Основна конкурентна процедура у публічних закупівлях зараз — відкриті торги з особливостями. Строк для подання тендерних пропозицій на них не може бути менше, ніж сім днів з дня оприлюднення оголошення про проведення відкритих торгів в електронній системі закупівель (п. 34 Особливостей). Якщо ж замовник вносить зміни до тендерної документації, строк подання пропозицій треба продовжити так, щоб в учасників залишалося не менше чотирьох днів (п. 54 Особливостей).
Встановлення мінімального строку подачі тендерної пропозиції на складних закупівлях може слугувати способом обмежити коло потенційних учасників. Особливо це стосується будівельних робіт, де підготовка кошторисних документів займає багато часу. Натомість ті учасники, які заздалегідь знають про майбутню закупівлю і мають тендерну документацію, завчасно готуються документи своєї пропозиції та встигають подати їх навіть за мінімального строку. Крім того, мінімальний строк подачі тендерних пропозицій ускладнює оскарження умов закупівлі. Адже на етапі подання пропозицій подати скаргу можна після оголошення закупівлі, а за 3 дні до закінчення етапу така можливість зникає.
Тож ми вирішили оцінити, як зараз замовники встановлюють строки подання пропозицій, і як це впливає на кількість учасників на будівельних тендерах.
Вибірка даних
Для дослідження ми обмежили закупівлі такими класами CPV:
- 45400000-1 Завершальні будівельні роботи
- 45200000-9 Роботи, пов’язані з об’єктами завершеного чи незавершеного будівництва та об’єктів цивільного будівництва
- 45300000-0 Будівельно-монтажні роботи
- 45100000-8 Підготовка будівельного майданчика
Інші обмеження вибірки:
- Рік оголошення закупівлі — 2023.
- Статус лота — завершений, активний, скасований, неуспішний.
- Тип методу закупівлі — відкриті торги з особливостями.
- У лотах відома кількість учасників.
- Було виключено всі закупівлі, у яких замовник вносив зміни в тендерну документацію (21 % від кількості), адже проведений аналіз не дозволяє оцінити, наскільки суттєвими були внесені зміни. Тож ми не можемо оцінити, як вони могли вплинути на підготовку тендерних пропозицій: треба готувати всі документи заново чи ніяких змін в документи тендерної пропозиції вносити не потрібно.
- Також було виключено аномальні показники. Ідеться про закупівлі, строк подання пропозицій яких зустрічався менше ніж у 5 лотах. Такі закупівлі спотворюють статистику, зокрема середні значення, тож ми прибрали їх із вибірки.
Чим складніший проєкт, тим більше часу треба, щоб провести необхідні розрахунки, скласти кошторис та загалом підготувати пропозицію на тендер. Чіткої ознаки, яка б дозволила розмежувати роботи за складністю, немає, тож для цього ми використали очікувану вартість.
Ми припустили, що зі зростанням складності виконання будівельних робіт (самих об’єктів будівництва) зростає і очікувана вартість закупівлі. У 91% закупівель, які потрапили в нашу вибірку, вона не перевищує 10 млн грн. Тож цей діапазон ми розглянули детальніше, поділивши його на три групи:
- до 1 млн грн. Ми подивилися, що саме купують на такі суми — здебільшого у такому проміжку предметом закупівель виступають нескладні будівельні роботи (утеплення фасаду будівлі, заміна вікон, встановлення нової сантехніки в туалетах, укладання тротуарної плитки тощо). Обсяг таких робіт незначний, і підрядник може їх виконати за досить короткий термін (до 1-3 тижнів). Підготовка тендерної пропозиції в таких закупівлях не потребує багато часу (мінімальні обсяги кошторисних документів), а для виконання робіт / послуг підряднику не потрібно залучати складні будівельні механізми та обладнання (крани, бульдозери, навантажувачі тощо).
- від 1 до 5 млн грн. Будівельні роботи складнішої конфігурації: покрівельні роботи, ремонти незначних об’єктів.
- 5-10 млн грн. Об’єкти будівництва цієї групи характеризуються підвищеною складністю, а виконання робіт передбачає залучення певної спеціальної будівельної техніки (кранів, бульдозерів, навантажувачів тощо) та кваліфікованих інженерів.
Наступні діапазони очікуваної вартості об’єднані в групи за аналогічними припущеннями, що ріст складності відбувається паралельно з ростом очікуваної вартості та обсягом виконаних робіт.
Отже, ми зупинились на таких групах:
- ОВ < 1 млн грн;
- 1 <= ОВ < 5 млн грн;
- 5 <= ОВ < 10 млн грн;
- 10 <= OB < 20 млн грн;
- 20 <= OB < 50 млн грн;
- 50 <= OB < 100 млн грн;
- OB > 100 млн грн.
У кінцеву вибірку увійшли 24 514 лоти.
Аналіз даних
У 75% лотів із нашої вибірки (18 500) строк подання тендерної пропозиції був мінімальним — 7 календарних днів. Ще в 9% лотів (2 322) строк подання тендерних пропозицій становив 8 днів, у 7% лотів (1 827) — 9 днів.
Гіпотеза 1.
Зі зростанням очікуваної вартості зростає строк подання тендерної пропозиції.
_____________________________________
Оскільки дорогі замовлення будівництва потенційно складніші, ми припустили, що й на підготовку документів для таких тендерів учасникам даватимуть більше часу. Загалом така тенденція є, але вона дуже слабка. У закупівлях простежується незначне зростання строку подання пропозиції залежно від очікуваної вартості — від 7,59 дня у середньому для групи до 1 млн грн до 9 днів у середньому для закупівель з ОВ в межах 50-100 млн грн.
Гіпотеза частково підтверджена.
Гіпотеза 2.
Замовники оголошують закупівлі в п’ятницю в останні робочі години та встановлюють мінімальний строк на подання пропозицій, або ж у вихідні дні (субота, неділя), щоб зменшити час на подачу тендерних пропозицій небажаним постачальникам.
_____________________________________
Здебільшого і бізнес, і замовники мають п’ятиденний робочий тиждень із понеділка до п’ятниці. Тому якщо закупівлю оголосити в останні робочі години п’ятниці, ймовірно, учасники побачать їх уже в понеділок. Отже, час на підготовку пропозицій буде ще меншим. Ми перевірили, наскільки поширені такі ситуації.
Кількість закупівель з понеділка по п’ятницю зростає. Найбільше лотів замовники оголосили в п’ятницю — 5 289 лотів або 21,6%. Із них після обіду, тобто після 14:00, оголосили 57,3%.
У вихідні оголосили 1,2% загальної кількості лотів. Разом у п’ятницю-неділю — 22,8%.
По інших кодах CPV у п’ятницю-неділю оголошували 23,8% лота. У п’ятницю після 14:00 оголосили 52,2% лота всіх п’ятничних закупівель.
У закупівлях будівництва в останні дні тижня оголошують приблизно таку саму частку лотів, що й по інших CPV.
У 58,4% закупівель будівництва, які оголосили в п’ятницю, суботу та неділю, строк подання пропозицій був мінімальним. На кожну восьму з них ніхто не подався, а майже у двох третинах лотів взяв участь 1 постачальник. Загалом це відповідає середнім значенням у закупівлях будівництва. Тож не можна сказати, що день оголошення впливає на кількість учасників.
Якщо порівнювати успішність закупівель з мінімальним терміном подання пропозицій, які оголосили в різні дні, значення будуть майже однакові:
- 0 учасників — 12,2% лота у п’ятницю-неділю проти 11,9% лота у понеділок-четвер
- 1 учасник — 61,1% лота у п’ятницю-неділю проти 62,7% лота у понеділок-четвер
Підсумовуючи, у закупівлях будівництва замовники оголошують лоти за днями приблизно так само, як і в закупівлях за іншими кодами CPV. Суттєвої різниці у кількості учасників, що приходять на лоти, розпочаті у п’ятницю-неділю, також немає.
Гіпотеза спростовується. Водночас варто звернути увагу на замовників, що схильні оголошувати закупівлі будівництва у п’ятницю після 14:00.
Гіпотеза 3.
Зі збільшенням кількості днів на подання пропозиції зростає конкуренція на торгах.
_____________________________________
У досліджуваних закупівлях конкуренція на торгах зростає разом зі зростанням строку подання тендерних пропозицій. Середній рівень конкуренції — 1,32 учасника.
Середня кількість учасників залежно від строку подання тендерних пропозицій 7-10 днів:
- 7-10 днів — 1,39 учасника
- 11-15 днів — 1,51 учасника
- 16-20 днів — 1,78 учасника
- 21-25 днів — 1,71 учасника
- 26-40 днів — 1,86 учасника
Гіпотеза підтверджена.
Гіпотеза 4.
Зі зростанням строку на подання пропозицій зменшується кількість лотів, у яких замовники застосовують 24 години на виправлення невідповідностей, дискваліфікують учасників, а також лотів з 0-1 учасників.
_____________________________________
Ми припустили, що через малий строк подання тендерних пропозицій бізнес може не встигати якісно підготувати документи. Тож він або подає ТП з помилками, або не приходить на тендер. Тому ми перевірили, чи частіше зустрічаються такі події на закупівлях з коротким строком подання пропозицій:
- 0 учасників
- дискваліфікація
- 24 години на виправлення помилок
Ця гіпотеза не підтверджується. Коли строк подання пропозицій становив 7 днів, % лотів, в яких було застосовано вимогу про усунення невідповідностей та/або в закупівлі не взяв участь жоден учасник та/або замовник відхилив одну тендерну пропозицію становив 34,9%. Коли строк подання пропозицій склав 8 днів, таких лотів вже було 34,4%, коли 9 днів — 34,9%, 10 днів — 32,4%, 11 днів — 37,1%.
Гіпотеза спростовується.
Ми також подивилися, чи відрізняється частка закупівель з відхиленнями та 24 годинами у закупівлях з понад 1 учасником:
| Будівництво (без лотів зі змінами в ТД) |
Будівництво (враховуючи лоти, де в ТД вносили зміни) | Інші коди CPV без лотів зі змінами в ТД | Інші коди CPV лотів зі змінами в ТД | |
| 24 години | 33,49% | 33,59% | 34,49% | 35,65% |
| Дискваліфікація | 36,92% | 38,56% | 30,12% | 31,12% |
Ми не враховували тут закупівлі лише з 1 учасником через припущення, що на них замовник буде менш схильний надавати 24 години на виправлення помилок, а визнаватиме учасника переможцем одразу, закриваючи очі на дрібні помилки, щоб закупівля точно відбулася.
Загалом у закупівлях будівництва, на які приходить більше 1 учасника, замовники практично так само застосовують механізм 24 годин на виправлення невідповідностей, як і у випадках з іншими предметами закупівель. Дискваліфікують учасників у закупівлях будівництва трохи частіше.
Висновки
У 75% лотів замовники ставили мінімальний строк подання пропозицій. Загалом цей термін трохи зростає зі зростанням очікуваної вартості лота, але не значно: у середньому від 7,7 дня у закупівлях з ОВ до 1 млн грн до 9,6 дня у закупівлях з ОВ в межах 50-100 млн грн.
Водночас на лоти з довшим терміном подання у середньому приходить більше учасників: для 7-10 днів це 1,39 учасника, для 16-20 днів — 1,78 учасника, для 26-40 днів — 1,86 учасника. Загалом така тенденція спостерігається в різних групах очікуваної вартості.
Звісно, цей строк — не єдиний фактор, що впливає на конкуренцію у закупівлях. Замовники, які дають бізнесу більше часу на підготовку документів, можуть робити зручнішими для учасників й інші аспекти закупівлі, наприклад, чіткіше і якісніше виписувати вимоги в ТД.
Але подовження строку подання пропозицій дасть бізнесу більше часу помітити недоліки в ТД, написати замовнику питання чи вимогу, або ж поскаржитися до АМКУ у випадку дискримінаційних умов.
Тому ми вважаємо, що доцільно розглянути збільшення мінімального строку подання пропозицій для закупівель будівництва — наприклад, до 15 днів, як це встановлено в ЗУ «Про публічні закупівлі». Щоб визначити оптимальний строк, таку зміну також обов’язково треба обговорити з бізнесом.
Результати цього аналізу ми направили Міністерству економіки для опрацювання. Сподіваємося, вони допоможуть зробити закупівлі будівництва більш конкурентними і ефективними.
Цей аналіз підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.
