7 грудня 2020 року 14 народних депутатів внесли на розгляд Верховної Ради два законопроєкти:
- Проєкт Закону про внесення змін до Закону України “Про запобігання корупції” щодо відновлення інституційного механізму запобігання корупції № 4470 та
- Проєкт Закону про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо встановлення особливостей складення протоколу про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 172-4-172-9 та 188-46, 212-15 стосовно судді, судді Конституційного Суду України № 4471.
Короткі висновки:
- законопроєкти цілком враховують Рішення КСУ щодо забезпечення незалежності судової влади і мінімізують будь-які потенційні ризики щодо неналежного втручання НАЗК у здійснення правосуддя;
- обидва законопроєкти відновлюють раніше втрачені повноваження НАЗК щодо всіх чиновників у незмінному вигляді, однак із суттєвими додатковими окремими особливостями і запобіжниками щодо суддів та суддів КСУ, які спрямовані на неухильне дотримання гарантій їхньої незалежності;
- законопроєкти мають бути підтримані за основу і в цілому народними депутатами якнайскоріше, щоб розблокувати роботу НАЗК.
Рекомендації:
- внести у майбутньому відповідні правки щодо особливостей, які стосуються суддів та суддів КСУ, в Закони “Про Вищу раду правосуддя”, “Про Конституційний Суд України”, “Про судоустрій і статус суддів”;
- зважаючи на набутий досвід імплементації Закону “Про запобігання корупції” за останні роки, внести в нього у майбутньому правки, які б удосконалювали відповідне правове регулювання;
- розробити із залученням громадськості та міжнародних партнерів нові порядки НАЗК щодо відбору декларацій для проведення обов’язкової повної перевірки декларації, черговості такої перевірки на підставі оцінки ризиків, а також порядок автоматизованого розподілу обов’язків з проведення повної перевірки та інші порядки проведення видів фінансового контролю тощо, включно з порядком повної перевірки декларації;
- переглянути процедуру моніторингу способу життя суб’єктів декларування як заходу фінансового контролю, враховуючи останню міжнародну практику з цього питання;
- розглянути можливість системного вдосконалення регулювання правових відносин Кодексом України про адміністративні правопорушення.
Детальніше — в юридичному аналізі.
Що сталось?
7 грудня 2020 року на розгляд Верховної Ради України 14 народними депутатами, зокрема членами робочої групи з питань законодавчого забезпечення ефективної діяльності у сфері запобігання корупції та вдосконалення законодавчого регулювання окремих аспектів роботи Конституційного Суду, було внесено:
- Проєкт Закону про внесення змін до Закону України “Про запобігання корупції” щодо відновлення інституційного механізму запобігання корупції № 4470 та
- Проєкт Закону про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо встановлення особливостей складення протоколу про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 172-4-172-9 та 188-46, 212-15 стосовно судді, судді Конституційного Суду України № 4471.
В обох законопроєктах головним комітетом визначено Комітет з питань антикорупційної політики, який очолює Анастасія Радіна, членкиня вищезгаданої робочої групи. 8 грудня ці напрацювання робочої групи були представлені на засіданні Комітету.
В пояснювальних записках до законопроєктів вказано, що існує необхідність у відновленні інституційного механізму запобігання корупції з урахуванням Рішення Конституційного Суду України №13-р/2020, а також потреба в забезпеченні впровадження додаткових механізмів дотримання гарантій незалежності суддів, суддів КСУ під час реалізації повноважень НАЗК на складання протоколів про деякі адміністративні правопорушення.
Нагадаємо, що до цього низка статей Закону України “Про запобігання корупції” були визнані Рішенням КСУ №13-р/2020 від 27.10.2020 року такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) і втратили чинність.
Детальніше про це рішення Трансперенсі Інтернешнл Україна розповідала в одному з минулих юридичних аналізів.
Що пропонується? Коментар.
Законопроєкти пропонують відновити раніше втрачені повноваження НАЗК, у тому числі щодо суддів та суддів КСУ. При цьому в документах встановлюються окремі додаткові особливості щодо порядку реалізації НАЗК повноважень стосовно вказаних осіб, що спрямовані на забезпечення неухильного дотримання гарантій їхньої незалежності. Цей обґрунтований підхід дійсно враховуватиме Рішення КСУ №13-р/2020 та дозволить зберегти ефективність та пропорційність інституційного механізму запобігання корупції.
На обґрунтування цього в пояснювальній записці вказано, що органи Ради Європи та Венеціанська комісія допускають наділення функціями з контролю декларацій суддів і контролю за дотриманням ними антикорупційного законодавства органів поза судовою гілкою влади. Також згадується, що за результатами 4-го раунду оцінювання GRECO щодо України не надавалися рекомендації стосовно перегляду інституційного механізму щодо контролю за дотриманням суддями антикорупційного законодавства та відзначалося, що суворі вимоги стосовно декларування суддів є необхідними з урахуванням контексту України.
Тож зокрема, серед іншого, законопроєктом 4470 пропонується, що:
- обов’язковий для виконання припис НАЗК не вноситься у разі виявлення порушення вимог Закону “Про запобігання корупції” щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності судді, судді КСУ. В цьому випадку НАЗК інформує ВРП чи КСУ про виявлення таких порушень, і вже вони будуть вирішувати питання про притягнення порушника до дисциплінарної відповідальності. Також припис НАЗК не вноситься у питаннях, які безпосередньо стосуються здійснення суддею правосуддя і здійснення суддею КСУ конституційного провадження;
- у встановленому законом порядку вирішуються питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді, судді КСУ, який вчинив корупційне або пов’язане з корупцією правопорушення, однак судом не застосовано до нього покарання або не накладено на нього стягнення, а також питання про відсторонення від здійснення правосуддя, відсторонення від посади судді, судді КСУ, якому повідомлено про підозру у вчиненні ним кримінального правопорушення у сфері службової діяльності;
- у разі виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, вчиненого суддею, суддею КСУ, протокол про таке правопорушення складає та направляє до суду Голова НАЗК або його заступник, а також інформує про це ВРП або Голову КСУ (це положення варто конкретизувати переліком відповідних статей КУпАП, в т.ч. ст. 188-46 та 212-15, які технічно не входять до переліку адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією);
- у разі виявлення ознак іншого корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення, вчиненого суддею або суддею КСУ, обґрунтований висновок затверджує Голова НАЗК або його заступник та надсилає його іншим спеціально уповноваженим суб’єктам у сфері протидії корупції, а також інформує про факт затвердження такого висновку ВРП або Голову КСУ;
- під час проведення зовнішнього незалежного аудиту НАЗК Комісія з проведення незалежної оцінки ефективності діяльності Агентства також враховуватиме інформацію ВРП та КСУ щодо дотримання НАЗК гарантій незалежності суддів та суддів КСУ при здійсненні його повноважень;
- обґрунтовано розширюється перелік службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, відповідно до вже ухваленого народними депутатами законопроєкту 4460-д, юридичний аналіз якого було надано нещодавно;
- у разі встановлення НАЗК факту неподання декларації суддею або суддею КСУ Агентство письмово повідомляє про такі обставини ВРП або Голову КСУ.
Також цим законопроєктом встановлюються додаткові особливості проведення моніторингу способу життя та повної перевірки декларацій, поданих суддями, суддями КСУ:
- порядок здійснення таких заходів визначається НАЗК за погодженням ВРП або Зборів суддів КСУ, причому він не може встановлювати особливості, не передбачені Законом України “Про запобігання корупції”;
- НАЗК невідкладно, але не пізніше наступного робочого дня з дня початку такої перевірки або моніторингу способу життя інформує про це ВРП або Голову КСУ;
- довідку за результатами таких заходів погоджує Голова НАЗК або його заступник;
- будь-який незаконний вплив, тиск або втручання у діяльність судді або судді КСУ під час повної перевірки декларацій, моніторингу способу життя забороняється;
- у разі наявності ознак такого втручання суддя або суддя КСУ невідкладно повідомляє про це ВРП або Збори суддів КСУ не пізніше наступного робочого дня, коли судді стало відомо про наявність таких ознак;;
- ВРП або Збори суддів КСУ розглядають таке повідомлення та можуть протягом 10 робочих днів з дня його отримання внести Голові НАЗК обов’язкове для розгляду подання про усунення порушень, виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинено дії або допущено бездіяльність, що порушує гарантії незалежності суддів, суддів КСУ;
- Голова НАЗК забезпечує розгляд такого подання та усунення порушень і протягом 10 робочих днів з дня отримання подання інформує ВРП або Збори суддів КСУ про рішення, прийняті за результатами його розгляду. При цьому уповноважена особа НАЗК, яка вчинила дії або допустила бездіяльність, що порушує гарантії незалежності суддів, суддів КСУ, підлягатиме притягненню до дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку.
Всі ці особливості заслуговують на підтримку, адже вони цілком враховують Рішення КСУ №13-р/2020 від 27.10.2020 р. щодо забезпечення незалежності судової влади й мінімізують будь-які потенційні ризики щодо неналежного втручання НАЗК у здійснення правосуддя, встановлюючи відповідні запобіжники та механізми забезпечення відповідної гарантії незалежності суддів.
Якщо розглядати законопроєкт 4471, то він новою статтею 257-1 КУпАП пропонує встановити окремі особливості складення протоколу про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 172-4-172-9 та 188-46, 212-15 КУпАП стосовно судді, судді КСУ, визначає порядок вручення протоколу, а також особливості надання пояснень до протоколу суддями або суддями КСУ:
- відповідний протокол складатиметься Головою НАЗК або його заступником у 3 примірниках;
- 2 з них надсилаються рекомендованим поштовим відправленням із повідомленням про вручення судді або судді КСУ, який притягається до адміністративної відповідальності, для ознайомлення, надання пояснень, зауважень та підписання. Один примірник підписаного або непідписаного протоколу суддя або суддя КСУ разом з поясненнями, зауваженнями щодо змісту протоколу, мотивами своєї відмови від його підписання, надсилає до НАЗК рекомендованим поштовим відправленням протягом 7 робочих днів з дня його отримання . Другий примірник протоколу залишається судді або судді КСУ;
- суддя або суддя КСУ протягом 7 робочих днів з дати отримання протоколу має право повернути примірник протоколу про адміністративне правопорушення та надати уповноваженій особі НАЗК особисто або у присутності інспектора ВРП або Голови КСУ чи його заступника пояснення щодо обставин, що можуть свідчити про вчинення адміністративного правопорушення;
- протокол про таке адміністративне правопорушення разом з іншими матеріалами надсилається до місцевого загального суду за місцем вчинення такого правопорушення. У разі неотримання примірника протоколу від судді або судді КСУ протягом 15 робочих днів з дати надсилання, до суду надсилається третій примірник із зазначенням про відмову судді або судді КСУ від підписання протоколу та надання пояснень чи зауважень щодо його змісту.
Вказані законопроєкти мають бути підтримані за основу і в цілому народними депутатами якнайскоріше, щоб розблокувати належну роботу НАЗК, та забезпечити контроль за дотриманням вимог, обмежень та заборон, встановлених Законом України «Про запобігання корупції» із закріпленням гарантій дотримання гарантій незалежності суддів, суддів КСУ під час реалізації повноважень НАЗК.
Подальше вдосконалення правового регулювання має відбуватись вже не в “авральному” режимі, а з виваженим збалансованим підходом. Для цього можна виділити такі рекомендації:
- внести у майбутньому відповідні правки щодо особливостей, які стосуються суддів та суддів КСУ, в Закони “Про Вищу раду правосуддя”, “Про Конституційний Суд України”, “Про судоустрій і статус суддів”;
- зважаючи на набутий досвід імплементації Закону “Про запобігання корупції” за останні роки, внести в нього у майбутньому правки, які б удосконалювали відповідне правове регулювання;
- розробити із залученням громадськості та міжнародних партнерів нові порядки НАЗК щодо відбору декларацій для проведення обов’язкової повної перевірки декларації, черговості такої перевірки на підставі оцінки ризиків, а також порядок автоматизованого розподілу обов’язків з проведення повної перевірки та інші порядки проведення видів фінансового контролю тощо, включно з порядком повної перевірки декларації;
- переглянути процедуру моніторингу способу життя суб’єктів декларування як заходу фінансового контролю, враховуючи останню міжнародну практику з цього питання;
розглянути можливість системного вдосконалення регулювання правових відносин Кодексом України про адміністративні правопорушення.