Місія нездійсненна: чи можливо за рік видати 300 тисяч довідок про середні ціни і не взяти хабар?

Народні депутати ініціювали законопроєкт №9172, яким пропонують змінити Закон «Про публічні закупівлі» та доповнити його нормами про середній рівень цін на ринку. Оновлення покликані змінити підхід до розрахунку очікуваної вартості закупівель: прив’язати його до цінових довідок від підприємства Мінекономіки. 

Однією з проблем у публічних закупівлях є завищення очікуваної вартості. Розрахунок ціни, за якою оголошують тендер, не охоплений системою Prozorro і тому залишається за лаштунками. Це створює простір для маніпуляцій. 

Щоб подолати проблему, народні депутати внесли до Верховної Ради законопроєкт №9172 із низкою пропозицій. Частково він дублює текст свого попередника №8041, який TI Ukraine закликала не підтримувати. Основна ідея полягає в тому, щоб базувати очікувану вартість закупівель на середній ринковій ціні товарів, робіт, послуг. Довідки про середній рівень цін видаватиме Мінекономіки або визначене ним підприємство для кожної закупівлі, а відповідна інформація увійде до змісту оголошень про закупівлі. 

Ми проаналізували, чи здійсненні ці ідеї в реальності і які корупційні ризики несе законопроєкт.

Як розраховують очікувану вартість предмета закупівлі сьогодні

Наразі Закон «Про публічні закупівлі» (далі — Закон) не надає чіткої відповіді на питання, як замовник має розрахувати очікувану вартість тендеру і навіть не містить визначення цього поняття. Втім, наділяє Мінекономіки повноваженням затверджувати примірну методику цього процесу. 

Ця методика рекомендує:

• порівнювати ринкові ціни;
• аналізувати ціни попередніх закупівель; 
• враховувати особливості товарів та послуг, тарифи на які регулює держава;
• застосовувати відповідні ДСТУ для розрахунку очікуваної вартості робіт.

У пояснювальній записці до законопроєкту №9172 його розробники зауважують, що «уповноважені особи замовників торгів умисно ігнорують зазначену вище методику». У якості ілюстрації автори наводять статистику, за якою у моніторингах Держаудитслужби 2019-2022 рік, з проведених 34,2 тис. моніторингів у 82% виявлено порушення. При цьому приблизно 65-70% характерних порушень припадають на пов’язані із завищенням очікуваної вартості предмета закупівлі. Ініціатори законопроєкту декларують своєю метою мінімізацію кількості таких порушень.

Що конкретно пропонує законопроєкт №9172

Насамперед автори планують визначити термін «очікувана вартість» так:

«очікувана вартість — розрахункова вартість предмета закупівлі на конкретних умовах поставки, яка базується на показниках середньої ринкової ціни даного предмету закупівлі на день розрахунку, із зазначенням інформації про включення/невключення до очікуваної вартості податку на додану вартість (ПДВ) та інших податків і зборів».

Тобто, ключовим чинником для визначення очікуваної вартості має стати показник середньої ринкової ціни на день розрахунку. 

До змісту оголошень про проведення більшості видів закупівель має увійти актуальна інформація про середній рівень цін на зазначений предмет закупівлі на ринку України, у вигляді завантаженого файлу довідки встановленого зразка, виданої Мінекономіки.

Таку вимогу планують ввести для оголошень про проведення відкритих торгів, торгів з обмеженою участю, конкурентного діалогу, спрощених закупівель, рамкових угод. Цікаво, що для переговорної процедури оприлюднювати довідку про середній рівень цін не пропонують, незалежно від підстав її проведення. 

Визначаючи поняття довідки про середній рівень цін на ринку, автори вказують, що це буде документ встановленого зразка, розроблений і затверджений Мінекономіки, що містить інформацію про середній рівень цін на товари, роботи та послуги на ринку України.

Для реалізації ідеї автори законопроєкту пропонують надати Мінекономіки такі повноваження:

• організувати та забезпечити порядок надання цінових довідок про середній рівень цін на товари, роботи та послуги на ринку України;
• розробити та затвердити примірну методику визначення середнього рівня цін та очікуваної вартості предмета закупівлі; 
• розробити та затвердити форму примірної довідки про середній рівень цін на ринку.

Безпосередньо для видачі довідок про середній рівень цін планують визначити відповідальним підприємство зі сфери управління Міністерства економіки. А оскільки за новим визначенням очікувана вартість має враховувати середній рівень цін саме на день розрахунку, то виглядає так, що уповноваженому підприємству доведеться видавати довідки під кожну закупівлю окремо. 

Другою проблемою, яку прагнуть вирішити автори законопроєкту №9172, є випадки відсутності в ЕСЗ технічної специфікації до договору про закупівлю, або випадки, коли «зміст такої специфікації не розкриває в повному обсязі усіх необхідних технічних, функціональних та якісних характеристик товарів, робіт або послуг, що закуповуються». Недостатня точність в описі товарів, робіт, послуг дозволяє закупити їх на нижчому рівні якості за завищеними цінами. 

Щоб подолати проблему, депутати пропонують:

1. Передбачити, що договір про закупівлю є нікчемним, якщо відсутня технічна специфікація до договору та\або її зміст не розкриває вичерпний опис усіх необхідних технічних, функціональних та якісних характеристик товарів, робіт або послуг, що закуповуються.
2. Додати до обсягу інформації, яку за статтею 10 Закону має оприлюднити замовник, уклавши договір, відповідну технічну специфікацію до договору про закупівлю, поряд із самим договором та іншими додатками до нього. 
3. Зобов’язати органи казначейства до здійснення оплати за договором перевіряти не лише наявність річного плану, договору про закупівлю тощо, але й наявність технічної специфікації до договору про закупівлю та її відповідність вимогам частини першої статті 23 Закону. При цьому сама стаття 23 Закону залишається незмінною. 

Отже, основними векторами законопроєкту №9172 є прив’язка очікуваної вартості до середніх ринкових цін, а також певні кроки щодо оприлюднення замовниками технічних специфікацій до договорів про закупівлю належним чином. 

Які ризики та недоліки має ініціатива

Ми поділяємо задекларовані законопроєктом №9172 цілі — уникнути зловживань та підвищити прозорість закупівель — але маємо застерегти щодо суттєвих ризиків, зокрема корупційних, які він несе. 

Ручне управління

Насамперед ідея уповноважити одне підприємство на видачу довідок про середній рівень цін виглядає надзвичайно небезпечною з точки зору можливих корупційних явищ. Фактично законопроєкт пропонує віддати в ручне управління питання, чи видавати таку довідку і яку ціну в ній зазначати. 

Про цей ризик ми вже зазначали у позиції щодо законопроєкту №8041, що містив аналогічні пропозиції. Зауважимо також, що водночас із наданням підприємству монопольного становища з видачі довідок, без яких замовники не зможуть законно оголосити закупівлі, у законопроєкті відсутні норми щодо публічності та автоматизації його роботи. 

Об’єми роботи

Традиційно ми звернулися до статистики, скількох закупівель може торкнутися нововведення. Для цього ми переглянули в модулі аналітики BI Prozorro, скільки оголошували закупівель за методами, для яких пропонують обов’язкові довідки про середні ціни. 

Виявилося, що протягом 2022 року, навіть попри повномасштабне вторгнення та закупівлі значних обсягів прямими договорами, було оголошено понад 149 тисяч відкритих торгів (зокрема з особливостями та євроторгів) та понад 146 тисяч спрощених закупівель. У 2021 році було оголошено 300 тисяч відкритих торгів, зокрема з публікацією англійською мовою, та 333 тисяч спрощених закупівель. І лише за перші 3 місяці 2023 року оголошено близько  80 тисяч відкритих торгів та 4,5 тисяч спрощених закупівель. 

Це означає, що протягом року оголошують щонайменше 300 тисяч закупівель, для яких замовники повинні будуть одержувати довідки про середній рівень цін. У перерахунку на місяці, виглядає, що лише для відкритих торгів уповноваженому підприємству доведеться видавати понад 25 000 довідок на місяць. 

Така статистика викликає серйозні сумніви в реальності задумів законопроєкту, а також у належній якості ринкових досліджень, які мають закладатися в основу довідок. 

Оскільки деякі предмети закупівель є складними, дослідження середнього рівня цін на них може займати багато часу, протягом якого потреба замовника не буде задоволена. 

Наприклад, скільки часу буде потрібно, щоб отримати довідку про середній рівень цін на «(Лівий) Захват внутрішньої труболовки 60,93 мм (2,399″) P/N: GRS-27-2-LH; F3009-LH; 1230-LH або еквівалент», «Багатопелюстковий коліматор до радіотерапевтичного кобальтового випромінювача Тerabalt тип 100 модель ACS», «Канати для підйому веж та основ Хунхуа» або «Транзисторно-імпульсну систему керування тяговим електродвигуном, що підлягає встановленню при проведенні капітально – відновлюваного ремонту з переобладнанням трамвайних вагонів Tatra Т3 шляхом заміни реостатно-контакторної системи керування на транзисторно-імпульсну (ТІСК)»?

А якщо предмет закупівлі складається з кількох десятків номенклатурних позицій, щодо кожної з яких існує свій середній рівень цін на ринку?

Жодних винятків

Пропоноване законодавче визначення очікуваної вартості не містить виключень для складних робіт та послуг. І це викликає занепокоєння. 

Адже середній рівень цін на ринку, скажімо, картоплі визначити можливо. Але як визначити середній рівень цін, якщо предметом закупівлі є роботи з реконструкції конкретного стадіону замовника? Або послуги з розробки модифікацій до конкретного програмного забезпечення? Або послуги з проведення конкретного фестивалю, традиційного для певної громади? 

Йдеться про предмети закупівель, які не обов’язково мають прив’язку до певного виконавця. Ми припускаємо, що вони можуть бути виконані різними виконавцями та підлягають закупівлі через відкриті торги. Але через наявність багатьох складових та/або через специфіку предмета закупівлі виникає питання, середні ціни на що саме будуть досліджувати та доводити довідками для таких випадків?

Наприклад, яка довідка ляже в основу очікуваної вартості таких закупівель, як «Капітальний ремонт I-ої черги лінійної частини нафтопроводу “Броди – Держкордон” з заміною труби» або «Послуги кріплення свердловин з допомогою підвіски хвостовика-фільтра», або «Послуги зі зварювання елементів боковини балки хребтової вагону-платформи з давальницької сировини»? 

Видається, що для будівельних робіт — а саме будівельні роботи становлять традиційно левову частку закупівель у розрізі вартості – може враховуватися середній рівень цін на будівельні матеріали. Але як це відбуватиметься на практиці, якщо проєкт будівництва передбачатиме використання кількох десятків найменувань матеріалів? 

Для послуг з розробки програмного забезпечення, маркетингових послуг, послуг з організації заходів, юридичних послуг теоретично можливо врахувати середній рівень цін на годину роботи відповідних фахівців. Але такий підхід не враховує специфіки та складності послуг у кожному випадку. 

Окрім того, проблемним питанням практики може стати визначення, що є ринком у кожному випадку. Наприклад, у віддаленій громаді пропозицію на тендер із забезпечення харчування подає зазвичай один постачальник, а інші не вбачають роботу в цій громаді рентабельною. Так може статися не через дискримінаційні умови, а суто внаслідок природних та економічних умов. Замовник має визначити очікувану вартість на базі середнього рівня цін на ринку. Але що вважатиметься ринком у такому разі? Громада, район, область, територія всієї України?

Повертаючись до питання складних послуг, навіть із послугами харчування не все так просто: щоб оголосити тендер на послуги з організації харчування, потрібно буде отримати довідку про середній рівень цін на кожний продукт? Або ж про середній рівень ціни на один дітодень харчування?

Позаяк, законопроєкт не містить відповідей на ці питання, а тому навряд чи буде застосовним для частини предметів закупівель. Можливо, відповіді на ці питання доведеться надати Мінекономіки у відповідній методиці. Але методика не зможе виправити ту канву, яку закладає законопроєкт: а саме визначити очікувану вартість інакше для окремих предметів закупівель, ніж на базі середніх ринкових цін на предмет закупівлі. (Навіть якщо такий рівень визначити неможливо в окремих випадках). 

Вичерпність технічної специфікації

Пропозиція зобов’язати замовників оприлюднювати технічні специфікації до договорів про закупівлю також вбачається проблемною.

Так, законопроєкт пропонує передбачити, що договір про закупівлю є нікчемним, якщо, зокрема, зміст технічної специфікації не розкриває вичерпний опис усіх необхідних технічних, функціональних та якісних характеристик товарів, робіт або послуг, що закуповуються.

Також перед оплатою за договором органи казначейства повинні будуть перевіряти, чи відповідає технічна специфікація до договору вимогам частини 1 статті 23 Закону. Чи містить вона опис усіх необхідних характеристик товарів, робіт або послуг, що закуповуються, зокрема їхні технічні, функціональні та якісні характеристики.

Ступінь вичерпності опису є оціночним поняттям. А тому вбачаємо ризики схилення практики до двох крайнощів: 

1. Або це буде формальна перевірка наявності технічної специфікації, а також чи наявні в ній відповідні заголовки (технічні характеристики, якісні характеристики, функціональні характеристики).
2. Або перевірка договору перед оплатою набуде нових корупційних ризиків, а також ризиків подвійного тлумачення слів «вичерпний опис», коли працівники органів Казначейства блокуватимуть оплати, бо не вважають опис достатньо вичерпним або просто боятимуться припуститися помилки. Оскільки ця проблема буде виринати на стадії оплати, замовники опинятимуться у глухому куті, бо не матимуть можливості змінити умови договору. 

Також постає все те ж питання щодо складних предметів закупівель: що вважати вичерпним їх описом? Як саме має працівник Казначейства впевнитись у вичерпності опису всіх характеристик таких предметів закупівлі, як, наприклад, «Ремонт гідродомкрату пересувки 1КД90.28.02.000» або «Радіокерована мішенева установка (РМУ-Л) для показу легких мішеней», «Льотна перевірка наземних засобів радіотехнічного забезпечення та світлосигнального обладнання», «Центратори пружинні для обсадної колони»?

І до речі, як уповноважене підприємство визначатиме середній рівень цін на такі предмети?

Для остаточної відповіді в окремих випадках потрібно буде замовляти експертизу. І оскільки нерозкриття вичерпного опису всіх характеристик пропонується як підстава нікчемності договору, то виникає ризик оспорювання договорів через недостатньо вичерпний опис характеристик.

Підсумовуючи, законопроєкт №9172 вбачається ризикованим та дещо віддаленим від закупівельних реалій.  

Що пропонуємо 

TI Ukraine закликає не підтримувати законопроєкт №9172.  

Натомість, щоб подолати проблему завищення очікуваної вартості, пропонуємо розглянути такі кроки, як:

1. Створення системи оприлюднення та автоматизації процесу визначення очікуваної вартості як окремого блоку в Prozorro. Завдяки такій системі процес визначення очікуваної вартості стане публічним, будь-який користувач матиме змогу побачити, кому та які запити пропозицій спрямовував замовник, які відповіді отримав, як було здійснено розрахунок. Функціонал допомагав би виявляти випадки уникнення замовником більш вигідних пропозицій, а постачальники мали би можливість відкликатися на запит публічно та повідомляти про випадки зловживань. 
2. Дослідження середніх ринкових цін можливо здійснювати щодо певних категорій товарів, робіт, послуг. Допустимо запровадити законодавчу норму про те, що замовники мають обов’язково врахувати такі показники (із допустимим відсотком відхилення). Але це не мають бути індивідуальні довідки — лише публічні орієнтири, межі, доступні для ознайомлення всіх замовників та учасників.  
3. Щодо технічних специфікацій у договорах видається доцільним додатково зобов’язати замовників включати у проєкт договору технічну специфікацію відповідно до тендерної документації та тендерної пропозиції переможця. 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.

Авторка: Анна Куц