023 року.

За винятком політичної складової, цю ситуацію зумовила відсутність у Порядку реалізації експериментального проєкту чітких вимог та критеріїв прийнятності проєктів відновлення (один і той же тип об’єктів був затверджений або непогоджений у переліку різних населених пунктів), а також включення у процедуру відбору проєктів посередників у вигляді ОВА. Цікаво, що саме представник місцевої влади, мер Тростянця, під час звітування керівника Агентства про результати відновлення усупереч головам ОВА та уряду не погодився з негативними оцінками діяльності відомства.

Крім того, відсутність єдиного підходу до відбору проєктів відновлення стала причиною того, що з експерименту фактично повністю випала відбудова Мощуна. 

• Затримки з фінансуванням. Тривалий процес відбору проєктів відновлення безпосередньо вплинув і на фінансування експерименту, адже виділення коштів на його реалізацію у 2023 році відбулося одночасно із затвердженням переліку цих проєктів — 4 серпня. Водночас погодження паспорта бюджетної програми відбулося у середині вересня. Як наслідок, регіональні служби відновлення змогли розпочати проведення закупівель лише через пʼять місяців після офіційного старту експериментального проєкту і за три місяці до завершення бюджетного року. 

Упродовж цього часу служби відновлення провели щонайменше 237 закупівель з розробки проєктно-кошторисної документації, будівництва та технічного нагляду. Водночас рівень умовної економії (різниці між очікуваною вартістю та сумою укладеного договору) за закупівлями у середньому становив 21%. Станом на кінець 2023 року підрядним організаціям було перераховано 558 млн грн — 17% від виділених коштів на відповідний рік. 

Із закінченням бюджетного року виникла потреба в отриманні додаткового фінансування для оплати виконаних робіт та наданих послуг у 2024 році. Проте станом на червень залишок невикористаних коштів у 2023 році не був виділений урядом попри те, що по інших напрямках кошти перерозподілили в березні. Відсутність фінансування зумовила зупинку виконання робіт підрядниками або й навіть розірвання договорів.

• Урядові процедури та політична нестабільність. Згідно з останнім звітом Агентства відновлення, відомство у лютому 2024 надіслало запит на виділення залишків невикористаних коштів обсягом 2,8 млрд грн для продовження робіт із відбудови. Станом на червень проєкт розпорядження про фінансування перебував на розгляді в Секретаріаті Кабміну. Проте його не розглядали більше місяця, бо профільний урядовий комітет з питань відновлення, який очолював колишній віцепрем’єр-міністр з відновлення України, не проводив засідань. Щоправда, звільнення Кубракова не мало б зумовити колапс у роботі комітету, адже відповідно до наявного розподілу повноважень його мав би замінити інший віцепрем’єр — Федоров. 

• Непередача прав замовників будівництва. На перешкоді реалізації експериментального проєкту також стояли проблеми, пов’язані з визначеною процедурою відновлення. Відповідно до умов експерименту суб’єкти управління об’єктами державної або комунальної власності, а також власники об’єктів приватної власності мали передавати функції замовника будівництва службам відновлення. Але на практиці приватні власники тривалий час ігнорували цей обов’язок та навіть виступали проти. Ба більше, станом на червень 2024 року відновлення частини об’єктів житлової нерухомості у Ягідному Чернгівіської області і далі заблоковане через непередані права замовника будівництва.

Аналізуючи обставини та результати першого року реалізації експериментального проєкту з комплексного відновлення населених пунктів доходимо висновку, що невдалий старт проєкту зумовлений відсутністю його належного нормативного регулювання та перешкодами з боку як його учасників, так і уряду. З огляду на це уряду варто переглянути свою позицію стосовно фактичного призупинення фінансування експериментального проєкту. Тим паче, що для деяких населених пунктів це рятувальна соломинка, щоб повернути життя у них. Але з огляду на те, в яких умовах ми перебуваємо зараз, уряд має розподіляти фінансовий ресурс ефективно, зважаючи на всі інші пріоритети країни. 

Оскільки комплексне відновлення має перспективи для застосування як механізм відбудови міст, селищ та сіл України, а відповідні положення уже включають у проєкти законодавчих ініціатив, ми рекомендуємо при цьому:

1. Розробити критерії та затвердити порядок визначення населених пунктів, які підлягатимуть комплексному відновленню задля унеможливлення ухвалення суб’єктивних рішень у під час обрання таких населених пунктів або втручання у цей процес.
2. Визначити критерії прийнятності об’єктів для цілей комплексного відновлення та передбачити їх обов’язкову пріоритезацію відповідно до затверджених методик. 
3. Виключити з процедури відбору та затвердження об’єктів відновлення посередників у вигляді обласних державних (військових) адміністрацій за аналогією з пооб’єктним відновленням.
4. Призначити керівників для органів-координаторів експериментального проєкту — міністра розвитку громад, територій та інфраструктури України та голову Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури.

Матеріал підготовлено в межах проєкту “Підтримка цифрової трансформації”, що фінансується USAID і UK Dev.

Створення цієї публікації стало можливим завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID). Зміст є виключною відповідальністю ХХ та не обов’язково відображає погляди USAID чи Уряду Сполучених Штатів.

Ця публікація створена за фінансової підтримки Програми допомоги з міжнародного розвитку від Уряду Великої Британії. Однак висловлені погляди не обов’язково відображають офіційну політику Уряду Великої Британії.

Автори дослідження: Андрій Швадчак, Ярослав Пилипенко, Борис Нестеров