Чи зробив Уряд оборонні закупівлі більш відкритими

У лютому Верховна Рада ухвалила резонансний Закон №2759-ІХ, яким зобов’язала замовників у сфері оборони звітувати про свої закупівлі в Prozorro. Втім, обсяг інформації у звітах про оборонні закупівлі значно менший, ніж у звичайних, і без публікації самих контрактів. Тому небайдужих до громадського контролю людей хвилювало питання, чи буде повне звітування про оборонні закупівлі — з даними про повну вартість, зі сканами договорів — принаймні після Перемоги. 

Загалом деталі здійснення оборонних закупівель на період дії воєнного стану врегульовані Постановою Кабміну №1275. До 11 травня 2023 року у ній містилися норми про те, що протягом 90 днів з дня завершення воєнного стану замовники мають прозвітувати про оборонні контракти, оприлюднити всі додатки та зміни до них, якщо не зробили цього раніше. 

І коли прийняли Закон №2759-ІХ, який вимагав звітувати вже зараз, але частково — постало питання, як Уряд приведе ці норми у відповідність йому. Вбачався ризик, що Уряд просто пошлеться на норми Закону і ми втратимо можливість ознайомитися з оборонними контрактами після Перемоги.

На щастя, Уряд свідомо та відповідально поставився до цього питання. 9 травня він прийняв Постанову №465, якою поєднав часткове звітування зараз — із повним звітуванням згодом. 

Що публікують зараз?

Як того вимагає Закон, замовники у сфері оборони публікують звіти про договори, укладені поза Prozorro, та повідомлення про зміну його істотних умов — протягом трьох місяців з набуття чинності Законом, тобто майже до кінця червня цього року.

Нагадаємо, що до звітів входить: назва замовника, назва предмета закупівлі (код, номенклатурні позиції, лоти), ціна за одиницю кожної номенклатурної позиції товару (із зазначенням одиниці виміру), ціна робіт, послуг. 

Якщо закупили послуги із забезпечення комплектами продуктів харчування, щодо забезпечення харчуванням та з організації харчування військових частин, то окремим додатком потрібно завантажити інформацію про вартість усіх складових послуг. Зокрема найменування харчових продуктів (товарів), ціну за одиницю продукту з одиницею виміру, вартість окремих послуг, загальну вартість та строки оплати за такі харчові продукти (товари).

Для закупівель харчових послуг (забезпечення комплектами продуктів, послуги з забезпечення/організації харчування) Уряд  Постановою №465 уточнив, що додатки до звітів замовники мають оприлюднювати у форматі Excel.

Уточнимо: замовники не мають публікувати дані про закупівлі оборонного призначення, що становлять державну таємницю, закупівлі озброєння та військової техніки, боєприпасів та пов’язаних із цим послуг. 

Що оприлюднять оборонні замовники після Перемоги?

Протягом 90 днів з дня завершення воєнного стану замовники повинні будуть прикріпити до звітів файли з відповідними договорами про закупівлю/державними контрактами (договорами), всіма додатками та змінами до них. 

І це справжня маленька перемога, оскільки завдяки текстам договорів громадськість зможе отримати відповіді на всі питання, яких не давали часткові звіти: повну вартість закупівлі, умови оплати, доставки, технічні специфікації та вимоги до нехарчових товарів та послуг, інші ціноутворюючі умови. 

Чому це важливо?

За перші два місяці звітування оборонні замовники оприлюднили понад 38 тисяч звітів про оборонні закупівлі. Більше 81% з них стосуються закупівель товарів, 17% — послуг, орієнтовно 2% — робіт. Уже зараз ми можемо дати перші оцінки практиці звітування і виявити його недоліки:

• Наразі дані неповні.

Аналізуючи звіти, можна побачити, що часто даних недостатньо, щоб порівняти ціни з ринковими. Особливо якщо йдеться про закупівлі послуг або робіт. 

Трохи більше 2000 звітів — про послуги ремонту та технічного обслуговування авто. Але норми закону не вимагають детально зазначати марку та модель машини, а також зміст послуги — лише її номенклатурну позицію за договором. Тому замовники звітують про такі послуги по-різному. 

Наприклад, у звіті військової частини №3033 про закупівлю послуг з ремонту та техобслуговування транспортних засобів ми бачимо ціну послуги 27 270 гривень за одиницю. Але залишається невідомим, що це за транспортний засіб, як його будуть ремонтувати, які деталі міняти, яка загальна кількість послуг та вартість договору, чи дав виконавець знижку за великий обсяг замовлення тощо. І такі звіти не поодинокі. 

Натомість в інших звітах замовники зазначають ціну складових послуги та найменування автомобіля, що дозволяє проаналізувати інформацію. Наприклад, на замовлення військової частини А4076 у VOLKSWAGEN Sharan 1,9D будуть міняти трубку гальмівної системи, діагностувати та прокачувати систему. Але так добросовісно замовники звітують далеко не завжди.

Військова частина №3066 закупила послуги дератизації по 15 081,80 гривень за одиницю та дезінсекції по 22 691,20 гривень для приміщень, площа яких невідома. 

Іноді замовники не зазначають навіть точну назву товару. Наприклад, військова частина 3061 придбала комп’ютер за 20 551,98 гривень з ПДВ, але не зазначила, який саме. 

Але найменш інформативні звіти — про роботи та поточні ремонти. Їх уже оприлюднили приблизно 1000 на суму орієнтовно 2 мільярди гривень, але, окрім ціни за одиницю, вони містять обмаль інформації. Наприклад, Військова частина А1788 прозвітувала про закупівлю капітального ремонту даху будівлі на загальну суму 6 206 354 гривень з ПДВ, але закон не вимагає оприлюднювати зараз договірну ціну та іншу інформацію. Тому ці дані самі собою не несуть цінності для аналізу. 

А військова частина А0501 закупила поточний ремонт з заміною вікон у казарменно-житловому фонді вартістю 1 494 714,74 гривень без ПДВ. Але, звичайно, звіт не містить інформації навіть про кількість вікон, не кажучи вже про їхні характеристики. 

Те саме стосується проєктних робіт та експертизи по об’єкту: «Реконструкція будівлі***» , які закупило Північне управління замовника робіт за 3 031 640,40 гривень — про ці роботи невідомо геть нічого. 

Отже, нерідко без тексту договору або хоча б його частини неможливо визначити, що вплинуло на ціну за одиницю, що в неї входило і чи не була вона завищеною. 

• Невідомо, чи про всі позиції прозвітував замовник. 

Багато договорів мають специфікацію з кількома позиціями. Але без сканованої копії договору ми не можемо бути впевнені в тому, що замовник прозвітував про ціни всіх позицій, які були в ньому.

Наприклад, військова частина 3005 прозвітувала про закупівлю овочів, у яку увійшла морква по 27,5 грн за кілограм та цибуля по 29 грн за кілограм. Сподіваємося, що договір дійсно містив лише дві позиції, але впевнитися зможемо лише після оприлюднення специфікації. 

• Звіти про харчові закупівлі не завжди містять повну й чітку інформацію, і немає дієвих механізмів контролю за цим. 

На прикладі закупівлі послуг харчування, оприлюдненого Міністерством оборони, ми бачимо, що одиниця виміру продуктів у додатку (каталозі) зазначена як «кг/шт», що ускладнює аналіз. 

В іншому звіті Міноборони одиниця виміру в додатку (каталозі) зазначена як «г», але ціна, навіть з урахуванням кількості, не виглядає ціною за кількість грамів (адже не може 1 грам свіжих огірків коштувати 123 гривні?). 

Військова частина А1624 визначила послуги харчування з ціною 14 160,50 гривень за одиницю за кодом ДК 021:2015:55310000-6: Послуги з ресторанного обслуговування і не завантажила окремим додатком інформацію про вартість усіх складових послуг (назви продуктів, ціну за одиницю кожного з них, одиниці виміру, вартість окремих послуг, загальну вартість та строки оплати за продукти). 

Звіт про закупівлю послуг з готування їжі  для військової частини №3033 також не містить файлу з цінами на продукти та складові послуги. Так само його не містить звіт Військової частини Е6117 про закупівлю послуг з харчування для контингентів військовослужбовців і звіт  одного з регіональних Управлінь урядового фельд’єгерського зв’язку.

Як бачимо, публікація договорів та додатків до них після Перемоги дійсно необхідна, якщо ми хочемо ефективно стежити за оборонними закупівлями та виявляти можливі зловживання. 

Інші зміни: закупівлі продуктів

Оприлюднення контрактів після Перемоги стало не єдиною зміною, яку Уряд вніс то оборонних закупівель. Кабмін затвердив Порядок визначення предмета закупівлі під час здійснення закупівель продуктів харчування, послуг із забезпечення комплектами продуктів харчування, послуг щодо забезпечення харчуванням та послуг з організації харчування для особового складу Збройних Сил.

Зокрема, здійснюючи такі закупівлі, замовники мають керуватися Порядком визначення предмета закупівлі, затвердженим наказом Мінекономіки від 15 квітня 2020 р. № 708. 

При цьому якщо вартість продуктів харчування більша, ніж вартість супутніх послуг (організації, освіження), то державний замовник має визначати предмет закупівлі як товар. 

Виключення — забезпечення харчування в закладах освіти та в окремих військових частинах, у яких не передбачено кухарів або їх залучення неможливе з об’єктивних причин, про що наявне документальне підтвердження. У таких випадках замовник може визначити вид предмета закупівлі як послуги.

З однієї сторони, звітування про купівлю товару більш показове і доступне для аналізу: такі звіти частіше містять зрозумілі та доступні дані про ціни за одиницю. Водночас якщо товар будуть купувати разом із послугами, то ціна за одиницю буде виглядати завищеною. 

Інші зміни: оприлюднення оголошень

Ще одним пунктом, який Уряд привів у відповідність до оновленого Закону про оборонні закупівлі та деталізував, стала публікація оголошень. Тепер, проводячи закупівлю, замовник повинен підготувати та надіслати для публікації оголошення про неї із такою інформацією: 

• найменування та код ЄДРПОУ замовника, його категорія;
• назва предмета закупівлі (з кодом, назвами лотів);
• технічні, якісні та інші характеристики предмета закупівлі;
• орієнтовні кількість та місце поставки товарів або обсяг та місце виконання робіт чи надання послуг (можна зазначати як населений пункт або район чи область);
• умови поставки товарів, надання послуг чи виконання робіт (зокрема строк поставки / виконання);
• умови оплати;
• ПІБ, посада та електронна адреса однієї чи кількох посадових осіб замовника, уповноважених здійснювати зв’язок щодо оприлюдненого оголошення;
• інша інформація, яку державний замовник вважає за необхідне включити.

Такий перелік виглядає значно інформативнішим, ніж ті часткові звіти, які вже оприлюднюють замовники. Сподіваємось, що завдяки публікації оголошень оборонні закупівлі дійсно стануть прозорішими. Важливо, щоб технічна реалізація цієї норми поєднувала на одній сторінці оголошення та звіт про договір. Тоді можна буде співставити інформацію про ціну за одиницю з технічними характеристиками, умовами поставки та оплати й проаналізувати.

Інші зміни: можливість проводити спрощені закупівлі

Окрім того, змінилися методи закупівель. Як і раніше, оборонні замовники уповноважені укладати прямі контракти для закупівлі товарів, робіт, послуг — окрім деяких видів одягу, взуття та сумок вартістю від 200 тисяч гривень, для яких мають укладатись рамкові угоди для потреб оборони. 

Але з набуттям чинності змінами оборонні замовники можуть, замість укладати прямі контракти, проводити також спрощені закупівлі через Prozorro.

Як завжди, зазначені вимоги та можливості не стосуються таємних закупівель та придбання військової техніки, пов’язаних із такою технікою послуг. 

Зазначені закупівлі не включаються до річного плану. Але за їх результатами замовники повинні звітувати у спосіб, про який ми писали вище. А протягом 90 днів після завершення режиму воєнного стану — довантажити договори, додатки та додаткові угоди до них. 

Як бачимо, травневі зміни до Постанови №1275 стали гарним доповненням та конкретизацією правового поля, створеного оновленим Законом про оборонні закупівлі. Маємо надію, що замовники у сфері оборони обиратимуть спрощені закупівлі як конкурентний метод на противагу прямим контрактам, а технічна реалізація оголошень про оборонні закупівлі дозволить співставити їх зі звітами. Якщо так станеться, то не надмірно сміливим буде сказати, що зміни до Постанови №1275 певною мірою закрили собою недоліки Закону №2759-ІХ.

Авторка: юридична радниця  TI Ukraine Анна Куц.

Матеріал підготовлено за підтримки USAID / UK aid проєкту “Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS”.