НАЗК впорядкувало моніторинг способу життя декларантів. Це гепі-енд чи чергова профанація?

Наприкінці 2023 року Національне агентство з питань запобігання корупції затвердило Порядок здійснення моніторингу способу життя (МСЖ) суб’єктів декларування.

Короткі висновки:

• регулювання моніторингу способу життя змінилось дуже несуттєво і попередні змістовні вади процедури продовжують існувати;
• головна зміна — тепер зʼявились обовʼязкові до виконання працівниками НАЗК норми, закріплені у заюстованому порядку, а не у внутрішніх методичних рекомендаціях;
• цей порядок, з особливостями, передбаченими профільним законом, застосовується і до суддів і суддів КСУ, допоки немає окремих порядків щодо них.

Основні рекомендації до НАЗК:

• погодити окремі порядки з ВРП та Зборами суддів КСУ;
• уточнити термінологічну складову порядку;
• звузити мандат уповноважених осіб під час моніторингу;
• краще розмежувати моніторинг способу життя та повну перевірку декларації;
• запровадити черговість та авторозподіл моніторингів серед працівників Агентства;
• обмежити проведення моніторингу чіткими часовими рамками.

Тож, чи допоможе новий порядок усунути багаторічні проблеми в цій процедурі фінансового контролю декларантів? Нумо розбиратися.

Що сталося? 

Агентство пішло на крок затвердження порядку МСЖ тільки після зміни Закону «Про запобігання корупції» під час відкриття реєстру декларацій. Тобто тоді, коли народні депутати вже прямо прописали, що порядок здійснення МСЖ визначається НАЗК у порядку, передбаченому ч. 9 ст. 12 цього Закону. 

Натомість НАЗК ігнорувало відповідну рекомендацію TI Ukraine, яку ми ще майже три роки тому дали в дослідженні. Так само без уваги залишалася думка міжнародних аудиторів щодо порушення Агентством вимог законодавства.

Що стало зрозуміло, а що — навпаки? 

НАЗК проводить МСЖ для того, щоб перевірити, чи відповідає рівень життя суб’єктів декларування (чиновників, нардепів, суддів тощо) майну та доходам, якими володіють декларанти та їхні родини. Паралельно існують інші види та заходи здійснення фінансового контролю: контроль своєчасності подання декларацій, контроль правильності та повноти заповнення даних, повна перевірка декларації тощо.

Нагадаємо, що з 2020 року НАЗК регулювало МСЖ необовʼязковими методичними рекомендаціями, незареєстрованими в Мінʼюсті. Новий порядок цю реєстрацію пройшов, а його норми включені до Єдиного реєстру НПА. Це заслуговує на схвалення.

Однак навіть зараз до ухваленого документа виникають запитання, оскільки він залишає низку «сірих плям» в роботі НАЗК, які можуть зашкодити ефективному проведенню моніторингу способу життя декларантів. 

Досі незрозуміло й те, чим відрізняються два види фінансового контролю — моніторинг способу життя та повна перевірка декларації. Оскільки законодавчі підстави для їх початку досить схожі, на практиці може виникати плутанина щодо того, яку саме процедуру слід розпочинати в різних випадках. 

До числа тих, на кого поширюється новий порядок, крім основної частини декларантів належатимуть також судді (в тому числі судді КСУ), оскільки окремі порядки МСЖ, які допускаються законом щодо них, так і не погодили у ВРП та Зборах суддів КСУ. Нагадаємо, що суддів виділили в окрему категорію внаслідок скандального рішення Конституційного Суду 2020 року, яке визнало неконституційним попередню модель е-декларування. 

Ситуацію з відсутністю окремих суддівських порядків МСЖ належить виправити вже новому очільнику Агентства. А поки варто передбачити щодо суддів та суддів КСУ спеціальні особливості в загальному порядку проведення МСЖ — такі ж, як і давно закріплені в ст. 52-2 профільного Закону.

Серед таких особливостей, наприклад, невідкладне інформування Агентством Вищої ради правосуддя або Голови КСУ про початок МСЖ суддi або судді КСУ. Або те, що довідку за результатами МСЖ судді чи судді Конституційного Суду погоджує Голова Національного агентства або його заступник. 

Порядок не вказує чітких строків для проведення МСЖ, який навпаки має бути обмеженим у часі. Фактично МСЖ є перевіркою, а не, наприклад, безстроковим фінмоніторингом у банках, тож без визначених часових меж виконана НАЗК робота може знову виявитися надмірним втручанням у приватне життя. Тоді як процедурі повної перевірки декларації встановлено граничний строк —  до 120 днів (або до 180 у певних випадках).

Новий порядок, що мав би впорядкувати процедуру МСЖ, рясніє недостатньо визначеними термінами. 

Так, дефініція «невідповідність рівня життя суб’єкта декларування» не відповідає на питання, яким чином в НАЗК встановлюють ці розбіжності. А визначення «спосіб життя суб’єкта декларування» не пояснює форми поведінки декларанта, які відображають рівень його життя.

Що ж тепер може робити уповноважена особа НАЗК під час МСЖ? Новий порядок не дає чіткої відповіді на це запитання, натомість маємо загальні права уповноважених, які часом надмірні в рамках здійснення МСЖ. Наприклад, право безперешкодно за службовим посвідченням входити до приміщень державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб тощо. Це занадто, адже МСЖ — це «кабінетна перевірка», для якої уповноваженому не потрібно залишати своє робоче місце. Тож якщо НАЗК використає це право на практиці, суд може визнати це надмірним втручанням у приватне життя.

Адже під час проведення МСЖ Агентство не має права занадто втручатися в особисте життя декларантів. Тим часом визначення «надмірного втручання у право на недоторканність особистого і сімейного життя особи» означає дії, які виходять за межі широких повноважень та прав НАЗК, передбачених у ст. 11, 12 профільного закону. Тому їх треба звузити до тих, які реально потрібні для здійснення МСЖ. Інакше результати такої процедури можуть бути теоретично оскаржені в ЄСПЛ як такі, що виходять за межі пропорційності та порушують ст. 8 ЄКПЛ. Наприклад, для цієї роботи Агентству явно не потрібне право вносити приписи про порушення вимог профільного Закону. 

Так само в новому порядку не вказані пріоритети для різних МСЖ, як це зроблено у повних перевірках (наприклад, за топкатегоріями посад декларантів). Це може призвести до того, що НАЗК не зможе належно зреагувати на критерій значущості посадового становища обʼєкта МСЖ з особливими корупційними ризиками, не маючи їхньої черговості.

Одне з найсуттєвіших упущень — це авторозподіл моніторингів серед працівників НАЗК, про який новий порядок взагалі не згадує. Це загрожує тим, що конкретні категорії декларантів або навіть окремих людей перевірятимуть спеціально визначені працівники НАЗК. 

Що в підсумку?

Порядок МСЖ змінився дуже несуттєво порівняно з редакцією попереднього регулювання, а основні виклики так і залишились без належної відповіді Агентства. Вищезгадані вади — це лише частина з тих, про які ми говорили ще 2,5 роки тому. 

На жаль, НАЗК продовжує ігнорувати рекомендації від представників громадськості. На своїх пропозиціях щодо порядку МСЖ ми вкотре наголошували за менш ніж за тиждень до його ухвалення, але Агентство їх не врахувало. 

Міжнародні аудитори також вказали на те, що в НАЗК не розуміють відмінностей між процедурами моніторингу способу життя та повної перевірки декларацій. Це заважає якісно врегулювати МСЖ.

Окремі питання виникають і до Мін’юсту, який не побачив вищенаведених та інших ризиків у тексті порядку та зареєстрував його в цій редакції.

Сподіваємось, що новий очільник НАЗК Віктор Павлущик врахує пропозиції інших стейкхолдерів та докладеться до виправлення того, як має здійснюватись моніторинг способу життя.