Захист викривачів: новий законопроєкт у Раді

8 травня 2020 року група авторів-народних депутатів зареєструвала Проект Закону № 3450 про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо упорядкування окремих питань захисту викривачів. 

Цей законопроект передбачає зміни в Цивільний процесуальний кодекс, в Кодекс адміністративного судочинства України, Закон України “Про запобігання корупції”. Головним комітетом було визначено Комітет з питань антикорупційної політики.

Як є зараз?

Державні органи, органи місцевого самоврядування, юридичні особи публічного права тощо зобов’язані власноруч створювати захищені анонімні канали для повідомлень викривачів. Вимоги до захисту таких каналів зв’язку визначає Агентство з питань запобігання корупції. Правовий захист викривачів на місцях може покладатись як на представників НАЗК, так і на адвокатів безоплатної правової допомоги (БПД).

Що пропонується? 

Створити Єдиний портал повідомлень викривачів і призначити держателем та відповідальним за його адміністрування НАЗК. Відповідно до пояснювальної записки, портал дозволить забезпечити:

• високі стандарти захисту інформації, яка отримується від викривачів;
• єдиний підхід до обробки повідомлень; 
• зменшення ризиків несанкціонованого доступу до повідомлень викривача;
• значну економію коштів державного бюджету. За приблизними підрахунками авторів, вартість розгортання системи збору, аналізу та збереження повідомлень викривачів в кожному органі (лише міністерств та інших ЦОВВ на сьогодні налічується понад 80), вартує від 2 до 5 млн грн. А створення єдиного порталу загалом може не перевищити вказаної граничної суми.

Це позитивні нововведення. Єдиний портал справді буде зручнішим для викривача, якому не доведеться чекати створення належно захищених каналів в його органі. 

Розгортання самостійних систем окремо вимагатиме не тільки великих додаткових коштів у часи COVID-19, а й глибокої компетенції розробників. Це досить важко буде забезпечити, наприклад, органам місцевого самоврядування.

Законопроєкт передбачає, що портал також гарантуватиме викривачам доступ до інформації про стан та результати розгляду їхніх повідомлень. Формулювання законопроєкту не є чіткими з огляду на положення КПК. Викривачу може бути незрозуміло, який обсяг інформації має бути йому доступний. Адже цей обсяг визначає прокурор або слідчий. Тим не менш ТІ Україна неодноразово наголошувала на створенні механізму власного акаунту викривача для стеження за розслідуванням справи. 

Водночас поки є незрозумілим, чи буде цей портал застосовуватись тільки для повідомлень про корупцію, чи й для повідомлень викривача щодо порушення його прав також. В цьому випадку мають бути різні процедури обробки даних. Можливо, деталізація механізму “власного акаунту” з’явиться у Порядку ведення Єдиного порталу повідомлень викривачів, який визначатиме НАЗК.

Існують й інші позитивні моменти. Зокрема законопроєкт пропонує чіткіше визначення регулярних каналів повідомлення та розширення внутрішніх каналів. Також документ загалом вдосконалює порядок перевірки за повідомленням викривача.

Однак у поточному законі є моменти, більш сприятливі для викривача, ніж пропонує законопроєкт №3450. 

Документ пропонує додати окрему вимогу, щоб повідомлення викривача підлягало розгляду, а не визнавалось “зверненням громадянина”: наведена інформація повинна стосуватися конкретної особи. 

Така зміна наражає викривача на ризик отримати позов про захист честі, гідності та ділової репутації від осіб, яких викривають. Особливо, коли для повідомлення використовуються зовнішні канали — журналісти та ЗМІ. 

Також викривач із його рівнем експертизи не завжди може правильно визначити таку особу — деякі схеми можуть бути вкрай заплутані, багатошарові і полісуб’єктні, без чіткого винуватця. Тут справа вже радше за органами досудового розслідування із застосуванням слідчих та негласних слідчих дій. Викривач також може добросовісно помилитись і вказати невинну особу. 

Мало того, такий підхід дозволить опонентам захисту викривачів казати про побудову культури “стукачєства”. 

Окремий ризик говорити про конкретного винуватця: викривача можуть за цим суб’єктом вирахувати, особливо в часи численних зливів баз даних. Тому важливо додатково розглянути більш суворі санкції за злив інформації щодо викривачів. 

Законопроєкт пропонує не зобов’язувати органи передавати повідомлення до компетентного органу, якщо викривач звернувся не за підслідністю.

Також законопроєкт пропонує здійснювати правовий захист викривачів тільки адвокатами системи БПД. Серед підстав у пояснювальній записці називається те, що:

• працівники НАЗК не є адвокатами;
• відповідний структурний підрозділ НАЗК складається лише з 17 осіб;
• НАЗК не має територіальних підрозділів, тоді як система БПД є в усіх областях України;
• НАЗК, на відміну від БПД, має повноваження перевіряти дотримання законодавства про захист викривачів, з внесенням обов’язкових приписів та накладанням штрафів, що створюватиме конфлікт інтересів та порушуватиме принцип рівності сторін у суді.

Розділяючи тезу про недостатні ресурси у НАЗК для здійснення такого правового захисту (хоча доцільно не забувати радше про визначення чіткого механізму перевірок НАЗК для запобігання зловживанням), виглядає дивним більше не залучати НАЗК як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог.

Попри пропозицію вилучити ці норми з процесуальних кодексів, суд все одно може залучити необмежене коло осіб (в т.ч. НАЗК) на загальних підставах як третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог. Наприклад, за ч. 2 ст. 49 Кодексу адміністративного судочинства: “… Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов’язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору….” 

Таке залучення є логічним, оскільки НАЗК має відповідні обов’язки щодо викривачів. Тим паче, що процесуальний статус таких третіх осіб (право ознайомлення з матеріалами справи, подання доказів, ставити питання іншим учасникам, надавати пояснення суду тощо) не може так негативно вплинути на процес. Викривачі і так потерпають і часто є беззахисними у суді. Обмеження НАЗК у цьому вимірі є щонайменше дискусійними. 

На жаль, громадських експертів не залучили до розробки цього законопроєкту. Попри важливість низки ініціатив у ньому, документ потребує доопрацювання.

Прикро й те, що черговий законопроєкт щодо викривачів не запроваджує так званої “широкої” дефініції викривача, його захисту після розкриття державної таємниці, пов’язаності винагороди з коштами, фактично відшкодованими до державного бюджету тощо.

Рекомендації:

• не запроваджувати підхід, коли повідомлення викривача підлягає розгляду, лише коли стосується конкретної особи;
• посилити санкції за “злив” інформації, що стосується викривачів;
• не вилучати норми про можливість залучення НАЗК як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору;
• некомпетентному отримачеві варто передавати повідомлення компетентному органу з інформуванням про це викривача, а не припиняти його розгляд

Аналіз підготував юридичний радник ТІ Україна Олександр Калітенко