Аналіз проєкту Антикорупційної стратегії на 2026-2030 роки

Новий проєкт Антикорупційної стратегії в частині тих підрозділів, які стосуються антикорупційної політики, запобігання корупції, антикорупційного сегмента кримінальної юстиції та відновлення, в цілому, покриває більшість проблем відповідних сфер. Підрозділ щодо публічних закупівель ми не можемо незалежно оцінювати, адже наші експерти допомагали його готувати. Так, НАЗК долучало до розробки документа експертні групи, які проводили дослідження за відповідними темами, що є позитивною практикою.

Також НАЗК зберегло позитивну практику проведення обговорень по всіх підрозділах Антикорупційної стратегії Розділів І та ІІ. Крім того, Агентство опублікувало матеріали, які використовувалися для підготовки проєкту по підрозділах, а ще презентації та запис громадських обговорень та таблицю врахування чи неврахування коментарів громадськості з поясненнями.

Щодо змісту документу, то варто також відмітити такі покращення.

1. НАЗК врахувало низку пропозицій TI Ukraine: запровадження «стратегічної паузи» між циклами антикорупційної політики, механізм заохочення виконавців ДАП, право НАЗК вносити приписи органам влади.
2. Вперше відновлення виокремлено в окремий пріоритетний підрозділ Стратегії. Цей підрозділ правильно діагностує проблеми сфери відновлення, однак запропоновані механізми потребують подальшої деталізації на рівні ДАП.
3. Проєкт демонструє високий рівень відповідності технічним рекомендаціям Єврокомісії, зокрема, в частині антикорупційної кримінальної юстиції.
4. Підрозділ щодо викривачів пропонує зміни, націлені на увідповіднення національного законодавства Директиві ЄС 2019/1937. Це зміни, на потребі яких давно наголошували як представники громадськості, так і міжнародні партнери. 

Попри це, окремі елементи Стратегії можуть бути покращені.

1. Дублювання норм. В окремих підрозділах (наприклад, підрозділ щодо державної антикорупційної політики) повторюються норми чинного законодавства без додаткової регуляторної цінності. 
2. Недостатня конкретизація окремих стратегічних результатів. Наприклад, щодо захисту незалежності антикорупційних органів від шкідливих законодавчих ініціатив.
3. Неврахування критичних зауважень у проєкті АС. У цій версії документа залишилися неврахованими зауваги щодо неефективності механізму перевірки е-декларацій, відсутності автоматизованого розподілу моніторингів у НАЗК, а також потреби скасувати автоматичне закриття справ через сплив строків досудового розслідування. 
4. Стратегія покриває не всі проблеми, які були артикульовані, але не вирішені попередньою АС. Так, вона не містить положень щодо ефективності протидії легалізації доходів, попри очевидні проблеми у цій сфері. 

Деякі з цих недоліків можуть призвести до неефективності як Антикорупційної стратегії, так і ДАП, яка має бути прийнята на її основі.

Наразі проєкт Антикорупційної стратегії переданий на погодження до уповноважених органів. Після цього фінальну версію документа опублікують. 

Вступ

У січні 2026 року НАЗК оприлюднило проєкт Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки (далі — АС, Стратегія), який Агентство направило на погодження заінтересованих органів. Новий стратегічний документ містить три розділи замість чотирьох, як це було у чинній АС. 

Цього разу Агентство покрило першим розділом загальну систему запобігання та протидії корупції, а другим — запобігання корупції у пріоритетних сферах. Крім того, нововведенням став останній розділ, присвячений врегулюванню ключових процедурних аспектів щодо виконання, звітування, моніторингу, координації та оцінки ефективності реалізації Антикорупційної стратегії та Державної антикорупційної програми (ДАП) на 2026–2030 роки. Цей розділ додали після закінчення раунду обговорень, і представлений він був уже у фіналізованому проєкті, тому представники громадських організацій не мали можливості надати до нього коментарі. 

Варто також відзначити, що цього разу до написання нової Антикорупційної стратегії Агентство залучало групи зовнішніх експертів. Такий підхід позитивний з погляду інклюзивності й підвищення загального рівня якості розділів. Водночас це також стало ймовірною причиною недостатньої уніфікованості підрозділів, зокрема в питанні їх деталізації.

TI Ukraine долучалася як до написання певних розділів, так і до обговорень уже представлених НАЗК проєктів документів. Зокрема, наші експерти безпосередньо працювали над написанням розділу щодо публічних закупівель, і наведений нижче аналіз це враховує.

Щодо підрозділів 1.1., 1.3., 1.4., 1.5., 1.6., 1.7, 1.9, 1.10 Розділу І та підрозділів 2.1.1., 2.1.2., 2.3.2. та 2.5. Розділу ІІ Стратегії експерти TI Ukraine долучалися до публічних обговорень цих частин та надавали НАЗК письмові коментарі щодо них.

Також важливо зазначити, що НАЗК оприлюднило відповідні матеріали по всіх підрозділах, так само, як і таблиці врахування/неврахування відповідних коментарів. Це хороша практика, яку Агентство застосовувало і при підготовці попередньої Стратегії. 

Отже, пройдемося безпосередньо по підрозділах, опрацьованих TI Ukraine.

Державна антикорупційна політика

Підрозділ 1.1 щодо державної антикорупційної політики передбачає врегулювання підготовки та виконання АС та ДАП на майбутні періоди. Порівняно з підрозділом, присвяченим антикорупційній політиці у чинній Стратегії, новий проєкт охоплює вужче поле проблем і стратегічних результатів, які базуються безпосередньо на досвіді підготовки і виконання чинного циклу антикорупційної політики.

Фокус уваги цього підрозділу саме на розробці і виконанні циклу антикорупційної політики цілком виправданий. Попередня Антикорупційна стратегія була першим документом такого типу і містила у розділі щодо антикорупційної політики доволі широкі проблеми і декларативні очікувані результати, як-от зниження загального рівня толерування корупції у населення України. Підрозділ же нового проєкту АС позбавлений цих зайвих новел.

Утім, є у проєкті й недоліки. Так, у підрозділі 1.1 часто пропонується здійснення з боку НАЗК та інших відповідальних органів низки активностей, які ці інституції і так виконують на регулярній основі. Попри це, залишився без урахування наш коментар про те, що не варто дублювати у Стратегії активності органів, які вже й так передбачені законодавством. Агентство пояснило це потребою узгодити Стратегію з нормами законодавства для її належного виконання органами, а також тим, що документ має містити всі можливі заходи для розв’язання описаних у ній проблем. З такою логікою складно погодитися, оскільки сама АС також приймається на рівні закону і її норми є настільки ж обовʼязковими до виконання, як і норми профільних законів. Тому потреби дублювати не виникає. 

Позитивно можна оцінити те, що НАЗК врахувало нашу пропозицію щодо введення «стратегічної паузи» між закінченням дії Стратегії та ДАП на 2026–2030 роки та підготовкою наступного циклу антикорупційної політики. Також погодилося НАЗК з потребою впровадити засоби заохочення виконавців ДАП та надати Агентству право вносити приписи, що має суттєво підвищити виконавчу дисципліну органів влади.

Втім, не знайшов своє відображення у фінальному проєкті документа наш коментар про потребу встановити  прийнятний рівень імплементації ДАП на рівні 90% виконаних заходів, за умови того, що решта 10% або обґрунтовано втратила актуальність, або має фінансові причини їхнього невиконання. Такий рівень відповідає вимогам Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР). Наразі питання рівня виконання взагалі не врегульоване у проєкті АС.

Деякі наші коментарі щодо покращення координації виконання АС та ДАП Агентство врахувало, що також можна оцінити позитивно. Наприклад, у фінальному проєкті НАЗК передбачило можливості включення до складу Координаційної робочої групи з питань антикорупційної політики представників бізнес-спільноти, наукової спільноти, неурядових організацій, проектів міжнародної технічної допомоги та міжнародних організацій.

Аналіз корупційних ризиків та конфлікт інтересів

Підрозділи Стратегії 1.3–1.5 щодо антикорупційних програм, уповноважених підрозділів та осіб, аналізу корупційних ризиків та моніторингу конфлікту інтересів загалом покривають більшу частину проблем цих галузей. Щодо підрозділів 1.3 та 1.4 у нас виникло менше критичних зауваг, ніж щодо підрозділу про конфлікт інтересів, який також є одним із найбільш деталізованим з усього І розділу АС. 

НАЗК врахувало нашу пропозицію щодо перегляду підходів до оплати праці уповноважених з урахуванням складності функцій, так само, як і пропозицію прямо визначити неврахування результатів попередньої антикорупційної програми підставою для відмови у погодженні нової програми НАЗК.

Втім, хоча в підрозділі йдеться про посилення інституційної незалежності уповноважених, коментарі TI Ukraine щодо санкцій за відсутність уповноважених підрозділів або осіб, так само як і антикорупційних програм, не були відображені в очікуваних результатах Стратегії. Агентство пояснило це тим, що самі очільники організацій мають бути зацікавлені в ефективній внутрішній антикорупційній політиці, тому санкції не будуть дієвими. 

У цьому контексті видається, що наявність санкцій за неприйняття антикорупційної програми чи відсутність антикорупційного уповноваженого в організації все-таки стала б додатковим стимулом слідувати вимогам закону. Адже санкції покликані стимулювати якраз тих виконавців, які не проявляють власної ініціативи щодо вказаних вимог.

Також Агентство не передбачило необхідність системнішого залучення громадських експертних організацій до оцінки корупційних ризиків і підготовки антикорупційних програм.

Щодо якості антикорупційної експертизи НАЗК та Міністерства юстиції, то згідно з наданою таблицею частину коментарів TI Ukraine Агентство планує імплементувати при розробці ДАП. Втім, не знайшла чіткого відображення інтенція НАЗК переглянути свою дискрецію при відборі проєктів нормативно-правових актів на експертизу. Можливо, Агентство змінить свою думку на етапі розробки ДАП і включить цей захід у той документ.

Щодо підрозділу по конфлікту інтересів, то НАЗК так і не врахувало найголовніший коментар, який стосувався того, що Агентство досі не застосовує автоматизований розподіл моніторингів між своїми уповноваженими особами, попри критику цього підходу у звіті зовнішньої незалежної оцінки діяльності Агентства за 2020-2021 роки. Агентство пояснило це тим, що запровадження автоматизованого розподілу для ініціативних моніторингів штучно обмежило б здатність НАЗК самостійно та оперативно реагувати на інформацію, що з’являється у публічному просторі, та суттєво знизило б ефективність механізму проактивного контролю. 

Ми не можемо погодитися з тим, що умовна ефективність моніторингів повʼязана з відсутністю автоматизованого розподілу. Так, повна перевірка декларацій теж може відбуватися через повідомлення фізичних та юридичних осіб або інформацію з медіа, але це не заважає застосовувати розподіл у значно складніших перевірках. 

Ба більше, логіка надавати перевагу ефективності контролю над його прозорістю загалом не витримує критики в контексті антикорупційної діяльності НАЗК.

Також попри коментар TI Ukraine, НАЗК включило в АС результат 1.5.3.2, який передбачає винятки з загального правила отримання подарунків посадовцями у випадку «скрутних життєвих ситуацій» (лікування, зруйноване житло). На нашу думку, це створює ідентифіковані ризики зловживань, а питання допомоги посадовцям має вирішуватися через удосконалення системи соціального захисту таких осіб або створення механізму публічних благодійних зборів.

Так само Агентство не погодилося з заявленою в нашому коментарі передчасністю потреби запровадити у законодавстві поняття «уявний конфлікт інтересів», попри проблеми з тлумаченням вже наявних термінів. Ідеться про те, що попри передбачені Законом визначення реального і потенційного конфлікту інтересів, суди досі не можуть напрацювати однорідну практику у справах, повʼязаних з порушеннями у цій сфері.

Решту положень підрозділу в частині обмежень, повʼязаних з подарунками, корпоративною власністю, суміщенням та сумісництвом посадовців, на нашу думку,  Агентство розробило якісно. Так, вдалося покрити проблему непропорційності вимог щодо обовʼязкової передачі корпоративних прав, потребу переглянути заборону на одержання подарунків та недостатню чіткість нормативного врегулювання суміщення та сумісництва.

Фінансовий контроль

Підрозділ 1.6 щодо фінансового контролю включив проблему неповного охоплення суб’єктів декларування (працівники патронатних служб, члени виконавчих комітетів місцевих рад тощо), надмірну обтяжливість заповнення декларації, неефективний контроль за своєчасністю подання декларацій та навіть недостатню ефективність фінансового контролю. Всі ці питання важливі для посилення цього механізму і відповідають вимогам Єврокомісії.

Попри це, підрозділ 1.6 найбільше наразився на нашу критику. Адже НАЗК хоч і визнає наявність проблеми недостатньої ефективності фінансового контролю, проте вбачає причиною тому недостатню автоматизацію та інтероперабельність реєстрів, а також недоліки законодавства. Тоді як громадськість та міжнародні експерти послідовно наголошують, що саме Агентство створило таку систему фінконтролю, яка не дає результатів.

До прикладу, в останньому звіті ЄК про розширення щодо України вказано на необхідність зміцнення системи е-декларування, щоб справді ефективно запобігати та виявляти необґрунтовані активи. Комісія заявила, що система має практичні та правові недоліки, які насамперед стосуються автоматизованого процесу перевірки.

НАЗК треба не ще більше автоматизовувати перевірки, а зосередитися на покращенні можливостей проведення повних перевірок саме уповноваженими особами Агентства — лише людина може провести якісне розслідування обставин, які виглядають підозрілими. TI Ukraine неодноразово надавала детальні рекомендації Агентству щодо оновлення системи фінконтролю. 

Так, попри значні ресурси, вкладені в розробку та функціонування електронних реєстрів декларацій майна, інструменти фінансового контролю здебільшого використовуються для притягнення до відповідальності за досить дріб’язкові випадки приховування майна посадовими особами або внесення недостовірних відомостей у деклараціях. Досить рідко перевірка е-декларацій переростає в серйозні розслідування випадків корупції на топрівні.

Зокрема, для виправлення ситуації ми пропонували включити до підрозділу проблему, яка полягає у неефективності чинних механізмів фінансового контролю НАЗК через брак ресурсів Агентства, їх неоптимальне використання, існування дублюючих функцій та інших малорезультативних елементів системи. Розв’язати цю проблему можна через низку змін до законодавства, оновлення внутрішніх нормативно-правових актів та практики їх виконання НАЗК. 

Втім, НАЗК не погодилося з нашими пропозиціями і навіть висловило намір врегулювати автоматизацію перевірок, які замінюють собою ручні повні перевірки, на рівні закону.

З того, що НАЗК врахувало, — скасування обов’язку подавати низку проміжних відомостей, які охоплюються річною декларацією, та поширення контролю на посадових осіб держпідприємств (>50% акцій) і членів виконкомів.

З таким підходом до ігнорування справді важливих проблем системи запобігання корупції в новій АС ми ще довго не побачимо справжній ефект від роботи Агентства, а натомість знову ставатимемо свідками корупційних скандалів, яким не вдалося запобігти. 

Захист викривачів

Підрозділ щодо захисту викривачів практично не отримав від нас зауважень. НАЗК розробило його доволі якісно, з належним рівнем деталізації для такого рівня документа, як Антикорупційна стратегія. 

Цей підрозділ покриває як потребу привести законодавство та практику щодо захисту викривачів у відповідність до європейських стандартів, так і необхідність покращити роботу Єдиного порталу повідомлень викривачів та відповідальних органів, підвищення культури викривання тощо.

Для досягнення цих цілей Стратегія пропонує комплекс взаємопов’язаних заходів: приведення національного законодавства у відповідність до Директиви ЄС 2019/1937 та уніфікацію поняття «викривач», створення інституційної рамки з визначеним координуючим органом і мережею відповідальних підрозділів у державних та приватних організаціях, формування культури викривання і підвищення обізнаності працівників щодо їхніх прав, модернізацію Єдиного порталу повідомлень викривачів з інтеграцією до державних систем і запровадженням мобільного застосунку та інші критично важливі кроки для покращення роботи інституту викривачів.

Єдиною важливою пропозицією TI Ukraine було врегулювати співвідношення статусів викривача та конфідента, щоб уникнути правової плутанини. Втім, зважаючи на його специфіку, цей момент, швидше за все, буде відображений уже в ДАП.

Також слушними були коментарі від іншої експертної організації, які стосувалися проблеми відсутності належного обліку звернень щодо порушених прав викривачів та низької кількості випадків фактичного поновлення їхніх прав. Саме кількість захищених викривачів є реальним показником ефективності Агентства, тому важливо тримати фокус на цьому. НАЗК не врахувало ці коментарі повністю, але взяло до уваги. Сподіваємося, ці зауваження будуть відображені, якщо не в межах фінального тексту АС, то вже у ДАП.

Антикорупційний сегмент кримінальної юстиції

Підрозділи 1.9 «Протидія корупційним і пов’язаним з корупцією правопорушенням» та 1.10 «Незалежність, інституційна стійкість та ефективність антикорупційних інституцій» проєкту Антикорупційної стратегії охоплюють систему юридичної відповідальності за корупцію та спроможність антикорупційних органів її забезпечувати. Розділ 1.9 послідовно розкриває види відповідальності — від дисциплінарної через цивільно-правові інструменти до кримінальної. Підрозділ 1.10 структурований навколо чотирьох антикорупційних інституцій — НАЗК, НАБУ, САП та ВАКС.

Загалом проєкт АС в цій частині демонструє високий рівень відповідності технічним рекомендаціям Європейської комісії: він включає автономне прослуховування для НАБУ, розширення повноважень керівника САП, протидію зловживанню процесуальними правами у ВАКС, посилення внутрішнього контролю у НАБУ. Рекомендацію щодо системи статистичних даних (1.9.4.3) враховано повністю, а проблему «втікачів» (1.9.4.4) — частково.

Попри це, проєкт стратегії передбачає надання НАЗК права самостійно пред’являти позов про цивільну конфіскацію (результат 1.9.2.2). Під час громадських обговорень ми рекомендували відмовитися від цього через перевантаженість Агентства та доцільність обмежитися наданням процесуальних можливостей збирати докази після внесення змін до статті 290 ЦПК України. Натомість НАЗК краще зосередитися на отриманні можливості самостійно представляти свої протоколи в судах замість прокурорів, що передбачено у Державній антикорупційній програмі на 2023–2025 роки, втім, досі не реалізовано.

Також формулювання проєкту не охоплює ситуації предʼявлення позову про цивільну конфіскацію після виправдання особи судом, а охоплює ситуації лише щодо закриття провадження. Це створює правову прогалину, адже виправдувальний вирок та закриття провадження — це різні процесуальні інститути. За відсутності чіткої вказівки на можливість цивільної конфіскації після виправдання держава ризикує втратити цей інструмент у справах, де особи отримують виправдувальні вироки через недоліки доказової бази та вищий стандарт доказування у кримінальному провадженні, ніж у цивільному. Також не артикульована проблема відсутності у прокурорів САП права на отримання інформації з обмеженим доступом для збору доказової бази у справах про необґрунтовані активи.

TI Ukraine пропонувала обумовити передачу справ за протоколами НАЗК до ВАКС попереднім посиленням спроможності суду, наголошуючи на його перевантаженості та браку суддів. Проєкт зберіг положення 1.9.3.3 про розгляд справ у ВАКС без застережень, хоча підрозділ 1.10.4 передбачає заходи з підвищення ефективності суду. Однак логічний зв’язок між цими положеннями не є очевидним, а часова послідовність їх реалізації не визначена.

Ми наголошували на необхідності конкретизувати положення про спеціальну конфіскацію та строки давності у КК України (зміна моменту закінчення, розширення підстав зупинення). Проєкт оперує загальними формулюваннями про приведення законодавства у відповідність до стандартів ЄС та ОЕСР, що теоретично може охоплювати ці питання.

Найбільш проблемною виявилася відсутність положення про скасування автоматичного закриття справ через сплив строків досудового розслідування. Це питання є однією з найгостріших проблем у практичній площині і вже передбачене у списку пріоритетних реформ на шляху до ЄС та у Дорожній карті з питань верховенства права, однак антикорупційна стратегія як документ найвищого рівня узагальнення антикорупційної політики його не містить.

У порівнянні з попередньою антикорупційною стратегією проєкт не містить положень щодо ефективності протидії легалізації доходів. Це викликає занепокоєння з огляду на обставини справи «Мідас», які вказують на недостатню ефективність фінмоніторингу, та застереження Єврокомісії, що заморожування та конфіскація злочинних активів залишаються дуже обмеженими.

Однак у розділі про судоустрій і статус суддів враховано нашу пропозицію щодо того, що повинен надалі зберігатися добір до ВККС та ВРП за результатами  вдосконаленого  процесу  відбору  за  участю незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами, з вирішальним правом голосу таких експертів. А в розділі про прокуратуру, правопорядок і протидію кримінальним правопорушенням позитивним є те, що пропонується якісно врегулювати процедури призначення та звільнення Генерального прокурора з тим, щоб нівелювати ризики неформального чи політичного впливів. Як і те, що пропонується відновити проведення конкурсів на посади прокурорів Офісу Генерального прокурора та обласної прокуратури відповідно до рекомендацій Європейської Комісії.

Водночас критично важливо, щоб амбітні стратегічні результати не залишилися декларативними. Досвід попередньої Стратегії показує, що навіть прогресивні норми можуть бути нівельовані відсутністю політичної волі. Стратегія також могла б визначити механізми захисту незалежності антикорупційних органів від шкідливих законодавчих ініціатив, як це сталося влітку 2025 року з законом, що обмежував незалежність НАБУ та САП.

Відновлення

Відновлення вперше виокремлено в окремий розділ проєкту АС як одну з пріоритетних сфер державної політики. З огляду на його комплексний характер, частину проблем відображено також у розділах щодо будівництва та публічних закупівель. У профільному ж розділі акцент зробили на стратегічному плануванні, нормативному регулюванні та відборі проєктів відновлення.

Відсутність комплексної державної стратегії відновлення є першою проблемою, на розв’язання якої спрямована Стратегія. Попри наявність окремих планувальних документів на місцевому та регіональному рівнях, на державному рівні цілісну стратегію ліквідації наслідків збройної агресії та повоєнного відновлення не затверджено, незважаючи на нормативні передумови та спроби розробити подібний документ.

Наявність документа, який концептуально визначав би сутність відновлення, його цілі та пріоритети, а також передбачав механізми координації, моніторингу та підзвітності, є критично необхідною передумовою для забезпечення ефективного планування, належного фінансування та реалізації проєктів відновлення. Водночас затвердження повноцінної та застосовної стратегії відновлення буде непростим завданням через низку чинників.

Сфера відновлення є комплексною та перетинається з багатьма сферами державної політики. При цьому окремі аспекти відновлення вже знайшли відображення в низці секторальних політик та стратегічних документів. За таких умов формування цілісної стратегії відновлення потребує ретельного узгодження її ключових положень із широким колом стейкхолдерів та належної координації з урахуванням різних пріоритетів.

Зрештою, відсутнє єдине розуміння самого поняття «відновлення» — його меж, пріоритетів і складових. Для одних воно означає повернення до довоєнного стану, для інших — модернізацію та «build back better», для третіх — змішану модель, залежну від сектору й території. Стратегія ризикує бути або надто загальною, або такою, що не отримає підтримки ключових учасників.

По-друге, дані, на яких мала б будуватися стратегія (масштаби руйнувань, збитків, потреби та їх пріоритетність), постійно змінюються. Ба більше, управлінські рішення у сфері відновлення не завжди ґрунтуються на повних, достовірних та систематизованих даних. За таких умов складно закріпити у стратегічному документі цілі і пріоритети, які не втратять актуальності уже на етапі його впровадження. Тож проєкт АС слушно визначає таку ситуацію як окремий критичний виклик, що потребує розв’язання.

По-третє, в умовах війни логіка відновлення здебільшого підпорядковується пріоритету швидкого реагування за окремими напрямами або у конкретних сферах, що ускладнює узгодження таких рішень із довгостроковим плануванням.

Серед інших окреслених у проєкті Стратегії проблем у сфері відновлення слід відмітити активне впровадження урядом експериментальних проєктів як альтернативу застосуванню норм постійного законодавства. Використання такого механізму фактично дозволяє відступати від загальних дозвільних процедур, правил фінансування та механізмів контролю.

Після початку повномасштабної війни практика застосування експериментальних проєктів набула системного характеру, що, з одного боку, пояснюється потребою в оперативності рішень, а з іншого — зумовлює ризики фрагментації законодавства, зниження передбачуваності процедур, послаблення прозорості та підзвітності, неефективного використання публічних коштів.

Раніше TI Ukraine досліджувала експериментальний проєкт з комплексного відновлення населених пунктів, які постраждали від російської агресії. У результаті встановлено, що через прогалини в умовах проведення експерименту з нього фактично випала відбудова одного із запланованих населених пунктів. Крім того, за два роки реалізації проєкту вдалося відновити лише близько 8% від запланованої кількості об’єктів.

Проєкт Антикорупційної стратегії пропонує унормувати механізм запровадження урядом експериментальних проєктів, передбачивши чітке визначення їх правової природи, обов’язкове обґрунтування відступів від загальних процедур, оприлюднення інформації про їх реалізацію та результати, а також здійснення державного фінансового контролю стосовно таких проєктів. Запропонований підхід створить передумови для більш чіткого та прозорого застосування експериментальних проєктів, а також для зниження корупційних ризиків у сфері відновлення. 

Водночас обґрунтування відступів від загальних процедур ризикує перетворитися на формальність за відсутності чітких критеріїв допустимості таких відступів. Крім того, недосягнення задекларованої мети експериментального проєкту або відсутність обґрунтованого звіту про результати його реалізації повинні розглядатися як підстава для його припинення. Зазначені аспекти доцільно врахувати під час підготовки Державної антикорупційної програми.

Останні дві проблеми у сфері відновлення — відсутність єдиного затвердженого механізму пріоритизації проєктів відновлення та відсутність Єдиної інформаційної системи управління публічними інвестиційними проєктами — тісно взаємопов’язані. 

У межах реформи управління публічними інвестиціями передбачено створити Єдину інформаційну систему управління публічними інвестиційними проєктами (Єдину інформаційну систему), яка б мала використовуватися для пріоритезації та відбору проєктів та програм публічних інвестицій, зокрема у сфері відновлення, а також містити інформацію щодо їхн реалізації. Втім, наразі Єдина інформаційна система не функціонує, а формування Єдиного проєктного портфеля на 2026 рік здійснювалося з використанням системи DREAM, яка лише фрагментарно включає інформацію щодо реалізації проєктів, їх ступеня готовності, рівня профінансованості тощо.

Пріоритезація на державному рівні наразі застосовується до окремих інвестиційних проєктів та інвестиційних програм, які можуть об’єднувати декілька таких проєктів. Водночас законодавством не передбачено чіткого механізму пріоритезації проєктів, що включаються до складу інвестиційних програм. Така прогалина створює ризики непрозорого відбору, включення сумнівних проєктів до інвестиційних програм та їх подальшого потрапляння до Єдиного проєктного портфеля.

Реалізація заходів, передбачених у проєкті Стратегії, матиме ключове значення для запобігання непрозорому розподілу коштів, дублюванню фінансування та їх неефективному використанню. Зокрема, йдеться про необхідність забезпечити пріоритезацію всіх інвестиційних програм і проєктів, у тому числі тих, що входять до складу інвестиційних програм, а також про впровадження та належне функціонування Єдиної інформаційної системи управління публічними інвестиційними проєктами, невід’ємною складовою якої є система DREAM.

Публічні закупівлі

Торік експерти проєкту DOZORRO TI Ukraine долучилися до розробки проєкту Антикорупційної стратегії в частині сфери публічних закупівель, зокрема провели необхідне дослідження та продовжують напрацьовувати пропозиції щодо відповідних очікуваних результатів та заходів. 

За результатами публічного експертного опитування найбільш суттєвими у цій сфері були визнані 5 проблем, перша з яких — зловживання можливістю зміни істотних умов договору про закупівлю. Такі практики існують як на стадії укладення договору, коли сторони відходять від змісту проєкту договору, оприлюдненого в тендері, так і на стадії його виконання. 

Щоб мінімізувати такі зловживання, ми запропонували: 

• визначити мінімальний перелік умов договорів про закупівлю, які є істотними та не підлягають довільній зміні. При цьому важливо врахувати, наскільки ті чи інші умови впливають на конкуренцію та інтереси сторін договору;
• удосконалити правове регулювання умов зміни договорів про закупівлю, уточнити регулювання зміни ціни договору, а також розширити обсяг оприлюднюваної інформації про зміни умов договорів про закупівлю;
• досягти такого рівня розвитку системи Prozorro, який дозволить автоматично укладати договір про закупівлю на основі його проєкту в машинозчитувальній формі. Доцільно запровадити функцію наскрізного пошуку за договорами та додатковими угодами, що полегшить контроль за їх правомірністю. 

Друга проблема, яку спробує розв’язати майбутня Антикорупційна стратегія у сфері закупівель, — дискримінаційні та надмірні вимоги у закупівлях. Ідеться не лише про відверту дискримінацію у класичному розумінні, а й про надмірні вимоги, які роблять закупівлі непривабливими для участі, але не можуть бути оскаржені — наприклад, задовгі строки оплати та мінімальні строки подання тендерних пропозицій. 

Щоб покращити ситуацію, ми запропонували запровадити механізм оскарження до Антимонопольного комітету для закупівель через електронний каталог, дослідити чинники, які перешкоджають бізнесу оскаржувати дискримінаційні умови, визначити вимоги до допустимих строків оплати за договорами про закупівлю, а також збільшити строки подання тендерних пропозицій. Також доцільно цифровізувати умови закупівель і підвищити професійний рівень замовників.

Третя проблема — зловживання прямими закупівлями, особливо під час воєнного стану. Щоб її вирішити, потрібно переглянути і скоротити перелік підстав для проведення неконкурентних надпорогових закупівель, а також оптимізувати умови та способи їх здійснення, в тому числі повернути переговорну процедуру там, де це можливо. Крім того, важливо врегулювати, як визначається вартість предмета закупівлі, яку проводять напряму без тендеру. 

Останні дві проблеми пов’язані з належним контролем та притягненням до відповідальності за умисні закупівельні порушення. Так, механізм моніторингу закупівель потребує подальшого розвитку та вдосконалення. Зокрема, необхідно забезпечити превентивний та ризикоорієнтований підхід до моніторингу закупівель, переважно через проведення його до укладення договору. Не менш важливо забезпечити ефективне виконання зобов’язань, визначених у  висновках моніторингів. Тут має допомогти створення переліку способів усунення порушень залежно від їхнього ступеня істотності, а також скорочена процедура судового оскарження висновків. 

Що стосується відповідальності за правопорушення, то фокус пропозицій — насамперед забезпечити невідворотність такої відповідальності. При цьому необхідно актуалізувати склади адміністративних правопорушень та усунути чинники, через які суди часто визнають виявлені порушення малозначними чи не погоджуються з їх наявністю взагалі. 

Окреслені проблеми частково можуть проявлятися не лише в корупційних практиках, а й у ситуаціях без умислу на вчинення корупційного правопорушення. Втім, існування кожної з них сприяє таким практикам або зменшує превентивний вплив на запобігання корупції в роботі замовників.

Більшість очікуваних стратегічних результатів потребує внесення змін до законодавства, технічну реалізацію змін у системі Prozorro, а також проведення додаткових досліджень. Виконанню частини з окреслених кроків має сприяти ухвалення законопроєкту №11520. 

Авторська команда пройшла тривалий шлях дослідження і розробки проєкту Антикорупційної стратегії, який почався у січні 2025 року і триває досі. Сподіваємося, що після необхідних погоджень і доопрацювань у наших пропозиціях буде збережено ключові ідеї і сенси, які в них закладалися.

Висновки

Отже, проєкт нової Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки є доволі різноманітним в частині охоплення необхідної проблематики та врахування НАЗК коментарів від ТІ Ukraine. Певні підрозділи Стратегії якісно підготовлені, вони враховують як позицію громадськості, так і міжнародних партнерів, зокрема ЄС. Втім щодо окремих моментів наші оцінки були більш критичними й не були враховані.

Серед ключових виділимо кілька блоків проблем проєкту АС.

1. Дублювання норм. В окремих підрозділах (наприклад, підрозділ щодо державної антикорупційної політики) повторюються норми чинного законодавства без додаткової регуляторної цінності. 
2. Недостатня конкретизація окремих стратегічних результатів. Наприклад, щодо захисту незалежності антикорупційних органів від шкідливих законодавчих ініціатив.
3. Неврахування критичних зауважень в проєкті АС. У цій версії документа залишилися неврахованими зауваги щодо неефективності механізму перевірки е-декларацій, відсутності автоматизованого розподілу моніторингів у НАЗК, а також потреби скасувати автоматичне закриття справ через сплив строків досудового розслідування. 
4. Стратегія не покриває всі проблеми, які були артикульовані, але не вирішені попередньою АС. Так, вона не містить положень щодо ефективності протидії легалізації доходів, попри очевидні проблеми у цій сфері. 

Наскрізною проблемою також залишається певна нерівномірність у рівні деталізації підрозділів АС, що, ймовірно, повʼязано із залученням різних груп авторів без достатньо якісної редакційної обробки фінальної версії документа. Такий формат тексту створює ризик нерівномірного виконання Стратегії на практиці. 

Сподіваємося, що деякі з цих проблем ще будуть виправлені за результатами погодження з заінтересованими органами, але такі шанси наразі видаються туманними.