Чому якісна пріоритизація проєктів відбудови — це все ще виклик

Цей рік став першим значним випробуванням для української влади в питанні ефективності та прозорості відбудови. Якщо минулого року більшість процедур проходили за прямими угодами і особливих питань владі ніхто не ставив, то у 2023 ситуація змінилася. Суспільство знову почало цікавитися тим, куди і як витрачають державні кошти. 

Україна також має продемонструвати світу, що вона готова чесно і без корупції витрачати гроші на потреби відновлення. Найкращий спосіб це довести — показати результат у власних програмах і проєктах.

За 2023 рік уряд затвердив фінансування для 424 проєктів відбудови на загальну суму понад 28 млрд грн. Одне з головних питань полягало в тому, як і на які проєкти будуть витрачати обмежені державні ресурси. Адже раніше ми вже мали досвід ковідних закупівель, коли гроші виділяли не на ті потреби, а суми закупівель часто були захмарними.

І хоч Кабінет міністрів нещодавно затвердив методику пріоритезації проєктів відбудови, питання ефективності відбору проєктів відновлення все ще не вирішено.

Довгий шлях методики пріоритезації

Механізм пріоритезації проєктів і відбору найбільш пріоритетних серед них — це головний запобіжник можливих зловживань, які виникають, коли таке рішення ухвалює посадова особа. Відсутність політичного і суб’єктивного впливу гарантує, що проєкти будуть відбирати за об’єктивними критеріями.

Про методику пріоритезації проєктів відбудови в Україні почали говорити приблизно рік тому. Але затверджена в квітні постанова КМУ зазначала, що методика пріоритезації носить скоріше рекомендаційний характер, а відбір проєктів має відбуватися «з урахуванням» певної методики. 

Далі Міністерству відновлення було відведено пів року, щоб розробити цю методику. 

Завдання це досить складне, адже пріоритетність проєктів мала б виходити з визначених пріоритетів, а вони, своєю чергою — зі стратегії відбудови, якої досі немає. Що, як і в якій послідовності ми маємо відбудовувати, уряд поки не вирішив. І це призводить до того, що довкола відбудови постійно виникають конфліктні питання: 

• чи можна витрачати кошти відбудови на об’єкти, які не було пошкоджено? 
• чи варто відбудовувати бібліотеки і будинки культури, коли ще не всі житлові будинки відновлені? 
• чи варто вкладати сотні мільйонів в ремонт старих будівель чи краще побудувати нові? 

На перший раунд відбору проєктів відбудови з державного фонду Міжвідомча урядова робоча група вирішила застосувати драфт методики пріоритизації відбудови, який розробила TI Ukraine спільно з коаліцією громадських організацій RISE Ukraine. Вона базувалася на принципі пріоритетності потреб громад, які забезпечує проєкт. Найбільш важливі проєкти — ті, які забезпечують базові потреби населення: доступ до житла, електроенергії, опалення, водопостачання та ін. Далі проєкти розподіляються, залежно від того, який рівень потреб населення вони забезпечують: екстрені служби, школи, лікарні, громадський транспорт, комунальні служби, адмінбудівлі, культура, дозвілля і спорт. 

Але під час першого засідання методика фактично не мала впливу на відбір проєктів. Адже їх відбирали незалежно від бала оцінки пріоритетності — фактично у ручному режимі. У результаті уряд затвердив багато спірних проєктів, які не мали відношення до пошкоджених або зруйнованих об’єктів. Наприклад, виділили 700 млн грн на два довоєнні проєкти ремонту лікарень в Житомирі і 400 млн грн — на будівництво дитячого садку і водогону в Одесі, проєкти яких затвердили ще у 2021. 

Основна аргументація такого вибору полягала в тому, що цими об’єктами користуються зокрема внутрішньо-переміщені особи, а значить проєкт пов’язаний з потребами відбудови. 

Під час другого засідання Міжвідомчої робочої групи методику пріоритезації справді використали для відбору проєктів — їх обрали з урахуванням балу оцінки. У результаті 93% фінансування пішло на відновлення житла, водопостачання, теплопостачання, шкіл і укриттів. Усі ці проєкти напряму стосувалися відновлення пошкоджених або зруйнованих об’єктів. 

Але надалі уряд прийняв іще кілька рішень про виділення коштів на проєкти за поданням міністерств та в межах пілотних проєктів без будь-якої пріоритезації. 

Паралельно Мінвідновлення працювало над власним варіантом методики пріоритезації, яку розробляли експерти Світового банку. Зрештою у жовтні уряд її затвердив. Але навряд це істотно змінить ситуацію на майбутнє. Адже методика все ще лишається рекомендаційною, а значить частина фінансування може проходити повз неї. І це не єдиний її недолік.

Теорія відносної пріоритезації 

В основу фінальної версії методики лягла структура підходів Світового банку до відбору інфраструктурних проєктів. Тому вона вийшла досить складною. Методика включає 44 індикатори оцінки проєктів, зокрема щодо відповідності вимогам Паризької кліматичної угоди і Рамкової конвенції ООН про зміну клімату. Водночас відповідність/невідповідність таким індикаторам мають визначити самі заявники (тобто громади). 

Коли інфраструктурні проєкти відбирає Світовий банк, кількість індикаторів не є суттєвою проблемою. Інституція має достатньо кваліфікованих експертів для оцінки, а самих проєктів — не так і багато. Наприклад, у 2023 році по всьому світу у Світового банку розпочався 381 проєкт. З них в Європі і Центральній Азії (до цього регіону відносять Україну) — 24.

Натомість в масштабах України і потреб відбудови йдеться про значно більшу кількість проєктів — тисячі на рік. І щодо експертів, особливо на рівні невеликих громад, теж можуть виникнути проблеми.

Відповідно якість заповнення інформації про проєкт може істотно відрізнятися. Через що загальні результати пріоритезації матимуть істотну похибку. 

Також методика передбачає, що проєкти оцінюватимуть групами. Найкращий проєкт з групи, який отримає найбільший відсоток за 44 індикаторами оцінки, отримуватиме 100 балів. Бали решти формуватимуть залежно від співвідношення до показників найкращого. 

Проблема полягає в тому, що така система оцінки достатньо відносна. Якщо оцінювати лише погані проєкти в одній групі, то якийсь з них все одно отримає найвищий бал, і всі інші будуть оцінювати відносно його показника. Отже, сьогодні один проєкт може мати 100 балів, а завтра — 10, залежно від того, в який перелік його поставити для оцінки.

Початковий варіант, що пропонував Світовий банк, більшою мірою акцентував увагу на великих інфраструктурних проєктах, пов’язаних з водопостачанням, дорогами та енергетикою, а не на соціальній інфраструктурі (що нормально для міжнародної фінансової установи, але не для державного фонду). Також фактор того, чи має об’єкт відношення до наслідків бойових дій або ракетних обстрілів майже не мав впливу на результати оцінювання. 

Transparency International Ukraine брала участь в обговоренні цього варіанту методики та наполягала на її доопрацюванні. Цю проблему вдалося зменшити. Вагу індикаторів щодо того, чи пов’язаний проєкт з наслідками руйнувань, збільшили. А додаткові бали отримуватимуть не всі об’єкти інфраструктури, а лише пов’язані з подоланням наслідків збройної агресії. Також в межах співпраці експертів Світового банку, Міністерства відновлення та представників RISE Ukraine вдалося домовитися про збільшення ваги критеріїв для проєктів, пов’язаних з відновленням житла, та житлом для внутрішньо-переміщених осіб. 

Отже, кінцевий варіант методики більш збалансований і орієнтується на різні типи потреб відбудови. Але проблеми складності і відносності поки не вдалося вирішити.  ТІ Ukraine буде стежити за досвідом її застосування і тим, наскільки це матиме вплив на результати оцінювання.

Сліпа пріоритезація

Іншою великою проблемою відбудови є те, що зараз фактично не існує жодних формалізованих вимог до якості проєктів. Пріоритезація відбувається на рівні показників проєкту — кількість користувачів, тип об’єкту і тому подібне. Але не на рівні того, наскільки якісно розроблено проєкт, чи обрано найдешевший спосіб реалізації і чи взагалі існує потреба в цьому проєкті.

На практиці сам ініціатор проєкту вирішує:

• чи треба аналізувати зміни, які відбулися після початку повномасштабної війни і коригувати свою потребу відносно нових умов (наприклад, школу краще побудувати не на місці зруйнованої, а за кілька кварталів);
• як врахувати нові безпекові умови при відбудові старих об’єктів;
• чи варто відбудовувати об’єкти, які перебувають за межею нормативного терміну експлуатації та не мають архітектурної цінності, чи краще будувати нові;
• чи варто обрати найоптимальніший варіант відбудови з огляду на його вартість і ефект для населення, чи можна обрати найдорожчий.

Ці та багато інших питань віддають на розсуд громад, які мають самі визначити, що і як відбудувати. Але зараз уже є приклади, коли місцева влада обирає найдорожчий і найменш ефективний варіант. Наприклад відновлює старі панельні багатоповерхівки за вартість, яка перевищує ціну будівництва нового, сучасного житла.
В умовах обмежених ресурсів і колосальних потреб відбудови це може призвести до того, що більшість потрібних проєктів так і не дочекаються своєї черги, а кошти підуть на інші проєкти.

Однак ми сподіваємося, що цього вдасться уникнути, коли держава визначить чіткі і обов’язкові підходи до формування проєктів відбудови, що базуватимуться на єдиній стратегії. 

Отже, що ще потрібно зробити

Досвід першого року розподілу фінансування проєктів відбудови лише підкреслив, що робити це треба за єдиною методикою. Добре, що її нарешті ухвалили, але вона має бути обов’язковою. Частина фінансування дійсно може йти на невідкладні проєкти, які виникають через війну — наприклад, подолання екологічних катастроф на кшталт руйнування дамби Каховської ГЕС. Але більшість фінансових ресурсів має розподілятися за чіткими правилами. 

Щоб фінансування отримували справді найкращі і найбільш нагальні проєкти, необхідно:

• затвердити стратегію відбудови, яка визначатиме підходи до відновлення (які об’єкти відбудовуються першочергово в межах швидкої відбудови, а які об’єкти не варто відновлювати до початку великої відбудови);
• визначити вимоги до розробки проєктів відбудови, зокрема щодо того, чи варто відбудовувати об’єкти старші 40-50 років, як визначити більш ефективний спосіб відбудови (чи варто відновлювати об’єкт, якщо вартість будівництва нового є меншою), які кроки треба зробити, щоб актуалізувати потребу та скорегувати характеристики потрібного об’єкту;
• впровадити моніторинг якості і ефективності запропонованих проєктів, щоб пріоритезація і виконання вимог до якості проєктів не були формальними.

Публікацію підготовлено за підтримки USAID / UK aid проєкту «Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS»