Не корупцією єдиною. Що ще треба налагоджувати в закупівлях

Певен, що у більшості населення публічні закупівлі асоціюються винятково з корупцією. І це не дивно, бо щотижня ми бачимо журналістські матеріали про потенційні переплати на тендерах. Але корупція — не єдина проблема сфери. І саме про це я пропоную поговорити сьогодні у Міжнародний день боротьби з корупцією.

Чому держава втрачає гроші на публічних закупівлях? Перша відповідь, що спадає на думку — через корупцію. 

Ми в проєкті DOZORRO TI Ukraine вже вісім років стежимо за публічними закупівлями. Лише за минулий рік, ми запобігли потенційним перевитратам понад 1,5 млрд грн з бюджету. Однак сказати, яка частка порушень, що ми виявили, припадає на корупційні, я не візьмуся.

Тут треба пояснити, що корупція — це досить чіткий термін. Це зловживання владою або службовим становищем задля отримання незаконної вигоди: майна, грошей, пільг, послуг чи негрошової вигоди. Всі ж чули про «відкати»? От це вже корупція.

Підтвердити корупцію суто за документами тендера в Prozorro складно. Для цього потрібні глибинна аналітика та розслідування. Однак в закупівлях бувають й інші, не завжди корупційні порушення, через які держава втрачає мільйони, а то й мільярди. Питання в тому, чому вони стаються?

Недосконалі процеси і правила

Левова частка тендерів, які ми зараз моніторимо — закупівлі будівництва. Це і відбудова того, що зруйнували росіяни, і будівництво укриттів, і реконструкції будівель, щоб розміщувати там ВПО, і планові ремонти лікарень, щоб вони могли приймати більше поранених. Ми знаходимо багато порушень на таких закупівлях. Переважно це переплати. Чи завжди це корупція? Я не впевнений.

Будівництво починається з завдання на проєктування, закупівлі розробки проєкту, власне розробки проєкту. Далі проєкт проходить експертизу, його затверджують і лише тоді оголошують закупівлю на будівництво. Зазвичай саме на цьому етапі всі звикли фіксувати проблеми, адже у Prozorro всі бачать все.

Проте суттєва частина переплат на будівництві зароджується набагато раніше — на етапі розробки проєктної документації. Банально через те, що ціни на будматеріали, які туди закладають, не перевіряють як слід. Формально це зобов’язані контролювати замовники, але на практиці вони роблять це не завжди. Щоб виправити цю проблему, треба як мінімум доносити до замовників, що стежити за цінами — це їхнє завдання і відповідальність.
Інший крок — зміна законодавства, яке регулює ці процеси. Для прикладу, можна закріпити аналіз цін на будівельні товари за експертною організацією, яка перевіряє такі проєкти.

Наша команда проводить глибинні дослідження, щоб виявляти структурні проблеми сфери. Наприклад, на початку року ми виявили, що конкуренція на будівельних тендерах страждала від закороткого строку подання пропозицій — кількості днів, які учасник має, щоб підготувати й подати документи на тендер. А конкуренція — це шанс для держави зекономити. На той момент на законодавчому рівні мінімальний строк становив сім днів. І цього було замало для складних будівельних тендерів, які вартують мільйони. За нашою рекомендацією строк подовжили. 

Далі ми виявили, що на конкуренцію також впливає формат, у якому замовники завантажують в Prozorro документи, потрібні для кошторисних розрахунків. Це можна робити у форматі кошторисних програм, тоді бізнесу значно легше підготувати свою пропозицію, і він охочіше візьме участь у тендері. А можна завантажити скан-PDF такого документа на сотні сторінок. І тут або сподівайся на вправність штучного інтелекту, або передруковуй руками. Так собі приваблива співпраця з державою. Адвокуємо тепер, щоб ці документи у машиночитному форматі стали обов’язковими. 

Людський фактор

В Україні понад 30 тисяч замовників, які проводять закупівлі в Prozorro. Великі державні підприємства або структури з великими бюджетами можуть дозволити собі мати сильну команду закупівельників — уповноважених осіб, які вдало налагоджують закупівельні процеси. Проте більшість замовників в Україні — це маленькі організації, які проводять не так багато закупівель. Оплата праці уповноважених осіб не дуже висока, до того ж вони суміщають таку роботу ще з іншими обов’язками. За нашими даними переважно уповноважені особи — це бухгалтери.

Говорячи про закупівлі, ми чомусь часто забуваємо, що їх проводять такі ж люди, як ми з вами. І їхня робота складна і стресова. Щоб її виконувати, треба розбиратися в юридичних тонкощах законодавства, адаптуватися до постійних його змін. І водночас нести неабияку відповідальність: за те, щоб купити все вчасно, якісно і за ринкові ціни. Крім того, за помилки такі люди несуть адміністративну, а іноді і кримінальну відповідальність. І часто вони їх припускаються абсолютно несвідомо: через втому, перенавантаження або неуважність. 

Також уповноважені особи можуть робити щось не так банально тому, що вони недостатньо навчені. Наприклад, кілька років тому ми дослідили, що замовники практично не вміють застосовувати нецінові критерії. Це такий механізм в закупівлях, який дозволяє оцінювати пропозиції за іншими критеріями, окрім ціни, наприклад, за строком гарантії або терміном виконання робіт. Нецінові критерії потрібні, щоб через Prozorro купували не просто найдешевше, а ще й якісне. Натомість в межах дослідження ми виявили, що 1) нецінові застосовують у менш як 1% лотів, де це можна було зробити і 2) їх далеко не завжди застосовують правильно. До речі, це далеко не єдині проблеми з неціновими критеріями.

Нещодавно ми натрапили на закупівлю, де уповноважена особа помилилася з кодом CPV. Це класифікатор, який зокрема допомагає учасникам шукати закупівлі, у яких вони хочуть брати участь. На щастя для замовника, на закупівлю прийшов учасник, який все одно запропонував дуже приємну і цілком ринкову ціну, тому через цю помилку держава не втратила мільйонів. Але так щастить не завжди.

Висновки

Звісно, в закупівлях трапляється корупція. Знаходяться люди, які навіть під час повномасштабної війни не гребують можливістю заробити більше у незаконний спосіб. Скандали з яйцями по 17 і дорогими і неякісними куртками для військових, схема колишнього заступника міністра Лозинського з закупівлею техніки втридорога за хабар.

Важливо продовжувати викривати такі випадки. Однак не менш важливо — створювати процеси, які залишають мінімум лазівок для зловживань. Більше навчань і кращі умови для уповноважених осіб, які проводять ці закупівлі. Чим більше ресурсів ми будемо вкладати в це, тим менше шпарин для недоброчесності залишатиметься в публічних закупівлях. 

Цю публікацію підготовлено в межах проєкту «Підтримка цифрової трансформації», що фінансується USAID і UK Dev.