Компенсація за пошкоджене та зруйноване майно: аналіз законопроєкту №7198

Ще на початку квітня народні депутати прийняли за основу законопроєкт №7198, яким пропонують запровадити компенсації за пошкодження та знищення нерухомого майна внаслідок бойових дій та створити Державний реєстр пошкодженого та знищеного майна.

Але після доволі стрімкого розгляду проєкту в першому читанні — з моменту реєстрації до голосування минуло трохи більше ніж тиждень — подальше проходження ним законодавчої процедури “зависло”. Міністерство інфраструктури та Міністерство цифрової трансформації вже встигли презентувати Реєстр пошкодженого та знищеного майна, а кількість отриманих через “Дію” заявок майже досягла 300 тисяч, проте документ все ще готували до другого читання.

Минуло понад вісім місяців, і текст проєкту закону до другого читання оприлюднили. А головний комітет, опрацювавши 725 поданих пропозицій, рекомендував його прийняти. 

Текст зазнав суттєвих змін, тож необхідно розібратись, як змінився підхід до надання компенсацій і на що варто очікувати тим, чиє майно постраждало.

Що з відшкодуванням зараз?

На сьогодні в Україні немає законодавства, яке б врегульовувало відшкодування вартості майна, що постраждало через воєнні дії. При цьому, діють окремі норми, які передбачають можливість виплачувати компенсації постраждалим особам. Це статті 84-86 Кодексу цивільного захисту України, які визначають порядок надання державою допомоги особам, що постраждали внаслідок надзвичайних ситуацій, до яких також належать події воєнного характеру.

Ці норми зокрема передбачають будівництво/закупівлю житла для постраждалих, які його втратили, чи воно стало непридатним для проживання, або грошову компенсацію за зруйноване/пошкоджене житло.

Відповідно до ст. 86 Кодексу, постраждалих забезпечують житлом або виплачують їм компенсації, якщо вони добровільно передали державі своє зруйноване чи пошкоджене житло. Розмір компенсації визначають не відповідно до ринкової вартості такого житла, а за показниками опосередкованої вартості його спорудження у відповідному регіоні України.

Порядок надання та визначення розміру грошової компенсації постраждалим від надзвичайних ситуацій затверджений постановою КМУ № 947. У 2020 році дію цього акта поширили на визначення розміру та виплату компенсації постраждалим, житло яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією рф.

Та попри те, що вказана постанова залишається чинною, її положення не є особливо  актуальними:

1. їхня дія поширюється на територію лише Донецької та Луганської областей;
2. грошова компенсація надається лише за знищене майно та не перевищує 300 тис. грн.

Отже, на сьогодні питання виплати компенсації за пошкоджене або знищене майно внаслідок повномасштабної агресії рф фактично не врегульоване на нормативно-правовому рівні.

Що пропонують у законопроєкті?

Компенсації надаватимуть виключно за майно, пошкоджене/зруйноване з 24 лютого 2022 року та протягом трьох років після припинення або скасування воєнного стану на території, де такий об’єкт знаходиться (знаходився). Дія закону не поширюватиметься на об’єкти, що на дату введення воєнного стану були на тимчасово окупованій території.

Компенсацію пропонують надавати виключно за пошкоджену або знищену житлову нерухомість. Сюди входять квартири, інші житлові приміщення (наприклад, кімнати у гуртожитках), будинки садибного типу, садові та дачні будинки, об’єкти будівництва, у яких зведені опорні та зовнішні конструкції. Також компенсуватимуть спільне майно багатоквартирного будинку – але тільки у випадку його пошкодження.

Право на компенсацію отримають фізичні особи – громадяни України, які є власниками (в т.ч. члени кооперативів, які викупили житло, але не зареєстрували право власності), замовниками будівництва, інвесторами пошкоджених або знищених об’єктів нерухомого майна, а також їхні спадкоємці (надалі — власники). За пошкоджене спільне майно багатоквартирного будинку компенсацію зможуть отримати ОСББ, житлові кооперативи, управителі або особи, уповноважені співвласниками багатоквартирних будинків. 

Не зможуть отримати компенсації особи із санкційних списків, із судимістю за вчинення злочинів проти основ національної безпеки та їхні спадкоємці. 

Підхід до способів відшкодування у законопроєкті до другого читання змінили. За пошкоджене майно отримати грошову компенсацію буде неможливо – для таких випадків пропонують виключно відновлення через будівельні роботи та/або надання будівельних матеріалів для них. 

Не отримають грошову компенсацію і власники знищених квартир та інших житлових приміщень. Натомість вони одержать житловий сертифікат — документ, що підтверджує гарантії держави профінансувати придбання квартири або іншого житлового приміщення (у тому числі такого, що буде споруджене в майбутньому) в обсязі грошової суми, зазначеної у такому документі.

Лише у власників приватних будинків буде вибір — отримати житловий сертифікат на купівлю квартири чи будинку або грошову компенсацію, яку будуть перераховувати на рахунок зі спеціальним режимом використання для фінансування будівництва.

Граничний розмір компенсації — і грошової, і у вигляді житлового сертифіката — відсутній, як і обмеження щодо місцезнаходження, типу та площі нового житла, будівництво якого буде профінансоване через сертифікат. Передбачена також можливість обрати дорожче житло і власним коштом покрити різницю, або використати кілька сертифікатів різних власників, щоб придбати один об’єкт. Використати сертифікат можна протягом п’яти років з дня його видачі, а відчужувати протягом 5 років, окрім успадкування, заборонено. 

Якщо ціна житла буде нижчою за суму, зазначену в сертифікаті, недоотриману частину компенсації будуть сплачувати отримувачу лише за рахунок грошових коштів, отриманих від рф для відшкодування збитків.

Строк подання заяви про надання компенсації за знищене житлове майно збільшили до другого читання — її можна подати під час дії воєнного стану та протягом одного року з дня його припинення або скасування на території, де такий об’єкт знаходився, за допомогою порталу Дія або у паперовій формі через ЦНАП, органи соцзахисту чи нотаріуса. 

До заяви необхідно буде додати копію документа, що підтверджує право власності або придбання нерухомості та, за наявності, матеріали фото- і відеофіксації до або після знищення. Якщо цих документів немає, розгляд заяви зупинять до того моменту, коли їх додадуть. 

Розглядати заяви та приймати рішення про надання або відмову в наданні компенсації за знищене майно буде Комісія з розгляду питань щодо надання компенсації. Такі комісії створюватимуться виконавчими органами місцевих рад, військовими або військово-цивільними адміністраціями населених пунктів, які будуть затверджувати рішення про надання/відмову у наданні компенсації.

Також до другого читання із законопроєкту виключили положення, згідно з яким надавати компенсації мали виконавчі органи місцевих рад, для чого мали перераховувати субвенцію з державного бюджету.

Щоб профінансувати придбання житла, отримувач компенсації звертатиметься до визначеної Кабінетом Міністрів України юридичної особи, яка буде зобов’язана розглянути таке звернення у строк, що не перевищуватиме 10 робочих днів. Пріоритетне право на отримання компенсації за знищені об’єкти нерухомого майна матимуть учасники бойових дій, багатодітні сім’ї та особи з інвалідністю I та II груп. 

Отримувач компенсації протягом п’яти років не матиме права відчужувати житло, придбане або проінвестоване ним з використанням житлового сертифіката.  

Джерелами фінансування компенсації за пошкоджене та знищене майно будуть:

1. кошти державного та місцевих бюджетів; 
2. кошти міжнародних фінансових організацій, інших кредиторів та інвесторів; 
3. міжнародна технічна та/або поворотна чи безповоротна фінансова допомога; 
4. репарації або інші стягнення з Російської Федерації; 
5. інші джерела, не заборонені законодавством України, в тому числі місцеві фонди, створені з метою надання компенсації та відновлення пошкоджених/знищених (зруйнованих) об’єктів нерухомого майна.

Transparency International Ukraine разом із коаліцією RISE Ukraine зустрічалися з представниками Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури, щоб обговорити даний законопроект та висловити рекомендації до нього. 

Недоліки законопроєкту №7198

1. Визначені законопроєктом способи компенсації зобов’язують їх отримувачів спрямовувати кошти виключно на фінансування будівництва або придбання житла. Водночас не враховується той факт, що частина власників знищеного майна не матиме наміру — як протягом п’ятирічного строку дії житлового сертифікату, так і загалом — купувати нерухомість або чекати кілька років на її зведення, але потребує коштів для забезпечення житлових потреб. Передусім, це стосується тих, в кого залишилось інше житло, або тих, хто вже придбав чи отримав його (в тому числі за рахунок відумерлої спадщини), та потребує коштів на облаштування. Тобто щоб провести ремонтно-оздоблювальні роботи, придбати і встановити сантехніку, системи опалення, обмеблювати тощо. Законопроєкт не повністю враховує й інтереси власників зруйнованих квартир — вони не зможуть отримати кошти для фінансування будівництва власного будинку, навіть якщо володіють придатними для цього земельними ділянками.

Позиція Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури:

Цей закон та державні гарантії мають на меті забезпечити потребу населення в житлі, яке було знищено або пошкоджено внаслідок бойових дій.

Придбання рухомого майна, підприємницька діяльність – суперечать суті цієї державної гарантії: якщо людина втратила житло – вона отримує житло, а не інші матеріалі блага.

Розширення напрямів використання грошової компенсації зведе нанівець суть державної підтримки, а також може призвести до несправедливої ситуації, коли одна людина розпочне бізнес за кошти для відновлення житла, а інша – не отримає коштів на відновлення єдиного житла через брак фінансування.
Власник зруйнованого майна (квартири, будинку тощо) по суті отримає фінансову цільову компенсацію (або на придбання житла або на його будівництво). Жодних привілеїв для власників приватних будинків немає.

Суть у тому, що побудувати одну квартиру – неможливо. Це обов’язково буде багатоквартирний будинок. Інакше – це приватний будинок.

Тому, отримання грошової компенсації за будівництво окремої квартири – є нелогічним.

Власник зможе обирати – або він отримує фінансування на придбання готової квартири/будинку/іншого житлового приміщення або він отримує компенсацію та будує власний будинок, бо квартиру збудувати самостійно неможливо.

Розмір компенсації не залежить від виду майна яке буде придбаватися або будуватися. Розмір залежить від вартості знищеного майна.

2. Якщо розмір компенсації, вказаний у житловому сертифікаті, більший за вартість придбаного житла, виплата суми недоотриманої компенсації буде здійснюватись виключно за рахунок грошових коштів, отриманих від російської федерації для відшкодування збитків за знищений об’єкт нерухомого майна. Ідеться про ймовірні виплати репарацій або стягнення коштів з агресора за відповідним рішенням суду. Однак якщо Україна не отримає такі кошти, залишок компенсації також виплачувати не будуть. На нашу думку, доречно передбачити можливість перерахування на поточний рахунок отримувача недоотриманого залишку для облаштування придбаного з використанням сертифіката житла. 

Позиція Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури:

Суть цього закону та державної політики – першочергово забезпечити українців житлом. В даному випадку держава виступає гарантом та дає людям власні або залучені кошти для відновлення порушених прав. І далі держава буде займатися питанням повернення цих коштів від російської федерації.

Отже, держава не переклала на людей обов’язок на отримання відшкодування від агресора. Водночас, цим законом держава створює умови для відновлення порушених прав «тут і зараз», а не після отримання репарацій.

По суті, це не Україна винна в руйнуванні майна, а тому юридично може нічого наперед не компенсовувати. Проте, держава робить це і бере на себе всі ризики подальшого отримання коштів від агресора.

Тези про обов’язок виплати людині виплати суми недоотриманої компенсації в таких умовах є недоречними. 

3. Навіть після купівлі нового житла отримувач компенсації не зможе вільно ним розпоряджатися — заборона відчуження буде накладатися на п’ять років. Варто відмітити, що в первинній редакції законопроєкту цей строк був коротшим та складав “всього” три роки. Така умова надання компенсації є вкрай сумнівною та несправедливою, адже право особи розпоряджатися своїм майном буде обмеженим виключно через те, що раніше її житло було знищене внаслідок бойових дій. Таке втручання у здійснення права власності не відповідає нормам Конституції України та Цивільного кодексу України, відповідно до яких власник має право розпоряджатися своїм майном на власний розсуд, а всім власникам забезпечуються рівні умови здійснення своїх прав. Крім того, продаж житла, яке перебувало у власності особи менше ніж 3 роки, оподатковується ПДФО, що зменшує ймовірність відчуження житла, придбаного із використанням сертифіката.

Ідея закону – забезпечити українців житлом. І ця мета досягається запропонованим механізмом.

Заборона на відчуження нерухомого майна, міститься в профільних законодавчих актах, наприклад заборона на відчуження житла дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування; заборона на відчуження майна особи, визнаної померлою, протягом 5 років тощо.

Застосоване обмеження має на меті зберегти суть державної підтримки у наданні саме житла, а не перетворити її на бізнес-процес.

Обмеження застосовується не через те, що майно особи знищено внаслідок бойових дій, а через те, що особа користується державною підтримкою для відновлення порушеного права у вигляді фінансування на отримання житла. Отже, логіка в обмежені права відчужувати майно протягом певного періоду – є виправданою. 

4. Такі обмеження можуть бути  вигідні для представників ринку нерухомості, а не держави або власників знищеного/пошкодженого майна. Законопроєкт не передбачає обов’язкову відбудову житлової нерухомості у містах, які зазнали істотних руйнувань, адже житловий сертифікат не прив’язаний до певного населеного пункту. Можливість використати компенсацію виключно на придбання житлової нерухомості стимулюватиме надмірний попит на неї, а подальша заборона відчуження дозволить штучно утримувати вартість нерухомості на ринку. При цьому, через обмеженість терміну дії житлових сертифікатів громадяни будуть змушені погоджуватися, в тому числі на невигідні ціни, аби не втратити компенсацію.

Позиція Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури:

Навпаки, такі обмеження не вигідні представникам будівельного ринку, оскільки отримавши житло людина не зможе його відчужити. Це може зменшити попит людей на інші квартири/будинки тощо.

В умовах глобального руйнування житлового фонду – попит на житловий фонд зростає закономірно, а не через державні програми.

Використання компенсації на придбання інших об’єктів нерухомості, окрім житлової, суперечитиме ідеї законодавця забезпечити українців житлом.

Щодо прив’язки до місцевості – є великий попит населення жити в рідному місті, а тому закономірно відбуватиметься відбудова цих міст. 

До того ж, вже зараз держава має певні напрацювання та плани по відбудові міст, але це паралельна історія, яка не може нівелювати надання житла вже зараз.

Водночас, за людиною залишається право самостійно обрати локацію для використання житлового сертифікату в межах його суми. І ключовим показником в цьому питанні є лише сума коштів, яка буде співмірною вартості знищеного майна.

5. Отримати компенсацію за пошкоджений об’єкт у вигляді грошових коштів також неможливо — її будуть надавати шляхом виконання робіт, пов’язаних з його відновленням (зокрема розробкою проєктної документації, проведення її експертизи, виконання будівельних робіт) та/або надання будівельної продукції для таких робіт. Разом з тим, законопроєкт чітко не окреслює коло суб’єктів, які забезпечуватимуть надання такої компенсації та, відповідно, будуть замовниками робіт та будматеріалів. На відміну від компенсації за зруйноване майно, де отримувач самостійно шукатиме та обиратиме об’єкт для придбання/будівництва, для компенсації за пошкоджене майно законопроєкт не передбачає право обирати підрядника для виконання робіт чи надання/отримання товарів. 

Позиція Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури:

Проектом закону (ч. 2 ст. 10) визначено: «Порядок надання компенсації за пошкоджені об’єкти нерухомого майна визначається Кабінетом Міністрів України.»

Це питання буде вирішуватися під час створення підзаконних актів на виконання вимог закону і можна буде надати власні пропозиції по врегулюванню цього питання.

Щодо неможливості отримання саме грошової компенсації. Так, особа не зможе отримати безпосередньо грошові кошти, проте вона отримає фінансове покриття всіх витрат на ремонт, що дозволяє досягнути мети у відновленні пошкодженого житла.

Першочергова мета – не надати гроші, а забезпечити житлом. Досвід Донецької ОДА з виплати “живих” коштів продемонстрував, що більшість цих виплат не були використані для придбання житла і не залишилися в Україні

6. Загалом, неналежно врегульовано питання компенсації за пошкоджені об’єкти нерухомого майна. Порядок надання такої компенсації визначатиме уряд, однак законопроєкт не передбачає навіть загальних положень щодо:

• форми, строків подання та порядку розгляду звернень для отримання такої компенсації за різні типи пошкоджених об’єктів нерухомого майна (квартири, приватні будинки тощо); 
• органу, який прийматиме рішення про надання/відмову у наданні компенсації.

Така невизначеність дає підстави для висновку, що питання компенсації за пошкоджені об’єкти може лягти на плечі місцевої влади. Зокрема, серед джерел фінансування компенсацій до другого читання з’явилися місцеві бюджети та місцеві фонди компенсації та відновлення пошкоджених/знищених об’єктів нерухомості, а згідно із запропонованими змінами до ЗУ “Про регулювання містобудівної діяльності” виконавчі органи місцевих рад зможуть бути замовниками будівництва (крім нового будівництва), пов’язаного з відновленням пошкоджених об’єктів нерухомого майна, які не перебувають у комунальній власності.

Позиція Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури:

Усі зацікавлені суб’єкти матимуть можливість висловити свої пропозиції до регулювання питання компенсації за пошкоджені об’єкти на етапі розробки постанови Кабміну.

Фінансування буде здійснюватися за рахунок джерел, визначених в ст. 13 проекту закону, яка поширюється як на знищені, так і на пошкоджені об’єкти.

Отже, відповідне фінансування апріорі не може бути покладено лише на місцеві бюджети.

Наділення місцевих рад повноваженнями виступати замовником будівництва сприятиме розбудові міст і швидшій реалізації політики із відновлення у тому числі житлового фонду.

7. Не врегульовано належним чином і порядок формування Комісії з розгляду питань щодо надання компенсації. Згідно із законопроєктом персональний склад такої комісії затверджуватиме виконавчий орган місцевої ради, військова або військово-цивільна адміністрація населеного пункту. Проєкт також передбачає перелік осіб, яких можуть за згодою залучати до роботи комісії. Разом з цим, відсутні будь-які формальні вимоги щодо осіб, які повинні перебувати в складі комісії на постійній основі. Це може створити простір для зловживань під час формування таких комісій та надалі під час ухвалення ними рішень. 

Позиція Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури:

Кабінетом Міністрів України буде затверджувати примірне положення про комісію, що передбачено ч. 8 ст. 3 проекту закону. Також буде можливість надати відповідні пропозиції під час розробки цього проекту акта.

Ризики зловживань в більшій мірі залежать від процедурних питань прийняття рішень, які врегульовані законом в частині знищеного майна та будуть імперативно врегульовані Кабміном в частині пошкодженого майна. Відступити від встановленої методики та процедурності – заборонено.

Це мінімізує ризики зловживань. Питання посадового складу є вторинним етапом та може бути вирішено на місцевому рівні. Повторно зазначаємо, що відповідні засади можуть бути закріплені в примірному положенні про комісію.

8. Законопроєкт визначає перелік фізичних та юридичних осіб, які можуть отримати компенсації, в тому числі залежно від виду пошкодженого або знищеного об’єкта нерухомого майна. Водночас передбачено можливість Кабінету Міністрів України визначати додаткові категорії осіб, яким може надаватися компенсація. Такий підхід є ризиковим, оскільки передбачає надмірні дискреційні повноваження для уряду стосовно включення до переліку отримувачів осіб, на яких можуть не поширюватись обмеження, передбачені законом. Це, зрештою, може вплинути на достатність фінансування та своєчасність надання компенсацій отримувачам, статус яких буде закріплений в законі.

Позиція Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури:

На достатність фінансування може вплинути розширення об’єктів видатків (рухоме майно, підприємницька діяльність тощо), про що йшла мова вище.

Перелік осіб, які не можуть бути отримувачами компенсації, визначено законом і їх не може бути включено до кола осіб, які мають право на компенсацію, на рівні Кабміну.

Відповідне право уряду закріплено з метою оперативного реагування на потреби певних категорій суб’єктів на отримання компенсації, які можливо не покриті дією цього закону, і якщо виникне така потреба. При цьому, наявність такого права не нівелює суть закону – фінансуватися буде виключно житловий сектор для забезпечення людей житлом.

Висновок 

Законопроєкт № 7198 першочергово спрямований на забезпечення житлом осіб, які втратили його внаслідок повномасштабної збройної агресії та гостро потребують нових домівок. Держава виступатиме гарантом фінансування придбання або будівництва житла за рахунок власних або залучених коштів, при цьому до неї буде переходити право вимоги до агресора щодо відшкодування збитків за знищене майно. 

Особи, житлова нерухомість яких постраждала, матимуть вибір — отримати компенсацію на умовах, визначених цим законопроєктом, або очікувати на отримання відшкодування від агресора. Але допоки можливість виплати репарацій чи конфіскації закордонних активів агресора залишається питанням часу, більшість громадян буде зацікавлена отримати компенсації від держави «тут і зараз». 

Та запропонований законодавцем підхід до надання компенсацій за майно, що постраждало внаслідок агресії рф, враховуватиме інтереси лише частини його власників. Обмеження у здійсненні права власності також стане додатковим тягарем для отримувачів компенсації. Крім цього, проєкт належно не врегульовує важливі аспекти механізму надання компенсації за пошкоджене майно, формування Комісій з розгляду питань щодо надання компенсації.

Ціль законопроєкту №7198 важлива, проте вважаємо за необхідне відмітити положення, які потрібно було б доопрацювати:

1. Передбачити право вибору способу компенсації для отримувачів, чиє житло було знищене, незалежно від його типу — приватний будинок, квартира, інше житлове приміщення тощо.
2. Забезпечити можливість отримувачам розпоряджатися коштами, наданими як компенсація за знищені об’єкти нерухомого майна, не лише з метою фінансування придбання або будівництва житлової нерухомості, але й облаштування такого житла.
3. Виключити чи зменшити обмеження щодо заборони відчуження житла, отриманого з використанням житлового сертифіката.
4. Передбачити виплату отримувачу суми недоотриманої компенсації у разі використання ним житлового сертифіката на рахунок із спеціальним режимом для забезпечення житлових проблем.
5. Врегулювати порядок формування Комісії з розгляду питань щодо надання компенсації, зокрема передбачити вимоги до осіб, які можуть входити до складу такої комісії на постійній основі, та порядок прийняття рішень про надання/відмову в наданні компенсації.
6. Виключити можливість Кабінету Міністрів України визначати додаткові категорії осіб, яким може надаватися компенсація, та розширити коло осіб, які не можуть бути отримувачами компенсації (з урахуванням рекомендацій, наведених в тексті).

Автори: Андрій Швадчак, юридичний радник Transparency International Ukraine
Володимир Даценко, проєктний менеджер Transparency International Ukraine

Юридичний аналіз підготовлено за підтримки проєкту USAID «Підтримка організацій-лідерів у протидії корупції в Україні «ВзаємоДія» та USAID / UK aid проєкту “Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS”.

Ця публікація стала можливою завдяки підтримці американського народу через Агентство Сполучених Штатів з міжнародного розвитку (USAID). Зміст цієї публікації є виключною відповідальністю організації Transparency International Ukraine і необов’язково відображає погляди USAID чи Уряду Сполучених Штатів.