Чому законопроєкт «Про звернення» №11082 є кроком до ЄС, але потребує доопрацювання

24 квітня 2024 року Верховна Рада України розглянула та прийняла за основу проєкт Закону України «Про звернення», поданий Кабінетом Міністрів України. Під час доопрацювання до другого читання законопроєкт зазнав суттєвих змін. У листопаді 2025 року профільний комітет ВРУ рекомендував ухвалити законопроєкт. Редакція після засідання 13.01.2025 є суттєво покращеною порівняно з попередньо рекомендованими версіями.

Найближчим часом Верховна рада має  ухвалити цей документ у другому читанні та в цілому. Законопроєкт передбачає, що після набуття ним чинності втрачає чинність Закон «Про звернення громадян».

Загалом законопроєкт охоплює сферу, що має безпосереднє значення для виконання зобов’язань України у межах європейської інтеграції, зокрема в частині забезпечення прозорості, підзвітності та ефективних механізмів участі громадян і організацій у формуванні та реалізації публічної політики. Його ухвалення в належній редакції вкрай важливе з огляду на рекомендації Європейської Комісії, викладені у Звітах про розширення щодо України 2024 і 2025 років. Законопроєкт спрямований на узгодження норм з положеннями Закону України «Про адміністративну процедуру» та уникнення дублювання.

Короткі висновки:  

• Законопроєкт №11082 є необхідним і давно очікуваним кроком до модернізації механізмів звернень і наближення до стандартів ЄС. Законопроєкт має прямий стосунок до євроінтеграційних зобов’язань України у сферах прозорості, підзвітності та участі громадян.

• Документ потрібен для чіткого розмежування сфери дії Закону «Про звернення» та Закону «Про адміністративну процедуру» (ЗАП).

• Чинний Закон 1996 року є застарілим і не відповідає сучасним стандартам взаємодії держави з громадянами.

• Поданий до ІІ читання законопроєкт містить недоліки, які можуть послабити позитивний ефект. Ключові рекомендації для доопрацювання:

1. привести перелік суб’єктів у відповідність до Конституції;
2. відмовитися від окремого виду «скарг щодо звернень»;
3. чітко гарантувати очний особистий прийом.

Як є зараз? 

Закон України «Про звернення громадян» (1996 р.) регулює реалізацію двох конституційних прав:

• права на звернення;
• права на участь в управлінні державними справами.

Реалізація цих прав здійснюється через подання таких видів звернень:

• пропозиції (зауваження);
• заяви (клопотання);
• скарги;
• електронні петиції (як особливий вид звернень громадян).

Попри формальне визначення видів звернень, їх змістовне розмежування є недостатнім:

• «заява» охоплює за своєю суттю різні типи звернень — від прохань про реалізацію прав до повідомлень про порушення законодавства чи висловлення оціночних суджень;
• ці звернення мають різну правову природу, але розглядаються за однаковими правилами.

Після ухвалення Закону України «Про адміністративну процедуру» (ЗАП):

• врегульовано порядок розгляду скарг;
• визначено відносини між суб’єктами публічної адміністрації та фізичними й юридичними особами;
• запроваджено процесуальні гарантії належного адміністрування відповідно до стандартів ЄС.

З урахуванням прийняття ЗАП:

• до статті 12 Закону «Про звернення громадян» внесено положення, за яким звернення і скарги, що належать до сфери регулювання ЗАП, розглядаються саме за процедурою ЗАП;
• фактично більшість заяв і скарг уже сьогодні підпадають під дію ЗАП, що створює паралельне регулювання.

Які зміни пропонує законопроєкт? 

• Скасування чинного Закону України «Про звернення громадян» 1996 року та перехід до оновленої моделі регулювання звернень, що відповідає сучасним підходам взаємодії держави й громадян.
• Чітке розмежування сфер дії:

1. Закон України «Про звернення» — для звернень пропозиційного (консультативного) характеру;
2. Закон України «Про адміністративну процедуру» — для скарг та адміністративних справ із юридичними наслідками.

• Звернення перестають бути універсальним інструментом «на всі випадки» і набувають чітко визначеного змісту та призначення.
• Уніфікація правил розгляду звернень пропозиційного типу (пропозицій, рекомендацій, зауважень, повідомлень про проблеми) із застосуванням єдиної процедури.
• Уточнення кола суб’єктів, зобов’язаних розглядати звернення, з фокусом на суб’єктів публічної адміністрації, без автоматичного покладання обов’язків щодо розгляду звернень на громадський сектор.
• Посилення правової визначеності для заявників щодо того:
  1. до кого звертатися;
  2. за якою процедурою;
  3. які правові наслідки має звернення.
• Виведення скарг із механізму звернень та їх повноцінне врегулювання в межах адміністративної процедури відповідно до стандартів ЄС.
• Оновлення та уточнення термінології («звернення», «суб’єкт розгляду звернень»), що зменшує ризики неоднакового тлумачення норм.
• Інституціоналізація особистого прийому як складової роботи органів публічної влади, з можливістю делегування проведення прийому уповноваженим посадовим особам.
• Зміщення фокусу з формального реагування на якісну взаємодію, що сприяє участі громадян у формуванні та реалізації публічної політики.
• Наближення механізмів звернень до стандартів ЄС (good governance) у частині прозорості, підзвітності та належного адміністрування.

Виявлені проблеми та рекомендації для покращення законопроєкту

• Проблема подвійного регулювання та нечіткого розмежування норм

Законопроєкт пропонує виокремити «скарги щодо розгляду звернень» як окремий вид звернень. На відміну від чинного Закону України «Про звернення громадян» (стаття 16), законопроєкт не встановлює спеціального порядку розгляду таких скарг. Водночас стаття 21 законопроєкту передбачає механізм оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта розгляду звернень, який охоплює, зокрема, оскарження відповіді на звернення, її ненадання або залишення звернення без розгляду.

Проблема полягає у тому, що «відповідь на звернення» не є рішенням по суті справи, і відповідно вона не стосується (не зачіпає) прав, свобод, законних інтересів або обов’язків особи, а тому предмету для оскарження тут не має. Гарантії участі людини в ухваленні рішень, вимоги щодо обґрунтування адміністративних актів і право на ефективний правовий захист уже передбачені Законом про адміністративну процедуру. Відтак відповідь за Законом про звернення не повинна підлягати оскарженню, а означені норми пропонуємо виключити.

За змістом законопроєкту «скарги щодо розгляду звернень» фактично вже долучені до загального механізму оскарження. За цих умов виокремлення їх у самостійний вид звернень не є обґрунтованим і створює ризик плутанини у правозастосуванні.

У цьому контексті чітке розмежування сфери дії Закону України «Про звернення громадян» (який має бути прийнятий) та Закону України «Про адміністративну процедуру» (яким вже врегульовано порядок розгляду скарг) має принципове практичне значення – як для заявників, так і для органів публічної влади та правової системи загалом. Запропоновані у законопроєкті норми не є доцільними та мають бути вилучені.

• Визначення кола суб’єктів розгляду звернень не відповідає Конституції України

Законопроєкт передбачає надмірне розширення кола суб’єктів, зобов’язаних розглядати звернення. Зокрема, стаття 3 законопроєкту визначає «суб’єкт розгляду звернення – орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи і службові особи, інші суб’єкти, до повноважень яких належить розгляд порушених питань».

Такий підхід не узгоджується зі статтею 40 Конституції України, яка чітко визначає адресатів звернень (органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб), до яких кожен може спрямувати звернення. Збереження цієї норми може призвести до:

• розмивання меж публічної відповідальності;
• необгрунтованого покладення публічно-правових обов’язків на приватних суб’єктів;
• створення правової невизначеності для заявників щодо обов’язковості та наслідків розгляду звернень. Адже Законопроєкт передбачає надмірне розширення кола суб’єктів, зобов’язаних розглядати звернення та не надає відповіді про «інших суб’єктів».

Необхідно виключити слова «інші суб’єкти, до повноважень яких належить розгляд порушених питань» або доповнити положенням «інші суб’єкти, які виконують функції публічної адміністрації, надають публічні послуги чи виконують інші публічні завдання».

• Гарантування права на особистий прийом

Конституцією України у статті 40 гарантовано, що особистий прийом є формою особистого звернення та складовою конституційного права на звернення. Відповідно до частини другої статті 64 Конституції України це право не може бути обмежене за будь-яких обставин, відтак положення статті 17 законопроєкту не повинні допускати можливості скасування, призупинення або фактичної підміни особистого прийому іншими формами комунікації.

З огляду на це, особистий прийом не може бути замінений, тому проведення особистого прийому з використанням відеоконференцзв’язку доцільно розглядати виключно як додатковий, альтернативний інструмент комунікації, який застосовується:

• лише за ініціативою або за згодою особи, яка звернулась;
• без позбавлення їїправа на очний особистий прийом;
• за умови забезпечення належних технічних можливостей обома сторонами, що гарантують ідентифікацію учасників, конфіденційність, повноцінну фіксацію звернення та рівність процесуальних можливостей.

З метою запобігання зловживанням і формальному звуженню конституційного права на звернення, доцільно чітко закріпити в законопроєкті обов’язок суб’єкта розгляду звернень забезпечувати проведення очного особистого прийому, а використання дистанційних форм – виключно як допоміжних і добровільних для заявника.

• Додаткове правило у загальному строку розгляду звернень: не більше 15 календарних днів з дня його надходження

У статті 16 Законопроєкту повернуто правило строку розгляду звернень «що не потребує додаткового вивчення», водночас зважаючи на те, що звернення складають значне навантаження на органи державної влади та ОМС, потреба у цій нормі відсутня. Оскільки з позиції ТІ Ukraine, створює підстави для нерозгляду звернення протягом 15 календарних днів.