Чи відкриють ціни на матеріали в будівництві: аналіз законопроєкту №11057

Депутати пропонують зобов’язати замовників публікувати дані про ціни на ресурси у будівельних тендерах. Якщо законопроєкт ухвалять, їх треба буде оприлюднювати в машиночитному форматі разом із договором, а також із додатковими угодами та додатками, якщо в них ці ціни змінюються.

Це хороший крок для підвищення прозорості закупівель будівництва та ремонтів, а отже — відбудови України. Водночас варто розуміти, що для частини договорів фінальні ціни за матеріали, які використовують на об’єкті, будуть вказані вже в актах, за якими замовник платить підряднику. Тож повноцінно виявити завищення цін лише з тих документів, які опублікували на етапі укладання договору, буде неможливо. Але загалом переплати більш імовірні, коли на старті закупівлі вартість завищена.

______________________________________

Перші дні весни принесли нову законодавчу ініціативу у сфері будівельних тендерів — законопроєкт №11057. Згідно з ним замовники повинні будуть оприлюднювати інформацію про ціни на матеріальні ресурси, коли укладають договори підряду або про поточний ремонт за публічні кошти, вносять до них зміни або уточнюють договірну ціну. Документи з такою інформацією стануть невід’ємними додатками до договорів про закупівлю у сфері будівництва. Розглянемо детальніше, що зможе дізнатися громадськість, і спробуємо спрогнозувати, чи дійсно такий крок допоможе уникнути завищення цін на будівельні матеріали. 

На яких договорах фокусується законопроєкт 

Щоб запровадити зміни, законопроєкт №11057 пропонує доповнити Закон України «Про публічні закупівлі» (далі — Закон). Новації, які пропонує законопроєкт, мають торкнутися договорів про закупівлю:

• послуг з поточного ремонту; 
• робіт з будівництва нових, розширення, реконструкції, капітального ремонту та реставрації існуючих об’єктів і споруд виробничого та невиробничого призначення;
• послуг з поточного ремонту або робіт з будівництва з розробленням проєктної документації (тобто договори за принципом «проєктуй-будуй»).

Зауважимо також, що зміни торкатимуться не лише договорів про закупівлю, укладених у результаті процедур, але і договорів, що укладені без використання електронної системи (прямих договорів) і мають один з зазначених вище предметів.

Яку інформацію пропонують відкрити про ці договори

Невід’ємними додатками до цих договорів стануть документи, що містять інформацію про ціни на матеріальні ресурси. Якщо до предмета закупівлі, окрім поточного ремонту або будівництва, входить розробка проєктної документації, ці невід’ємні додатки долучатимуть вже після складання договірної ціни, уточненої (узгодженої), відповідно до затвердженої проєктної документації.

Як зазначено в пояснювальній записці, ці документи мають додавати до договору про закупівлю незалежно від виду договірної ціни, включаючи роботи з будівництва автомобільних доріг чи надання послуг з ремонту автомобільних доріг.

Що саме буде в документах про ціни на матеріальні ресурси? Законопроєкт пропонує такі вимоги до змісту документів: найменування (з характеристиками), одиниця виміру, кількість, відпускна ціна, а також вартість транспортування та заготівельно-складські витрати. Водночас він не забороняє включати й іншу додаткову інформацію. 

Законопроєкт не конкретизує детальніше, про які документи й ресурси йдеться, та доручає Уряду внести відповідні зміни до підзаконних актів. Але загалом матеріальні ресурси  —  це  сировина,  будівельні  та  пально-мастильні  матеріали,  енергія  всіх  видів,   конструкції,  вироби, устаткування. Так їх визначають Загальні умови  укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2005 року № 668 (далі — Постанова №668). 

Як замовники відкриватимуть інформацію про ресурси на різних стадіях 

Насамперед ціни на матеріальні ресурси відкриватимуть на стадії укладання договору. Зараз стаття 10 Закону передбачає, що замовник протягом 3 робочих днів з дня укладення договору про закупівлю повинен оприлюднювати його з усіма додатками. Законопроєкт №11057 пропонує додати, що замовник оприлюднює також документи, що містять інформацію про ціни на матеріальні ресурси у машинозчитувальному форматі. Їх потрібно буде оприлюднювати нарівні з договором та всіма додатками.  

Якщо це прямий договір, то замовник повинен буде разом зі звітом про нього, оприлюднити в Prozorro такий самий обсяг інформації (договір, додатки, інформацію про ціни на матеріальні ресурси) не пізніше ніж через 10 робочих днів з дня укладення такого договору.

Також оновлять правила звітування про зміни до договору про закупівлю. Наразі, за статтею 10 Закону, замовник повинен протягом 3 робочих днів з дня внесення змін оприлюднити повідомлення та самі зміни до договору, якщо змінились істотні умови у дозволених законом випадках. Народні депутати пропонують зобов’язати замовника повідомляти також про зміни, пов’язані з цінами на матеріальні ресурси.

Замовник повинен буде оприлюднити повідомлення про внесення змін до договору про закупівлю та/або щодо цін на матеріальні ресурси у двох ситуаціях:

1. якщо до істотних умов договору внесли зміни, при цьому якщо змінилися ціни на матеріальні ресурси — також оприлюднити документи, що містять інформацію про ціни на матеріальні ресурси у машинозчитувальному форматі; 
2. якщо це договір «проєктуй-будуй» і за ним складено договірну ціну, уточнену відповідно до затвердженої проєктної документації, — потрібно буде також оприлюднити документи з  інформацією про ціни на матеріальні ресурси, у машинозчитувальному форматі.

Вимоги до повідомлення про зміни до договорів також пропонують доповнити: 

• у полі дати внесення змін та в полі їх випадків має з’явитися можливість зазначити дату та випадки, коли складено договірну ціну, уточнену, відповідно до затвердженої проєктної документації. Це буде актуально для договорів, укладених за принципом «проєктуй-будуй»;
• у полі опису змін будуть відображатись як зміни до істотних умов, так і зміни щодо цін на матеріальні ресурси. 

Очікування vs реальність: чи допоможе законопроєкт боротися з завищенням цін

Народні депутати-розробники законопроєкту мотивують його тим, що потрібно забезпечити прозоре використання коштів у закупівлях будівництва та ремонтів. У пояснювальній записці автори посилаються на те, що за час повномасштабного вторгнення договорів за відповідним кодом ДК укладено на понад 518 млрд гривень, а також згадують рекомендації звіту Європейської Комісії «Україна 2023» посилювати прозорість і відкритість публічних закупівель. Вони стверджують, що замовники переважно уникають публікації в Prozorro цін на матеріальні ресурси, які були використані, і наводять приклади розслідувань, що виявили багатомільйонні завищення. 

Автори законопроєкту №11057 очікують, що зміни забезпечать дотримання принципу відкритості публічної інформації, а також стануть беззаперечним доказом у намірах української влади забезпечити прозоре та ефективне використання коштів міжнародних партнерів на відбудову. Розраховують, що нові норми відіграватимуть превентивну функцію, а обов’язок оприлюднення інформації про ціни на матеріальні ресурси запобігатиме злочинам. З цим твердженням ми також погоджуємося, особливо коли всю цю наявну інформацію будуть перевіряти ще й контролюючі та правоохоронні органи. 

Ось як коментує цю законодавчу ініціативу експертка з будівництва Крістіна Артеменко:

«Особливості взаєморозрахунків за підрядними договорами залежать від виду договірної ціни. Враховуючи також можливість компенсації зростання цін на матеріальні ресурси за рахунок коштів на інфляцію (якщо ці кошти передбачені в складі ціни), ціни придбаних для виконання робіт конкретних матеріалів можуть не відповідати цінам на них, зазначеним в оприлюднених до договірної ціни документах.

Водночас поінформованість громадськості завдяки відкритості цієї інформації буде сприяти більш відповідальному відношенню:

– підрядника — до аналізу цін на матеріальні ресурси під час формування договірної ціни;

– замовника —  до узгодження договірної ціни.

А це важливо, оскільки договірна ціна укладеного договору про закупівлю практично визначає ліміт коштів за договором, в межах якого мають бути виконані роботи з будівництва  за результатом публічної закупівлі».  

Отже, законопроєкт №11057 має чудову мету та виправдані очікування щодо превентивного характеру впливу на замовників. Але разом з тим, пропоновані норми викликають  питання щодо практики їх застосування:

• Законопроєкт не конкретизує, які саме документи мають стати невід’ємними додатками до договору та містити інформацію про ціни на матеріальні ресурси. Потенційно розтлумачити цю норму можна трьома способами:

1) Мають на увазі договірну ціну і потрібно буде публікувати зміни лише до неї. Саме договірна ціна є невідʼємною частиною договору підряду, укладеного за результатами проведеної закупівлі. У такому разі законопроєкт №11057 дозволить побачити остаточні ціни на матеріальні ресурси лише, якщо договірна ціна є твердою і не відбувається компенсація зростання цін через інфляцію, передбачена договором. У інших випадках він скоріше сприятиме більш відповідальному підходу замовників та підрядників до формування договірної ціни. Адже ціни на ресурси можуть змінитися і без внесення змін до договірної ціни — за порядком взаєморозрахунків, встановленим договором. За таких умов навіть якщо замовник буде повністю дотримуватися вимог закону щодо публікації змін до договірної ціни, у нього залишиться цілком правомірна можливість придбавати матеріальні ресурси за цінами, що відрізняються від оприлюднених під час укладення договору — не змінювати договірну ціну, а приймати виконані роботи за зміненими цінами на матеріали відповідно до порядку взаєморозрахунків.

Ймовірно, документом, який необхідно буде публікувати у разі ухвалення законопроєкту має стати підсумкова відомість ресурсів. Саме цей документ розкриває ціни на матеріальні ресурси, що закладені до договірної ціни, включаючи повну інформацію про складові цін. 

2) Мають на увазі акти виконаних робіт — тоді буде некоректно відносити їх до невід’ємних частин договору і публікувати на Prozorro, адже акти є документами вже про його виконання. Їх публікація дозволила б побачити остаточні ціни на матеріали в більшій частині випадків, ніж публікація лише договірної ціни. Але норми про публікацію актів мали б бути в інших актах законодавства. Таке тлумачення є малоймовірним.

3) Мають на увазі нові документи, які ще не передбачені чинним законодавством — наразі цей варіант тлумачення, з огляду на відсутність конкретизації, виглядає дуже ймовірним. Це означає, що сторонам договору доведеться складати окремий додаток до договору з цінами на матеріальні ресурси і публікувати його при кожному оновленні.  Доцільно передбачити та конкретизувати вимоги до них у підзаконних актах.   

• Повноцінне виконання законопроєкту №11057 неможливе до/без внесення змін до підзаконних актів. Наразі діє Методика  визначення вартості дорожніх робіт та послуг щодо визначення вартості нового будівництва, реконструкції, ремонтів та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, затверджена Наказом Міністерства інфраструктури № 753. За нею, використовуються укрупнені показники вартості робіт (УПВ), у які закладається вартість не лише матеріалів. Замовник не може вимагати від підрядника інформацію про ціни на матеріали, закладені в УПВ, адже згідно з пунктом 4 розділу ІV Правил визначення вартості будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування, затверджених Наказом Міністерства інфраструктури № 273, під час погодження договірної ціни документи та обґрунтування розрахунків укрупнених показників вартості не надаються. І щоб виокремити ціни на матеріали (з відпускною ціною, вартістю транспортування та заготівельно-складськими витратами), доведеться створювати нові документи.

• Обсяг документів з інформацією про матеріальні ресурси буде залежати від об’єкта, але вже зараз зрозуміло, що кількість позицій матеріальних ресурсів може сягати тисяч. На практиці можуть бути різні підходи до того, який обсяг відкривати: законопроєкт №11057 не вказує, що це мають бути всі матеріальні ресурси, хоча саме таке тлумачення спадає на думку першим. 

Можливо, частину цих питань можна було б зняти, якби замовники також мали обов’язок публікувати акт приймання виконаних підрядних робіт КБ-2в з остаточною інформацією про вартість ресурсів. Але на стадії розрахунків ця інформація виглядала б більш доцільно на Spending, ніж у системі Prozorro.

На наш погляд, цей законопроєкт — це беззаперечно крок у напрямку більшої прозорості закупівель будівництва. Адже зараз деталізовані кошториси для багатьох проєктів не є публічними і отримати їх можна лише на запит. Однак реальний вплив ініціативи на сферу можна буде оцінити лише на практиці, якщо законопроєкт власне ухвалять. 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.