Комплексне відновлення – on hold

У квітні минулого року стартував урядовий проєкт з відновлення низки населених пунктів, які зазнали руйнувань внаслідок війни. Його унікальність полягала в застосуванні нового, комплексного підходу до відбудови — із плануванням та повною трансформацією цих населених пунктів — тож проєкт став експериментальним. 

Відбудувати населені пункти планували протягом двох років, а відповідальними за втілення експерименту визначили Агентство відновлення. Але результати першого року експерименту навряд чи можна вважати успішними — з понад трьохсот запланованих об’єктів поки відновили лише один. Нам не надали чіткої відповіді, але найімовірніше — це ремонт дороги на Херсонщині. 

Уряд та регіональна влада звинувачували Агенство відновлення та його керівника у провалі проєкту з огляду на низькі показники виконання робіт. Той, своєю чергою, апелював до тривалих зволікань з боку уряду та відсутності фінансування. Зрештою політичні перипетії, які супроводжували реалізацію проєкту, стали однією з причин звільнення очільника Агентства.

Ми вирішили розібратися, що ж пішло не так, і дослідили, якими були умови експерименту та на якому етапі перебуває відновлення обраних населених пунктів зараз. Як виявилось, невдалий старт проєкту зумовили як відсутність належного нормативного регулювання, так і перешкоди з боку його учасників та уряду.

Прогалини в умовах експерименту

Першим етапом в реалізації проєкту став відбір населених пунктів для комплексного відновлення. До затвердженого урядом списку увійшли:

• селище Бородянка та село Мощун у Київській області;
• місто Тростянець на Сумщині;
• село Посад-Покровське, що розташоване на межі Херсонської та Миколаївської областей;
• село Циркуни на Харківщині;
• село Ягідне Чернігівської області.

Усі з різних причин. Ягідне та Циркуни включили у список з ініціативи обласних військових адміністрації, тоді як Тростянець — з ініціативи Офісу Президента. Ймовірно, з цієї ж причини до переліку потрапили Мощун та Посад-Покровське — незадовго до старту експерименту їх відвідував президент. 

Визначальним критерієм для відбору мав би стати рівень руйнувань, але серед обраних населених пунктів він суттєво відрізнявся. Якщо в Мощуні було зруйновано понад 70% усіх споруд, то в Бородянці та Циркунах — 15%, а в Тростянці — всього 4%. 

Це демонструє відсутність єдиного підходу до відбору, адже в окремих випадках перевагу надали населеним пунктам зі значно нижчим рівнем руйнувань, а потраплянню деяких у список сприяла вказівка зверху. З огляду на те, що кількість зруйнованих населених пунктів в Україні зростає і, ймовірно, не всі будуть відбудовувати, без розробки критеріїв та порядку визначення тих населених пунктів, які підлягатимуть комплексному відновленню, не обійтись.

Наступним етапом після затвердження списку населених пунктів став відбір об’єктів відновлення, який тривав понад три місяці.

Переліки об’єктів формували за складною схемою. Органи місцевого самоврядування (ОМС) спершу подавали свої пропозиції обласним військовим адміністраціям (ОВА). Ті їх обробляли і передавали на затвердження Агентству відновлення. Водночас деякі ОВА неодноразово подавали уточнені переліки, а деяким переліки повертали на доопрацювання. Тобто ОВА мали ще звернутися  до ОМС за уточненнями. Усе це потребувало додаткового часу.

Негативно на процедуру відбору вплинула і відсутність вимог та критеріїв для об’єктів відновлення. Київська ОВА подала на затвердження Агентству відновлення перелік об’єктів, до якого увійшло 108 приватних житлових будинків села Мощун. Але, за словами очільника Агентства, прем’єр не вбачав сенсу у відбудові житла в межах експерименту, бо це можна робити через програму компенсацій єВідновлення. Тож для Мощуна жоден подібний проєкт так і не погодили. При цьому, у Посад-Покровському та Ягідному затвердили відновлення більше сотні приватних житлових будинків.

Відсутність законодавчо закріплених критеріїв відбору об’єктів, які підлягають відновленню та посередництво ОВА загальмувало цей процес та змістило фактичний старт проєкту на осінь 2023 року. Крім того, відсутність єдиного підходу до відбору проєктів відновлення стала причиною того, що з експерименту фактично повністю випала відбудова Мощуна.

Зрештою до затвердженого переліку увійшло 306 об’єктів відновлення. Водночас наслідком відсіювання частини об’єктів ОВА та Агентством стала диспропорція у їх кількості залежно від населеного пункту. Так, у Посад-Покровському та Ягідному до затвердженого переліку увійшло 128 та 122 об’єктів відповідно, тоді як в Циркунах — всього 4. 

Усе тому, що Харківська ОВА пріоритезувала відновлення соціальної та адміністративної інфраструктури села. Та чи можна вважати комплексним відновленням населеного пункту відбудову чотирьох об’єктів інфраструктури? Навряд. У такому разі слушно було б замінити населений пункт. Таку ідею навіть озвучував очільник Харківської ОВА — щоправда, через постійні обстріли села. Але далі обговорення на рівні обладміністрації питання заміни Циркунів не дійшло.

Затримки з фінансуванням

Тривалий процес відбору проєктів відновлення безпосередньо вплинув і на фінансування експерименту, адже кошти на його реалізацію у 2023 році виділили одночасно із затвердженням переліку цих проєктів — 4 серпня. 

Тростянець став єдиним населеним пунктом, у якому проєкти відновлення планували повністю профінансувати у 2023 році. Натомість на відновлення Циркунів торік виділили лише 7% від очікуваної вартості проєктів. Найбільш вартісним мало стати відновлення Бородянки (4,7 млрд грн), а найменше коштів планували витратити на Ягідне (404 млн грн).

Проте регіональні Служби відновлення змогли розпочати закупівлі лише в середині вересня, після погодження паспорта бюджетної програми. Як наслідок, до кінця 2023 року видатки по експериментальному проєкту з комплексного відновлення — аванси та оплата за актами виконаних робіт — склали лише 559 млн із запланованих понад 3 млрд грн.

За три місяці до завершення бюджетного року служби відновлення провели щонайменше 237 закупівель з розробки проєктно-кошторисної документації, будівництва та технічного нагляду. Водночас рівень умовної економії (різниці між очікуваною вартістю та сумою укладеного договору) за закупівлями у середньому становив 21%. 

У 2023 році сума оплат за контрактами склала трохи більше 11% від суми укладених договорів. Тож із закінченням бюджетного року виникла потреба в додатковому фінансуванні, щоб оплатити зроблене у 2024 році. У березні уряд повторно розподілив залишки фонду ліквідації наслідків збройної агресії за 2023 рік, однак виділення коштів на комплексне відновлення не погодив. Тож через відсутність фінансування  підрядники більшості проєктів призупинили роботи, а у деяких випадках навіть розірвали договори.

Урядові процедури та політична нестабільність

Згідно з останнім звітом Агентства відновлення, у лютому 2024 відомство надіслало запит на виділення залишків невикористаних коштів обсягом 2,8 млрд грн для продовження робіт із відбудови. 

Станом на червень проєкт розпорядження про фінансування перебував на розгляді в Секретаріаті Кабміну. Проте його не розглядали понад місяць, бо профільний урядовий комітет з питань відновлення, який очолював колишній віцепрем’єр-міністр з відновлення України, не проводив засідань. Щоправда, звільнення Кубракова не мало б зумовити колапс у роботі комітету, адже відповідно до наявного розподілу повноважень його мав би замінити інший віцепрем’єр — Федоров. Однак чутливість питання виділення бюджетних коштів на експериментальний проєкт, ймовірно, стримує погодження відповідного рішення до обрання наступного міністра розвитку громад, територій та інфраструктури. 

Але поки цей пошук триває, втрачається час для відновлення соціальної інфраструктури та житла тих, хто через участь в експерименті відмовився від компенсацій або інших механізмів відбудови. Тому уряду варто переглянути свою позицію стосовно фактичного призупинення фінансування проєкту або запропонувати альтернативу, яка відповідатиме інтересам його учасників. 

Цю публікацію підготовлено в межах проєкту «Підтримка цифрової трансформації», що фінансується USAID і UK Dev.

Читати дослідження «Експеримент з комплексного відновлення населених пунктів: що вдалося за рік?»