Не вмію, не треба, страшно: чому в Prozorro майже не використовують нецінові критерії

Не вірте людям, які кажуть, що в Prozorro усе вирішує ціна. Це маніпулятивна теза, яку використовують лише ті, хто ніколи не відкривав тендерну документацію. Адже в кожному тендері детально прописують вимоги до якості: технічні характеристики, того що купують, вимоги до досвіду підрядника, кваліфікації працівників, потрібних сертифікатів абощо. Іноді аж занадто детально. Якби в Prozorro усе вирішувала ціна, ми б ніколи не мали закупівель люксових авто для бюджетників і переплат на будівництвах. 

Однак окрім вимог існує ще один інструмент контролю якості — нецінові критерії. Він дозволяє, не одразу сказати, я хочу це, а задати рамку, де за додаткові переваги ти готовий платити трохи більше. Наприклад, за довший термін гарантійного обслуговування, готовність швидше поставити необхідне, екологічність абощо. Це складніше, але дозволяє більш комплексно і креативно підходити до закупівель. В чинному Законі на нецінові може припадати не більше 30% ваги пропозиції, тобто за ці додаткові переваги можна переплатити максимум 30%.

Цей інструмент в Україні доступний давно. Однак замовники використовують його неохоче. Наприклад торік їх застосували у менш як 0,26% закупівель, де могли б. Водночас в ЄС нецінові критерії значно більш поширені. У 2025 році на закупівлі з ними припало 57,5% тендерів. Однак Євросоюз не має обмежень на вагу нецінових. 

Відповідної зміни правил і поширення використання нецінових від нас очікують в межах євроінтеграції. Тож в закупівельній спільноті ця тема стала настільки популярною, що департамент публічних закупівель називає цей напрям флагманським. І саме про це ми вирішили поговорити на дискусійній панелі Prozorro.Awards — щорічного заходу для відзначення найкращих практик у публічних закупівлях. 

Як це все відбувається в ЄС

Оскільки поширення нецінових — це європейський підхід, насамперед добре розібратися, як це працює там. І про це на панелі нам розповів Олександр Шатковський, експерт проєкту EU4PFM.

Загалом європейські директиви описують радше загальний підхід. Це розраховано на те, щоб задати рамку, яку вже будуть унормовувати на рівні національних законів. 

В директиві досить завуальовано вказано на те, що ціна може бути єдиним критерієм. Інші, окрім неї, критерії мають обов’язково стосуватися предмета закупівлі. Водночас жодних лімітів щодо розподілу ваги критеріїв оцінки немає. 

З цього може скластися враження, що в Європі закупівлі лише з ціною майже не проводять і завжди використовують різні критерії оцінки пропозиції. Але насправді закупівлі лише з ціною становлять більшість — у середньому приблизно 60%. І ситуація дуже відрізняється від країни до країни. Якщо у Хорватії це 95%, то у Словаччині і на Кіпрі — менше 10%.

До речі, у Хорватії такий великий відсоток закупівель з неціновими, оскільки вони на законодавчому рівні обмежили вагу ціни — вона не може бути більше 90% для частини процедур. У директиву закладена можливість на національному рівні вводити таке обмеження. І Хорватія поки єдина країна, яка ним скористалася.

Нецінові критерії — це складний інструмент

Тетяна Мішта, заступниця директора Департаменту сфери публічних закупівель Мінекономіки, під час дискусії влучно звернула увагу на те, що 90% наших замовників — маленькі. Уповноважені особи (люди, які проводять закупівлі) в них зазвичай суміщають ці обов’язки з основними — наприклад, робою бухгалтером. Тож у них не так багато часу і ресурсів, щоб вдаватися до креативу.

А нецінові критерії — це досить креативний і складний інструмент. Насамперед треба вивести формулу, за якою ти плануєш оцінювати пропозицію за різними критеріями, тобто ти вигадуєш задачку з алгебри. Приклади можна почитати тут. 

Тож більшість замовників не вдаються до нецінових, бо банально не вміють і не дуже хочуть з цим розбиратися. Бо на це немає ні часу, ні ресурсу. І найбільш важливо — в цьому немає реальної потреби.

Нецінові критерії найбільш ефективні для оцінки пропозицій в складних закупівлях, де нюанси можуть мати велике значення і водночас важко однозначно одразу задати чітку рамку. Такі закупівлі бувають не в усіх замовників. Найбільш імовірні вони саме у 10% великих. Однак в Україні немає не те, що 10%, а навіть 1% застосування нецінових. Чому так?

Вимога vs неціновий критерій

Юрій Литвиненко працює з закупівлями Оператора газотранспортної системи України. Під час дискусії він як представник великого замовника пояснив, що наразі вони досліджують європейську практику нецінових критеріїв, пов’язаних з екологічністю, щоб якісно впровадити їх у свої закупівлі. 

Також про орієнтацію на екологічні критерії розповідала і Леся Колесан — директорка Департаменту закупівель Національного банку України. Її організація отримала відзнаку за використання нецінових в межах Prozorro Awards. Вони прагнули знайти підрядника, який зможе надавати послуги безперебійно, тож застосували неціновий критерій критичності підприємства. Однак конкретно в цьому випадку неціновий не став вирішальним у виборі переможця — цінова перевага найнижчої пропозиції переважила.

Натомість Оператор ГТС у 2025 році не вдавався до нецінових, бо не мав такої потреби. Наприклад, відносно поширений неціновий критерій в Україні — умови оплати. Водночас в Оператора ГТС вони фіксовані — завжди до 30 днів. Умови постачання у них завжди за графіком — не треба швидше, треба вчасно. Натомість вони масштабують використання закупівель із вартістю життєвого циклу.

Знову ж таки це дуже добре відображає відмінність загальних підходів у нас та в ЄС. Європейські закупівлі схильні до гнучкості і відкритості, наші — до чіткості й визначеності. Немає однозначного загальноприйнятого розділення між тим, що має бути неціновим критерієм, а що — вимогою. Тож існує висока ймовірність, що там, де європейські замовники готові розглянути різні варіанти й оцінювати якийсь показник як неціновий критерій, наші замовники просто одразу чітко визначають, що вони хочуть, і виписують це як вимогу.

Креатив vs контроль

Окрім відсутності навичок і потреби застосовувати нецінові, під час дискусії ми піднімали питання і банально страху. Що аудитори під час моніторингу визнають це як порушення, або ж бізнес поскаржиться до Антимонопольного комітету України на ваш неціновий, і той визнає його дискримінацією.

Олексій Александров, директор Департаменту моніторингу та перевірок закупівель Держаудитслужби, заспокоїв замовників щодо практики його органу. Він пояснив, що для аудиторів найважливіше, щоб нецінові стосувалися безпосередньо предмета закупівлі і не суперечили законодавству. Тож загалом можна сказати, що аудиторів замовникам з неціновими боятися не варто. Навіть якщо аудитори прийдуть з моніторингом, замовник має бути просто готовий пояснити, навіщо він його застосував. 

Натомість з Антимонопольним комітетом усе не так райдужно. Насамперед це пов’язано з юридичним моментом. Більшість сфери вважає перелік нецінових критеріїв у чинному Законі «Про публічні закупівлі» невичерпним. Натомість АМКУ вважає, що варто послуговуватися лише переліком, чітко виписаним в законі. 

Заступник директора департаменту з питань оскаржень рішень у сфері публічних закупівель Євген Костенко зазначив, що орган загалом вважає, що нецінові варто використовувати дуже обережно. Зокрема він пояснив, що 99% рішень органу щодо скарг на нецінові були на користь бізнесу, а не замовників, бо вони доводили, що ці критерії були дискримінаційними. 

Тож позиція АМКУ щодо нецінових значно більш сувора.

Ті, хто все одно пробує

Однак попри ризики наштовхнутися на АМКУ, деякі замовники все-таки пробують застосовувати цей інструмент. Загалом у Prozorro за 2025 рік зафіксовано 927 закупівель, позначених як такі, що мають нецінові критерії.  

В межах Prozorro Awards цьогоріч хотіли зробити номінацію, присвячену неціновим. Для цього разом з CEP KSE і ДП «Прозорро» вручну опрацювали вибірку закупівель, де було застосовано цей інструмент. Але жодну з них ми не змогли визначити як приклад, вартий наслідування. 

Є замовники, які досить активно послуговуються неціновими. Однак ми не змогли оцінити це як вдалу практику. Наприклад, один замовник активно використовував неціновий, який полягав у подовженні строку оплати до 180 днів. Однак у договорі одразу після цього пункту йшлося про те, що заплатити можуть і швидше. А це дуже схоже на зручний спосіб протягнути свого переможця і відлякати всіх інших — своєрідний «шлагбаум». Нещодавній скандал з такою схемою підсвітив, що це може бути чудовим механізмом для тиску на підрядника, щоб вимагати відкати. А ми прагнемо поширення нецінових не для того, щоб вони ставали інструментом для недобрих практик. 

Як популяризувати адекватні нецінові критерії

Мені це трохи схоже на дітей, які вчаться, наприклад, кататися на велосипеді. Зараз ми у ситуації, коли дітям ці велосипеди просто роздали і сказали, от в межах 30% катайтесь. Хтось не підходить до них взагалі, бо боїться, хтось пробує навмання і не дуже виходить, хтось намагається дивитися, як катаються сусіди і собі щось пробує. Ну, і звісно кілька дітей вигадають, як використати ці велосипеди, щоб вчинити бешкет. 

Щоб повністю виконати європейську директиву, ми маємо відпустити вагу нецінових — не обмежувати її до 30%, як зараз. Однак в умовах, коли майже ніхто не вміє застосовувати цей інструмент, це може або нічого не дати, або обернутися на хаос, бо дає значно більше простору для маніпуляції.

Для гармонізації нашого законодавства з європейськими директивами зараз допрацьовують проєкт нового Закону «Про публічні закупівлі» до другого читання. Команда DOZORRO TI Ukraine запропонувала, зафіксувати в ньому поступовий перехід до нецінових без обмежень. І окрім цього — щоб Мінекономіки розробило методологію використання нецінових, яка буде детально пояснювати, як замовники можуть правильно використовувати цей інструмент. Її обов’язкове застосування мають закріпити у новому Законі. До речі, там само мають поправити і формулювання щодо списку нецінових, щоб ні АМКУ, ні хтось інший не сприймав його як вичерпний.

Таке регулювання дасть нам час і більш контрольоване середовище для навчання. Однак важливо розуміти, що для справжнього поступу потрібна ініціатива від усіх учасників процесу. Умовна влада має пояснювати, чим цей велосипед може бути корисний, замовники мають знаходити в собі сміливість пробувати, а контроль має не відлякувати, а спрямовувати. 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.