Резюме

За 14 місяців замовники уклали 257 тис. прямих надпорогових договорів на 401,7 млрд грн. Це приблизно 6% кількості договорів у системі та майже 28% від їхньої загальної вартості. Тому хоч таких закупівель відносно небагато, їхній фінансовий масштаб суттєвий.

Водночас майже половина всієї суми (43,3%) прямих надпорогових закупівель припадає на закупівлі природного газу замовником, на якого уряд поклав спецобов’язки. Це звіти про про продаж газу в межах групи «Нафтогаз», які зробили обов’язковими у 2023. Ці закупівлі можуть спотворювати статистику і прибільшувати проблему з прямими неконкурентними закупівлями в Prozorro, зокрема в очах міжнародних партнерів.  

Загалом ситуацію з неконкурентними надпороговими закупівлями покращить повернення переговорної процедури. Якщо не враховувати закупівлі природного газу в межах групи «Нафтогаз», зараз приблизно 70% вартості контрактів становлять закупівлі за підставами, за якими раніше треба було проводити саме її. Переговорна процедура передбачає консультації з кількома постачальниками де це можливо, та механізм оскарження, які зменшують ризики порушень і неефективних рішень.

Прямі закупівлі можна залишити як винятки для тих випадків, які зумовлені саме воєнним станом. Наприклад, коли замовник перебуває на території активних бойових дій. У той же час, низку підстав треба взагалі переоцінити — чи справді вони необхідні. 

Обсяги і динаміка закупівель

Від 30 липня 2024 року до 30 вересня 2025-го замовники уклали 257 тис. прямих надпорогових угод. Їхня вартість на момент дослідження становила 401,7 млрд грн. Це майже 28% від загальної поточної суми договорів, укладених за цей період. Їхня вартісна питома вага у сфері закупівель суттєва, хоча кількість таких закупівель і помірна — 5,87% від усіх.

Активність замовників значною мірою підпорядкована бюджетному та плановому циклу. Плавне зростання кількості лотів і загальної суми договорів спостерігається до січня 2025, після чого поступово знижується до березня. Така динаміка схожа з загальною динамікою по всім методам закупівель і може пояснюватися поєднанням сезонних факторів, а також бажанням використати залишки бюджету до кінця року та закупівлями для нового року. Під час аналізу сезонності ми не враховували звіти про закупівлі природного газу в межах групи «Нафтогаз», адже вони сильно викривлювали статистику.

Це означає, що планування та контроль бюджетних ресурсів у прямому сегменті закупівель потребують підвищеної уваги в сезон пікового навантаження, щоб запобігти неефективному використанню коштів та потенційним ризикам закупівель.

Які підстави застосовують замовники

Протягом 14 досліджуваних місяців 84,4% вартості прямих надпорогових закупівель припало на п’ять найбільш поширених підстав із майже трьох десятків. Ними стали:  

1. Закупівля природного газу суб’єктом, на якого покладені спецобов’язки – 43,3%. У чотирьох таких закупівлях на 82,8 млрд грн замовник некоректно вказав підставу в електронному полі, тож їх ми додали вручну на основі документу обґрунтування.
2. Відсутність конкуренції з технічних причин – 19,1%.
3. Захист критичної інфраструктури та енергетики – 8,1%.
4. Закупівлі з нагальної потреби – 7,6%.
5. Відмінено відкриті торги через відсутність пропозицій – 6,4%.

За кількістю лотів на чотири найпоширеніші підстави припадає 78,1% закупівель:

1. Відсутність конкуренції з технічних причин – 29,9%.
2. Відмінено відкриті торги через відсутність пропозицій – 18,3%.
3. Закупівлі з нагальної потреби – 15,7%.
4. Послуги з адвокатської діяльності – 14,2%.

Кожна з цих підстав має свої особливості застосування та пов’язані ризики.

За підставою відсутності конкуренції з технічних причин замовники можуть проводити закупівлі в природних монополістів (коли відсутність конкуренції прямо визнана Антимонопольним комітетом) або в інших випадках. Для приблизної оцінки частки закупівель, які здійснюють саме у природних монополістів, ми використали зведені відомості АМКУ про них станом на 31 жовтня 2025. На них припадає 56,1% закупівель за підставою відсутності конкуренції з технічних причин за кількістю лотів та 51,8% за сумою.

В інших випадках відсутність конкуренції може виникнути і через вендорлок, коли змінити виконавця невигідно чи й взагалі неможливо. Наприклад, у закупівлях ІТ-послуг така залежність може виникати через особливості побудови ІТ-продукту, відсутність повної технічної документації на нього, використання рідкісних мов програмування. Фактична монополізація розробниками права на розвиток створених ними рішень може призводити до зростання вартості послуг і зниження мотивації підрядника впроваджувати інновації чи підвищувати якість через відсутність конкуренції. Детальніше з цією проблемою ви можете ознайомитися у дослідженні закупівель ІТ в Prozorro. Водночас не кожне обмеження конкуренції є однозначно негативним або зумовленим недоброчесною поведінкою замовника чи постачальника. У низці ситуацій, зокрема пов’язаних із національною безпекою, обороноздатністю чи захистом критичної інфраструктури, застосування спеціальних технічних рішень, закритих архітектур чи обмеженого кола виконавців може бути об’єктивно виправданим і спрямованим на мінімізацію ризиків для держави. Аналогічно і з іншими предметами закупівель.

У прямих закупівлях через нагальну потребу є ризик того, що вона насправді не така вже й нагальна — або що вона стала такою через дії самого замовника, який чомусь не провів закупівлю раніше. Закупівель за цією підставою більшає під кінець бюджетного року — у період із вересня по грудень їхня кількість зростає приблизно на 50%. Тому найімовірніше, замовники використовують цю підставу і тоді, коли треба просто встигнути використати кошти в межах бюджетного року. 

Коли замовник укладає прямий договір через те, що ніхто не прийшов на тендер, умови цих двох закупівель мають бути незмінними. Однак чи дотримуються замовники цього на практиці — наприклад, чи вимагають вони від контрагентів наявність усіх тих довідок, які просили в учасників на невдалих торгах — перевірити складно. Адже в системі вони оприлюднюють лише сам договір. Існують випадки, коли замовники взагалі укладають декілька контрактів замість одного.  

Серед прямих договорів на послуги з адвокатської діяльності масові закупівлі на невеликі суми поєднуються з кількома великими стратегічними контрактами. 65% усіх закупівель за вартістю концентруються у п’яти замовників — АТ «Укрнафта», НАК «Нафтогаз України», КП «Дніпровський метрополітен», Східний та Південно-Східний міжрегіональні центри з надання безоплатної правничої допомоги. При цьому, за кількістю лотів майже 97% належить лише двом останнім центрам правничої допомоги, де вони систематично закуповують послуги адвоката за надання безоплатної вторинної правничої допомоги. Ми також зацікавилися, як закуповують послуги адвокатів інші такі міжрегіональні центри. Виявилося, що вони також масово укладають невеликі прямі договори, але не вказують в електронному полі їх підставу. Тож загалом таких лотів від центрів правничої допомоги за перевірений період було майже 73 тис. на 646 млн грн. 

У випадку із адвокатськими послугами виникає питання, чи точно варто дозволяти купувати їх напряму. Наприклад, послуги з юридичного консультування та юридичного представництва купують конкурентно. Аналогічно конкурентні процедури застосовують для придбання низки й інших високоінтелектуальних послуг — наприклад, консалтингу або аудиту.

Що саме купують

Найчастіше замовники використовували неконкурентні надпорогові закупівлі для придбання послуг. На них припадає 57,47% усіх таких закупівель — це понад 147 тис. з 257 тис. лотів. Однак у грошовому вимірі послуги становлять лише 19,7% від загальної суми укладених угод. Це свідчить, що більшість із них невеликі за обсягом, але масові за кількістю. 

Зовсім інша ситуація з товарами. Хоча за кількістю їх закупівель менше, ніж послуг — 40,15% від усіх або понад 103 тис. лотів, — саме вони формують майже дві третини всієї суми прямих договорів, приблизно 255 млрд грн.

Найменша частка припадає на роботи — лише 2,38% від кількості або приблизно 6 тис. лотів. Водночас за вартістю вони охоплюють 16,88% всіх неконкурентних надпорогових закупівель (майже 68 млрд грн).

Якщо ж заглибитися в коди CPV, вартість прямих закупівель суттєво сконцентрована у трьох категоріях — на них припадає понад 69% суми. При цьому окремі категорії формують значну частку суми договорів за відносно малої кількості лотів.

Газове паливо (09120000-6) є ключовою категорією за фінансовим обсягом. Попри незначну частку у загальній кількості лотів, саме на газ припадає найбільша частка вартості договорів. Одна з причин — обов’язок ТОВ «Газопостачальна компанія “Нафтогаз Трейдинг”» звітувати про закупівлі природного газу у своєї ж материнської компанії та ще інших підприємств у групі. Це дочірнє підприємство НАК «Нафтогаз України», яке здійснює гуртовий продаж природного газу для промислових споживачів, бюджетних установ та постачальників.

Також варто звернути увагу, що майже 8,7 тис. договорів на закупівлю природного газу уклали напряму після попередніх невдалих торгів. У досліджуваний період лише 8,3% конкурентних закупівель цього товару вдалося успішно завершити.

Загалом Україна зобов’язалася забезпечити вільний ринок електроенергії та газового палива. Водночас уряд поклав спеціальні обов’язки на ТОВ «Газопостачальна компанія “Нафтогаз Трейдинг”» — компанія зобов’язана постачати природний газ бюджетним установам за пільговим тарифом. Якихось окремих правил для цього випадку не передбачено, тож замовникам доводиться оголошувати відкриті торги, на які ніхто не приходить через низьку очікувану вартість, і вже потім укладати прямий договір із компанією Нафтогазу за низькою ціною. Зрідка — наприклад, влітку, коли ціна на цей товар нижча, — торги все-таки вдається провести. Але загалом чимало ресурсів витрачається на формальні процедури. 

Для аналізу сфери будівельних робіт (CPV-45000000-7) ми об’єднали всі закупівлі за другою цифрою коду CPV, оскільки тут предмет закупівлі визначається за об’єктами, а не за класифікатором. Три підстави формують 75,7% усієї вартості прямих надпорогових закупівель, хоча разом складають лише 51,3% кількості лотів. А саме йдеться про захист об’єктів критичної інфраструктури та енергетики, нагальну потребу та закупівлю додаткових робіт до основного договору (до 50%). Необхідність закупівель додаткових робіт вказує на потенційні проблеми з якістю проєктування об’єктів та точністю визначення їхньої вартості на етапі планування, зокрема через складність таких проєктів. 

Водночас прямі закупівлі через неподання жодної пропозиції масові за кількістю, але формують відносно невелику частку вартості. Недостатня конкуренція в цій сфері може свідчити про потенційні бар’єри участі, наприклад, надмірні вимоги у тендерній документації, або про обмежене коло підрядників.

Закупівлі пари, гарячої води та пов’язаної продукції (09320000-8) характеризуються високою часткою процедур, проведених за відсутності конкуренції з технічних причин. Це відповідає природі ринку, де постачання часто здійснюється локальними монополіями, а можливість альтернативного вибору постачальника обмежена.

Хоча категорії «Електрична енергія» (09310000-5) та «Розподіл електричної енергії» (65310000-9) належать до однієї сфери, вони мають відмінну структуру підстав для проведення прямих надпорогових закупівель. У закупівлях самої електроенергії як товару з великим відривом (приблизно 70%) — як за сумою, так і за кількістю процедур — домінує підстава укладення договору з постачальником останньої надії або постачальником універсальної послуги. Водночас суттєву частку (21%) становлять відсутність конкуренції з технічних причин та відміна торгів через неподання пропозицій. Така структура свідчить, що в цій категорії застосування прямих договорів значною мірою залежить від якості планування і проведення закупівель та рівня ринкової активності постачальників.

Натомість послуги з розподілу електричної енергії на конкретній території надає один оператор системи розподілу, а тарифи встановлює державний регулятор. За таких умов переважання підстави «відсутність конкуренції з технічних причин», 95,5% за кількістю та 97,6% за сумою договорів, має об’єктивний характер і зумовлене природною монополією відповідних операторів. 

Тож попри галузеву спорідненість, ці дві категорії формують різні моделі неконкурентних закупівель і потребують різного підходу до оцінки ризиків.

Закупівлі в категорії Вертольоти, літаки, космічні та інші літальні апарати з двигуном (34710000-7) здебільшого спрямовані на задоволення нагальних потреб Збройних Сил України або припадають на закупівлі замовників із зони активних бойових дій.

Оскільки частина підстав для неконкурентних надпорогових закупівель пов’язана з предметом закупівлі, певні категорії в топі були очікувані — наприклад, природний газ або юридичні послуги. І загалом основну частку прямих надпорогових договорів займають закупівлі різноманітних енергоносіїв. 

У кожній категорії спостерігається переважання кількох основних підстав для укладення прямих договорів. Водночас на вибір, яку з них застосувати, можуть впливати різні обставини: технічні обмеження, відсутність конкурентів, нагальні потреби.

При цьому, інколи замовники зазначають некоректні підстави. Наприклад, так газове паливо купували за підставою придбання гемопоетичних стовбурових клітин. Водночас у закупівлях природного газу серед постачальників із покладеними спеціальними обов’язками трапляються й контракти на постачання газу для шкіл. Утім, такі випадки не мали настільки масового характеру, щоб суттєво вплинути на загальну статистику за вартістю.

Моніторинг прямих закупівель

Держаудитслужба охопила моніторингом 1062 лотів або 0,41% надпорогових закупівель, проведених напряму за досліджуваний період. У конкурентних закупівлях охоплення моніторингами майже в 7 разів вище і складає 2,73% від загальної кількості закупівель, які можна моніторити. Аналогічна тенденція спостерігається і у вартісному вимірі: моніторинг охоплює лише 2,3% сумарної вартості прямих надпорогових договорів, тоді як у конкурентному сегменті — 20,9%. Навіть якщо не враховувати вартість закупівель природного газу в межах групи «Нафтогаз», а також закупівель у природних монополістів, постачальників останньої надії та універсальної послуги — охоплення все одно досягне тільки 5% вартості прямих контрактів. Такий розрив у порівнянні з конкурентними закупівлями свідчить, що прямі закупівлі значною мірою залишаються поза фокусом моніторингу. Водночас вони також потребують контролю, адже не передбачають ні конкуренції, ні запобіжників на зразок оскарження в АМКУ. 

Найбільші обсяги моніторингів припадають на будівельну галузь (CPV 45) та енергетичний сектор (CPV 09), де суми контрактів сягають мільярдів гривень. Тож загалом моніторинги зосереджені на сферах із високим фінансовим навантаженням та підвищеним ризиком неефективного використання коштів. Значну увагу приділено також промисловій техніці (CPV 42) та послугам з ремонту і технічного обслуговування (CPV 50).

Водночас у топ-3 за кількістю моніторингів попадає сфера готельних, ресторанних послуг та послуг з роздрібної торгівлі (CPV 55) з обсягом коштів понад 90 млн грн. У 98% випадків ідеться про послуги організації харчування закладів освіти. Такі закупівлі переважно моніторили управління Західного офісу Держаудитслужби, зокрема у Хмельницькій та Тернопільській областях, де їх перевіряли утричі частіше, ніж будівельні закупівлі. Виявлені порушення за цим CPV переважно стосувалися неоприлюднення або невчасного оприлюднення обґрунтування підстави закупівлі. Тож за результатами більшості моніторингів аудитори зобов’язували провести роз’яснювальну роботу та навчання уповноважених осіб.

Загалом порушення у прямих надпорогових закупівлях під час моніторингу аудитори виявляли в 67,8% випадках. Цей показник трохи вищий ніж в конкурентних закупівлях, де він становить 61,3%. Хоча відрив у 6 відсоткових пунктів не критично великий, він може свідчити про те, що в прямих неконкурентних закупівлях підвищені ризики недотримання законодавства. Але тут важливо зрозуміти, які саме порушення виявляють аудитори. Комплексно це зробити важко, бо в електронному полі на Prozorro Держаудитслужба майже завжди вказує тип порушення як «Інші порушення законодавства у сфері закупівель», і деталі доводиться шукати вручну у тексті висновку. Тому варто оновити види порушень у системі і коректно їх застосовувати, щоб мати можливість аналізувати проблеми прямих закупівель.

Підсумовуючи, прямі надпорогові закупівлі варто більше охопити контролем. Самі сектори для моніторингів Держаудитслужба здебільшого вибирає добре — концентрується на будівництві, енергетиці та суміжних сферах, де найбільші обсяги закупівель і підвищені корупційні ризики. Питання викликає надмірна увага Західного офісу до закупівель послуг харчування в закладах освіти. Вони не дуже поширені і порівняно невеликі за вартістю, а порушення в них здебільшого пов’язані з неоприлюдненням або невчасним оприлюдненням інформації. Тож офісу доцільно вдосконалити методологію відбору прямих надпорогових закупівель для моніторингу.

Зміни у договорах

Зміни до договорів були внесені у 36,7 тис. лотів, що становить понад 14% від загальної кількості прямих надпорогових закупівель. Водночас сукупна вартість змінених договорів сягнула 140 млрд грн, тобто майже 35% від загальної вартості всіх договорів у цьому сегменті. Для порівняння, у конкурентних закупівлях зміни відбувалися частіше: вони охопили 21,8% лотів і 44,7% від загальної вартості договорів за відповідний період. Отримані дані свідчать, що хоча зміни до договорів у прямих надпорогових закупівлях фіксуються рідше, ніж у конкурентних, їхній фінансовий масштаб все ще суттєвий. Більшість змінених договорів припадає на випадки, коли підставою використання прямих договорів були відсутність конкуренції з технічних причин (41,81% від усіх змінених договорів) або відсутність пропозицій на відкритих торгах (32,53% від усіх змінених договорів). Але їхні частки такі великі, бо це загалом найбільш поширені підстави застосування прямих надпорогів. Якщо ж дивитися, скільки договорів змінювали в межах кожної підстави проведення прямих закупівель, лідери будуть такі:

• закупівля природного газу суб’єктом, на якого покладені спецобов’язки — змін зазнали 38,34% договорів (якщо говорити саме про закупівлі групи «Нафтогаз», то 41,2%);
• закупівля додаткових робіт чи послуг у того самого учасника до 50% ціни попереднього/існуючого договору — 28,11% договорів;
• ніхто не прийшов на тендер — 25,38%.

Щоб оцінити обґрунтованість цих змін та потенційні ризики зловживань, необхідно додатково поглиблено проаналізувати їхню суть.

Порівняння з переговорною процедурою 

Від переговорної процедури відмовилися в перший рік повномасштабного вторгнення на користь ще гнучкішого механізму. У постанові №1178 підстави переговорної процедури стали підставами для прямих угод. На початку такі зміни могли бути виправданими для забезпечення потреб замовників, зокрема для захисту, енергетики й критичної інфраструктури. Проте таке розширення дискреції замовників створюють ризики маніпуляцій та обходу конкурентних процедур, коли частина закупівель укладається прямими договорами без належної перевірки підстав.

За аналогічний період з 30 липня 2020 до 30 вересня 2021 року, останні роки перед повномасштабним вторгненням, замовники провели 100,6 тис. переговорних процедур, за якими уклали договорів на 101,7 млрд грн. Тобто в середньому на неї припадало 7,2 тис. угод щомісяця на 7,3 млрд грн. Це значно менше, ніж зараз — у досліджуваний період прямих надпорогових контрактів укладають середньомісячно 18,4 тис. на 28,7 млрд грн. Тобто загалом кількість лотів такого типу зросла понад вдвічі, а обсяг контрактів — майже в 4 рази. Звісно, тут варто врахувати два фактори:

• висока інфляція за останні роки;
• зростання кількості підстав для прямих надпорогових угод.

Як у переговорній процедурі, так і в прямих закупівлях за особливостями воєнного часу, лідером за кількістю та обсягом витрат залишається відсутність конкуренції з технічних причин. За переговорною процедурою саме ця підстава охоплює майже 52% лотів і понад 50% вартості договорів. Аналогічна підстава на першому місці також у прямих закупівлях за особливостями — майже 30% договорів і 19% загальної вартості договорів. Тож для переговорної процедури перелік найпоширеніших підстав, який займає 95,7% за вартістю договорів, такий: 

1. Відсутність конкуренції з технічних причин — 51,8 млрд грн (50,9%) за сумою договорів та 52% за кількістю лотів.
2. Ніхто не прийшов на тендер — 21,4 млрд грн (21%) та 30% лотів.
3. Необхідність проведення додаткових будівельних робіт — 15,6 млрд грн (15,3%) та 2,5% лотів.
4. Нагальна потреба (сукупно за всіма абзацами цієї підстави в законі) — 6 млрд грн (5,9%) та 3,9% лотів. 
5. Необхідність захисту прав інтелектуальної власності — 2,6 млрд грн (2,6%) та 2,2% лотів.

За типом предмета закупівлі розподіл у переговорних процедурах схожий на той, що є у прямих договорах. Суттєва відмінність була лише у вартості товарів і послуг. Раніше вони займали 37% і 48% суми договорів відповідно, а тепер на товари йде більше коштів — 63% проти 20%. 

Найбільше коштів за переговорною процедурою також припадало на енергоресурси та будівництво. Але тоді природний газ не домінував так сильно за вартістю угод. Ще не було звітування за закупівлі природного газу в межах групи «Нафтогаз», але й закупівлі в постачальника останньої надії були значно менші за обсягами.

Якщо не враховувати закупівлі газу в межах групи «Нафтогаз», на підстави, за якими раніше замовники проводили переговорну процедуру, нині припадає 70,2% вартості прямих надпорогових угод. Це означає, що значна частка ринку прямих закупівель потенційно могла б проходити через більш контрольовану процедуру, що забезпечує прозорість та конкурентність.

Застосування переговорної процедури дає вагомі інституційні переваги: вона дозволяє проводити консультації з кількома потенційними постачальниками перед укладенням договору та передбачає механізм оскарження рішень. Навіть якщо оскарження трапляється рідко — менше ніж у 1% випадків — сама наявність цього інструменту створює стримувальний ефект і знижує ризики неконкурентних закупівель, зокрема тих, що грунтуються на заявленій відсутності конкуренції.

Так, запровадження переговорної процедури може стати ефективним механізмом підвищення прозорості та мінімізації ризиків у сегменті прямих закупівель, де контроль і конкуренція наразі обмежені.

Підсумки

За період із 30 липня 2024 року до 30 вересня 2025 року замовники уклали 257 тис. прямих надпорогових договорів на суму 401,7 млрд грн. Це приблизно 6% кількості договорів у системі та майже 28% від їхньої загальної вартості. Тому хоч таких закупівель відносно небагато, їхній фінансовий масштаб суттєвий.

При цьому, майже половина всієї суми (43,3%) прямих надпорогових закупівель припадає на закупівлі природного газу замовником, на якого уряд поклав спецобов’язки. Тобто на звітування про продаж цього товару в межах групи «Нафтогаз». Тут виникає питання, чи є взагалі потреба у таких звітах на Prozorro — приміром, до 2023 року їх не оприлюднювали.

Також багато закупівель газу — 8,7 тис. — відбуваються напряму після невдалих торгів. Замовникам вдалося завершити лише 8,3% таких конкурентних закупівель. До пошуку рішення треба залучати як Мінекономіки, так і Міненергетики. Адже наразі в публічних закупівлях сформувалася ситуація із квазі-вільним ринком газу: замовники начебто й можуть купувати його у будь-кого, але фактично змушені проводити безрезультатні торги.

Загалом ситуацію з неконкурентними надпороговими закупівлями покращить повернення переговорної процедури. Якщо не враховувати закупівлі природного газу в межах групи «Нафтогаз», зараз приблизно 70% вартості контрактів становлять закупівлі за підставами, за якими раніше треба було проводити саме її. Переговорна процедура передбачає консультації з кількома постачальниками де це можливо, та механізм оскарження, які зменшують ризики порушень і неефективних рішень.

Додатково варто звернути увагу на закупівлі за нагальною потребою — застосування цієї підстави зростає приблизно на 50% під кінець бюджетного року. Тож імовірно, частина з них проведена не стільки через нагальні обставини, скільки через виклики бюджетування. Однак це потребує додаткового дослідження.

Крім цього, доцільно технічно пов’язати в Prozorro невдалі відкриті торги до подальшої неконкурентної закупівлі, що проводиться через їх відміну. Це дозволить підвищити прозорість таких закупівель і покращити контроль за тим, щоб замовники на прямих закупівлях дотримувалися умов первісного тендеру.

Прямі закупівлі можна залишити як винятки для тих випадків, які зумовлені саме воєнним станом. Наприклад, коли замовник перебуває на території активних бойових дій. У той же час, низку підстав треба взагалі переглянути — чи справді вони необхідні. Наприклад, деякі підстави в системі зазначали всього у декількох або декількох десятках закупівель. Також доцільно розглянути інші способи для придбання послуг для надання безоплатної правової допомоги — приміром, рамкові угоди. 

Для ефективності як закупівель за переговорною процедурою, так і прямих договорів важливо навчати замовників — зокрема як краще визначати вартість таких контрактів та обирати постачальника.

І зрештою, прямі надпорогові закупівлі поки що всемеро менше охоплені моніторингом, ніж конкурентні — лише 2,26% суми проти 20,9%. Їм потрібно більше контролю, з фокусом на більш дороговартісні закупівлі та суттєві порушення. 

Це дослідження підготовлено в межах проєкту “Цифровізація для зростання, доброчесності та прозорості” (UK DIGIT), що виконується Фондом Євразія та фінансується UK Dev.

Дослідження створено за фінансової підтримки Програми допомоги з міжнародного розвитку від Уряду Великої Британії. Зміст є винятковою відповідальністю Transparency International Ukraine; висловлені погляди не обов’язково відображають офіційну політику Уряду Великої Британії.

Над дослідженням працювали

Керівник напряму: 

Іван Лахтіонов, заступник виконавчого директора Transparency International Ukraine з інноваційних проєктів

Автори дослідження:

Павло Дегтярьов, дослідник проєкту DOZORRO TI Ukraine

Катерина Русіна, проєктна менеджерка DOZORRO

РЕЗЮМЕ

Більше половини (55%) досліджених закупівель кам’яного вугілля містили неправомірні вимоги надання додаткових документів, а також встановлювали надзвичайно короткі строки для їх подання — потенційно дискримінаційні умови. 

Часто проєкти договорів також передбачали умови, за якими неподання документів у короткий строк автоматично трактувалося як письмова відмова від укладення договору, що призводило до відхилення пропозиції та дискваліфікації учасника.

У репрезентативній вибірці в закупівлях з неправомірними вимогами та дискваліфікаціями переможні пропозиції загалом були майже на 40% дорожчими за мінімальні, які замовники відхилили.

Така практика демонструє, що спрощена процедура ЗПП іноді працює не зовсім так, як задумано, і частково підриває логіку електронного каталогу як швидкого та доступного інструменту закупівель. Щоб підвищити прозорість закупівель в Prozorro Market, проєкт DOZORRO TI Ukraine пропонує:

1. Закрити категорію кам’яного вугілля у Prozorro Market.
2. Запровадити механізм оскарження вимог закупівель, що надасть бізнесу механізм захисту своїх інтересів і може суттєво зменшити ризики зловживань. 
3. Забезпечити моніторинг ЗПП Держаудитслужбою, щоб охопити контролем ці закупівлі.
4. Надати Мінекономіки повноваження затверджувати типові договори для конкретних категорій товарів, що спростить їх підготовку та забезпечить відповідність законодавству, та зробити їх електронним контрактом.
5. Із розвитком електронного контрактингу запровадити автоматичний попередній скринінг проєктів договорів в електронному каталозі, який, у разі виявлення потенційно незаконних формулювань, генеруватиме сповіщення для контролюючих органів.
6. Створити пам’ятки для уповноважених осіб замовника із рекомендаціями щодо підготовки та проведення закупівель через електронний каталог.

У сукупності ці заходи здатні зробити закупівлі в Prozorro Market більш прозорими, передбачуваними та зручними як для замовників, так і для учасників ринку.

Чим особливі закупівлі через Prozorro Market

Особливості здійснення закупівель через електронний каталог (Prozorro Market) регулює окремий Порядок формування та використання електронного каталогу (далі — Порядок), затверджений постановою Кабміну № 822 від 14 вересня 2020 р. Головна ідея цього методу — полегшити і пришвидшити закупівлю. Кваліфікацією, тобто перевіркою документів постачальників, займається адміністратор каталогу. Водночас ЗПП не моніторять аудитори, а учасники не можуть оскаржити ні умови, ні рішення замовників. 

ЗПП формується шляхом заповнення електронних форм, у яких замовник зазначає обмежений перелік відомостей, зокрема: найменування, очікувану вартість, кількість, строк, місце поставки товару, умови його оплати та кінцевий строк подання ціни пропозиції. 

Під час оголошення ЗПП замовник має право визначати виключно інформацію про характеристики товару та їх допустимі значення в межах специфікації товару, визначеної адміністратором. Нещодавно уряд вніс зміни до Порядку (постанова КМУ № 33 від 14.01.2026), якими деталізував перелік допустимих для вказування відомостей. Зокрема уточнили, що окрім уже згаданої інформації, замовник може зазначати умови поставки товару, розмір, вид, строк та умови надання, повернення забезпечення виконання договору (якщо він вимагає таке забезпечення надати), а також вимогу, що країною-походження товару не може бути Російська Федерація/Республіка Білорусь/Ісламська Республіка Іран.

Проєкт договору, що є складовою частиною ЗПП, не повинен суперечити інформації, яку замовник заповнив в електронних полях, та може містити інші умови, які передбачені законодавством для такого договору та які замовник вважає необхідними для виконання такого договору під час строку його дії. Включати до ЗПП вимоги до учасника закупівлі або переможця відбору, чи вимагати будь-які додаткові документи, не передбачені Порядком, заборонено. Це є необхідною умовою прозорості такої закупівлі та дозволяє потенційним постачальникам коректно оцінити її умови й прийняти зважене рішення щодо участі.

Закупівлі кам’яного вугілля через ЗПП

Це дослідження зосереджено на закупівлях, що належать до класу CPV «Тверде паливо» (код 09110000-3), з додатковою вибіркою саме по кам’яному вугіллю, які здійснювалися через ЗПП у Prozorro Market. Для аналізу, ми відібрали закупівлі, оголошені у період з 01.09.2024 до 30.09.2025 року. 

Загальна кількість лотів, включених до аналізу, становить 858. 

Для закупівлі вугілля замовники вдвічі частіше обирають саме ЗПП, а не відкриті торги — на Prozorro Market припадає приблизно 64% таких лотів. Очікувана вартість закупівель через ЗПП також удвічі вища — вона становить 62% від вартості конкурентних замовлень вугілля. На закупівлі через Prozorro Market приходить суттєво більше учасників — у середньому 6,58 проти 2,04 на відкритих торгах. Але і дискваліфікацій там теж значно більше. 

Якщо на торгах замовники відхиляють 16,5% пропозицій, то на ЗПП цей показник становить приблизно 55%. При цьому важливо звернути увагу, що у відкритих торгах приблизно 22% лотів супроводжується скаргами, що підкреслює значущість механізму оскарження як інструменту контролю прозорості та відкритості закупівель.

Наразі усі профілі в категорії вугілля у Prozorro Market передбачають відповідність товару нормам ДСТУ 7146:2010 (далі — Стандарт). Згідно з ним: 

• Під час укладення договору на постачання вугілля для побутових потреб повинен бути представлений сертифікат генетичних, технологічних та якісних характеристик (п. 7.10. Стандарту). Але на практиці використання цієї норми Стандарту створює суперечність у правозастосуванні, адже Порядок прямо забороняє вимагати будь-які додаткові документи у межах ЗПП. 
• Партію вугілля вважають прийнятою до відправлення, якщо від неї відібрано об’єднану товарну пробу згідно з ДСТУ 4096 та оформлено посвідчення якості (п. 7.3. Стандарту). Відповідно, це посвідчення можна просити під час постачання товару. 

Вимога про надання цих додаткових документів іноді зустрічається у примітках до лотів — у 6% закупівлях. Це необов’язкові поля, в які замовники можуть додати додаткову інформацію щодо закупівлі, наприклад, звернути увагу потенційних постачальників на особливо важливі для себе умови. Однак окрім документів, передбачених Стандартом, у 1,4% лотів замовники також вимагали додаткові документи, ним не передбачені. Попри те, що примітки не мають юридичної сили, уже на цьому етапі ми бачимо, що деякі замовники на закупівлях вугілля схильні виставляти надмірні вимоги до потенційних учасників, не передбачені законодавством.

Додаткові вимоги у проєктах договорів  

Для детального аналізу з усього масиву 858 лотів ми випадково відібрали 270. Розрахунок вибірки здійснювався з урахуванням довірчого інтервалу 95% та допустимої похибки 5%. Тож ця вибірка репрезентативна і відображає загальну ситуацію у закупівлях вугілля через Prozorro Market.

Відповідно до законодавства, чинного на момент оголошення і проведення досліджуваних закупівель, ЗПП не повинен містити вимог до постачальника та інших документів, які не передбачені Порядком. Замовник, зокрема у проєкті договору, може визначати виключно інформацію про характеристики товару та їх допустимі значення в межах специфікації товару, визначеної адміністратором.

Стандарт не передбачає обов’язку надавати будь-які документи на вугілля, окрім сертифікату генетичних, технологічних та якісних характеристик під час підписання договору, а під час постачання — посвідчення якості на партію вугілля. Отже, під час укладання договору правомірно вимагати лише сертифікат генетичних, технологічних та якісних характеристик і забезпечення виконання договору у вигляді банківської гарантії (ч. 1 ст. 27 Закону «Про публічні закупівлі»). Право замовника вимагати забезпечення виконання договору у вигляді банківської гарантії тепер також прямо передбачено Порядком зі змінами — замовник може визначити у проєкті договору розмір, вид, строк та умови надання і повернення такого забезпечення. Будь-які інші не передбачені законодавством документи, які замовник вимагає від учасників закупівлі чи переможця відбору, є неправомірними. 

Водночас результати дослідження свідчать про системне порушення замовниками цих вимог. Найчастіше у проєкті договору на закупівлю вугілля замовники вимагали наступні документи.

Загалом, 55% проєктів договорів (148) у досліджуваній вибірці, містили вимоги щодо надання додаткових документів, не передбачених ані Порядком, ані Стандартом. У окремих випадках такі вимоги мали відверто надмірний характер і включали документи, що не мають функціонального зв’язку з предметом закупівлі або його походженням, зокрема сертифікат про рівень володіння державною мовою, копії фінансової звітності виробника вугільної продукції за попередні роки, експертний висновок компетентних органів про кон’юнктуру ринку тощо. Водночас у переважній частині закупівель порушення полягали у вимогах про надання документів, які формально стосуються діяльності постачальника, однак не впливають на фізичні чи якісні характеристики товару і не передбачені законодавством, зокрема сертифікатів на систему управління якістю, підтвердження досвіду виконання аналогічних договорів або дозвільних документів на видобування. Це свідчить про системне і неконтрольоване розширення вимог до постачальників. З повним переліком документів, вимога щодо яких була зафіксована в межах дослідження, можна ознайомитися у таблиці за посиланням.

Фактично замовники використовують проєкт договору як інструмент впровадження додаткових бар’єрів участі, що не лише суперечить спрощеній природі ЗПП, а й створює непропорційні та дискримінаційні умови для постачальників. У сукупності це нівелює конкуренцію, ускладнює доступ на ринок добросовісних учасників ринку та підриває саму логіку використання електронного каталогу як швидкого і прозорого інструменту закупівель.

Коли треба надати додаткові документи

Окрім цього, під час дослідження умов проєктів договорів ми також виявили, що у 52% (141) закупівель замовники встановлюють надзвичайно короткі строки для надання додаткового, а часом надмірного переліку документів, необхідних для укладання договору — від 1 до 48 годин.

Висновки

55% ЗПП на закупівлю вугілля містять вимоги надати документи, не передбачені законодавством. А у 52% випадків  — встановлюють короткі строки для надання документів. У репрезентативній вибірці в закупівлях з неправомірними вимогами та дискваліфікаціями переможні пропозицій загалом були майже на 40% дорожчими за мінімальні, які замовники відхилили.

Ця статистика стосується виключно закупівель у категорії вугілля, а не взагалі всіх ЗПП у Prozorro Market. Ми припускаємо, що залежно від товару ситуація може бути різною — і можуть бути категорії, де така проблема зовсім не системна. Утім, це дослідження показує окремі вразливі зони у процесі проведення ЗПП та демонструє потенційний масштаб проблем,  які можуть виникати в окремих категоріях.

• Побороти такі зловживання могло б насамперед запровадження механізму оскарження у Prozorro Market. Наразі його розробляють в межах проєкту нового Закону «Про публічні закупівлі». Утім цей процес досить тривалий, новий механізм охопить не всі закупівлі за допомогою запитів пропозицій.
• Ситуацію із неправомірними відхиленнями через начебто непідписання договору покращить електронний контрактинг, якого ще теж треба почекати. Але це можуть бути не єдині рішення.

Тож варто розглянути впровадження й низки інших інструментів, спрямованих на зниження ризиків зловживань, підвищення правової визначеності у ЗПП, а також посилення інституційної спроможності замовників.

• Забезпечити моніторинг запитів пропозицій постачальників Держаудитслужбою.

Наразі Держаудитслужба не моніторить запити пропозицій постачальників. Думки, чи має право вона це робити, розходяться через неоднозначність формулювань у  закупівельних правилах. Тож варто або остаточно визначитись, що моніторинг дозволений, або внести зміни в законодавство і надати їй такі повноваження. Звісно, орган не зможе охопити контролем усі запити, але навіть вибірковий контроль та притягнення окремих порушників до відповідальності можуть стримувати майбутні порушення.

• Розробити та запровадити типові договори.

Наразі в електронному каталозі немає обов’язкових шаблонів договорів для категорій товарів. Ба більше, Мінекономіки наразі не має повноважень їх затверджувати. Тож варто надати міністерству таку можливість та затвердити типові договори, що міститимутьдопустимі умови закупівлі вугілля і дозволятимуть замовникам заповнювати лише основні параметри, такі як умови поставки і оплати, кількість товару. Це дозволить уніфікувати умови закупівель, забезпечити відповідність договорів законодавству та спростити їх підготовку, не обмежуючи замовників у відображенні конкретних потреб. Надалі їх варто впровадити як електронні контракти.

• Закрити категорію кам’яного вугілля в Prozorro Market.

У зв’язку з тим, що понад 50% досліджених закупівель цієї категорії містили неправомірні вимоги, доцільно обмежити проведення закупівель вугілля через ЗПП. Тим часом закупівлі будуть відбуватися через метод, де бізнес має можливість оскаржити дискримінаційні вимоги, а аудитори можуть прийти з моніторингом. 

• Розробити та впровадити універсальні пам’ятки з рекомендаціями щодо змісту та порядку проведення закупівлі з використанням електронного каталогу.

Наявність таких пам’яток дозволить уповноваженим особам замовника швидко орієнтуватися, як проводити ЗПП, коректно застосовувати норми законодавства, уникати встановлення надмірних або дискримінаційних умов, а також сприятиме підвищенню прозорості, передбачуваності та якості закупівель через електронний каталог.

• Із розвитком електронного контрактингу — запровадити автоматичний попередній скринінг проєктів договорів в електронному каталозі, що також може бути ризик-індикатором для органів контролю.

Алгоритм може базуватися на автоматичному виявленні ключових слів і формулювань у проєктах договорів, які суперечать законодавству і Порядку (наприклад, «довідка», «декларація», «дозвіл», «протягом Х часу з моменту розкриття тендерних пропозицій» тощо). Якщо система виявить такі ознаки, вона може формувати сигнали ризику або відповідні звіти і надсилати їх контролюючим органам для подальшої перевірки. Такий механізм стане технічно можливим лише після запровадження електронного контрактингу, оскільки система поки не здатна автоматично прочитати, розпізнати і проаналізувати зміст файлів.

Впровадження цих рекомендацій допоможе усунути один із способів обходу правил під час закупівлі вугілля та загалом підвищить ефективність і прозорість закупівель через запит пропозицій постачальників. Водночас слід продовжувати шукати шляхи, які дозволять замовникам мінімізувати ризики отримання неякісних товарів, а доброчесним учасникам — не стати жертвою штучно створених перешкод і недобросовісних практик.

Це дослідження стало можливим за підтримки Програми MATRA Посольства Королівства Нідерландів в Україні. Відповідальність за зміст несе автор, і він не обов’язково відображає офіційну позицію Посольства.

Над дослідженням працювали

Керівник напряму: 

Іван Лахтіонов, заступник виконавчого директора Transparency International Ukraine з інноваційних проєктів

Авторки дослідження:

Вікторія Гермашева, асистентка проєктів TI Ukraine

Катерина Русіна, проєктна менеджерка DOZORRO 

Резюме

Точно оцінити економічний вплив змін практично неможливо. Реальність ми побачимо мінімум наприкінці 2026-го, коли зміни діятимуть пів року.

Імовірно зміни ще більше збільшать частку закупівель, де перемагають учасники-платники ПДВ, які і так виграють у 68,16% конкурентних лотів за кількістю і  92,14% — за сумою. Натомість умови співпраці з державою для малого бізнесу погіршаться.

Найбільший вплив зміни матимуть на конкурентні закупівлі, де зустрічаються учасники-платники ПДВ з учасниками-неплатниками — це приблизно 21% лотів за кількістю і менше ніж 10% — за сумою.

Однак спрогнозувати, чи будуть замовники платити більше, дуже складно. Суто зміна підходів в оцінці матиме обмежений економічний ефект. Якби у проаналізовані рік і 5 місяців уже діяла оцінка пропозицій без ПДВ, а стратегія учасників була незмінною, замовникам треба було б заплатити на 250 млн грн більше, що становить менше ніж 0,1% суми договорів.

Проте зміна підходів у плануванні видатків і визначенні очікуваної вартості закупівель може мати більш серйозний вплив. За найгіршим сценарієм, якщо всі замовники-неплатники додадуть до очікуваної вартості 20%, щоб перестрахуватися,  навантаження на бюджет може зрости до понад 60 млрд грн. Водночас навіть за цим сценарієм фактичні витрати у сторону зниження може скоригувати конкуренція. 

На це все ще треба накласти ймовірну зміну поведінку учасників, спрогнозувати яку ще важче.

Також оцінка пропозицій без урахування ПДВ може підвищити прозорість цінових пропозицій.

Найскладніше на практиці, особливо на початку, буде замовникам, яким доведеться адаптуватися до змін посеред бюджетного року. Очікуємо, що Міністерство економіки підготує чіткі роз’яснення з інструкціями, як тепер розраховувати очікувану вартість, оголошувати закупівлі та укладати договори. 

Однак найбільший вплив на сферу імовірно матимуть не закупівельні зміни, а податкові — а саме законопроєкт про скасування окремої вищої межі для сплати ПДВ для ФОПів на спрощеній системі оподаткування. Зараз вона становить понад 9,3 млн грн, а може стати від 1 до 4 млн грн — як і в решти підприємців. 

Як працюватиме новий підхід до встановлення очікуваної вартості

Поки що замовник сам визначає, як оголошувати закупівлю — з ПДВ у вартості чи без. Пропозиції оцінюють за їхньою загальною фінальною ціною, яка включає в себе 20% ПДВ (або іншу ставку, залежно від ситуації), якщо учасник є його платником.

Якщо зміни запрацюють, у плані закупівлі замовник буде вказувати вартість із ПДВ, а в самій закупівлі — вже без нього. Пропозиції учасників також розглядатимуть без ПДВ. Якщо переможе платник ПДВ, сума податку буде додана до ціни його пропозиції вже на етапі укладення договору. У такий спосіб фінальна сума контракту зросте, але не перевищуватиме вартість закупівлі, яка вказана в її плані. 

Чому не враховуватимуть лише ПДВ, адже це не єдиний податок, який відрізняється у підприємців? Найімовірніше, бо це непрямий податок — фактично його платить (фінансує) покупець, а бізнес лише адмініструє та перераховує в бюджет. Натомість більшість інших податків — зокрема єдиний податок у ФОПів або податок на прибуток у підприємств — є прямими і стосуються самого бізнесу, який їх сплачує. 

Чи відповідають пропозиції правилам ЄС?

У пояснювальній записці до проєкту постанови уряд зазначив, що зміни відповідають європейському підходу до визначення очікуваної вартості та оцінки пропозицій.

Із цим твердженням не можна погодитися повністю. У директиві 2014/24/EU, яка регулює публічні закупівлі в ЄС, вказано, що замовники мають розраховувати очікувану вартість закупівель без податку на додану вартість. Водночас директива не регулює питання цього податку на етапі розгляду пропозицій. 

Платники ПДВ серед замовників та учасників

За даними BI Prozorro та аналітичної системи YouControl, серед замовників переважають неплатники ПДВ — їх 78,47%. Це очікувано, бо серед них більшість — бюджетні установи. А ось решта 21,53% замовників платять ПДВ — наприклад, сюди потрапляють державні підприємства. 

Якщо поглянути на всіх учасників у сфері (і прямих, і конкурентних закупівель), загальна статистика за статусами схожа:

• неплатники — 74,76%
• платники — 25,24%

Увага! У подальші розрахунки ми не включали підрозділ CPV 3300 Медичне обладнання, фармацевтична продукція та засоби особистої гігієни, оскільки низка ліків та медобладнання оподатковуються за ставкою 7%. Водночас із розрахунків не виключені закупівлі пільгових категорій, оскільки їх необхідно відділяти вручну.

Якщо досліджувати конкурентні закупівлі, 88,03% з них оголосили з ПДВ. На такі закупівлі припадало 79,56% загальної суми.

У конкурентних лотах частка учасників-платників зростає до 50,56%. Це можна пояснити тим, що такі закупівлі дорожчі, а платниками ПДВ компанії та ФОПи стають від певної суми річного доходу. Водночас і виграють платники ПДВ частіше. За ті майже півтора року, які ми дослідили, вони здобули перемогу в 68,16% конкурентних лотів. За сумою вони становлять 92,14% контрактів.

Як зміниться конкуренція

У попередні роки платники ПДВ звертали увагу, що вони мають менш вигідне становище порівняно з неплатниками через необхідність додавати податок до ціни своєї пропозиції. Водночас як ми вже зазначали, що на конкурентних закупівлях вони вже отримують приблизно 2/3 договорів за кількістю і 92% за сумою. Імовірно, коли зміни набудуть чинності, платники виграватимуть частіше, але навряд можна очікувати значного збільшення частки контрактів із ними. Це також залежить від їхньої зацікавленості в невеликих лотах. 

Зміна підходу до оцінки пропозицій насамперед вплине на ті тендери, де учасники-неплатники зустрічаються з платниками. За досліджуваний період розподіл закупівель був такий:

• • лише учасники-неплатники — 21,66%
  • лише учасники-платники — 57,01%
  • обидва типи учасників — 21,1%

Крім цього, важливо звернути увагу, що під час оцінки пропозицій без ПДВ шальки терезів можуть хитнутися в інший бік, і перевагу матимуть навпаки платники цього податку — адже вони можуть отримати відшкодування ПДВ, який сплатили раніше, коли самі купували щось із ним. Тому за однакової вартості товару витрати на нього в платників можуть виявитися нижчими. У таких умовах існує ризик витіснення субʼєктів малого підприємництва зі сфери закупівель.

Чи доведеться замовникам-неплатникам платити більше

Відповісти на це питання доволі складно. З одного боку, можна приблизно оцінити економічний ефект від самої уніфікації підходу до оцінки пропозицій. Водночас варто також брати до уваги потенційну зміну поведінки замовників щодо визначення видатків і очікуваної вартості закупівель. Звісно, вплив також матиме поведінка учасників, яка теж може змінитися. Однак у випадку з ними передбачити імовірні сценарії значно складніше.

1. Замовники оцінюють пропозиції без ПДВ: економічний ефект

Чи не найголовніше застереження закупівельників до ідеї оцінки всіх пропозицій без ПДВ — що зрештою вони можуть переплачувати. 

Приклад. Замовник закладає в річний план з 120 тис. грн на закупівлю та оголошує її без ПДВ — тобто з очікуваною вартістю 100 тис. грн. На закупівлю приходять два учасники: платник із пропозицією 95 тис. грн та неплатник із пропозицією 97 тис. грн. За оцінкою без ПДВ виграє платник. Надалі у договорі додається 20% податку. Так, фінальна сума договору становитиме 114 тис. грн — а це на 17 тис. грн більше, ніж якби замовник підписав контракт із неплатником.

Для замовників-платників ПДВ зміна в правилах тут суттєвого впливу не матиме. Їм вигідніше оголошувати закупівлі без ПДВ, а це можна робити й зараз. Якщо переможе платник, додаткову вартість у договорі, яку треба закласти на податок, замовник потім зможе відшкодувати завдяки податковому кредиту. Натомість нововведення вплинуть на замовників-неплатників (їх приблизно 4/5 від усіх): вони не можуть відшкодовувати сплачений ПДВ, а пропозиція, яка була найдешевшою без нього, може виявитися дорожчою за інші після додавання 20% податку.

Ми проаналізували, чи змінився б вибір переможця на минулих закупівлях, якби оцінка пропозицій на них відбувалася без ПДВ, та на скільки б зросла сума контрактів. 

На закупівлях, де зустрічалися і платники і неплатники, ми привели пропозиції до нетто-стану (без ПДВ), визначили за цими сумами переможців та додали 20% податку, якщо перемогу отримав платник ПДВ. А далі підрахували різниці між фінальними пропозиціями нових і фактичних переможців.

Якби у досліджуваний період замовники-неплатники оцінювали всі пропозиції без ПДВ, сума договорів була б на 250 млн грн більшою, ніж вона була фактично.

У масштабах країни за майже півтора року сума невелика — 0,06% від загального обсягу договорів замовників-неплатників. Це пояснюється тим, що ці два типи учасників зустрічаються на тендерах нечасто, лише приблизно в 1/5 випадків, і різниця між їхніми пропозиціями теж переважно була мінімальною, інколи навіть менше гривні. Потенційно ця різниця між фінальними вартостями пропозицій може зрости, якщо запровадять нові правила, адже тоді учасникам-неплатникам доведеться сильніше падати в ціні, щоб виграти тендер. 

2. Замовники, щоб перестрахуватися будуть планувати ОВ і свої видатки на 20% вищими

Оскільки замовники остерігаються, що після змін на закупівлях їм треба буде платити більше, вони можуть закладати і вищі очікувані видатки. Тож частина з них може просто запланувати на 20% більші суми, ніж було раніше, щоб точно бути в безпечній зоні і мати змогу закупити необхідне в плановій кількості.

Найгірший можливий варіант — якщо так зроблять всі замовники-неплатники ПДВ в усіх випадках. Так запит на видатки місцевих і державних бюджетів може зрости на 61,78 млрд грн/рік. Імовірно, масштаби будуть все ж менші, і цей тиск буде одноразовий — після першого року оцінки пропозицій без ПДВ уже будуть фактичні дані, що й скільки коштує на Prozorro і як це нововведення спрацює. Утім, це підкреслює, що замовникам необхідна підтримка у визначенні очікуваної вартості. І не лише для того, щоб правильно врахувати ПДВ. 

Ми побачимо більш якісну статистку про ціни в Prozorro

Наразі якщо замовник оголошує закупівлю з ПДВ, неплатник може подавати пропозицію в межах всієї ОВ. А отже — і отримати кошти, які були закладені на випадок необхідності сплатити цей податок.

Приклад. Замовник оголошує закупівлю з очікуваною вартістю 120 тис. грн з ПДВ. Відповідно 20 тис. грн із цієї очікуваної вартості — це ПДВ, яке йому доведеться закласти в договір і сплатити, якщо на закупівлі переможе платник. На закупівлю подають пропозиції два учасники: платник ПДВ із вартістю 119 тис. грн і неплатник — 118 тис. грн. Замовник підписує договір без ПДВ на 118 тис. грн. А це вже на 18 тис. грн більше, ніж очікувана вартість предмета закупівлі без ПДВ.

Фактично, оскільки замовникам-неплатникам немає різниці, з ким підписувати договір, у них зазвичай і не виникає потреби аналізувати вартість предметів без ПДВ. Для них важливо отримати найбільш економічно вигідну пропозицію. Тож позначку «з ПДВ» біля визначеною очікуваної вартості вони можуть ставити лише для того, щоб надалі мати можливість спокійно укласти контракт і з платником ПДВ.

Ми дослідили конкурентні закупівлі з ПДВ, де контракт отримали неплатники. А саме порахували очікувану вартість без ПДВ та різницю між нею і сумою укладених контрактів.

Вартість договору з неплатником перевищувала очікувану вартість без ПДВ у 70,75% випадків (93,5 тис. лотів зі 132,1 тис.). Загальна сума перевищення становила 3,98 млрд грн або 7,95% від початкової суми цих угод.

Тут можливі два варіанти:

• або ціни вищі, ніж могли б бути, оскільки в неплатників податку є можливість подавати пропозиції на всю очікувану вартість закупівель, де включений ПДВ;
• або очікувана вартість закупівель занижена, і ці додатково закладені 20% податку насправді дозволяють компенсувати її до ринкового рівня.

Ми також знайшли низку висновків Держаудитслужби за результатами моніторингу закупівель, у яких вони виявляли порушення, коли пропозиція переможця без ПДВ перевищувала очікувану вартість закупівлі, якщо з неї вирахувати цей податок. Приміром, таке відбулося в закупівлі капітального ремонту Київської міської клінічної лікарні №1, де договір уклали без ПДВ на 59,1 млн грн при очікуваній вартості 61,1 млн грн з ПДВ, закупівлі догляду за зеленими насадженнями у Виноградові з договором 1,67 млн грн без ПДВ при очікуваній вартості 1,69 млн грн.

Така практика не масова, і є випадки моніторингів, коли аудитори не виявляли порушення в аналогічних ситуаціях.

Тож в цьому випадку оцінка пропозицій без ПДВ потенційно може бути корисною — вона щонайменше сприятиме відображенню ринкової вартості предметів закупівель. Водночас існує ймовірність, що зміни також змотивують учасників-неплатників знижувати ціни.

Чи вийде наповнити бюджет податками

Значного фіскального ефекту саме від змін у публічних закупівлях чекати точно не варто. Учасники публічних закупівель становлять лише 1,6% від усіх активних суб’єктів господарювання. Звісно, частка загальної кількості суб’єктів господарювання — це ФОПи, які насправді працюють як за трудовими відносинами. Але навіть якщо порівнювати учасників публічних закупівель лише з юридичними особами, їхня частка все одно буде меншою за 5%. Крім цього, платники ПДВ вже отримують 68% контрактів у конкурентних лотах, що становлять 92% загальної суми договорів на конкурентних закупівлях. 

У окремих випадках громади непрямо будуть фінансувати державний бюджет, хіба якщо не йдеться про відшкодування податку. Маються на увазі ті ситуації, де фінальна переможна пропозиція платника (уже з доданим ПДВ) перевищує пропозицію неплатника. Але як показали розрахунки вище, тут ідеться про невеликі суми.

Що зміниться для замовників-платників

Таким організаторам вигідніше оголошувати закупівлі без ПДВ, адже навіть якщо на закупівлі переможе платник, і в суму договору треба буде включити цей податок, потім його можна буде відшкодувати за допомогою податкового кредиту. Загалом так оголошувати закупівлі можна й зараз — але як показують дані, це роблять лише в 13,38% випадків. 

За 2024 рік і перші п’ять місяців 2025-го замовники-платники уклали з учасниками-неплатниками угод на 25,7 млрд грн. Якби вони оцінювали пропозиції без ПДВ, то неплатники перемагали б рідше, і сума переможних пропозицій була на 600 млн грн меншою (якщо врахувати податковий кредит). Чому так відбувається, треба дослідити додатково.

Замовники і зараз можуть оголошувати закупівлі без ПДВ, але зустрічаються висновки моніторингу Держаудитслужби, де орган визначає порушенням укладення договору на суму з ПДВ більшу, ніж очікувана вартість без ПДВ.

Так, у січні 2023 року ДП «Добропіллявугілля-видобуток» провело закупівлю труб. У плані закупівлі воно вказало очікувану вартість із ПДВ — 7,8 млн грн, а саму закупівлю оголосило без ПДВ із вартістю 6,5 млн грн. На тендері переміг платник з пропозицією у 6,48 млн грн без ПДВ, тож у договорі додали податок, і його фінальна сума становила 7,78 млн грн. Фактично замовник виконав ті кроки, які уряд пропонує зробити обов’язковими. Проте Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області виявило в цьому порушення. Воно зазначило, що замовник «не відхилив тендерну пропозицію учасника як таку, ціна якої перевищує очікувану вартість предмета закупівлі, визначену замовником в оголошенні про проведення відкритих торгів».

Однак ця практика органу не стала: є і протилежні рішення. Наприклад, Одеська філія ДП «АМПУ» у річному плані закупівлі утримання територій визначила очікувану вартість 7,8 млн грн з ПДВ, а саму закупівлю оголосила без ПДВ на 6,5 млн грн. На тендері переміг платник, і сума договору з ПДВ становила вже 6,54 млн грн. Під час моніторингу закупівлі Східний офіс Держаудитслужби спитав про це перевищення очікуваної вартості, але після пояснень замовника порушень у цій частині не виявив.

Підсумки

Підсумовуючи, точно оцінити економічний вплив змін практично неможливо. Реальність ми побачимо мінімум наприкінці 2026-го, коли зміни діятимуть пів року.

Однозначно варто відзначити, що нововведення не матиме значного фіскального ефекту — воно зачепить вкрай малу частку бізнесів, якщо дивитися в масштабі країни.

Імовірно зміни ще більше збільшать частку закупівель, де перемагають учасники-платники ПДВ, які і так виграють у 68,16% конкурентних лотів за кількістю і  92,14% — за сумою. Натомість умови співпраці з державою для малого бізнесу погіршаться.

Найбільший вплив зміни матимуть на конкурентні закупівлі, де зустрічаються учасники-платники ПДВ з учасниками-неплатниками — це приблизно 21% лотів за кількістю і менше ніж 10% — за сумою.

Однак спрогнозувати, чи будуть замовники платити більше, дуже складно. Суто зміна підходів в оцінці матиме обмежений економічний ефект. Якби у проаналізовані рік і 5 місяців уже діяла оцінка пропозицій без ПДВ, а стратегія учасників була незмінною, замовникам треба було б заплатити на 250 млн грн більше, що становить менше ніж 0,1% суми договорів.

Проте зміна підходів у плануванні видатків і визначенні очікуваної вартості закупівель може мати більш серйозний вплив. За найгіршим сценарієм, якщо всі замовники-неплатники додадуть до очікуваної вартості 20%, щоб перестрахуватися,  навантаження на бюджет може зрости до понад 60 млрд грн. Водночас навіть за цим сценарієм фактичні витрати у сторону зниження може скоригувати конкуренція. 

На це все ще треба накласти ймовірну зміну поведінку учасників, спрогнозувати яку ще важче.

Також оцінка пропозицій без урахування ПДВ може підвищити прозорість цінових пропозицій, оскільки дозволяє порівнювати саме чисту вартість товарів чи послуг без складової непрямого податку. Вона також може допомогти знизити ціни учасників-неплатників.

Найскладніше на практиці, особливо на початку, буде замовникам, яким доведеться адаптуватися до змін посеред бюджетного року. Очікуємо, що Міністерство економіки підготує чіткі роз’яснення з інструкціями, як тепер розраховувати очікувану вартість, оголошувати закупівлі та укладати договори. 

Але зрештою, у цій задачі є ще одна умова — а саме законопроєкт про скасування окремої вищої межі для сплати ПДВ для ФОПів на спрощеній системі оподаткування. Зараз вона становить понад 9,3 млн грн, а може стати від 1 до 4 млн грн — як і в решти підприємців. Податкові зміни можуть сильніше, ніж власне закупівельні, вплинути на сферу. Кількість учасників-неплатників просто природно зменшиться, адже їм доведеться зареєструватися платниками ПДВ. А ще адміністрування цього податку для підприємців досить важке — тож якщо його не полегшать, це потенційно вплине і на кількість бізнесів, і на ціни їхніх товарів і послуг.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу. 

Над дослідженням працювали

Керівник напряму: 

Іван Лахтіонов, заступник виконавчого директора Transparency International Ukraine з інноваційних проєктів

Авторка дослідження:

Катерина Русіна, проєктна менеджерка DOZORRO

Співавтори:

Іван Лахтіонов, Ольга Нос, Лілія Лахтіонова, Анна Юлдашова

Резюме

Задовгі строки оплати — переважно не дуже поширена практика в Prozorro. Строки у понад місяць застосовують у приблизно 15% закупівель товарів та послуг, і лише в закупівлях робіт їхня частота сягає 31%.

Швидка післяплата зменшує фінансові ризики для постачальників і робить участь у закупівлі більш привабливою. Натомість надто довгі строки післяплати можуть відштовхувати частину підприємців. Це підтвердили дані — зі збільшенням строків оплати знижується конкуренція. При цьому, виявлені аномальні строки понад рік часто пов’язані з технічними помилками при заповненні електронних полів у Prozorro, тоді як у самих договорах реальні строки значно коротші.

Що стосується фактичної швидкості оплати на закупівлях зі  строками оплати понад 3 місяці, де їх можна перевірити, то приблизно 91% лотів оплачуються раніше встановленого строку — у середньому на 57% швидше. Утім, ці дані не можна вважати репрезентативною вибіркою по системі, адже в межах дослідження вдалося отримати дані про проплати лише для 27,5% від усіх таких закупівель. Усе тому, що понад дві треті подібних закупівель припадає на ті, що фінансуються за рахунок коштів від господарської діяльності комунальних і державних підприємств. Дані про ці проплати не є публічними.

Скарги на умови оплати залишаються поодинокими, і АМКУ наразі їх не задовольняє. 

Що можна зробити, щоб знизити частку закупівель з довгими строками:

• Насамперед дізнатися, чому АМКУ не задовольняє скарги на довгі строки.
• Впровадити е-контрактинг з автоматичною верифікацією строків оплати у договорі допоможе уникати ситуацій, коли довгі строки виникають через технічні помилки, а не реальні умови.
• Можна розглянути варіант обов’язкового звітування про події виконання договорів у визначені терміни — це зробить більш ефективним і прозорим як моніторинг оплат, так і саме виконання угод.
• Варто подумати над тим, щоб зробити публічною інформацію про оплати комунальних та державних підприємств. Адже наразі взагалі немає інформації, як їх здійснюють, хоча ці замовники також оперують публічними коштами. 
• Можна розглянути радикальний варіант заборонити задовгі строки оплати у публічних закупівлях на рівні закону. Однак це досить ризиковий крок, який потребує більш глибокого попереднього аналізу і консультацій. Адже можливо у деяких випадках довші строки можуть мати об’єктивні причини.

Як замовники зазначають умови оплати при оголошенні закупівлі

Умови оплати договору (порядок здійснення розрахунків) — важлива складова привабливості закупівлі для бізнесу. 

На авторизованих майданчиках Prozorro при створенні закупівлі замовник в електронних полях має обрати:

• подію, після настання якої буде виконана оплата за договором;
• тип оплати: аванс або післяплата;
• період (днів), за який буде здійснена оплата;
• тип днів: робочі, календарні, банківські;
• розмір оплати — так, щоб розмір оплати для різних її типів сукупно дорівнював 100%; це дозволяє передбачити комбіновані формати оплати.

До того, як електронні поля щодо строків оплати у Prozorro стали обов’язковими, замовники не завжди вносили в них інформацію, тому такі закупівлі позначені як «Не визначено». Водночас умови оплати у будь-якому випадку мали бути зазначені у проєкті договору, який завантажується в оголошення і повинен відповідати вибраним параметрам в електронних полях, де такі передбачені.

Як часто замовники встановлюють нереалістичні строки оплати

Загалом від січня 2023-го до жовтня 2025 року замовники успішно провели в Prozorro 975 тис. конкурентних закупівель з очікуваною вартістю 2 трлн грн. 

З них на післяплату за кількістю лотів припало 82,9%. Водночас якщо дивитися на розподіл за сумами договорів, на післяплату припало 78,9% загальної суми, майже 3,3% — на аванс, і 15,6% — комбінацію авансу і післяплати.

Ще 14,3% за кількістю і 2,2% за вартістю — лоти, в умовах яких не вказана форма розрахунку. Здебільшого це запити пропозицій у Prozorro Market.

Післяоплата — найпоширеніша форма розрахунку, незалежно від типу предмета закупівлі. Але якщо в товарах і послугах на аванси і їхню комбінацію з післяплатою припадає по декілька відсотків лотів, то в роботах більше — 8,6% на комбінований тип оплати та ще 0,2% на чистий аванс.

Отже, післяплата в усіх розрізах є найпоширенішою формою розрахунку в договорах, укладених за результатами закупівель на Prozorro. Надалі ми будемо розглядати саме її. Нагадаємо, що в контексті цих даних ми говоримо про умови розрахунку, які замовники вносили в систему вручну під час оголошення закупівель.

Який тип днів для строків оплати найчастіше використовують замовники 

Замовники використовують різні підходи, але найчастіше —  календарні дні — їх зазначено у 45,4% лотів, тоді як інші типи застосовують приблизно порівну: 28,7% банківських і 25,9% робочих. Водночас різниця між цими типами може бути суттєвою, адже одне й те саме число означатиме різний період. Наприклад, 10 робочих днів дорівнює не 10 календарним, а 14. Це на 40% більше. Тож для точності даних у цьому досліджені ми зробили перерахунок строків оплати з банківських та робочих днів на календарні. Також врахували той факт, що на законодавчому рівні з 1 квітня 2023 року банківський день фактично прирівняли до календарного.

Які строки оплати найчастіше встановлювали в договорах 

Після вивантаження даних з BI Prozorro ми розподілили строки оплати за діапазонами: до 1 місяця, 1–2 місяці, 2–3, 3–6 та понад 6 місяців.

Аналіз показав, що переважна більшість закупівель — майже 85% за кількістю та 78% за вартістю договорів — мають строк оплати до 1 місяця.

Ми також глянули, чи є відмінність між закупівлями товарів, послуг і робіт. У перших двох основна частка припадає на закупівлі з післяоплатою до 2 місяців — ці періоди охоплюють понад 92% усіх договорів.

У категорії робіт спостерігається інша тенденція: другою за поширеністю є післяоплата у періоді від 3 до 6 місяців. Вона становить майже 12% від загальної кількості.

Додатково варто зазначити, що у закупівлях товарів і послуг строки оплати зростають паралельно зі збільшенням середньої вартості договорів, що може бути логічним наслідком більших обсягів постачання або складніших умов виконання.

Натомість для робіт такої кореляції не спостерігається. 

Отже, загалом переважна більшість закупівель товарів передбачає швидку оплату, що має сприяти конкуренції — постачальники мають менше фінансових ризиків. Довші строки оплати (понад 2 місяці) не характерні для таких закупівель. В оплаті послуг тенденція аналогічна — замовники готові до швидкої післяплати, а довші строки оплати використовують лише у поодиноких випадках.

Для робіт триваліші строки оплати більш типові, що може бути пов’язано з технологічними циклами будівництва та поетапним фінансуванням. Водночас це створює ризики для підрядників, особливо для малого бізнесу, через потребу в обігових коштах.

Тож можна говорити про те, що задовгі строки оплати — переважно не дуже поширена практика в Prozorro. Строки у понад місяць застосовують у приблизно 15% закупівель товарів та послуг, і лише в закупівлях робіт їхня частота сягає 31%.

Кореляція строку оплати і конкуренції 

Найбільша середня конкуренція спостерігається в закупівлях товарів — 2,31 учасника на лот. Для послуг вона становить 1,52, а для робіт — 1,35. 

Водночас дані щодо середньої кількості учасників у закупівлях корелюють зі строками  оплати. І хоч ми не можемо говорити про силу впливу цього фактору, адже рівень конкуренції залежить не лише від нього, швидка післяплата більш приваблива для бізнесу. Зокрема швидка оплата зменшує фінансові ризики для постачальників, натомість довга післяплата може обмежувати доступ деяких із них через потребу в обігових коштах. 

У товарах конкуренція рівномірно зменшується: від 2,41 учасника на лотах з оплатою протягом 1 місяця, до 2,1 для строку в два місяці та 1,92 — у три. Далі цей показник тримається приблизно на рівні 1,71. 

Для послуг динаміка схожа — конкуренція рівномірно, хоч і менш суттєво, зменшується одночасно зі збільшенням строку оплати. Загалом вона падає з 1,54 учасника на лот до 1,35. І лише у закупівлях зі строком оплати понад 6 місяців вона раптово повертається до 1,49. Враховуючи невелику кількість таких закупівель, таке середнє значення може бути радше спричинене аномальними показниками, ніж відображати загальну тенденцію. Так само і в закупівлях робіт: поступове зменшення від 1,42 до 1,13, та підйом на закупівлях зі строком оплати понад 6 місяців до 1,22.

Отже, ми можемо говорити про те, що зі збільшенням строків оплати понад 1 місяць конкуренція поступово падає. Водночас для післяоплати понад 3 місяці це зниження сильно повільнішає. Зважаючи на це для подальшого аналізу як аномально довгі строки післяоплати ми будемо більш детально аналізувати саме закупівлі з післяплатою від 3-х місяців.

Аналіз закупівель з післяоплатою та зі строками оплати понад 90 днів

Розподіл строків оплати

Більшість договорів припадає на діапазони 180 – 365 днів (17,4 тис. лотів) та 90 – 180 днів (11,6 тис. лотів). Разом вони становлять понад 96% усіх випадків з сумарною вартістю 2,1 млрд грн. Лоти зі строками понад 365 днів зустрічаються рідко — лише 1137 лотів (3,8%), проте з досить великою сумою договорів 1,5 млрд грн.

Галузевий розподіл

Довгі строки оплати найчастіше застосовуються у будівельному секторі. Найбільше таких договорів припадає на такі CPV:

• 45450000-6 Завершальні будівельні роботи — понад 10% усіх лотів;
• 45260000-7 Покрівельні та спеціалізовані роботи — 3,7%;
• 45230000-8 Будівництво доріг і комунікацій — 3,2% ;
• 45310000-3 Електромонтажні роботи — 2,3%;
• 44110000-4 Конструкційні матеріали — 2,1%;
• 44160000-9 Магістралі, трубопроводи, труби, обсадні труби, тюбінги та супутні вироби — 2,36%;

Окрім будівництва, помітним є сегмент постачання нафтопродуктів (CPV 09130000-9), на які припадає понад 1,8% закупівель з довгими строками оплати.

Методи проведення закупівель

Переважна більшість процедур — це відкриті торги з особливостями (90%). Інші методи застосовують значно рідше:

• Запит ціни пропозиції — 6,4%;
• Спрощена процедура закупівлі — 3,7%;
• Звичайні відкриті торги — лише 2 випадки, що фактично можуть бути помилкою заповнення електронних полів.

Фінансування та реальні строки оплати

Ми також хотіли проаналізувати, коли замовники платять фактично — чи справді на це йде так багато часу, як закладається на початку? Однак комплексно дослідити такі дані виявилося неможливо.

Річ у тім, що левова частина лотів зі строками післяплати понад 3 місяці — а саме 57,2% таких закупівель — здійснюються за рахунок коштів від господарської діяльності комунальних і державних підприємств. За сумою це ще вагоміше — 68,6% усіх коштів припадає саме на такі закупівлі. Ці підприємства оплачують договори з власних рахунків у банках, а не через Державну казначейську службу, тому інформація про фактичні дати оплат у відкритому доступі відсутня.

Натомість закупівлі, що фінансуються лише з державного або місцевого бюджету, становлять приблизно третину (33,9%) за кількістю лотів та лише чверть (25,1%) за сумою. Саме щодо цих закупівель можна простежити реальні платежі через систему Казначейства, проте вони не дають повної картини по всьому ринку.

Також у звітах про платежі на Spending не завжди вказаний ідентифікатор закупівлі, за якою цей платіж здійснюють. «Центр досліджень фіскальної політики» посприяв нашому аналізу та вивантажив дані про дату першої проплати за закупівлю, де це можливо. Таких лотів зрештою виявилося 27,5% від усіх закупівель із довгим строком проплати.

Варто враховувати, що відповідно до частини 1 статті 253 Цивільного кодексу України, відлік строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або події, зазначеної замовником, з якою пов’язано початок відліку. Але оскільки публічно інформації про ці дати немає, бо замовник про неї не звітує, для аналізу закупівель із тривалими строками післяоплати початком відліку вважаємо дату публікації договору.

Найбільшу кількість закупівель зі строками оплати більше 90 днів оголосили АТ НАЕК «Енергоатом» та його 11 відокремлених підрозділів, які займають понад 20% від загальної кількості закупівель та сумою договорів на майже 20 млрд грн. 

Водночас сумарно 18 різних обленерго України складають також помітну частку закупівель як за кількістю лотів —  8,58%, так і за загальною сумою — 36 млрд грн. Однак їхня присутність у структурі ринку має зовсім інший характер, ніж у АТ НАЕК «Енергоатом». Частина з них має спільних або перехресних бенефіціарів, їхні закупівлі не концентруються в одному суб’єкті, а розподілені між різними юридичними особами.

Також існують замовники з інших сфер, які теж часто користуються встановленням довгих строків оплати понад 90 днів:

• Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради — 4,4% лотів від загальної кількості на 1,66 млрд грн.
• Управління освіти Дарницької районної в місті Києві державної адміністрації — 2,2% лотів на 3,12 млрд грн.
• КП «Харківські теплові мережі» — 2,2% лотів на 3,1 млрд грн.

Оскарження в АМКУ

Оскільки довгі строки оплати можуть відлякувати учасників від закупівлі, ми також проаналізували практику АМКУ, щоб оцінити — чи оскаржують такі умови. І якщо так, то наскільки успішні такі оскарження.

На закупівлі з довгими строками учасники скаржилися лише у 2,7% випадків, як і в середньому по системі серед конкурентних закупівель. Але не всі ці скарги стосувалися саме строків, частина, наприклад, стосується непрозорості або упередженості у визначенні переможця. А закупівлі, які проводять за методом запиту цінових пропозицій, наразі взагалі не підлягають оскарженню.

Закупівлі зі скаргами на строки оплати важко ідентифікувати, але з тих, які ми знайшли, скарги залишалися без задоволення. Наприклад, у двох закупівлях послуг з поточного ремонту проїзних частин в м. Мукачево UA-2025-03-10-008291-a та UA-2025-03-10-008888-a Комісія АМКУ відмовила у задоволенні скарг (рішення від 22 квітня 2025 року №6419 і №6430 відповідно) зазначивши, що скаржник не надав достатніх документальних підтверджень, які б обґрунтовували необхідність внесення змін до документації, а також, що відсутні докази того, що встановлені строки порушують права чи законні інтереси учасника закупівлі. І схожих відмов виявлено щонайменше ще за 97 іншими рішеннями протягом 2024–2025 років.

Сам факт великої кількості відмов може відлякувати учасників від подання скарг, зокрема тоді, коли вони стикаються з надто тривалими строками оплати. Вони можуть вирішити не витрачати час на оскарження, навіть якщо умови договору здаються несправедливими.

Аномальні випадки та некоректні дані

Деякі закупівлі мають надзвичайно довгі строки оплати — більше року, іноді навіть до 1000 днів. При цьому сумарна вартість таких договорів за 2023-2025 роки сягає 5 млрд грн, що становить 3,8% від загальної кількості закупівель. В оголошеній закупівлі все виглядає так, ніби на оплату доведеться чекати вічність. Постачальники, бачачи такі умови, двічі зважують, чи брати участь у тендері. Але коли доходить до підписання договору, ситуація змінюється: у самому документі строки оплати часто виявляються значно коротшими.

У деяких випадках причина цього криється не в намірі затримати гроші, а у помилках при заповненні електронних полів у системі Prozorro. 

Водночас, наприклад, комунальне некомерційне підприємство «Київський міський клінічний ендокринологічний центр» закуповувало 1500 упаковок паперових рушників на суму 74,7 тис. грн. В електронній формі вказали післяплату у 1000 днів, хоча у проєкті договору та самому договорі з переможцем чітко прописали 30 банківських днів від дати поставки.

Або ще один випадок: закупівля світильників для ПАТ «Волиньобленерго» на 717 тис. грн. Замовник в електронному полі зазначив строк післяплати 888 днів, але у проєкті договору терміни не вказав. Після підписання договору стало відомо, що фактичний строк складає 120 днів, а відстрочка платежу була одним із нецінових критеріїв із варіантами 60, 90 та 120 днів, тому точний строк залежав від обраної пропозиції. Однак у будь-якому випадку вибір 888 днів в електронному полі був необґрунтованим, хоча формально вимога Закону  (п. 10 ч. 1 ст. 37) щодо зазначення «умов оплати» дотримана — оплата здійснюється після поставки продукції. 

Такі приклади показують, що величезні строки оплати інколи не відображають реальної практики, а є лише наслідком помилок замовників у Prozorro.

Хоч середня конкуренція на закупівлях із довгими строками оплати не завжди висока, є деякі сфери, які залишаються доволі конкурентними, де трапляються випадки, коли кількість учасників досягає 10-16 на лот. Наприклад, при закупівлі медичних матеріалів з кодом 33140000-3 деякі учасники досягали рівня конкуренції більше 10 учасників зі строком оплати в середньому 4 місяці. Або ж на закупівлях електроенергії з кодом CPV 09310000-5 — середня конкуренція у замовника Укрпродконтракт становить 10 учасників з аналогічним строком оплати за договором. А державне підприємство «Творчо-виробничий та навчально-дослідний центр розвитку сучасного мистецтва» по тому ж коду CPV змогло досягнути конкуренції у 16 учасників зі строком оплати трохи більше 3 місяців.  

Висновок

8 із 10 закупівель на Prozorro проводять з умовою післяплати, що очікувано для сфери публічних коштів. Але переважно замовники встановлюють досить короткі строки оплати. Понад місяць вони були заплановані у приблизно 15% закупівель товарів та послуг, і лише в закупівлях робіт — у 31% випадків.

Хоч ми і не можемо говорити про силу впливу виключно строків оплати на конкуренцію на закупівлях, бачимо, що зі збільшенням строку оплати кількість учасників зменшується. У закупівлях товарів — від 2,41 учасника на лот до 1,7, у закупівлях послуг — від 1,54 учасника на лот до 1,35, а для робіт — від 1,42 до 1,13. Швидка післяплата зменшує фінансові ризики для постачальників і робить участь у закупівлі більш привабливою. Натомість надто довгі строки післяплати можуть відштовхувати частину підприємців. При цьому, виявлені аномальні строки понад рік часто пов’язані з технічними помилками при заповненні електронних полів у Prozorro, тоді як у самих договорах реальні строки значно коротші.

Ми також дослідили детальніше закупівлі із післяплатою понад 90 днів. Більшість лотів потрапляє у діапазони 90–180 та 180–365 днів — саме ці категорії охоплюють понад 96% випадків та сумарно складають 2,1 млрд грн за договорами 2023–2025 років. Строки понад рік зустрічаються рідше — у 3,8% лотів, переважно це будівельні проєкти, постачання нафтопродуктів та інші довготривалі роботи. Попри невелику кількість таких лотів, їх сумарна вартість перевищує 1,5 млрд грн.

Переважна більшість закупівель з довгими строками оплати відбувається через відкриті торги з особливостями (90%), а фінансування найчастіше йде з власних коштів підприємств (58%). Фактичну оплату для них перевірити неможливо, адже комунальні та державні підприємства платять із власних рахунків у банках.

Державний і місцевий бюджети становлять приблизно 34% фінансування — саме для них можна відстежувати реальні строки оплати, якщо замовник вказав ідентифікатор лота при звітуванні.

Що стосується фактичної швидкості оплати на тих закупівлях, де їх можна перевірити, то приблизно 91% лотів оплачуються раніше встановленого строку — у середньому на 57% швидше. Утім, ці дані не можна вважати репрезентативною вибіркою по системі.

Скарги на умови оплати залишаються поодинокими, і АМКУ наразі їх не задовольняє. Тож навіть якщо такі умови невиправдані, бізнес сьогодні фактично позбавлений можливості їх оскаржити. Тут варто дослідити глибше – чому саме склався такий підхід, і як можна було б оцінювати необхідність таких умов договору. 

Водночас можна розглянути радикальний варіант заборонити задовгі строки оплати у публічних закупівлях на рівні закону. Однак це досить ризиковий крок, який потребує більш глибокого попереднього аналізу і консультацій. Адже можливо у деяких випадках довші строки можуть мати об’єктивні причини.

Також допомогти може покращення самої системи закупівель. Впровадження е-контрактингу з автоматичною верифікацією строків оплати у договорі допоможе уникати ситуацій, коли довгі строки виникають через технічні помилки, а не реальні умови. Також Prozorro могла б автоматично сигналізувати про аномально довгі строки оплати — наприклад, понад 180 днів — і позначати такі лоти. Це може бути маркером як для самих замовників, що варто звернути увагу на строки післяплати та розглянути можливість їх скоротити, так і для органів внутрішнього і зовнішнього контролю. 

Крім цього, можна розглянути варіант обов’язкового звітування про події виконання договорів у визначені терміни — це зробить більш ефективним і прозорим як моніторинг оплат, так і самого виконання угод. Однак звісно, це створюватиме додаткове адміністративне навантаження на замовників. Його необхідно зменшити, зокрема усунути дублювання звітів у трьох незалежних системах (Prozorro, Spending, «Клієнт казначейства – Казначейство», на що звертала увагу команда DOZORRO в дослідженні складнощів звітування). 

Також варто подумати над тим, щоб зробити публічною інформацію про оплати комунальних та державних підприємств. Адже наразі взагалі немає інформації, як їх здійснюють, хоча ці замовники також оперують публічними коштами. 

Бо врешті-решт, довіра до системи публічних закупівель починається з впевненості, що правила гри однакові для всіх — і що жоден довгий строк оплати не стане пасткою для тих, хто хоче чесно працювати з державою.

Це дослідження підготовлене у межах проєкту “Цифровізація для зростання, доброчесності та прозорості” (UK DIGIT), що виконується Фондом Євразія та фінансується UK Dev. Матеріал створено за фінансової підтримки Програми допомоги з міжнародного розвитку від Уряду Великої Британії. Зміст є винятковою відповідальністю Transparency International Ukraine; висловлені погляди не обов’язково відображають офіційну політику Уряду Великої Британії.

Над дослідженням працювали

Керівник напряму: 

Іван Лахтіонов, заступник виконавчого директора Transparency International Ukraine з інноваційних проєктів

Автори дослідження:

Павло Дегтярьов, дослідник проєкту DOZORRO Transparency International Ukraine

Катерина Русіна, проєктна менеджерка DOZORRO Transparency International Ukraine

У результаті проведених структурованих інтерв’ю зі стейкхолдерами ми можемо стверджувати, що наявність публічного модуля аналітики BI Prozorro розширює ринкові можливості для бізнесу, стимулює покращення внутрішньої виконавчої дисципліни замовників та їхньої доброчесності. Також сприяє ефективному використанню ресурсів у публічних закупівлях та допомагає покращити якість закуплених товарів, робіт та послуг в Україні. Вплив модуля аналітики на екосистему закупівель можна опосередковано оцінити через призму його використання різними стейкхолдерами.

• Полісімейкери — Міністерство економіки України та ДП  «Прозорро» використовують BI Prozorro для розробки й аналізу політики, підготовки звітів та інформування всіх зацікавлених сторін про реформу системи закупівель.
• Замовники використовують модуль аналітики для аналізу ринку, підготовки до закупівель, побудови системи закупівельних KPI та аналізу власної ефективності.
• Органи внутрішнього контролю та централізована закупівельна організація «Професійні закупівлі» використовують BI Prozorro для оперативного відстеження потенційних відхилень в отриманні замовниками необхідних товарів, робіт, послуг та внутрішнього контролю за мережею підпорядкованих організацій.
• Постачальники використовують модуль аналітики, щоб знаходити нові бізнес-ніші, аналізувати замовників, діяльність конкурентів та підвищувати власну прибутковість.
• Аналітичні центри та громадські організації застосовують BI Prozorro для ідентифікації проблем у закупівельній сфері, громадського моніторингу та підготовки досліджень.

Дослідження підготовлено командою Open Contracting Partnership у співпраці з Transparency International Ukraine у межах проєкту “Підтримка цифрової трансформації”, що фінансується USAID та UK Dev. 

Створення цього дослідження стало можливим завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID). Зміст є винятковою відповідальністю Open Contracting Partnership та Transparency International Ukraine та не обов’язково відображає погляди USAID чи Уряду Сполучених Штатів.

Це дослідження створене за фінансової підтримки Програми допомоги з міжнародного розвитку від Уряду Великої Британії. Однак висловлені погляди не обов’язково відображають офіційну політику Уряду Великої Британії.

Це дослідження було проведено за фінансової підтримки National Endowment for Democracy. Погляди, висловлені в цій публікації, не обов’язково відображають погляди National Endowment for Democracy.