Зазвичай про закупівлі пишуть тоді, коли в них стається щось погане — коли є підозри на переплати, протягування своїх підрядників чи іншу зраду. А ось загальний огляд — що відбувається у сфері і наскільки все добре чи погано — роблять рідше. Зараз це виправимо.

Уже вдруге ми в TI Ukraine робимо огляд року в публічних закупівлях: підсумовуємо зміни в правилах та електронній системі, дивимося на статистику результатів та окреслюємо, що чекає нас далі. Це аналіз не в контексті окремих закупівель, зрадливих чи переможних — а загалом по сфері. Тож чим запам’ятався нам 2024 рік?

Прозорість і конкуренція ростуть

Загалом у 2024 році закупівлі потішили нас результатами. 

Переважну більшість коштів платять підрядникам, яких обрали за допомогою конкурентних методів на Prozorro — на них припадає 77,9% очікуваної вартості всіх закупівель. Тут не враховуємо прямі контракти на природний газ, бо це звіти про угоди між компаніями групи Нафтогазу. А так показник вартості, яка припадає на конкурентні закупівлі, зростає другий рік поспіль. 

Конкуренція підросла на 18% — у середньому на закупівлю приходили 1,88 учасника. І забігаючи трохи наперед, всю зиму показник тримався на позначці 2+. А такого в нас не було від моменту запуску Prozorro. Такий позитивний результат забезпечили насамперед закупівлі через Prozorro Market, а також рамкові угоди. Однак звісно, і тут ще є над чим працювати: конкуренція на відкритих торгах у середньому становила лише 1,26, і тільки 38,7% закупівель мали двох і більше учасників. У сфері будівництва, наприклад, показники гірші — 1,2 та 19,4% відповідно.

Розвиток і проблеми е-каталогу

На початку року Кабмін розширив перелік ліків і медзасобів, які потрібно купувати саме через е-каталог від 50 тис. грн, а також додав таке правило для продуктів харчування на понад 100 тис. грн.

Такий перехід на безальтернативне використання Prozorro Market мав низку ризиків. Наприклад, не було впевеності, чи всі регіони забезпечені належною кількістю пропозицій за всіма продуктами харчування, чи є можливість користувачам-замовникам обрати всі потрібні їм характеристики товару та їхні допустимі значення. Самі закупівельники неодноразово вказували на ці недоліки в е-каталозі.

Однак сухі дані показують, що успішність закупівель принаймні харчів через е-каталог вища, ніж через відкриті торги — 84% проти 77,5%. І так само вища конкурентність.

Проте каталог все ще потребує доопрацювання. Зокрема необхідно нарешті забезпечити можливість оскарження для бізнесу на закупівлях через Prozorro Market.

Зміни в регулювання вносили рідше

Темпи правок до постанови №1178 сповільнилися. У 2023 році до неї вносили зміни 12 разів, а у 2024-му — вже 7. 

Так, уряд збільшив мінімальний строк подання пропозицій у закупівлях робіт з 7 до 14 днів. TI Ukraine адвокувала за подовження цього строку, бо тиждень — це надто мало часу, щоб якісно підготуватися на такі складні тендери. Ми також вважаємо, що варто обов’язково публікувати документи, необхідні для розрахунків на закупівлях будівництва, у форматах спеціальних кошторисних програм, де їх власне і роблять. Це допоможе бізнесу швидше та якісніше готувати пропозиції. 

Частину правок до постанови внесли, щоб забезпечити стабільне функціонування енергосистеми. Наприклад, для цього у низці випадків уряд дозволив укладати прямі договори. Утім, загалом список таких винятків із конкурентних закупівель ще можна (і варто) переглядати далі — зокрема повернути переговорну процедуру для тих випадків, де вона була передбачена до повномасштабної війни. Так, в останній рік перед нею на переговорку в системі припадало понад 145 млрд грн.

Ще одні зміни в закупівлях будівництва — депутати ухвалили закон, який зобов’язує разом із договором публікувати ціни на матеріали в машиночитному форматі. Це загалом хороший крок, щоб підвищити прозорість таких закупівель, хоча й варто не забувати, що під час виконання робіт ціни можуть змінюватися. 

А ще вже у 2025 році ці закупівлі стали прикладом іншої проблеми у сфері. Публікацію цін почала моніторити Держаудитслужба, і її трактування норми, коли і як потрібно оприлюднювати такі машиночитні файли, відрізняється від позиції Мінекономіки. Судячи з результатів моніторингів, аудитори вважають, що документи з цінами треба публікувати для всіх угод будівництва та ремонтів, тоді як департамент міністерства у консультаціях трактував, що це необхідно робити для конкурентних закупівель і прямих надпорогових угод. Подібна ситуація виникає не вперше, і така розбалансованість між ключовими органами у сфері — Мінеко, Держаудитслужбою, АМКУ — залишається серйозним викликом на найближчий час.

Локалізація

Були й суперечливі зміни: приміром, посилення формальних вимог у правилах локалізації. Нагадуємо, що локалізація — це спосіб, яким депутати вирішили підтримати національних виробників через преференції в публічних закупівлях, поки конкретно товарів машинобудування. Через те, що ця ідея суперечить низці міжнародних угод України, локалізація не поширюється на закупівлі, що підпадають під їхню дію.

Водночас, як ми і застерігали раніше, на практиці виявилося, що ініціатива не працює. Тож уряд вніс зміни у правила, і тепер у виробників вимагають додаткові документи — без них товари можуть блокувати в реєстрі локалізованих на 1-2 роки.. Це ніби має на меті боротися з порушниками у реєстрі, однак на практиці означає більше паперової роботи для самих українських виробників, інтереси яких локалізація мала б захищати.

Ми все ще закликаємо відмовитися від цієї ідеї, яка лише спотворює конкуренцію і створює зайві проблеми для бізнесу. І обрати більш ефективний і доказовий спосіб підтримувати вітчизняного виробника.

Держаудитслужба офіційно почала використовувати оновлені ризик-індикатори

Не відходячи далеко від теми контролю — у вересні Мінфін затвердив 13 нових ризик-індикаторів, спрацювання яких може бути підставою для моніторингу закупівель. Серед них, наприклад, масові відхилення, подовження строку дії договорів, невиконання рішення АМКУ. Закупівлі, де спрацювали ризики, можна переглянути на окремому порталі. 

Від моменту запровадження частка моніторингів, які починали зокрема на підставі ризик-індикаторів, рухалася хвилею. Спершу вона зростала — від 1,25% у жовтні до аж 61,35% у грудні. Але у 2025-му вже бачимо, що вона пішла на спад — до 20,88% у квітні. Ми вважаємо, що ризикоорієнтований підхід до вибору закупівель для моніторингу важливий, бо дозволяє об’єктивно відібрати випадки з найбільшою загрозою і потенційною шкодою.

А крім цього, ми в TI Ukraine наголошуємо, що порушення треба виявляти якомога раніше. У 2024-му 81,8% моніторингів закупівель державні аудитори розпочинали вже після укладання та оприлюднення договору про закупівлю. При цьому в середньому від оприлюднення договору до початку таких моніторингів проходило майже два місяці. У такому випадку вони не виконують превентивної функції. Ці розрахунки ми передали Держаудитслужбі, і вже бачимо перші позитивні зміни — тож будемо сподіватися, що ця тенденція продовжиться.

Так само актуальною залишається і проблема суті моніторингів. Згідно з нашими дослідженнями, аудитори часто звертають увагу на формальні порушення. Навіть попри те, що аудитори намагаються скоригувати свої внутрішні процеси, щоб зменшити кількість таких випадків, проблему треба вирішити на рівні правового регулювання.

У оборонці з’явився новий метод закупівель

На початку одразу варто дати дисклеймер, що тут і у звіті ми говоримо про більш публічну частину закупівель для потреб оборони, а не про контракти на зброю. На початку 2024 у цій сфері запровадили нові рамкові угоди — фактично вони працюють як динамічні системи закупівель. Це рамки, до яких можна кваліфікувати учасників протягом усього терміну дії закупівель. Поки що їх можуть використовувати тільки три замовники: Державний оператор тилу, Агенція оборонних закупівель та Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації.

Протягом 2024 року на Prozorro оголосили 226 закупівель за динамічними системами закупівель на майже 13,6 млрд грн. Успішно завершилися 82,74% закупівель, де уклали договорів на 9,48 млрд грн. Середній рівень конкуренції становив 5,06 учасника.

За допомогою цього методу торік переважно купували безпілотні авіаційні комплекси. А ще було трохи авто та продуктів харчування.

Також в оборонних закупівлях запровадили 24 години на виправлення помилок та узгодили підстави для прямих договорів із публічними закупівлями — і це теж позитивні зміни.

Більше диджиталізації

Звісно, зміни були не лише в правилах, а й в електронній системі. 

Prozorro під’єднали до «Трембіти» — якщо дуже спростити, це система, яка створює зв’язок між державними реєстрами і забезпечує захищений обмін даними. Надалі це має полегшити та пришвидшити інтеграцію з реєстрами. А ще вже відбувся перший етап інтеграції з DREAM. Тепер коли відповідальний додає у профіль проєкту відбудови в DREAM номери планів закупівель за цим проєктом, система автоматично підтягує дані про відповідні тендери з Prozorro.

Були й оновлення по електронізації тендерної документації, протоколів та тендерної пропозиції, перша можливість позначати закупівлі за програмою Ukraine Facility, оновлення форми е-оскарження…

Крім цього, в Prozorro постійно вдосконалюють функціонал для закупівель за кошти донорів. Зокрема за ним у 2024 році провели тендери на створення структурованої кабельної системи в поліклініці «Охматдит» у межах спільного проєкту МОЗ і Світового банку та на комп’ютерне обладнання і програмне забезпечення за кошти Світового банку для територіальних органів Пенсійного фонду. У березні функціонал для таких тендерів виділили окремо зі спрощених закупівель у торги за правилами організатора.

Перемовини про вступ до ЄС — публічні закупівлі відкрили процес

Під час євроінтеграції Україна та ЄС мають провести перемовини за шістьма кластерами, кожен із яких тематично об’єднує 35 сфер (розділів): від сільського господарства до зовнішніх відносин, від оподаткування до енергетики. Публічні закупівлі — складова «Основ процесу вступу до ЄС», фундаментального кластера, перемовини за яким відкривають першими і завершують останніми. Ба більше, цього літа вони стали першим розділом, який пройшов скринінг, — це етап аналізу поточного стану законодавства, який передує перемовинам. 

Наші закупівельні правила вже частково узгоджені з європейськими завдяки Угоді про асоціацію з ЄС, але робота ще не завершена. І в 2024 році уряд подав до Верховної Ради проєкт нового закону про публічні закупівлі, який має стати наступним кроком наближення до європейських закупівельних директив. Він запровадить нові процедури закупівель, підійме пороги, змінить перелік винятків, які не підпадають під дію закону, та ще багато іншого. 17 вересня депутати затвердили його в першому читанні. Ми в TI Ukraine загалом підтримуємо концепції, які закладені в цьому законопроєкті, але одразу відзначали, що його треба допрацьовувати. Там були як ризики, так і просто сирі місця. Коментарі надіслала і Європейська комісія, тож наразі законопроєкт вдосконалюють до другого читання. Це копітка і не дуже швидка робота, але воно й очікувано — йдеться про масштабне оновлення законодавства, а не просто зміни до чинних документів.

Куди далі

Ми в TI Ukraine виділяємо низку рекомендацій: щодо стратегії, оновлення законодавства, посилення контролю та оскарження. Але ключовим викликом на найближчий рік буде все ж новий закон. І його варто не просто прийняти, а й перед тим — публічно обговорити, а згодом — врахувати потрібні розробки в Prozorro та чітко роз’яснити зміни замовникам та учасникам.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.