Нещодавно члени комітету Верховної Ради з питань економічного розвитку ухвалили внести на розгляд парламенту та рекомендували прийняти за основу Проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» та деяких законодавчих актів України щодо місцевої складової (локалізації) в публічних та оборонних закупівлях (законопроєкт №13392 від 20.06.2025 року, далі — Законопроєкт).
Його ключові положення стосуються Закону України «Про публічні закупівлі», а також він зачіпає законодавство про оборонні закупівлі та державний фінансовий контроль.
Нагадаємо, що паралельно ведеться робота над законопроєктом №11520, який готують до другого читання, щоб гармонізувати законодавство у сфері публічних закупівель з Директивами Європейського Союзу. Втім, це не стало на заваді народним депутатам у спробі вдосконалити діючий закон. У цьому матеріалі аналізуємо Законопроєкт про локалізацію та як він вплине на публічні закупівлі.
Резюме
Верховна Рада розглядатиме законопроєкт №13392 про посилення вимог локалізації. Він є спробою підвищити ефективність цього механізму.
Мінекономіки нададуть повноваження створити комісію, яка перевірятиме дотримання вимог локалізації, розглядатиме скарги та виїжджатиме на перевірки до виробників, саме Мінекономіки — також буде проводити виїзні перевірки. Таке повноваження є неприродним для Мінекономіки, а без належного регулювання підстав, процесу і результатів перевірки — може призвести до ризиків зловживань.
Окрім того, законопроєкт пропонує низку змін до базових вимог локалізації, процесу закупівлі, повноважень Мінекономіки та органів контролю.
Інформацію про порушення вимог локалізації планують зробити додатковою підставою моніторингу закупівлі, попри те, що Держаудитслужба вже охоплює контролем це питання.
Законопроєкт пропонує внести вимоги локалізації до регулювання кожної стадії закупівлі, від планування — до звіту про виконання договору. Недотримання їх призводитиме до штрафу на постачальника та розірвання договору або його нікчемності.
Також вимоги локалізації можуть торкнутися оборонних закупівель, і норми про це поки виглядають суперечливими. Більшість положень тексту законопроєкту, особливо в оборонній сфері, потребують доопрацювання.
Тransparency International Ukraine закликає народних депутатів не голосувати за цей законопроєкт.
Базові вимоги: товари, пороги, нерезиденти, оборона
Насамперед змін зазнає низка базових норм. До товарів, що підлягають локалізації, додають механізовані засоби розмінування (гуманітарного розмінування), засоби детонування (знешкодження/знищення) вибухонебезпечних предметів, зокрема з дистанційним керуванням.
Змінюють і уточнюють вартісний поріг: вимоги локалізації діятимуть для товарів від 1 мільйона гривень у складі предмета закупівлі — на відміну від нинішньої норми, за якою вартість предмета закупівлі має стартувати від 200 тисяч гривень. Також уточнено норму про закупівлю робіт і послуг — вартісний поріг більш чітко прив’язано саме до товару, який набуває замовник у власність.
Вимоги локалізації будуть застосовувати до 31 грудня 2032 року, тобто на рік довше, ніж передбачено в Законі зараз.
Також Законопроєкт конкретизує коло способів закупівель. Вимоги локалізації будуть поширюватись на конкурентні процедури, переговорну процедуру, закупівлі без використання електронної системи. Тобто поза фокусом залишаються спрощені закупівлі. Також можуть виникнути дискусії щодо поширення вимог на закупівлі через електронний каталог — було би доцільно прямо прописати цей спосіб закупівлі, якщо автори законопроєкту мали намір охоплювати його надалі вимогами локалізації.
Окрім того, Законопроєкт пропонує доповнити нормами про локалізацію Закон України «Про оборонні закупівлі». В цій царині ступінь локалізації стане неціновим критерієм, який впливатиме на оцінку пропозиції. За деякими нормами, ціна локалізованого товару враховуватиметься з коефіцієнтом 0,75, тобто меншою. Діятиме формула визначення ціни для випадків, коли пропозиції подано щодо локалізованих і нелокалізованих товарів. В цілому зміни до Закону України «Про оборонні закупівлі» найбільше потребують доопрацювання і містять найбільше помилок.
Що стосується нерезидентів, то питання міжнародних договорів планують врегулювати так, як зараз описано в Постанові Кабміну №1178. Тобто вимоги локалізації не повинні перешкоджати постачанню товарів з країн, з якими Україна уклала відповідні міжнародні угоди про державні закупівлі, вільну торгівлю тощо. Але виняток для них діятиме лише за наявності документів, що підтверджують країну походження товарів: сертифіката про країну походження товару або засвідченої декларації про походження товару, або декларації про походження товару, або сертифіката про регіональне найменування товару. У разі відсутності цих документів під час приймання-передачі товарів замовник розриватиме договір. Остання норма виглядає дещо відірваною від решти норм, адже ані чинний Закон, ані Законопроєкт не містять вимог надавати ці документи під час приймання-передачі товару, процедуру їх перевірки і де саме вони мають бути наявні в цей момент.
Як виробники будуть підтверджувати локалізацію
Необхідною передумовою для закупівель товарів, що підлягають локалізації, буде не лише відсоток локалізації, але й те, що безпосередньо виробник включив товар до переліку товарів з підтвердженим ступенем локалізації виробництва (далі — перелік локалізованих товарів).
Підтверджувати ступінь локалізації будуть з урахуванням виконання виробником товару технологічних операцій з виробництва. Кабмін затвердить порядок, у якому визначатимуть такі технологічні операції, а також витрати, що входять у виробничу собівартість товару. Також Кабмін затвердить Порядок формування та ведення переліку локалізованих товарів. Наразі його наділено лише повноваженням визначати порядок підтвердження ступеня локалізації та порядок моніторингу дотримання вимог.
Документи, на підставі яких товари включили до переліку локалізованих, потрібно буде зберігати не менше трьох років з дати включення. Щоправда, не вказано, на кого покладається цей обов’язок і про які саме документи йдеться.
Міністерські перевірки
Багато уваги в законопроєкті приділено контролю за дотриманням вимог локалізації. Мінекономіки створить комісію з питань забезпечення формування та ведення переліку локалізованих товарів та відповідності інформації, що міститься в ньому (далі — Комісія). Положення про Комісію визначить Кабмін. Комісію наділять низкою повноважень, серед яких:
- перевірка переліку локалізованих товарів та документів, на підставі яких вони були включені, зокрема щодо включення товару його безпосереднім виробником, здійснення виробником товару технологічних операції виробництва та дотримання необхідного рівня локалізації;
- розгляд скарг про невідповідність товарів, включених до переліку локалізованих, вимогам відповідного порядку, у тому числі шляхом виїзних перевірок бізнесу на предмет дотримання рівня локалізації товарів його виробництва, та фактичного здійснення технологічних операцій;
- залучення до виїзних перевірок представників органів контролю та експертів у відповідних галузях;
- звернення до Мінекономіки щодо виключення товарів з переліку локалізованих, а також надання йому рекомендацій щодо підтвердження ступеня локалізації виробництва товару.
Саме Мінекономіки теж буде здійснювати «верифікаційні виїзні перевірки» суб’єктів господарювання, які включили товар до переліку локалізованих. Порядок дій визначить Кабмін.
Зазначені положення законопроєкту викликають багато питань. Насамперед Закон не визначатиме, що таке «верифікаційні виїзні перевірки», підстав та процедури їх здійснення, юридичних наслідків для бізнесу і замовників. Повноваження щодо виїзних перевірок будуть перетинатись у Мінекономіки та створеної ним Комісії. Не кажучи вже про те, що такі повноваження взагалі є неприродними для Мінекономіки як органу, що формує та реалізує державну політику, і не належить до контролюючих органів.
Ба більше, описані повноваження мають ознаки державного нагляду (контролю) в розумінні Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а згадані перевірки — ознаки заходів державного нагляду (контролю). Частина 4 статті 4 зазначеного Закону передбачає, що виключно законами встановлюються, зокрема, спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю), а також санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа. Натомість Законопроєкт не визначає бізнес-процес перевірки та конкретних санкцій за конкретні порушення вимог локалізації. У сукупності це може створити корупційні ризики.
Також норми законопроєкту не розкривають, які саме органи контролю можуть бути залучені до перевірок, та не передбачають кореспондуючих норм у профільні акти про них.
І хоча пояснювальна записка стверджує, ніби Законопроєкт не потребує витрат з бюджету, в дійсності покладення нових функцій на Мінекономіки та створення й робота Комісії навряд чи буде безкоштовним для бюджету.
Окрім перевірок, Мінекономіки буде аналізувати стан дотримання вимог локалізації, розробляти методичні рекомендації щодо включення товарів до переліку локалізованих та взаємодіяти з виробниками. У своєму щорічному звіті про функціонування сфери Мінекономіки буде висвітлювати також питання дотримання цих вимог, включаючи кількісні і вартісні показники, у розрізі процедур і предметів закупівель.
Що зміниться в моніторингах Держаудитслужби
Спробою посилити контроль за дотриманням вимог локалізації стали і норми щодо підстав і результатів моніторингу закупівель Держаудитслужбою, зміни до Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
Законопроєкт пропонує доповнити підстави для початку моніторингу закупівель повідомленнями в медіа та інформацією від ГО про ознаки порушення вимог щодо ступеня локалізації. Втім, це положення не нестиме нормативного навантаження, оскільки в Законі вже передбачено підстави моніторингу, які охоплюють інформацію в ЗМІ та від ГО про ознаки будь-яких порушень законодавства про публічні закупівлі, в тому числі і норм про локалізацію. Вже передбачені та пропоновані підстави — співвідносяться як родові та видові поняття.
Більше того, норми про результати моніторингу, пропоновані законопроєктом, можуть навіть ускладнити реагування Держаудитслужби на порушення та обмежити її у виборі ефективного способу його усунення. Так, за Законопроєктом, якщо орган державного фінансового контролю виявив відповідне порушення щодо недотримання вимог щодо локалізації, він буде направляти Мінекономіки рекомендацію щодо виключення товару з переліку локалізованих.
Втім, ця норма буде релевантною лише для ситуації, коли в переліку локалізованих товарів і в тендерній пропозиції є інформація про певний товар, але він не відповідає вимогам — наприклад, за відсотком локалізації або його внесено не виробником. Але ж на практиці можуть траплятись інші порушення вимог локалізації — наприклад, коли замовник придбав товар, якого немає в переліку локалізованих взагалі. І для такої ситуації не передбачено реакції Держаудитслужби, її спосіб реагування фактично зведено лише до рекомендацій виключити товар. З юридичної точки зору, було би значно ефективніше чітко передбачити способи усунення порушення для кожного з порушень.
Слід зауважити, що дотримання вимог локалізації вже є предметом моніторингів, здійснюваних Держаудитслужбою. Так, у закупівлях, оголошених з 2023 року по перше півріччя 2025 року, питання локалізації згадуються у 815 моніторингах закупівель. Тож можливе вдосконалення контролю навряд чи пов’язано з додаванням підстав для моніторингу.
Також автори планують включити дотримання вимог локалізації до предмету контролю як головного завдання Держаудитслужби за Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні». Відповідне уточнення додають і щодо права перевіряти документи. Втім, зміни до цього Закону виглядають недоцільними, оскільки вимоги локалізації є частиною вимог законодавства про публічні закупівлі, відповідно їх дотримання вже входить у предмет контролю і контрольних заходів.
Локалізація на кожному кроці: як зміниться процес закупівлі
Вимоги локалізації предмета закупівлі та спосіб підтвердження відповідності їм потрібно буде визначати у процедурах та закупівлях без використання системи Prozorro. В оголошенні — зазначати про закупівлю товару, включеного до переліку локалізованих, а в тендерній документації — вимогу щодо ступеня локалізації, надання учасниками інформації та підтвердних документів.
Насправді необхідність вимагати в тендерній документації певний ступінь локалізації товару вже випливає з наявних норм, оскільки вони передбачені законом, і без їх дотримання закупівля буде проведена з порушенням закону. Водночас законопроєкт не конкретизує, які саме підтвердні документи потрібно буде вимагати. Зазначати про це додатково в оголошенні не вбачається за доцільне, хіба що для цілей автоматизованого аналізу. Ймовірно, це потребуватиме створення додаткових полів у системі Prozorro.
Автори пропонують додати низку підстав для відхилення тендерної пропозиції, а саме — невідповідність ступеня локалізації, ненадання учасником інформації про товар з переліку локалізованих та підтвердних документів щодо нього, а також включення товару до переліку не виробником. Остання підстава, вочевидь, вимагатиме від замовника під час розгляду тендерної пропозиції розглядати також і документи, завантажені в перелік локалізованих товарів. Слід зауважити, що якщо вимога локалізації наявна в тендерній документації, то її недотримання вже охоплюється наявною підставою для відхилення — «не відповідає встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства».
Порушення вимог локалізації стане підставою нікчемності договору про закупівлю та договору, укладеного без використання системи Prozorro. До істотних умов договору включатимуть умову про штраф з постачальника у розмірі не менше 25% ціни договору. Його стягуватимуть на користь замовника, якщо поставлений товар не відповідає ступеню локалізації та/або переліку технологічних операцій(!) виробництва або включений до переліку локалізованих товарів не виробником.
На наш погляд, було б логічніше включити до істотних умов договору спочатку базову вимогу про те, що товар має відповідати вимогам локалізації, адже поки такої вимоги саме до договору немає. До того ж невідомо, як замовник зможе перевірити, чи відповідає товар «переліку технологічних операцій виробництва», не маючи відповідних контрольних повноважень і ресурсів.
Звіт про закупівлю без використання електронної системи закупівель, звіт про виконання договору про закупівлю також додатково повинні будуть містити інформацію та підтвердні документи щодо ступеня локалізації виробництва. І якщо для першого звіту це може полегшити контроль, то для другого — вимога виглядає недоцільною, оскільки договір вже виконано (або розірвано, або закінчився строк дії), тож моніторинг закупівлі, навіть якщо таких документів у звіті про виконання договору немає, здійснити буде неможливо. Дублювання вимог на ранніх і пізніх стадіях закупівлі призведе хіба що до того, що замовник буде прикріпляти ті самі документи, що були надані в тендерній пропозиції, ще й до звіту про виконання (якщо буде така технічна можливість).
Висновки
Transparency International Ukraine закликає народних депутатів не голосувати за цей законопроєкт. Насамперед — відмовитись від ідеї виїзних перевірок Мінекономіки та створеної ним комісії.
Такі повноваження є неприродними для Мінекономіки, яке не є контролюючим органом. Водночас виглядає, що повноваження щодо виїзних перевірок будуть перетинатись у Мінекономіки та створеної ним Комісії. Закон не визначатиме, що таке «верифікаційні виїзні перевірки», на яких підставах та в якому порядку вони будуть проходити, які нестимуть юридичні наслідки для бізнесу і замовників, санкції за порушення. У сукупності це може створити ризики зловживань та корупції. Також це може протирічити іншим Законам, як-от Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» тощо.
У решті питань — законопроєкт потребує суттєвого доопрацювання.
- Особливої уваги потребують норми про оборонні закупівлі, які подекуди взагалі недоступні для сприйняття через спосіб їх викладення. Також виконавці потребуватимуть чіткого розуміння, коли показник локалізації враховується як неціновий критерій, а коли його відсутність тягне за собою відхилення пропозиції.
- Частина норм може стати неможливою або складною для виконання замовниками через відсутність повноважень і ресурсів, як-от перевірка замовником при поставці, чи відповідає поставлений товар переліку технологічних операцій. Складнощі у виконанні можуть виникнути також через відсутність процедур: так, Законопроєкт вимагає розірвати договір, якщо відсутні документи, що підтверджують країну походження товару. Але не врегульовано, хто, коли, кому, в якому порядку має надавати їх, де вони мають бути наявні.
- Деякі норми можуть ускладнити реагування контролюючих органів на порушення, а саме — норма про надання рекомендацій Держаудитслужбою щодо виключення товару з переліку локалізованих (хоча порушення можуть потребувати інших заходів і способів усунення!). З юридичної точки зору, було би ефективніше чітко передбачити способи усунення для кожного порушення.
- Частина тексту не має нормативного навантаження або дублює вже існуюче регулювання, як-от додаткові підстави для проведення моніторингів закупівель, зміни до законодавства про фінансовий контроль. А частина норм — не має практичного сенсу, потребуючи при цьому доопрацювань системи Prozorro (як-от інформація про локалізацію у звітах про виконання договору).
- Також було би доцільно усунути і певні пробіли. Чітко передбачити способи закупівель, у яких будуть діяти вимоги локалізації, з урахуванням регулювання під час воєнного стану; визначити, хто саме має зберігати документи три роки і які саме тощо.
Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.
