Головні зміни, які нардепи пропонують внести до Закону «Про відкритість використання публічних коштів» у цьому законопроєкті:
- Додати штрафи за несвоєчасне оприлюднення інформації про використання публічних коштів та оприлюднення хибної інформації.
- Збільшити строк, протягом якого інформація зберігається у відкритому доступі, з 3 до 5 років.
- Дати Держаудитслужбі право збирати персональні дані осіб, які здійснили порушення, щоб щодо них можна було вести провадження.
Через те, що аудитори зараз не мають доступу до персональних даних порушників, вони не можуть притягувати їх до відповідальності. Водночас було б доцільно передбачити також і автоматизований доступ аудиторів до цих даних за наявності підстав. А як альтернативу обов’язку оприлюднювати інформацію про публічні фінанси варто розглянути ідею відкривати ті дані, якими вже володіють органи казначейства — тоді розпорядникам коштів не доведеться звітувати в декілька різних систем.
_______________________________________________
Кошти державного та місцевих бюджетів, державних та комунальних підприємств, цільових фондів — це публічні кошти. Інформація про те, як їх витрачають, є відкритою та обов’язково оприлюднюється на офіційних державних сайтах. Такі вимоги вже майже дев’ять років містить Закон України «Про відкритість використання публічних коштів» (далі — Закон про відкритість). Завдяки йому працює платформа E-data, яка об’єднує в собі такі ключові ресурси як spending.gov.ua, openbudget.gov.ua. Зокрема на них можна дізнатися про проплати й договори, які уклали розпорядники бюджетних коштів. Чудова можливість для громадського контролю — за умови, що інформація повна та достовірна.
Відповідальність за порушення права на інформацію, у тому числі про публічні фінанси, передбачена статтею 212-3 Кодексу України про адмінправопорушення (далі — Кодекс або КУпАП). Вона передбачає штраф за неоприлюднення інформації за Законом про відкритість.
Але нещодавно народні депутати запропонували розглянути законопроєкт 10255, яким хочуть посилити відповідальність у сфері використання публічних коштів. Ця ініціатива охоплює не лише питання доступу громадськості до інформації, але й пропонує додаткові важелі впливу для Державної аудиторської служби.
Нові порушення і відповідальність
Сьогодні за неоприлюднення інформації про використання публічних коштів за Законом про відкритість накладають штраф від 425 до 850 гривень — така відповідальність передбачена в частині 1 статті 212-3 Кодексу.
У законопроєкті №10255 депутати пропонують встановити штрафи й за інші порушення в цій сфері:
- за неоприлюднення, несвоєчасне оприлюднення інформації — пропонують накладати такий самий штраф від 425 до 850 гривень;
- а за оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації, яку посадова особа мала обов’язково оприлюднити за Законом про відкритість — штраф від 850 до 1190 гривень.
Якщо протягом року на особу вже накладали стягнення за котресь із цих порушень, повторне їх вчинення призведе до штрафу від 1020 до 1360 гривень.
Відповідно, повний перелік порушень пропонують відобразити у статті 2 Закону про відкритість. Згідно з нею відповідальність за ці порушення, як і раніше, нестимуть керівники розпорядників та одержувачів коштів державного і місцевих бюджетів, підприємств, органів Пенсійного фонду, а також фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування.
Хто штрафуватиме
Зараз справи за статтею 212-3 Кодексу розглядають суди. Натомість у законопроєкті №10255 депутати пропонують вивести правопорушення, пов’язані з невиконанням Закону про відкритість, з їхньої компетенції. Замість них такі справи розглядатимуть органи Державної аудиторської служби.
При цьому автори законопроєкту не пропонують внести зміни до пункту 8-1 частини 1 статті 255 Кодексу. У ній визначено, що протоколи про порушення статті 212-3 Кодексу мають право складати уповноважені посадові особи секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або його представники (крім порушень, пов’язаних з законодавством про адвокатуру).
За логікою Кодексу, неоприлюднення інформації про публічні фінанси не лише ускладнює контроль за їх витрачанням, а й порушує право особи на інформацію. Тому ідея передати розгляд цих порушень Держаудитслужбі виглядає дискусійною.
Якщо таке рішення все ж приймуть, команда Уповноваженого вже не зможе складати протоколи в цих справах. Річ у тому, що частина 1 статті 255 Кодексу, що надає команді Уповноваженого право складати протоколи, стосується справ, які розглядають суди, виконкоми та адміністративні комісії. Якщо справи віддадуть до компетенції Держаудитслужби, то вони вийдуть з цієї категорії. Водночас посилання на статтю 212-3 Кодексу для Уповноваженого залишатиметься незмінним. Щоб уникнути колізії, потрібно буде уточнити пункт 8-1 частини 1 статті 255 Кодексу, додавши винятки, про які порушення команда Уповноваженого не складає протоколи.
Порушення як підстава для інспектування
Окрім штрафу, наслідком порушень Закону про відкритість може стати інспектування підконтрольної установи державними аудиторами. Так, якщо посадовця притягли до відповідальності за ці порушення, його установу можуть внести до плану заходів держфінконтролю.
Пропонована норма, очевидно, потребує доопрацювання, зокрема в ній відсутній підмет — не сформульовано конкретно, що саме є підставою для включення інспектування до планів, не прописано зв’язок між фізичною особою–правопорушником та підконтрольною установою. Також варто зауважити, що інспектування як захід контролю регулюється насамперед Законом «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі — Закон про засади фінконтролю).
5 років доступності інформації та інші гарантії
Окрім розширення відповідальності за неналежне інформування громадськості про використання публічних коштів, законопроєкт №10255 пропонує підвищити доступність цієї інформації й іншими шляхами.
Насамперед — продовжити строк, протягом якого оприлюднена інформація зберігається у відкритому доступі. Зараз відомості про використання коштів державного та місцевих бюджетів оприлюднюються щоквартально та зберігаються протягом 3 років. Натомість, за ідеєю законопроєкту, цей строк має становити 5 років. Ідеться саме про ту інформацію, яка оприлюднюється за Законом про відкритість.
Для додаткової гарантії, що інформація про публічні фінанси й надалі буде відкритою, законопроєкт №10255 пропонує включити її до переліку інформації, доступ до якої заборонено обмежувати. Такий перелік існує у частині 4 статті 21 Закону України «Про інформацію» і зараз до нього належать, зокрема, відомості щодо діяльності державних та комунальних унітарних підприємств, господарських товариств з державною/комунальною часткою від 50% — за умови, що законодавство вимагає їх обов’язкове оприлюднення. Законопроєкт №10255 пропонує конкретизувати, що обмежити доступ не можна саме до інформації про використання публічних коштів розпорядниками та одержувачами коштів державного і місцевих бюджетів, суб’єктами господарювання державної і комунальної власності, фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування — зокрема і щодо діяльності суб’єктів, про яких вже йдеться в цій нормі.
І тут вбачається ризик, адже інформація про діяльність державних/комунальних підприємств, товариств з державною/комунальною часткою від 50% — це не лише інформація саме про використання публічних коштів. І тому якщо конкретизувати цю норму виключно під питання використання публічних коштів, ми можемо втратити частину інформації. Доцільніше передбачити нові вимоги окремими пунктами.
Державним аудиторам — доступ до персональних даних і не тільки
Вже не один рік Держаудитслужба повідомляє про перешкоди своїй роботі з боку осіб, які вчиняють порушення. Окрім недопуску на об’єкт, їй не надають персональні дані для складання протоколів про порушення.
Щоб розв’язати цю проблему, законопроєкт №10255 пропонує зміни до Закону про засади фінконтролю та Закону «Про захист персональних даних». Зокрема до переліку прав органів держфінконтролю хочуть додати право збирати та отримувати персональні дані особи у випадках, передбачених законами, з метою здійснення провадження в справах про адміністративні правопорушення.
Також планують уточнити, що органи держфінконтролю мають право одержувати не просто документи, матеріали, інформацію — але й інформацію з обмеженим доступом.
Зараз діє загальне правило, що порядок доступу третіх осіб до персональних даних, які перебувають у володінні розпорядника публічної інформації, визначається Законом України «Про доступ до публічної інформації». У законопроєкті №10255 пропонують додати виключення з цього правила — воно не буде поширюватися на органи держфінконтролю під час здійснення провадження в справах про адміністративні правопорушення.
Також, повертаючись до Закону про відкритість, керівників розпорядників та одержувачів коштів державного і місцевих бюджетів, інших установ зобов’яжуть надавати органам держфінконтролю інформацію щодо забезпечення виконання вимог Закону про відкритість протягом 5 робочих днів з дати отримання запиту.
Зауваження Головного науково-експертного управління
18 січня Комітет ВР з питань правоохоронної діяльності надав висновок про розгляд — це означає, що законопроєкт колись будуть розглядати у першому читанні. Разом з тим, Головне науково-експертне управління ВР України (далі — Головне управління) вказало на низку його недоліків, і з більшістю зауважень можна погодитись.
- Пропозиції зафіксувати порушення Закону про відкритість як підставу для інспектування, встановити строк відповіді на запит ОДФК — не належать до предмета регулювання Закону про відкритість. Адже підстави проведення інспектування, повноваження ОДФК визначаються Законом про засади фінконтролю.
Також пропоновані зміни потребують узгодження з уже наявними. Наприклад, у Законі про засади фінконтролю не застосовують поняття «заходи з проведення інспектування», «плани проведення заходів державного фінансового контролю». Там використовують інші терміни.
А в Законі про засади фінконтролю немає механізму формування планів роботи органів ОДФК, тому додаткова підстава внести когось до такого плану не має юридичного сенсу. До того ж підставою для інспектування має бути не притягнення певної особи до адмінвідповідальності, а встановлення самого факту наявності відповідного порушення.
- Головне управління називає дискусійним положення законопроєкту, за якими ОДФК отримує право збирати та отримувати персональні дані. Сумніви спричинені тим, що загалом в Україні такі дії допускаються винятково у визначених законом випадках і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. За практикою Конституційного Суду, якщо не буде меж щодо подальших дій з інформацією, це унеможливлює навіть мінімальний захист суб’єкта персональних даних, а застосування норм стає непередбачуваним.
Також управління зауважує, що зміни до Закону України «Про захист персональних даних», які пропонують внести, виходять за межі предмета регулювання цього законопроєкту. Адже норми про доступ до даних зможуть бути застосовані не лише у справах про порушення Закону про відкритість, але й в інших провадженнях, як-от про порушення законодавства з фінансових питань. Додамо, що це так само може стосуватися порушень законодавства про публічні закупівлі.
- За назвою законопроєкт присвячений насамперед змінам до КУпАП, але в дійсності він пропонує також зміни до низки Законів, які потрібно було викладати в окремих законопроєктах. Редакційного уточнення потребує і назва законопроєкту, і кількість частин, якими фактично доповнюють статтю 212-3 КУпАП.
З точки зору конструювання норм, Головне управління наголошує, що вони мають бути якомога більш універсальними. Тому воно пропонує згрупувати в КУпАП найбільш поширені порушення права на інформацію та права на звернення, вказати при цьому на «інші порушення, передбачені законом» і розмежувати нижню та верхню межу штрафів. Із цією пропозицією нам важко погодитись, оскільки невичепність переліку може провокувати зловживання. Доведеться розмежовувати повноваження щодо проваджень за однією частиною однієї статті між різними органами, залежно від сфери того Закону, за яким порушено доступ до інформації. Також виникне питання, який орган буде тоді розглядати «інші порушення, передбачені законом».
Висновки та пропозиції
1. TI Ukraine визнає, що інформація про використання публічних коштів має бути максимально відкритою та доступною громадськості, а також її мають активно використовувати органи контролю, щоб виявляти порушників та притягати їх до відповідальності. Ми підтримуємо ідею продовжити строк, протягом якого інформація зберігається у відкритому доступі.
Разом з тим, пропозиції законопроєкту №10255 щодо введення відповідальності за несвоєчасне оприлюднення інформації, оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації нехтують тим, що розпорядники бюджетних коштів вимушені тричі звітувати про витрачання публічних коштів за договорами про закупівлю.
Так, у листопаді 2022 року TI Ukraine презентувала звіт «Утричі менше: як удосконалити звітування за договорами». Замовники звітують за договорами у три незалежні системи: Prozorro, Spending, Клієнт казначейства — Казначейство. Причому в кожну систему подається майже одна й та сама інформація, на що держава витрачає зайвих 1,2 млн робочих годин за рік. Але консолідованої інформації про кожен договір в одному джерелі немає. До того ж трапляються випадки, коли інформація у різних системах відрізняється або є недостовірною.
У дослідженні ми пропонували створити єдину систему звітності за договорами. Утім, якщо в умовах воєнного стану немає ресурсів її запровадити, варто розглянути можливість розкрити ту інформацію, якою вже володіє держава. Так, для проведення платежу за рахунок бюджетних коштів, клієнти Казначейства надають йому відповідну інформацію та документи, що зумовлюють такий платіж. Отже, держава вже володіє суттєвим обсягом інформації про витрачання публічних фінансів. Механізм розкриття цієї інформації міг би принаймні частково замінити собою потрійне звітування.
Натомість запровадження додаткової відповідальності за зволікання, оприлюднення неповної, неточної чи недостовірної інформації лише законсервує поточну ситуацію зі звітуванням. Тоді як її треба змінювати.
2. Залишається відкритим питання щодо передання Держаудитслужбі повноважень накладати штраф за неоприлюднення, несвоєчасне оприлюднення, оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації за Законом про відкритість.
За концепцією, що простежується в законопроєкті №10255, порушення Закону про відкритість ніби перебувають на межі між порушенням права особи на доступ до інформації та порушенням процесів, дотримання яких контролює Держаудитслужба. Але серед головних завдань органів держфінконтролю, що визначені в Законі про засади фінконтролю, немає завдання контролювати, як розпорядники забезпечують доступ суспільства до інформації про використання публічних коштів. Тому вважаємо за необхідне визначити концептуально, що є об’єктом цього правопорушення, та виходячи з цього — розмежувати законодавчо, які органи і на основі яких завдань будуть розглядати ці справи.
Окрім того, в умовах воєнного стану необхідно визначити, чи потребує Закон про відкритість урегулювання винятків, зумовлених безпековими ризиками.
3. Ми погоджуємося з тим, що в роботі державних аудиторів не повинна виникати проблема доступу до персональних даних осіб, які вчинили правопорушення.
Разом з тим, законопроєкт №10255 не містить порядок автоматизованого доступу органів держфінконтролю до персональних даних, за наявності підстав.
Пропоновані законопроєктом норми з цього питання містять посилання на «випадки, встановлені законом», а також виводять для органів держфінконтролю доступ до даних з-під дії загального порядку. Але натомість не пропонують іншого, вичерпного порядку. Щоб вирішити проблему повністю, пропонуємо доповнити Закон про засади фінконтролю розділом про порядок доступу органів держфінконтролю до персональних даних, у тому числі автоматизованого. Обов’язково варто встановити межі та запобіжники зловживанням, щоб уникнути визнання норм неконституційними. І ці питання перебувають поза межами суті законопроєкту №10255, а потребують окремого законопроєкту або їх пакету.
4. Виглядають слушними більшість зауважень Головного управління науково-експертного управління ВР України. Тому вважаємо за необхідне врахувати їх, перш ніж розглядати законопроєкт №10255. Також варто подумати над варіантом замінити його пакетом законопроєктів відповідної спрямованості, норми яких будуть узгоджені з наявним понятійним апаратом, передбаченими законом повноваженнями ОДФК, практикою Конституційного Суду тощо.
5. Щоб полегшити громадський контроль за витрачанням публічних коштів, буде доцільно розглянути ідею поширити статус повних розпорядників публічної інформації, наприклад, на державні та комунальні підприємства. Це звільнить запитувачів, які звертаються до державних та комунальних підприємств, від необхідності щоразу доказувати, що запитувана інформація входить у той вузький перелік, розпорядниками якого вони вважаються зараз.
Матеріал підготовлено за підтримки USAID / UK aid проєкту “Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS”
