На початку 2025 року НАБУ і САП провели операцію «Чисте місто», у межах якої викрили масштабну корупційну схему, пов’язану з незаконним заволодінням землею у Києві.
За версією слідства, злочинна організація, до якої зокрема входили колишні та чинні депутати Київської міськради, посадові особи КМДА та комунальних підприємств, використовували так звану «туалетну схему». Це поширений прийом, коли на земельній ділянці зводять та реєструють право власності на дрібну споруду (або фактично неіснуючу) та надалі отримують право придбати ділянку під такою спорудою без земельних торгів.
Примітно, що якби правоохоронці не зафіксували факти фіктивної реєстрації майна та впливу на представників місцевої влади щодо прийняття рішень про виділення землі, притягнути учасників до відповідальності було б суттєво складніше. Бо земельне законодавство дозволяє власникам нерухомого майна придбавати земельну ділянку, на якій воно розташоване, в позаконкурентний спосіб та без обмежень щодо площі такої ділянки.
У вересні минулого року в парламенті зареєстрували законопроєкт №14039, покликаний врегулювати питання набуття державних та комунальних земельних ділянок власниками розташованих на них будівель та споруд. Аналізуємо, чи допоможе запропонований підхід ліквідувати «туалетну схему» та знизити корупцію в земельній сфері.
Короткі висновки
- TI Ukraine підтримує прийняття законопроєкту №14039 у першому читанні;
- він вирішує одразу дві ключові проблеми, пов’язані із застосуванням «туалетної схеми»: встановлює обмеження щодо площі земельної ділянки, яку можна отримати без торгів, а також передбачає застосування ринкових торгів, якщо її розмір перевищує максимальний;
- втім, до другого читання законопроєкт потребує доопрацювання, адже запропонований ним підхід частково зберігає ризики.
Наші першочергові пропозиції:
- встановити гарантований законом мінімальний розмір частки держави чи територіальної громади в інвестиційних проєктах, що реалізуються на земельних ділянках державної чи комунальної власності, шляхом визначення Кабінетом Міністрів України мінімального відсотка житлової площі, яка підлягає передачі у збудованих житлових об’єктах;
- закріпити на рівні закону вимогу щодо реалізації інвестиційних проєктів, які передбачають будівництво житла на землях комунальної власності, виключно за умови обов’язкового попереднього набуття інвестором прав користування відповідними земельними ділянками;
- передбачити оприлюднення органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування заяви набувача, доданих документів та акта, складеного за результатами обстеження об’єкта нерухомого майна.
Як працює «туалетна схема»
Земельне законодавство передбачає передачу державних чи комунальних земельних ділянок у власність чи користування на конкурентних засадах шляхом проведення земельних торгів. Винятками є лише низка випадків, зокрема надання земельної ділянки у межах публічно-приватного партнерства або безоплатної приватизації.
Одним із таких винятків є також розташування на земельних ділянках об’єктів нерухомого майна, що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб. У такому випадку власник майна може придбати або орендувати земельну ділянку під ним напряму без торгів.
Такий механізм покликаний забезпечити власнику належні умови доступу та обслуговування нерухомого майна, а також зберегти нерозривний юридичний зв’язок між об’єктом нерухомості та земельною ділянкою, на якій він розташований.
Водночас відсутність встановлених законом обмежень щодо площі земельної ділянки, яка передається для обслуговування розташованого на ній майна, створює значний простір для зловживань. Зареєстроване право власності на невелику споруду, наприклад, громадську вбиральню (звідки й походить назва схеми), фактично надає її власнику можливість отримати у власність або користування земельну ділянку, площа якої в десятки, а інколи й сотні разів перевищує площу самої споруди.
Недосконалість законодавчого регулювання додатково створює й корупційні ризики. Зокрема, відсутність обов’язкової перевірки підстав набуття особою права власності на об’єкт нерухомості сприяла поширенню практики протиправного спорудження таких об’єктів із подальшою фіктивною реєстрацією права власності на них. Суттєвим корупційним чинником у процедурі передачі земельних ділянок залишається й чинний підхід до визначення ціни продажу на підставі експертної грошової оцінки, яка може бути штучно занижена.
Як наслідок, через «туалетну схему» з державної та комунальної власності вибувають земельні ділянки значно більшої площі, ніж це необхідно для обслуговування розташованих на них споруд. Окрім цього, бюджет втрачає доходи, які міг би отримати, якби цю землю реалізували через торги.
Що пропонують змінити?
Згідно із законопроєктом, площа вільних земельних ділянок державної та комунальної власності, що продаються чи надаються в користування власникам розміщених на них будівель без проведення торгів, буде визначатися відповідно до методики, затвердженої Кабміном.
Якщо площа ділянки перевищуватиме максимальний розмір, визначений методикою, з неї виділятимуть частину, необхідну для обслуговування будівлі в межах граничних розмірів. Якщо ж власнику потрібна більша ділянка, він зможе її придбати чи орендувати на земельних торгах. Причому в разі продажу торги будуть з переважним правом власника будівлі придбати землю за ціною, визначеною на аукціоні.
Якщо власник програє торги, він зможе отримати відповідну частину ділянки для обслуговування свого об’єкта:
– у разі придбання ділянки третьою особою з неї виділятимуть частину для обслуговування об’єкта нерухомості і передаватимуть у власність власнику об’єкта, а її вартість компенсуватимуть особі — власнику ділянки, з якої зробили виділ, пропорційно до ціни, що була нею сплачена за цю землю на аукціоні;
– у разі оренди ділянки третьою особою власник розташованої на ній будівлі може отримати доступ до ділянки для обслуговування свого об’єкта, обсяг і порядок якого визначатиметься в договорі з орендарем.
Крім того, законопроєкт зобов’яже розпорядників землі перевіряти достовірність документів, що посвідчують право власності на будівлю, зокрема шляхом її обстеження, при вирішенні питання про виділення землі поза аукціоном. Якщо ж розпорядник виявить ознаки такої недостовірності, він буде зобов’язаний звернутися до суду за захистом прав і законних інтересів держави або територіальної громади.
Крім ліквідації «туалетної схеми», частина положень законопроєкту також спрямована на врегулювання окремих аспектів реалізації інвестиційних проєктів з будівництва житла на землях державної власності.
Зокрема, встановлюється вимога щодо реалізації інвестиційних проєктів, що передбачають будівництво житла на державних землях, на умовах публічно-приватного партнерства чи обов’язкового попереднього набуття девелопером будівництва прав на відповідні земельні ділянки. Такий підхід покликаний забезпечити передачу земельних ділянок для забудови виключно на конкурентних засадах.
Крім того, встановлюється мінімальний розмір частки держави в інвестиційних проєктах з будівництва житла, що реалізуються на земельних ділянках державної власності — не менше ринкової вартості земельної ділянки, на якій здійснюватиметься будівництво житла, визначеної відповідно до законодавства про оцінку майна на дату укладення договору.
Ризики
- Корупційні ризики при перевірці достовірності документів щодо майна, що розташоване на земельній ділянці
Законопроєкт пропонує зобов’язати орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування перевіряти достовірність документів, що посвідчують право власності на будівлю винятково при виділенні землі поза аукціоном. На нашу думку, перевірка необхідна і у випадку реалізації такої ділянки через торги з переважним правом викупу. Адже без належного контролю такий механізм надалі стимулюватиме самочинне будівництво та фіктивну реєстрацію права власності на зведені об’єкти.
Водночас запропонований підхід зберігає корупційний фактор, оскільки посадові особи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування не завжди можуть діяти об’єктивно та доброчесно під час перевірок. Це створює можливості для зловживань та прийняття протиправних рішень з їхнього боку. Тож доцільним буде також зобов’язати їх публікувати усі документи, пов’язані з такою перевіркою, щоб уможливити підзвітність цього процесу та громадський контроль.
- Недоліки гарантування частки держави в інвестпроєктах з будівництва житла
Законопроєкт визначає гарантований мінімальний розмір частки держави в інвестиційних проєктах, що реалізуються на земельних ділянках державної власності — не нижче ринкової вартості відповідної земельної ділянки. Втім, таке правило не буде застосовуватися у випадках користування інвестором такою земельною ділянкою на праві оренди, суперфіцію або відповідно до умов публічно-приватного партнерства.
На нашу думку, користування інвестором земельною ділянкою на праві оренди чи суперфіцію або укладення договору у порядку, встановленому Законом України «Про публічно-приватне партнерство» не гарантує забезпечення інтересів держави у вигляді отримання частки у збудованому об’єкті.
Зокрема, Закон «Про публічно-приватне партнерство» встановлює право, а не обов’язок конкурсної комісії включати вимоги щодо мінімальної площі житлової забудови, власником якої стане публічний партнер, у конкурсну документацію і, як наслідок, у договір з реалізації проєкту ППП. Тож доцільним виглядає застосовувати єдиний підхід до визначення гарантованого розміру частки держави в інвестиційних проєктах, що реалізуються на земельних ділянках державної власності.
При цьому, запропонований підхід прив’язує мінімальний розмір частки держави в інвестиційних проєктах із будівництва житла до ринкової вартості земельної ділянки, визначеної відповідно до законодавства про оцінку майна на дату укладення договору. Але процедура оцінки майна тісно пов’язана з корупційними ризиками та може використовуватися для штучного заниження вартості земельної ділянки.
Наприклад, у справі про корупцію в Мінрегіоні саме заниження оцінки вартості земельної ділянки дозволило суттєво зменшити розмір житлової площі, яка мала відійти державі за умовами інвестиційних договорів — різниця між ринковою та договірною вартістю склала понад 1 млрд грн. Аналогічна ситуація мала місце і в справі нардепа Ісаєнка — там реальна вартість земельної ділянки з розташованим на ній майном була занижена на понад 200 млн грн.
З огляду на це, доцільно розглянути можливість застосовувати альтернативні способи визначення частки держави в інвестиційних проєктах, які не залежать від результатів оцінки майна. Зокрема, одним із таких підходів може бути встановлення урядом мінімального відсотка житлової площі, який мають передавати державі в особі відповідного органу або підприємства у збудованих об’єктах житлової нерухомості.
- Недоліки врегулювання порядку набуття державних земель для будівництва житла
Відповідно до проєкту, набуття прав користування земельними ділянками державної власності з метою реалізації інвестиційних проєктів з будівництва житла на таких земельних ділянках, здійснюється з урахуванням особливостей, передбачених Законом України «Про публічно-приватне партнерство», за винятком інвестиційних проєктів, що реалізуються на земельних ділянках, переданих інвестору на праві оренди чи суперфіцію.
Зазначена норма покликана забезпечити набуття інвесторами у користування державних земель для будівництва житла виключно у конкурентний спосіб, оскільки він передбачений як для проєктів публічно-приватного партнерства, так і для випадків оренди чи суперфіцію.
Водночас за Законом України «Про публічно-приватне партнерство» під час реалізації проєкту ППП, що передбачає будівництво житла, земельна ділянка може передаватися приватному партнеру у користування виключно на праві оренди або суперфіцію. Таким чином, запропоноване виокремлення випадку набуття прав користування земельними ділянками для реалізації інвестиційних проєктів на умовах публічно-приватного партнерства є некоректним, оскільки інвестор у межах таких проєктів також набуває право користування земельною ділянкою виключно на праві оренди або суперфіцію.
- Неврахування інтересів територіальної громади при реалізації інвестиційних проєктів з будівництва житла
Згідно з пояснювальною запискою, завданнями законопроєкту зокрема є «встановлення вимоги щодо реалізації інвестиційних проєктів з будівництва житла на державних чи комунальних землях, на умовах публічно-приватного партнерства чи обов’язкового попереднього набуття прав на відповідні земельні ділянки», а також «встановлення гарантованого законом мінімального розміру частки держави чи територіальної громади в інвестиційних проєктах, що реалізуються на земельних ділянках державної чи комунальної власності».
Втім, законопроєкт встановлює відповідні вимоги та гарантії лише для інвестиційних проєктів на державних землях, що свідчить про часткову невідповідність проєкту закону задекларованій меті та неповне врахування інтересів територіальних громад.
- Суперечливі обмеження щодо використання окремих земельних ділянок в інвестиційній діяльності
Законопроєкт передбачає, що земельні ділянки державної та комунальної власності, набуті власниками розташованих на них об’єктів нерухомого майна у власність або користування без проведення земельних торгів, можуть бути об’єктами інвестиційної діяльності лише за умови, що їх площа не перевищує максимального розміру, визначеного методикою Кабінету Міністрів України для обслуговування відповідного об’єкта нерухомості. Виняток становлять земельні ділянки, набуті на земельних торгах.
Така норма виглядає логічною з огляду на необхідність обмеження можливостей забудови державних і комунальних земель, отриманих у користування поза конкурентними процедурами, зокрема не за ринковою вартістю. Водночас, відповідно до загальних засад здійснення права власності, закріплених у цивільному законодавстві України, власник володіє, користується та розпоряджається своїм майном на власний розсуд. У цьому контексті втручання держави у право власника використовувати належну йому земельну ділянку в інвестиційній діяльності виглядає сумнівним.
Висновок
Законопроєкт №14039 пропонує комбінований підхід щодо передачі вільних державних та комунальних земельних ділянок власникам розташованих на них будівель та споруд. Як і зараз, фізичні та юридичні особи зможуть отримати земельну ділянку без торгів, якщо її площа не перевищуватиме максимальний розмір, необхідний для обслуговування нерухомого майна — такий розмір визначатиметься методикою Кабміну.
Якщо відповідна ділянка перевищуватиме граничні розміри, вона підлягатиме поділу з виділенням тієї частини, яка необхідна для обслуговування обʼєкта нерухомості, або передаватиметься на земельні торги за ініціативою власника обʼєкта нерухомості, який матиме змогу викупити зазначену ділянку за ціною, визначеною на торгах, або отримати її в оренду на конкурентних засадах.
Якщо ж власник програє торги або не зможе запропонувати ціну, визначену на аукціоні, то:
– якщо земельну ділянку придбає третя особа, з неї виділять частину, необхідну для обслуговування об’єкта нерухомості, яку передадуть у власність власнику цього об’єкта; при цьому її вартість компенсують новому власнику ділянки пропорційно до ціни, сплаченої ним на аукціоні;
– якщо земельну ділянку передадуть в оренду третій особі, власник розташованої на ній будівлі отримає право доступу до ділянки для обслуговування свого об’єкта, обсяг і порядок якого визначатимуться договором з орендарем.
TI Ukraine підтримує прийняття законопроєкту №14039, адже він вирішує одразу дві ключові проблеми, пов’язані із застосуванням «туалетної схеми»: встановлює обмеження щодо площі земельної ділянки, яку можна отримати без проведення торгів, а також передбачає застосування конкурентних процедур, якщо розмір ділянки перевищує максимальний.
Втім, до другого читання законопроєкт потребує доопрацювання, адже запропонований ним підхід частково зберігає ризики. Насамперед покладення на органи виконавчої влади та ОМС формального обов’язку перевіряти достовірність документів, що посвідчують право власності на об’єкти нерухомості, у тому числі шляхом їх обстеження, саме собою не гарантує неупередженість та якість таких перевірок.
Крім того, сумнівною видається прив’язка мінімального розміру частки держави в інвестиційних проєктах із будівництва житла до ринкової вартості земельної ділянки. Процедура такої оцінки тісно пов’язана з корупційними ризиками і її можуть використовувати, щоб штучного занижувати вартість землі.
Що ж стосується гарантованої частки для територіальних громад у таких інвестиційних проєктах, то законопроєкт її взагалі не закладає.
Для усунення цього та інших недоліків законопроєкту, ми рекомендуємо до другого читання:
- передбачити обов’язкове оприлюднення органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування заяви набувача, доданих документів та акта, складеного за результатами обстеження об’єкта нерухомого майна;
- виключити з тексту абзацу другого частини другої статті 13 Закону «Про управління об’єктами державної власності» слова «крім випадків користування особою, яка забезпечує організацію та/або фінансування (інвестування) будівництва об’єктів, такою земельною ділянкою на праві оренди чи суперфіцію або укладення договору у порядку, встановленому Законом України “Про публічно-приватне партнерство”» ;
- встановити гарантований законом мінімальний розмір частки держави чи територіальної громади в інвестиційних проєктах, що реалізуються на земельних ділянках державної чи комунальної власності, шляхом визначення Кабінетом Міністрів України мінімального відсотка житлової площі, яка підлягає передачі у збудованих житлових об’єктах;
- закріпити в законі гарантований мінімальний розмір частки територіальної громади при укладенні договорів, що передбачають будівництво об’єктів житлової нерухомості на земельних ділянках комунальної власності та розподіл майбутніх об’єктів нерухомості між замовником будівництва та особою, яка забезпечує організацію та/або фінансування (інвестування) будівництва об’єктів;
- викласти абзац другий ч. 8 ст. 9-1 Закону «Про управління об’єктами державної власності» в наступній редакції: «З метою реалізації інвестиційних проектів, що передбачають будівництво об’єктів житлової нерухомості та розподіл майбутніх об’єктів нерухомості між замовником будівництва та особою, яка забезпечує організацію та/або фінансування (інвестування) будівництва об’єктів, земельні ділянки державної власності можуть передаватися у користування на праві оренди чи суперфіцію»;
- закріпити на рівні закону вимогу щодо реалізації інвестиційних проєктів, які передбачають будівництво житла на землях комунальної власності, виключно за умови обов’язкового попереднього набуття інвестором прав користування відповідними земельними ділянками.
Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.
