Раніше ми писали про суттєві травневі зміни, коли в закупівлі повернули аукціони, Держаудитслужба отримала повноваження моніторити прямі договори, а низку центральних органів виконавчої влади зобов’язали купувати паливо та електроенергію на надпорогові суми через централізовані закупівельні організації.
Поки для когось літо асоціюється з канікулами та відпустками, Мінекономіки продовжувало активно працювати. Так, протягом червня-серпня воно розробило щонайменше чотири проєкти змін до Постанови №1178, а Уряд прийняв їх усі. У цьому матеріалі проаналізуємо, з якими оновленнями в законодавстві будуть проходити осінні закупівлі.
Скорочення підстав для закупівель без тендеру
7 вересня набрала чинності Постанова Уряду №952, яка значно звузила коло підстав для укладання договорів без використання електронної системи (так званих «прямих договорів»). Від 7 вересня замовники вже не мають права укладати напряму договори на надпорогові суми, посилаючись на такі обставини, як:
1. інформація з обмеженим доступом або чутлива інформація в оголошенні або тендерній документації, що може загрожувати національній/громадській безпеці і порядку, безпеці об’єктів енергетичної чи газової інфраструктури, електроенергетики, об’єктів розробки чи видобування вуглеводнів.
Як пояснило Мінекономіки у своєму вебінарі, закупівельники часто зловживали цією підставою. Втім, у разі якщо загроза реальна, залишається можливість приховати місцезнаходження сторін договору та місце його виконання.
2. неможливо дотриматися строків для проведення закупівлі в цілях мобілізації та цивільного захисту, будівництва, облаштування місць проживання ВПО та евакуйованих осіб, будівництва, поточного ремонту, облаштування захисних споруд цивільного захисту, підготовки до опалювального сезону, для забезпечення функціонування об’єктів критичної інфраструктури, що віднесені до I або II категорії критичності.
Припускаємо, що виключення цих випадків з переліку підстав для укладення прямих договорів зумовлено тим, що замовники вже не мають потреби в таких закупівлях «на вчора» і цілком можуть провести відкриті торги. Тим паче, зараз у відкритих торгах скорочено більшість строків. Разом з тим, можливість укласти договір напряму в разі нагальної потреби залишається і охоплює такі випадки.
3. закупівля природного газу ТОВ «ГК “Нафтогаз Трейдинг”» для вже минулого опалювального сезону — підставу виключено, оскільки вона більше не актуальна.
Отже, товари і послуги вартістю понад 100 тисяч гривень, послуги поточного ремонту вартістю понад 200 тисяч гривень, роботи вартістю понад 1,5 мільйони гривень у зазначених вище випадках тепер потрібно купувати через конкурентні процедури або електронний каталог. Такі зміни можна оцінити цілком позитивно з точки зору громадського контролю, адже завдяки ним усе більше закупівель повернуться в конкурентну площину. Постачальників та виконавців у окреслених випадках знову будуть обирати у прозорий і конкурентний спосіб.
Обґрунтування для прямих договорів
Ще одна приємна для контролю новина – вимоги до обґрунтувань для прямих договорів.
По-перше, оприлюднювати зі звітом сам договір, додатки до нього тепер потрібно для всіх прямих договорів на надпорогові суми, укладених за пунктом 13 Особливостей.
По-друге, замовник має оприлюднити зі звітом також обґрунтування, чому він закуповує щось напряму за пунктом 13 Особливостей на надпорогову суму.
Таке обрунтування матиме вигляд розпорядчого рішення замовника або іншого документа. Як пояснило Мінекономіки у своєму вебінарі, зміст обґрунтування залежатиме від обраної підстави, а єдиної форми — немає. Утім, орган радить орієнтуватися на загальні правила діловодства та ДСТУ про оформлення документів. Також Мінекономіки нагадало, що подібні обґрунтування вже готували в епоху переговорних процедур, тож той досвід стане в пригоді для частини підстав зараз.
Обґрунтування готуватиме уповноважена особа або інша службова/посадова особа замовника, а керівник – його погоджуватиме. Водночас керівник вправі уповноважити надавати таке погодження когось ще — це особливо актуально для великих і розгалужених замовників.
Аналогічно підготовлене та погоджене обґрунтування тепер мають оприлюднювати замовники і для іншої категорії прямих договорів — тих, які укладають за пунктом 9 Особливостей на суму 50 тисяч гривень і більше. Ідеться про закупівлі:
- для задоволення нагальних потреб функціонування держави в умовах воєнного стану за постановою Уряду № 185;
- закупівлі Мінреінтеграції та його державних підприємств для пошуку осіб, зниклих безвісти за особливих обставин, репатріації і повернення зниклих безвісти;
- закупівлі Державного управління справами за рахунок коштів резервного фонду Державного бюджету;
- закупівлі для ліквідації наслідків бойових дій в умовах воєнного стану відповідно до актів КМУ про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету — підприємствами оборонно-промислового комплексу, визначеними КМУ.
Мінекономіки ще раз акцентувало, що придбання товарів, робіт, послуг поза межами системи Prozorro, за наявності підстав, є правом замовника, а не його обов’язком. І навіть під час прямих закупівель за Постановою №1178 мають бути дотримані принципи здійснення закупівель, передбачені статтею 5 Закону. А кошти платників податків мають витрачати у ефективний, доцільний та зрозумілий суспільству спосіб. Посилання на принципи додано до пункту 3 Особливостей.
Слід пам’ятати, що закупівлі, розпочаті до набрання чинності Постановою Уряду №952, завершуються за попередніми правилами. Тобто обґрунтування треба готувати лише для договорів, що укладають із 7 вересня.
Зауважимо: нові норми досі не вимагають від замовника доводити доцільність самої закупівлі — лише наявність підстав для її проведення саме прямим договором, а не через тендер чи е-каталог.
Мотиви і очікування від прямих договорів та обґрунтувань
Зміни вимог до прямих договорів вже викликали обговорення у закупівельній спільноті. Пояснюючи мотиви такого кроку, Мінекономіки посилається насамперед на суспільний запит. Так, до Уряду надійшли звернення правоохоронних органів, народних депутатів, громадських організацій про проблеми в закупівлях. Ідеться і про закупівлі не на часі, і про зловживання підставами для прямих договорів, і про складнощі розслідування кримінальних проваджень, де важко визначити, хто саме з боку замовника приймав рішення укласти прямий договір. Саме правоохоронні органи та громадськість просили Уряд скоригувати закупівельне законодавство в такий спосіб, щоб у системі Prozorro публікували причини укладання прямих договорів.
Розробники змін сподіваються на кілька позитивних ефектів від них:
- обов’язок готувати обґрунтування, погоджувати його з керівником та оприлюднювати на широкий загал — сприятиме більш зваженому та відповідальному підходу до вибору методу закупівлі. Змусить замовника зайвий раз пересвідчитися, чи дійсно є підстави купувати напряму, чи все ж варто провести тендер.
- у замовників сформуються процеси, в яких буде чітко розмежовано відповідальність кожної особи.
- це полегшить роботу правоохоронним органам у пошуку особи, яка вирішила укласти прямий договір, та доведенні її вини в разі зловживань.
- оскільки питання про недоцільні закупівлі, на думку Мінекономіки, найчастіше виникали саме щодо прямих договорів, автори змін сподіваються покрити такі закупівлі новими правилами і втримати ними замовників від неефективних витрат.
Що ж до наших сподівань, команда DOZORRO схвалює кроки в напрямку більшої прозорості закупівель. Скорочення підстав для закупівель напряму поверне їх у конкурентну площину, а публікація обґрунтувань — полегшить громадський контроль.
Зазвичай, коли ми бачимо в системі Prozorro багатомільйонний спрямий договір, нам доводиться запитом з’ясовувати в замовника — що змусило купувати без тендеру? Тепер, коли для всіх прямих договорів будуть оприлюднювати обгрунтування, буде простіше оцінити, чи обґрунтовано замовник обрав неконкурентний шлях закупівлі.
Ввести вимогу публікувати обґрунтування ми просили ще в лютому — тоді цю вимогу ввели для деяких випадків. Але у травневій редакції Постанови №1178 залишилась лише вимога зазначати підставу прямого договору (а це може зводитись на практиці просто до посилання на підпункт постанови) — ми про це з прикрістю зауважували в аналітиці змін. Тому повернення вимоги до обґрунтувань — та ще й з погодженням від керівника — це чудова новина.
Разом з тим, на наш погляд, ці оновлення не вирішать проблему закупівель не на часі.
Незважаючи на оптимістичний анонс Мінекономіки, ми не очікуємо, що замовники припинять купувати дороги, стадіони, барабани та серіали. Адже за нормами виглядає так, що замовники повинні обгрунтувати саме підстави проведення закупівлі напряму за конкретним пунктом Особливостей, а не потребу у придбанні предмета закупівлі взагалі (!). Наприклад, маємо шанс побачити детальні аргументи, чому серіал купують напряму — але не причини, чому його купують взагалі.
Для тендерних закупівель нічого не змінилось в питанні доказування потреби. А для прямих договорів — виникає хіба що психологічний чинник, покликаний сприяти більш відповідальному ставленню до закупівлі в цілому: обґрунтування прямоти договору — керівник — публікація — правоохоронцям легше знайти винного.
Моніторингам спрощених закупівель – так!
Із 7 вересня Держаудитслужба та її міжрегіональні територіальні органи можуть (і мають) проводити моніторинги щодо спрощених закупівель.
Раніше, у травні, державні аудитори отримали повноваження моніторити прямі договори, і з тих пір вже можна бачити перші результати такого кроку. Так, за даними публічного модуля аналітики BI Prozorro, станом на 14 вересня органи державного фінансового контролю розпочали вже щонайменше 40 моніторингів прямих договорів. Більшість з цих моніторингів розпочали в серпні. Щодо трьох таких закупівель в системі вже є позначка, що порушення усунуто. Ураховуючи кількість територіальних підрозділів, таку частоту моніторингу важко назвати інтенсивною. Тож сподіваємось, що спрощені закупівлі будуть моніторити активніше.
Зауважимо, що у військовий час ця новація торкнеться лише оборонних замовників, які проводять спрощені закупівлі за Постановою №1275 — для решти замовників спрощені закупівлі поки не повернули.
Коротко про інші зміни
Влітку Мінекономіки напрацювало й інші зміни у правилах закупівель, які менше зачіпають тему громадського контролю, але мають бути враховані замовниками та учасниками. Оглянемо їх основні напрямки.
- Колишні ковідні товари вже не виключають вимог локалізації
Раніше до переліку товарів, затвердженого Постановою Уряду № 224 з метою боротьби з COVІD-19, не застосовували вимоги щодо локалізації. Але зараз у нашій країні вже немає пандемії, карантину, а Постанова Уряду №224 втратила чинність. Тому той факт, що товар належить до переліку Постанови №224, вже не надає будь-яких привілеїв щодо його закупівлі. Якщо колишній ковідний” товар підпадає під вимоги локалізації за пунктом 6-1 Прикінцевих та перехідних положень Закону, то такі вимоги будуть до нього застосовувати на загальних підставах.
- Якщо активи підсанкційної особи передані в АРМА — в учасника можна купувати
До підстави відмови в участі, пов’язаної із санкціями, додали виключення: якщо в учасника є підсанкційний бенефіціар, член, акціонер, але його активи передали в управління АРМА — у такого учасника можна купувати. Як пояснило Мінекономіки у своєму вебінарі, є підприємства, які працюють в Україні, але мають підсанкційного бенефіціара, члена або учасника (акціонера). Суд в інтересах України конфіскував такий актив і передав його в управління АРМА. Підсанкційна особа вже не має можливості користатись своєю часткою, отримувати з неї доходи тощо. А тому Уряд не вбачає шкоди, якщо таке підприємство братиме участь у публічних закупівлях, постачатиме державі товари, роботи, послуги, отримуватиме оплату, яка не буде надходити підсанкційним особам. До того ж, аналогічне виключення є із заборони здійснювати закупівлі у осіб, пов’язаних з російською федерацією або республікою білорусь.
- Закупівлі через е-каталог: низка поліпшень
У липні Постановою №686 Уряд урегулював закупівлі ліків та медичних виробів через е-каталог. Запровадив перелік таких товарів, які мають закуповувати через е-каталог заклади охорони здоров’я, а також управління охорони здоров’я обласних адміністрацій. Пороговою вартістю, з якої таким замовникам потрібно йти в е-каталог, є 50 тисяч гривень. Якщо ж запит ціни пропозицій у е-каталозі виявився невдалим, то замовник повинен провести відкриті торги або оголосити повторний запит.
Решта закупівель через е-каталог також зазнала змін завдяки Постанові №677. Як узагальнює ДП «Прозорро», запит пропозицій став єдиним інструментом для проведення закупівель у маркеті. Це має сприяти конкуренції та економії. Окрім того:
- у замовленнях до 500 тисяч гривень замовники можуть зазначити характеристики товару, який їм потрібен (зокрема обрати з переліку) та навіть конкретну торговельну марку;
- у запиті ціни пропозицій обов’язково має бути проєкт договору;
- кількість релевантних пропозицій має бути не менше двох, а якщо закупівля не відбулась, замовник оголошує відкриті торги або повторний запит пропозицій;
- замовник може відхилити пропозицію переможця, якщо той відмовляється підписувати договір, та перейти до розгляду наступної.
Оновлені правила в повному обсязі — можна переглянути в Постанові №822.
- Урегулювання закупівель послуг енергосервісу
Із 21 червня діють додаткові правила, як замовники мають закуповувати послуги енергосервісу. Їх привнесла постанова Уряду №621. Вона врегулювала вимоги до формування тендерної документації таких закупівель, передбачила можливість не публікувати інформацію з обмеженим доступом або інформацію, розголошення якої може загрожувати безпеці. Також Постанова визначила, коли можна закуповувати послуги енергосервісу прямим договором та як про них звітувати.
Післямова
Підсумовуючи огляд змін, ми раді підтримати:
- скорочення підстав для укладання договорів поза системою Prozorro та повернення їх у конкурентну площину;
- нові вимоги до підготовки, погодження, оприлюднення обґрунтувань, чому замовник укладає прямий договір на надпорогову суму — це перемога для контролю за закупівлями напряму і має значно полегшити громадський моніторинг;
- моніторинги спрощених закупівель, які зараз здійснюють оборонні замовники.
Разом з тим, ми скептично ставимось до очікувань, що нібито завдяки цим змінам стане менше закупівель із сумнівною актуальністю — багатомільйонних ремонтів, басейнів, серіалів, барабанів тощо. Адже оновлені правила поки не зобов’язують замовників доводити потребу в закупівлі. Можливо, це і не потрібно для всіх закупівель — адже це поклало б додатковий тягар на уповноважених осіб. Але проблема закупівель не на часі все ще потребує зваженого рішення — і введені новації її навряд чи вирішать.
Решта змін не мають суттєвого впливу на громадський контроль, але є частиною постійної роботи над удосконаленням закупівель. Слід відмітити як безумовний позитив, що розробники змін постійно комунікують із громадськістю та прагнуть пояснити свої рішення, зібрати пропозиції тощо. Сподіваємось, ця практика й надалі залишатиметься незмінно відкритою та демократичною.
Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.
