Оновлене Керівництво FATF щодо повернення активів

4 листопада 2025 року Група з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF) опублікувала нове Керівництво та передовий досвід, спрямовані на активізацію глобальних зусиль щодо повернення активів, отриманих злочинним шляхом.

Цей документ охоплює ключові сфери — від сучасних фінансових розслідувань та швидкого збереження активів до захисту прав та повернення коштів потерпілим. Як вказують автори, зібрані поради допоможуть країнам впровадити значні зміни до Рекомендацій FATF, внесені у 2023 році, що забезпечить надійніший інструментарій для повернення незаконних доходів та партнерства у глобальній боротьбі з відмиванням грошей та іншими серйозними злочинами.

Для України врахування цих рекомендацій щодо повернення активів особливо актуальне, адже у листопаді 2025 року розпочався процес розробки нової стратегії повернення активів. Також це Керівництво:

• враховує сучасні реалії транснаціонального відмивання коштів, технологічні зміни та міжнародні виклики, що робить його максимально актуальним;
• пропонує практичні підходи до розширеної конфіскації, конфіскації еквівалентної вартості, та міжнародного співробітництва – саме тих інструментів, недостатня ефективність яких визначена у наших матеріалах та дослідженнях;
• визначає важливість дотримання принципу пропорційності, належних процесуальних гарантій та судового контролю;
• наголошує на важливості створення спеціальних фондів відновлення активів, чітких процедур розпорядження конфіскованим майном та публічної звітності, що відповідає потребі України у підвищенні довіри до системи органів кримінальної юстиції;
• встановлює, що рішення про використання конфіскованих активів повинні опиратися на інтереси правосуддя та підходи, орієнтовані на потерпілого. Це особливо актуально для України в контексті захисту прав потерпілих;
• містить практичні приклади з 38 юрисдикцій та міжнародних організацій. Ці кейси та найкращі практики дозволяють Україні навчатися на досвіді інших країн, уникнути типових помилок та адаптувати найуспішніші підходи до національного контексту. 

З огляду на наведені переваги публікуємо переклад резюме до цього документа.

РОЗДІЛ 1: Вступ

У жовтні 2023 року FATF переглянула Рекомендації щодо повернення активів та відповідного міжнародного співробітництва, а в червні 2024 року внесла відповідні зміни до Методології оцінювання FATF. Це перші істотні зміни, пов’язані з конфіскацією, за понад три десятиліття. Вони свідчать про повну трансформацію підходу FATF до цього питання, оскільки враховують потребу забезпечити держави дієвішим інструментарієм для підвищення ефективності заходів з конфіскації, адже попередні заходи забезпечували повернення лише незначної частки доходів, отриманих злочинним шляхом у світовому масштабі.

Термін «повернення активів» у цьому Керівництві ширший ніж значення, в якому його використовують інші міжнародні організації – він означає не лише повернення активів, пов’язаних із корупцією. У Глосарії FATF та в цьому Керівництві термін «повернення активів» «означає процедуру виявлення, розшуку, оцінювання, замороження, арешту, конфіскації активу та виконання відповідного рішення, а також управління та розпорядження (включно з поверненням або розподілом) майном, одержаним злочинним шляхом, а також майном відповідної вартості». Запропоноване FATF визначення повернення активів має функціональний характер і означає слідчі дії та заходи юридичного впливу, що здійснюються з метою безповоротного відчуження майна, отриманого злочинним шляхом. Відповідно, в Керівництві описаний увесь життєвий цикл повернення активів, починаючи зі створення чіткої правової основи, необхідної для виявлення активів і проведення фінансових розслідувань, процесів забезпечення та управління активами для їх подальшого повернення, а також механізмів міжнародного співробітництва для реагування на виклики, пов’язані зі злочинністю, що виходить за межі національних кордонів.

Це перше комплексне Керівництво і передові практики FATF, присвячені поверненню активів. Це Керівництво має три завдання: 

• зробити нові Стандарти зрозумілішими, 
• допомогти державам у їх виконанні шляхом надання роз’яснень і прикладів;
• сприяти реальному підвищенню результативності конфіскації. 

Для цього у Керівництві надаються детальні пояснення Стандартів FATF і висвітлюються правові та операційні положення спрямовані на підвищення ефективності. Документ розрахований як на законотворців, так і на практиків. У ньому також наведені передові практики, які в окремих випадках можуть виходити за межі вимог Стандартів, але є доцільними для розгляду, особливо в контексті реформ, що мають на меті підвищення ефективності національних систем повернення активів. Як і всі документи FATF цього типу, Керівництво має рекомендаційний характер і не є юридично обов’язковим.

РОЗДІЛ 2: Повернення активів як пріоритет державної політики

Оновлені Рекомендації FATF передбачають, що повернення активів має бути визначене юрисдикціями як один із пріоритетів державної політики. Повернення активів є ключовим елементом національної системи протидії відмиванню коштів і фінансуванню тероризму (ПВК/ФТ). Саме тому для ефективного виконання покладених на неї завдань — скоротити та зруйнувати механізми відмивання коштів і предикатних злочинів, а в кінцевому підсумку — робити злочин економічно невигідним, ця сфера потребує належного фінансування, постійного аналізу та вдосконалення. 

Визначення повернення активів пріоритетним не може бути лише на папері — воно має реалізовуватися на практиці шляхом формування стійкої правової та організаційної основи. Зокрема через забезпечення максимальної ефективності операційних структур, відповідальних за повернення активів, шляхом належного ресурсного забезпечення, підготовки кадрів, спеціалізації та створення доступних і корисних механізмів внутрішньої координації й співпраці органів, відповідальних за виявлення, розслідування та повернення майна, одержаного злочинним шляхом.

Розглядаючи переваги визначення повернення активів як політичного пріоритету, у Керівництві підкреслюється потреба держав знижувати рівень злочинності шляхом усунення фінансового стимулу до вчинення злочинів та виснаження ресурсів, які підтримують діяльність організованих злочинних груп та інших осіб, що вчиняють правопорушення. Це не лише позбавляє стимулів тих, хто прагне отримувати особисту вигоду від незаконної діяльності, а й створює шляхи відновлення для потерпілих, які зазнали фізичної, психологічної чи фінансової шкоди внаслідок злочину. Системи повернення активів також мають важливе значення для економічного здоров’я держави. Застосовуючи механізми повернення активів, держави перекривають канали, через які можуть рухатися незаконні кошти і розширюють можливості для реінвестування в громади, зміцнюють міжнародну довіру й інвестиції у свої економіки, одночасно посилюючи міжнародне співробітництво, необхідне для боротьби з транснаціональною організованою злочинністю.

Для забезпечення пріоритетності повернення активів відповідні суб’єкти не повинні діяти ізольовано. Така діяльність потребує співпраці між міністерствами та державними органами як на національному, так і на міжнародному рівнях. Усередині державних систем ефективний та врегульований обмін інформацією та комунікація між правоохоронними органами, органами прокуратури, підрозділами фінансової розвідки тощо необхідні для виявлення злочинної діяльності та потоків незаконних доходів — для успішного кримінального переслідування та для ефективного повернення або відшкодування незаконно здобутого майна. Зокрема, у цьому розділі відзначено потенційні синергії між органами поверненням активів і податковими чи фіскальними органами, які раніше могли використовуватися недостатньо.

Стійкі системи повернення активів значно виграють від налагодженої співпраці між державним та приватним сектором. Це особливо важливо на етапі збору аналітичної інформації, коли виявлення та встановлення потоків незаконно набутих активів ґрунтуються на таких даних, як звіти про підозрілі операції, що надходять від фінансових установ, постачальників послуг з віртуальних активів та визначених нефінансових бізнесів і професій. Етапи збору доказів у провадженні щодо повернення активів, також значною мірою залежать від приватного сектору, зокрема щодо надання документів, свідчень тощо. 

У Керівництві розглядається значення та різні моделі державно-приватного партнерства, які можуть посилити обмін корисною інформацією між державою та суб’єктами ринку та сприяти досягненню конкретних результатів, включно з конфіскацією. Важливу роль також відіграють громадянське суспільство та неурядові організації, які можуть допомагати у виявленні злочинної діяльності та майна, одержаного злочинним шляхом, а також позитивно впливати на законодавчі та регуляторні ініціативи, спрямовані на розвиток систем повернення активів у відповідних юрисдикціях.

РОЗДІЛ 3. Фінансові розслідування

Для сприяння державам під час повернення фінансів від злочинної діяльності, притягнення винних до відповідальності та встановленні масштабів злочинних мереж Рекомендації FATF передбачають проведення фінансових розслідувань, що є критично важливими для ефективної системи повернення активів. с

Ефективному поверненню активів сприяє проактивне застосування цих заходів якомога раніше у всіх випадках правопорушень, що генерують доходи, отримані злочинним шляхом. Це можна забезпечити шляхом створення для компетентних органів дієвих каналів комунікації та доступу до інформації, які дозволяють оперативно виявляти та відстежувати всі категорії майна, одержаного злочинним шляхом, або майна відповідної вартості; забезпечення ресурсів (особливо технологічних можливостей), необхідних для проведення ефективних розслідувань; а також шляхом регулярного навчання компетентних органів щодо використання широкого спектра базових і спеціальних слідчих інструментів, що є необхідними для сучасних фінансових розслідувань.

У цьому розділі розглядається ключове значення інформації про бенефіціарну власність у формуванні фінансових розслідувань. Доведення бенефіціарної власності є складним елементом слідчих дій та судових проваджень із повернення активів. У розділі порушено питання ознак бенефіціарної власності, які в окремих випадках можуть бути встановлені шляхом аналізу контексту або непрямих доказів; судових стратегій, що можуть допомогти виявити такі докази (наприклад, притягнення до відповідальності номінальних власників або третіх осіб); а також ефективних механізмів перевірки, які довели корисність у встановленні справжнього бенефіціарного володіння майном, пов’язаним із злочином. 

Правоохоронні та інші державні органи також повинні мати юридичні повноваження й навички, щоб оперативно ідентифікувати рахунки або інші ділові зв’язки (включно з віртуальними активами) у межах своєї юрисдикції як за ініціативою національних, так і на запит іноземних органів. Компетентні органи повинні мати доступ до широкого спектра інформації для встановлення місцезнаходження та відстеження доходів, отриманих злочинним шляхом, зокрема інформацію про юридичних осіб, фінансові документи, податкову інформацію, дані кримінальних реєстрів та іншу інформацію, що зберігається державними органами, а також дані з реєстрів або баз даних – реєстрів нерухомості, акцій, транспортних засобів, суден тощо.

FATF також передбачає, що держави повинні мати ефективні заходи для оцінювання активів, які можуть бути предметом конфіскації, та забезпечення їх належного управління. Важливо спершу оцінити активи і встановити чи підлягає виявлене майно арешту, скласти попередній план дій, якщо це можливо на операційному рівні (наприклад, розгляд стратегій збереження активів та прогнозування й розподілу ресурсів, які, ймовірно, будуть потрібні для управління). Важливими аспектами цього процесу є оцінювання активу та визначення можливих ризиків (наприклад, наявність застав або обтяжень, які необхідно усунути перед конфіскацією, або екологічні проблеми, що можуть спричинити значні фінансові зобов’язання чи репутаційні ризики для держави). На цьому етапі також необхідно визначити, яким чином і коли найкраще забезпечити активи для конфіскації, чи може відповідне майно знадобитися як доказ, а також які особливі підходи до управління слід застосувати щодо різних видів активів (наприклад, віртуальні активи, твори мистецтва, яхти, товари, що швидко псуються тощо). 

У цьому розділі також підкреслюється важливість належного врахування інтересів заявників та інших учасників провадження під час фінансового розслідування. Зокрема йдеться про впровадження стратегій, спрямованих на професійне визначення потенційних заявників та осіб, які мають право на отримання повідомлення, перевірку їх легітимності та забезпечення їм належної можливості вступити у відповідні стадії проваджень щодо арешту або конфіскації майна. У розділі також розглянуто важливі аспекти, зокрема момент повідомлення заявників або потерпілих. Додатково наведені ключові документи, що можуть бути корисними для встановлення потенційних заявників (наприклад, документи на нерухомість, документи про створення юридичних осіб).

РОЗДІЛ 4: Тимчасові заходи для швидкого збереження активів

Тимчасові заходи є необхідними елементами ефективної системи повернення активів, оскільки вони дозволяють державним органам швидко зберегти активи та підвищити ймовірність їх подальшого повернення. Рекомендації FATF були розширені для посилення інструментів, доступних державам для вжиття оперативних заходів у відповідь на потенційно злочинне майно чи поведінку, а також для забезпечення майна, одержаного злочинним шляхом, або майна відповідної вартості шляхом його арешту або вилучення. 

Ефективна система повернення активів потребує наявності інструментарію заходів — від найкоротших і найменш інвазивних відстрочок до триваліших тимчасових запобіжних заходів, — і органи влади повинні обирати той захід або їх поєднання, що найкраще відповідають конкретним обставинам справи.

Нове в Рекомендаціях — повноваження щодо призупинення або відкладення згоди на проведення транзакцій, які можуть бути причетні до відмивання коштів або інших злочинів. Цей інструмент може застосовуватися як через прямі, так і через непрямі механізми. Прямі механізми передбачають, що компетентні органи (такі як підрозділи фінансової розвідки або інші правоохоронні органи) можуть спершу діяти без залучення суду для призупинення або зупинення транзакцій на час проведення аналітичної роботи або слідчих дій. Непрямі механізми передбачають ініціювання таких дій суб’єктами, що діють за вказівкою компетентного органу, наприклад через судовий припис або інструкцію підрозділу фінансової розвідки фінансовій установі, постачальнику послуг з віртуальних активів або DNFBP призупинити або відкласти транзакцію.

Незалежно від обраної моделі, призупинення є тимчасовим заходом обмеженої тривалості, який дає змогу державним органам перевірити підозрілість або незаконність транзакції та, за необхідності, ініціювати арешт майна на триваліший строк. Базовою умовою є наявність у органів, що застосовують повноваження призупинення — як з власної ініціативи, так і на запит іноземного органу — обґрунтованих підстав вважати, що відповідна транзакція пов’язана з відмиванням коштів, предикатними злочинами або фінансуванням тероризму. Такі призупинення повинні бути швидкими та тимчасовими — наприклад, повідомлення банку або іншого суб’єкта, що здійснює обробку транзакції (включно з транзакціями у сфері віртуальних активів і угодами з нерухомістю). 

У Керівництві розглядаються можливі підстави та ситуації, у яких такий інструмент виявляється найбільш ефективним. Щоб запобігти мимовільному інформуванню потенційних фігурантів і не нашкодити внутрішнім або міжнародним розслідуванням, необхідно передбачити інструктування суб’єктів ринку щодо комунікації з клієнтами, чіткі умови повідомлення та спеціальне навчання відповідальних працівників. Держави також повинні розглянути можливість надання гарантій і звільнення від відповідальності суб’єктів що подають заяви про підозрілі операції, за дії, вчинені з метою виконання законних рішень про призупинення та за можливі збитки, що можуть виникнути у зв’язку з цим.

Заморожування та арешт майна є важливими тимчасовими заходами, які допомагають забезпечити, щоб неправомірно набуті активи не були сховані чи витрачені до того, як правоохоронні органи зможуть вжити відповідних дій. Повинні бути встановлені чіткі процедури щодо застосування таких приписів, включно з можливістю їх застосування ex parte без повідомлення підозрюваного чи інших зацікавлених осіб, щоб уникнути попередження фігурантів розслідування, запобігти втечі або розпорошенню активів. Законодавство повинне передбачати надійні механізми повідомлення, які забезпечують захист прав фізичних та юридичних осіб, щодо яких застосовано тимчасовий захід, а також надають реальну можливість оскаржити такі дії або змінити їх. Незалежно від правової традиції держави, рівень доказування, необхідний для застосування первинних тимчасових заходів, не повинен бути настільки високим, щоб зробити їх практично недоступними для правоохоронних органів (наприклад, шляхом надмірно суворої вимоги довести «ризик розпорошення активів»).

Вибір найбільш доречного тимчасового заходу — заморожування або арешту — залежить також від виду майна. Наприклад, якщо кошти перебувають на банківському рахунку, загальною практикою є їх заморожування, а не арешт; щодо віртуальних активів ключовими моментами є переведення активу на гаманець, що контролюється державним органом, забезпечення його додаткового захисту від виведення чи викрадення коштів. Бажано, щоб запобіжний захід можна було застосувати чи продовжити на весь період провадження про конфіскацію. Запобіжні заходи повинні бути пропорційними, тобто не виходити за межі можливого майбутнього рішення про конфіскацію та запобігати будь-якому втручанню або перешкоджанню можливості держави здійснити конфіскацію активу, не перевищуючи необхідні межі.

Окрім традиційних механізмів заморожування або арешту майна, Рекомендації FATF 2023 року передбачають можливість застосування швидких заходів у випадках, що потребують особливо термінових дій, дозволяючи в окремих ситуаціях вживати заходів без судового рішення. Однак якщо фундаментальні принципи національного права вимагають судового рішення для таких дій, держави можуть використовувати альтернативний механізм, якщо він дозволяє компетентним органам діяти достатньо швидко, щоб запобігти розпорошенню майна, одержаного злочинним шляхом, або його відповідної вартості. Незалежно від підходу, органи влади повинні забезпечити наявність належних механізмів для своєчасного судового розгляду будь-яких вжитих заходів. Крім того, ці інструменти повинні бути тимчасовими, із забезпеченням додаткового часу для подальшого заморожування чи арешту і запобігання розпорошенню майна.

Ефективне тимчасове управління активами, щодо яких застосовано тимчасовий захід, є ключовим для запобігання їх знеціненню або втраті вартості. Це передбачає скоординовану роботу багатьох суб’єктів (наприклад, органів або офісів з управління активами, правоохоронних органів та судових органів, зовнішніх постачальників послуг тощо). Основною метою є збереження вартості активів, і стратегії управління повинні забезпечувати баланс між підтриманням активу та управлінням відповідними витратами з метою ефективного використання ресурсів. Продаж до конфіскації або проміжний продаж може застосовуватися, коли це необхідно, включно з отриманням відповідного рішення суду, але через безповоротний характер таких продажів та можливе втручання в право власності необхідно ретельно зважувати низку факторів. 

Належне тимчасове управління активами та мінімізація витрат є критично важливими для того, щоб значна частина вартості активів залишалася доступною для потерпілих, для повернення активів або інших законних способів розподілу конфіскованих коштів після завершення (іноді тривалих) судових проваджень.

РОЗДІЛ 5: Комплексний набір заходів з конфіскації

Остаточне позбавлення особи майна, одержаного злочинним шляхом, та майна відповідної вартості є найбільш фундаментальною складовою повернення активів. Рекомендації FATF 2023 року вимагають, щоб держави мали у своєму розпорядженні комплексний набір заходів з конфіскації — конфіскацію на підставі обвинувального вироку, розширену конфіскацію та конфіскацію без обвинувального вироку — особливості яких можуть залежати від правової системи держави. 

У Керівництві наголошується, що заходи з конфіскації повинні поширюватися на майно, яке належить підозрюваному чи обвинуваченому як прямо, так і опосередковано. Вони повинні включати майно у володінні недобросовісних третіх осіб — як фізичних, так і юридичних — якщо майно, що вони формально утримують, фактично належить або контролюється підозрюваним чи обвинуваченим. Злочинці рідко реєструють активи на себе. Найчастіше офіційними власниками є члени сім’ї, довірені особи, підставні юридичні чи фізичні особи або номінальні власники для здійснення операцій, які ускладнюють встановлення зв’язку активу з правопорушенням. Незалежно від того, який метод конфіскації застосовується у конкретній справі, компетентні органи повинні зосереджувати особливу увагу на виконанні припису та реалізації активів — тобто забезпечувати фактичне позбавлення злочинців майна, щодо якого ухвалено рішення про конфіскацію.

Фундаментальні принципи національного права (ФПНП), тобто норми, закріплені у конституціях, хартіях чи рішеннях верховних судів, можуть впливати на повне або часткове застосування окремих заходів з конфіскації. У Керівництві наведено численні приклади того, як держави змогли врахувати ФПНП під час впровадження заходів з конфіскації, а також особливості, на які звернули увагу вищі суди для мінімізації потенційних ризиків втручання у фундаментальні права. Опис досвіду інших держав щодо подолання відповідних викликів — наприклад, пов’язаних із презумпцією невинуватості — може допомогти країнам розробити режими конфіскації, які досягають політичних цілей конфіскації, одночасно витримуючи судовий контроль та забезпечуючи захист основоположних прав.

Конфіскація на підставі обвинувального вироку пов’язана з кримінальним переслідуванням та винесенням обвинувального вироку. Існують різні моделі такої конфіскації, і держави повинні мати чітко визначені процедури (включно з процедурами захисту прав обвинувачених та добросовісних третіх осіб) і прагнути максимальної гнучкості. У Керівництві розглядаються практичні аспекти конфіскації конкретного майна (яка вимагає доведення зв’язку між майном і правопорушенням) та конфіскації на підставі вартості (яка потребує визначення розміру злочинної вигоди і може бути звернена на майно, що належить обвинуваченому чи перебуває під його контролем). У Керівництві також розглядається розширена конфіскація, яка вперше включена до Стандартів FATF і становить собою форму конфіскації, що виходить за межі вилучення активів, пов’язаних із конкретним правопорушенням, за яке засуджено особу. Цей інструмент може бути особливо корисним у боротьбі зі серйозною та організованою злочинністю або щодо обвинувачених, які тривалий час накопичували незаконні статки. 

Конфіскація без обвинувального вироку, яка відтепер є вимогою Стандартів FATF, дозволяє здійснювати конфіскацію за рішенням суду без необхідності доведення вини у кримінальному провадженні, стосовно майна, пов’язаного з правопорушеннями, якщо кримінальне переслідування неможливе або недоцільне. Зв’язок між майном і кримінальним правопорушенням повинен бути доведений відповідно до стандарту доказування та доказового порогу, встановлених національним правом. Деякі держави інтегрують елементи конфіскації без обвинувального вироку у кримінальних провадженнях, а інші застосовують цивільні процедури, які зазвичай передбачають нижчі стандарти доказування та інші процесуальні правила. У Керівництві підкреслюється, що конфіскація без обвинувального вироку потребує ґрунтовних фінансових розслідувань і може здійснюватися паралельно з конфіскацією із винесенням вироку або після неї. Наведені численні приклади конфіскації без обвинувального вироку у різних юрисдикціях демонструють успішне застосування цього інструмента державами, що прагнули розширити можливості повернення активів, та проактивно знаходити майно, одержане злочинним шляхом, реагувати на серйозні правопорушення (організована злочинність, корупція, торгівля людьми, незаконний обіг наркотиків, відмивання коштів), які часто пов’язані зі складними фінансовими мережами та міжнародними елементами, що ускладнюють отримання обвинувальних вироків.

Відповідно до Рекомендацій FATF 2023 року, держави повинні розглянути можливість запровадження заходів, які зобов’язують правопорушника довести законне походження майна, що може підлягати конфіскації. У п’ятому розділі аналізуються нові та інноваційні інструменти для повернення активів, включно з провадженнями щодо необґрунтованих активів. 

Основна ідея полягає в тому, що особа, яка володіє або контролює активи, найімовірніше, є найбільш обізнаною щодо джерела їх походження, особливо якщо існують обґрунтовані підстави вважати або підозрювати, що активи мають злочинне походження. У Керівництві розглядаються моделі ордерів щодо необґрунтованих активів, зокрема ордерів на конфіскацію, на підставі яких розпочинається процедура конфіскації і які часто передбачають перекладення тягаря доказування на відповідача, а також ордерів на розслідування необґрунтованих активів, на підставі яких можна вимагати пояснень та обґрунтування законного походження відповідного майна (і які можуть згодом стати підставою для порушення провадження про конфіскацію цього майна). Як і щодо будь-якого інструменту повернення активів, необхідно забезпечити відповідні гарантії, які надають відповідачу реальну можливість довести, що майно було набуте законно. Зазвичай суди залучаються до видачі або схвалення ордерів та розгляду prima facie доказів незаконного походження активів або незаконного збагачення.

Маючи комплексний арсенал заходів з конфіскації, компетентні органи повинні обирати один або декілька заходів, що найкраще підходять у конкретних обставинах і можуть забезпечити остаточну і безповоротну конфіскацію майна, одержаного злочинним шляхом, або еквівалент його вартості, за відповідним ордером. На практиці рішення про конфіскацію іноді не виконуються через недостатнє використання або неналежне застосування тимчасових заходів, приховування активів, неефективне управління майном або відсутність чіткого розмежування відповідальності між органами. У Керівництві наведено практичні поради щодо «реалізації» конфіскації, тобто забезпечення фактичного виконання відповідного припису та надходження майна до держави.

РОЗДІЛ 6: Міжнародне співробітництво

Враховуючи дедалі більш транскордонний характер злочинної діяльності та майже повсюдну практику відмивання незаконних коштів через декілька юрисдикцій і до них, ефективне міжнародне співробітництво є ключовою складовою, що забезпечує успішне повернення активів. 

Законотворці повинні ухвалювати або розширювати норми, що дозволяють ефективно повертати активи, які перебувають у межах їхньої юрисдикції та щодо яких здійснюється провадження про повернення активів в іншій державі. Водночас компетентні органи повинні оптимізувати процеси, які можуть уповільнювати співпрацю та призводити до втечі фігурантів або розпорошення активів. На кожному етапі процесу повернення активів необхідно застосовувати нові підходи до забезпечення неформального співробітництва — заснованого на наданні оперативно придатної інформації, обміні даними та безперешкодній комунікації.

Стандарти FATF були оновлені з метою заохочення ефективніших процедур, зменшення бюрократичних перешкод і підвищення результативності. У цьому розділі державам рекомендується забезпечувати гнучке та розвинене міжнародне співробітництво. Це означає здатність швидко й адаптивно залучати відповідні механізми, щоб забезпечити максимально ефективне повернення активів і запобігти утворенню юрисдикцій-притулків, у яких злочинці можуть приховувати майно, не побоюючись можливого вилучення. 

Такий підхід до співпраці у сфері повернення активів можна коротко охарактеризувати чотирма практичними принципами: (i) взаємність — держави повинні мати можливість робити для інших те саме, що вони можуть робити у власних внутрішніх справах у контексті розслідування, збору доказів, арешту, управління активами тощо; (ii) проактивність — юрисдикціям рекомендується самостійно та спонтанно передавати інформацію, яка може сприяти поверненню активів або започаткувати нові розслідування чи справи за кордоном; (iii) доцільність — слід обирати найефективніші засоби досягнення мети, зокрема шляхом розподілу роботи справах за участю кількох юрисдикцій та залучення спеціалізованих експертів за можливості; (iv) неформальність — держави повинні активно використовувати неформальні механізми співпраці, підтримувати ефективні канали комунікації (уникаючи надмірного формалізму), а також готувати основу перед використанням таких формальних механізмів як взаємна правова допомога.

Як передбачено Рекомендацією 40 FATF, неформальні канали є важливими інструментами успішного міжнародного співробітництва та зазвичай мають правову основу поза межами міжнародних договорів. Різні компетентні органи, залучені до повернення активів, повинні мати можливість взаємодіяти з відповідними органами іноземних держав (правоохоронними органами, підрозділами фінансової розвідки, а в окремих випадках — органами прокуратури або судовими органами). Крім того, Рекомендація 40 передбачає можливість співпраці з іноземними органами, які не є прямими відповідниками, за належних умов і за наявності відповідних гарантій. Наприклад, правоохоронні органи повинні мати можливість спонтанно передавати релевантну інформацію про майно, одержане злочинним шляхом, іноземним органам навіть без попереднього запиту, а також виявляти та відстежувати таке майно, якщо вони підозрюють його зв’язок із іноземним розслідуванням у межах їхньої юрисдикції. Підрозділи фінансової розвідки повинні мати подібні повноваження для обміну інформацією про підозри. 

У Керівництві підкреслюється, що органи влади загалом повинні надавати повну й детальну інформацію, однак зазначається, що в окремих випадках може бути обґрунтованим звернення до іноземного партнера на підставі попередньої або орієнтовної інформації, зокрема якщо питання термінове або іноземні дані мають вирішальне значення для просування фінансового розслідування. Крім того, держави можуть надавати допомогу навіть за наявності внутрішнього розслідування, якщо це не шкодить внутрішній справі. Представники компетентних органів, які працюють за кордоном у ключових державах, також можуть бути ефективними каналами для обміну інформацією.

Стандарти FATF тепер прямо заохочують використання міжвідомчих мереж з повернення активів (ARIN), які забезпечують комунікацію та співпрацю з питань повернення активів через контактних осіб. Наразі у світі існує десять таких мереж ARIN, і якщо певна мережа недоступна для держави, вона повинна активно брати участь у роботі інших інституцій, що підтримують неформальне міжнародне співробітництво у сфері повернення активів, таких як Інтерпол (наприклад, Silver Notices або i-24/7), Еґмонтська група або інші структури, перераховані у Керівництві. Отримання інформації неформально через ARIN або інші багатосторонні чи регіональні мережі часто дає кращі результати у справах, які потребують використання формальних каналів. У розділі наведено десятки реальних прикладів співробітництва, зокрема випадки, коли неформальна співпраця зробила формальні запити більш точними та практичними щодо конкретних активів, що дозволило зекономити час і ресурси, а також випадки, коли вона безпосередньо призвела до повернення активів.

У Розділі 6 також розглядається формальне співробітництво, його правові підстави та механізми, які забезпечують швидке, ефективне та максимально широке надання взаємної правової допомоги у справах про повернення активів. Наведено практичні поради щодо визначення порядку надсилання та пріоритезації запитів, а також забезпечення виконання запитів, пов’язаних із поверненням активів, органами, що мають відповідну підготовку та компетентність, враховуючи часто терміновий та складний характер таких запитів. 

У Керівництві наголошується, що перший запит, який стосується конфіскації та надісланий без попереднього попередження або підготовки, найменш імовірно досягне своєї мети. Крім того, держави повинні мати чіткі процедури розгляду формальних запитів, повідомляти іноземним партнерам свої правові вимоги, щоб підвищити відповідність, конструктивно підходити до незначних недоліків або технічних помилок і активно залучати свої центральні органи (включно з налагодженням зв’язку між органами, що надсилають і виконують запити, та наданням проактивних оновлень щодо статусу виконання). Спільні слідчі групи та розслідування, які проводяться одночасно або у координації між різними державами, також довели свою результативність у поверненні активів, як зазначено в Керівництві.

FATF також вимагає забезпечення виконання тимчасових і кінцевих ордерів або судових рішень. Держави повинні мати повноваження та здатність виконувати такі ордери (як у кримінальних провадженнях, так і у багатьох видах проваджень без винесення обвинувального вироку), хоча це не означає обов’язкове виконання за кожним запитом. Суверенна держава може самостійно визначати, коли й у який спосіб надавати взаємну правову допомогу (відповідно до договірних зобов’язань), а її суди можуть відхиляти клопотання про виконання, якщо вони не відповідають вимогам національного права. 

Існують різні моделі виконання: системи, які дозволяють пряме визнання рішень, і системи, що передбачають різний рівень перегляду. Ключовим аспектом ефективності процедур є уникнення необхідності проведення повторних внутрішніх розслідувань. Як правило, держава, яка видала ордер, є основним місцем розгляду справи по суті та апеляцій, тоді як держава, до якої надійшов запит, зазвичай розглядає такі питання як повідомлення і процесуальні гарантії для зацікавлених сторін, остаточність рішення та інші аспекти, пов’язані з виконанням. Повторний розгляд справи по суті, без доступу до іноземних доказів або свідків, є невиправданим, а перешкод у виконанні значною мірою можна уникнути, наприклад, шляхом обміну проєктами документів та проведення неформальних консультацій щодо планування, логістики та правового аналізу (наприклад, щодо подвійного визнання злочином або виконання рішень, ухвалених у провадженнях без винесення обвинувального вироку).

РОЗДІЛ 7: Повернення, репатріація та використання вилучених активів

Ефективне повернення активів потребує належного розпорядження конфіскованими активами, їх повернення та використання. Це найважливіший етап як для потерпілих, так і для суспільства. Він відображає результат зусиль правоохоронних органів, прокурорів та інших компетентних органів на всіх попередніх стадіях процесу. Прозорість, належний контроль та підзвітність є ключовими умовами відповідального спрямування конфіскованих коштів. Це забезпечує дотримання верховенство права та зміцнює легітимність системи повернення активів загалом. Громадськість повинна сприймати конфіскацію не як спосіб отримання державою прибутків, а як захід, що позбавляє злочин сенсу та приносить користь людям — безпосередньо або через реінвестування у правоохоронні органи чи інші суспільно корисні дії.

Рекомендації FATF вимагають наявності у держав ефективних механізмів управління замороженим, заарештованим чи конфіскованим майном на всіх етапах конфіскації. Такі заходи гарантують, що зусилля, докладені на попередніх стадіях, не будуть марними, і що вартість активів буде збережена протягом усього провадження та врешті-решт активи будуть належним чином реалізовані та використані. Стратегії розпорядження активами мають бути гнучкими та базуватися на прозорих критеріях, адаптованих до виду активу. Заходи з реалізації повинні включати належні гарантії та виконуватися уповноваженими фахівцями — як у межах спеціалізованих установ із управління активами, так і в правоохоронних чи судових органах, або через ретельно відібраних зовнішніх менеджерів, призначених державою.

Державам варто розглянути можливість створення фонду повернення активів, до якого може надходити вся або частина конфіскованих активів, що спрямовується на підтримку правоохоронної діяльності, системи охорони здоров’я, освіти або інших суспільних потреб. Держава також може спрямовувати конфісковані активи до загального бюджету. Обираючи будь-яку модель, країни повинні встановити чіткі правила та процедури щодо напрямів використання конфіскованих коштів, включно з порядком пріоритетності та механізмами контролю, прозорості та підзвітності. Зловживання чи шахрайство в процесі поводження з конфіскованим майном, його реалізації або використання (а також доходів від нього) створює ризик підриву всієї системи.

Стандарти FATF прямо передбачають наявність у держав механізмів повернення конфіскованих активів належним власникам або компенсації потерпілим, з урахуванням різних підходів до понять реституції та компенсації, які в деяких юрисдикціях можуть мати пріоритет над конфіскацією. Незалежно від обраного механізму, дії держави щодо використання та розподілу конфіскованих активів мають ґрунтуватися на інтересах правосуддя та потерпілих. Повинні застосовуватися процедури, що дозволяють потерпілим або попереднім законним власникам подавати заяви на повернення конфіскованих коштів. 

У стратегіях повернення активів повинні бути збалансовані фінансові аспекти та потреба у забезпеченні справедливості та настання певних соціальних наслідків. Конфіскація може мати істотний позитивний вплив на правосуддя, превенцію та верховенство права, навіть коли вартість повернених активів незначна. Держави можуть також розглядати можливість спрямування активів іншим суспільним чи інституційним бенефіціарам, особливо у громадах, що непрямо постраждали від таких серйозних злочинів, як тероризм чи незаконний обіг наркотиків.

На міжнародному рівні держави повинні мати можливість управляти активами в інтересах інших держав у міжнародних справах і забезпечувати їх повернення або розподіл. Хоча повернення активів часто здійснюється на підставі багатосторонніх чи двосторонніх конвенцій, конкретні аспекти процедур зазвичай регулюються внутрішнім правом. Для фактичного повернення активів або їх розподілу між юрисдикціями, що співпрацювали у відповідному розслідуванні чи провадженні, в багатьох випадках потрібні двосторонні домовленості між державою, що подає, та державою, що отримує запит. Такі домовленості можуть бути довгостроковими або укладатися ситуативно для конкретної справи. У Керівництві підкреслюється, що повернення активів може бути складним, особливо у справах про корупцію, а тому державам рекомендується проводити відкриті консультації на початкових етапах провадження. Надаються практичні поради щодо забезпечення справедливого, оперативного, прозорого та підзвітного повернення коштів.

Важливим елементом міжнародної співпраці у сфері повернення активів є розподіл витрат на виконання. Держави повинні мати можливість погоджувати механізми відшкодування або розподілу значних чи незапланованих витрат, що виникли під час замороження, арешту або управління майном на користь іншої держави. Це дозволяє уникнути ситуацій, коли держава, що надає допомогу, зазнає непропорційного фінансового навантаження, особливо коли процедура передбачає тривалі судові провадження або значні фінансові витрати. Ще одним ключовим завданням є збереження вартості активів на весь період провадження. Навіть якщо повне відновлення вартості неможливе, держава, що надає допомогу, повинна докласти всіх зусиль для запобігання надмірної втрати вартості конфіскованих активів та їх максимального збереження. До таких заходів можуть належати реалізація активів, належне утримання та ефективне тимчасове управління.

РОЗДІЛ 8: Забезпечення гарантій прав людини під час імплементації Стандартів FATF щодо повернення активів

Ефективне повернення активів можливе лише в умовах поваги до прав і свобод людини та діє належний баланс стримувань і противаг. Під час реалізації заходів із повернення активів можуть порушуватися норми матеріального та процесуального права. Однак усі відповідні дії повинні виконуватися з дотриманням основоположних прав та принципу верховенства права. Незалежний судовий контроль, належна правова процедура та принцип пропорційності — необхідні передумови запобігання зловживаннями, збереження суспільної довіри та забезпечення цілісності системи протидії відмиванню коштів, фінансуванню тероризму та розповсюдження зброї масового знищення.

Держави повинні враховувати ключові елементи належної правової процедури — повідомлення та право оскаржити дії держави — як під час формування окремих елементів системи, так і під час їх практичного застосування. У восьмому розділі також розглядається порядок захисту прав фізичних осіб та застосування принципу пропорційності, а також наведено приклади законів без належних гарантій або випадки непропорційного застосування законодавства.

У Керівництві зазначається, що інструменти повернення активів можуть використовуватися неправомірно, що призводить до судових помилок і підриває саму сутність повернення активів як превентивного та коригувального заходу в боротьбі з відмиванням коштів, предикатними злочинами та фінансуванням тероризму. 

Оскільки заходи повернення активів передбачають застосування державою примусу для вилучення приватної власності, держави повинні з особливою ретельністю ухвалювати розумні, справедливі та пропорційні норми й процедури конфіскації та застосовувати їх максимально професійно й доброчесно. Від цього залежить репутація інституту повернення активів, а також його роль як ключового елемента системи протидії відмиванню коштів і фінансуванню тероризму. Захист матеріальних і процесуальних прав фізичних осіб під час застосування до них заходів повернення активів, а також застосування потужного інструментарію конфіскації у пропорційний спосіб, що поважає належну правову процедуру, є необхідними передумовами для розбудови сильної, стійкої та ефективної системи повернення активів.