російські активи в Україні та за кордоном: що робитиме українська держава?

21 квітня Верховна Рада прийняла одразу в першому читанні та в цілому законопроєкт 7194 щодо конфіскації російських активів в Україні та за кордоном. Народні депутати заклали ідею підвищити ефективність санкцій, “пов’язаних з активами окремих осіб”. За таке рішення проголосувало 302 народні обранці. 

Метою цього законопроєкту, відповідно до пояснювальної записки, є:

• встановлення нових підстав і механізмів адекватного політичного та юридичного реагування на дії, які уможливлюють вчинювані Російською Федерацією на території України воєнні злочини, злочини проти людяності та масштабні руйнування цивільної інфраструктури;
• укріплення фінансово-економічного підґрунтя обороноздатності Української держави, як однієї із запорук подальшого стримування та зрештою припинення збройної агресії Російською Федерацією; відновлення цивільної інфраструктури задля мінімізації катастрофічних гуманітарних наслідків її руйнування; компенсації шкоди жертвам злочинів, вчинюваних представниками держави-агресора на території України.

Комітет з питань економічного розвитку запропонував не розширювати коло суб’єктів, які підпадають під дію закону і ухвалив рішення прийняти законопроєкт за основу і в цілому з цією пропозицією.

Зокрема стаття 1 Закону України “Про санкції” не передбачатиме, що санкції будуть застосовуватися “до будь-яких інших суб’єктів, які своїми діями створили суттєву загрозу національній безпеці, суверенітету чи територіальній цілісності України (в тому числі шляхом збройної агресії чи терористичної діяльності) або значною мірою сприяли (в тому числі шляхом фінансування) вчиненню таких дій іншими суб’єктами, в тому числі, до резидентів в розумінні Закону України “Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів”. 

Такий потенційно широкий перелік (“будь-яких інших суб’єктів”, “значною мірою сприяли” (в чому проявлялось таке значне сприяння) або “суттєва загроза” тощо) розмив би розуміння, щодо кого можна застосовувати цей закон, а щодо кого – ні.

Враховуючи цілі законопроекту, необхідно чітко закріпити виняткові підстави, умови та механізм стягнення активів за рішенням суду в дохід держави. 

Також необхідне посилення блокування активів. Цей вид санкцій вже передбачений у законі і має потенціал до більшої дієвості.

ТІ Україна рекомендує покращити окремі положення законопроєкту. Зокрема щодо визначення виключних підстав, особливих умов, досудового та судового порядку застосування нового виду санкції – стягнення активів в дохід держави. Також важливо окреслити чіткіше коло і повноваження суб’єктів, які ініціюють, приймають рішення та реалізують ці види санкцій тощо. 

Адже, коли йдеться про право власності, необхідно закріплювати регулювання на рівні закону. Судова практика має ж слугувати радше вторинним джерелом. Окремо слід додатково подумати про захист прав третіх осіб та відповідність стандартам Європейського суду з прав людини, аби в тому числі збільшити шанси на запровадження цього нового механізму за кордоном.

Визначена у законопроєкті процедура поки не належить до жодного з видів процесів (адміністративного, цивільного тощо).

Виглядає, що в цьому випадку найбільше пасуватиме саме адміністративне процесуальне право, хоча в деяких випадках можна замислитися і про цивільне. Як би там не було, для належної імплементації потрібно внести зміни до відповідного процесуального кодексу. 

Пояснювальна записка згадує про суворе обмеження періоду застосування санкцій на час воєнного стану. Утім сам законопроєкт встановлює, що справи, розпочаті під час воєнного стану і в яких не було ухвалено остаточного рішення, розглядаються у визначеному цим законом порядку.

Розглядати такі справи має суддя Вищого антикорупційного суду. По-перше, з точки зору його завдань, ВАКС був обраний не найбільш вдалим реалізатором такої ролі. По-друге, закон окреслив часові обмеження для прийняття суддею ВАКС рішення про застосування санкцій — 10 днів. За цей час треба буде встановити власника та розпорядника актива, відповідний правовий зв’язок тощо. 

Ускладнюється цей процес ще й тим, що законопроєкт поки не визначає, яким саме стандартом доказування варто користуватись. На Антикорсуд лягатиме основна відповідальність за ухвалення рішення: погодити санкції або відмовити в заяві, яку подає Національне агентство з питань запобігання корупції. 

Для НАЗК також може бути суттєвим викликом підготовка та подання відповідної заяви щодо застосування санкцій, зважаючи на певною мірою інший мандат органу. НАЗК не є органом правопорядку. Під час виконання повноважень щодо виявлення та розшуку активів, які підлягають блокуванню, НАЗК користується всіма правами, наданими йому Законом України «Про запобігання корупції». Утім це не вирішує повною мірою ризики, натомість додає сумнівів щодо пропорційності використання таких повноважень. До слова, у Закон “Про запобігання корупції” зміни щодо мандату Агентства законопроєктом не вносились.

Підсилити цю процедуру могли б прокурори Офісу Генерального прокурора. Враховуючи їхній досвід та ближчі законодавчі повноваження, можуть бути більш знайомими із активностями, наразі закріпленими за НАЗК.

Аби досягти амбітних цілей цього закону, на думку ТІ Україна, ця позитивна ідея має бути доопрацьована.

Важливо удосконалити запроваджений механізм та зареєструвати такий законопроєкт у найближчому майбутньому. Так українці зможуть оцінити якість системних рішень і їхніх наслідків.