Посилення контролю за законністю походження коштів на застави: юраналіз проєкту закону №15388

8 липня 2026 року народні депутати Я. Железняк, М. Хлапук, А. Радіна, М. Безугла та інші зареєстрували законопроєкт №15388, яким пропонується встановити обов’язкову перевірку джерела коштів, що вносяться як застава у кримінальному провадженні, та запровадити механізм зупинення зарахування таких коштів у разі неможливості підтвердити їх законне походження.

Автори законопроєкту прямо пов’язують необхідність його ухвалення з обставинами, що виникли під час розслідування, відомого як справа «Мідас». За інформацією, викладеною у пояснювальній записці, НАБУ було змушене вже після фактичного внесення коштів на рахунки суду додатково звертатися до Держфінмоніторингу для встановлення походження значних сум, залучених третіми особами як застава. Понад те, у серпні 2026 року операція НАБУ та САП «Форест Гамп» прямо стосувалась легалізації коштів, які вносилися за Германа Галущенка як застава.

На переконання ініціаторів, це свідчить про відсутність у чинному регулюванні достатніх механізмів, які забезпечували б перевірку законності походження коштів для застави на момент прийняття рішення про застосування цього запобіжного заходу, а не постфактум.

Короткі висновки:

• законопроєкт закриває реальну й підтверджену практикою прогалину, і в частині обов’язку посилення стандартів протидії відмиванню коштів та оприлюднення інформації про застави — пропорційний і відповідає стандартам;
• окремі законодавчі пропозиції необхідно збалансувати із тим, щоб вони не створили загрозу порушенню права на свободу та особисту недоторканність, а також неправомірного розкриття персональних даних.

Що ми пропонуємо:

• звузити сферу застосування норм законопрпоєкту — поширити посилений контроль за походження коштів (AML-контроль) і публічне розкриття лише на застави у справах про тяжкі та особливо тяжкі корупційні злочини, злочини, повʼязані з організованою злочинністю (зокрема ст. 255 КК України), а також легалізацію доходів (ст. 209 КК України), а не на весь масив кримінальних справ;
• сформувати граничні строки AML-перевірки, чітко визначити наслідки їх перевищення, а також врахувати ризик нерівномірної якості AML-перевірки різними субʼєктами первинного фінансового моніторингу (СПФМ), запровадивши єдині мінімальні стандарти/строки перевірки саме для застав (або доручивши регулятору запровадити такі зміни);
• визначити чіткий стандарт доказування для звернення застави в дохід держави «у разі непідтвердження законності походження коштів» — за аналогією з процесуальними гарантіями щодо необґрунтованих активів, — або ж визначити обовʼязок прокурора звернутися з клопотанням про арешт таких коштів із тим, щоб надалі ініціювати їх спеціальну конфіскацію у кримінальному провадженні.

Як є зараз

Порядок внесення застави. Відповідно до статті 182 КПК України, застава полягає у внесенні коштів на спеціальний рахунок для забезпечення виконання підозрюваним або обвинуваченим покладених на нього обов’язків. Заставу може вносити як сам підозрюваний або обвинувачений, так і будь-яка інша фізична або юридична особа (заставодавець), за винятком державних і комунальних підприємств та установ, що фінансуються з бюджету. Чинна редакція статті не встановлює механізму публічного оприлюднення відомостей про застосування застави як запобіжного заходу.

Регулювання у сфері фінмоніторингу. Закон України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (далі — Закон про протидію легалізації доходів, Закон) наразі не виокремлює операцію з внесення коштів як застави у кримінальному провадженні в окрему категорію. Відповідно до статті 11 Закону, належна перевірка клієнта (ідентифікація, верифікація, встановлення кінцевого бенефіціарного власника, з’ясування джерела коштів) здійснюється суб’єктом первинного фінансового моніторингу на загальних підставах — зокрема, у разі встановлення ділових відносин, наявності підозри або проведення разової фінансової операції на суму, що дорівнює чи перевищує пороги, встановлені статтею 20 Закону.

Фінансова операція є пороговою (тобто підлягає обов’язковому інформуванню Держфінмоніторингу) за одночасної наявності двох умов: 

• сума операції дорівнює чи перевищує 400 тисяч гривень; 
• операція має одну з визначених законом ознак підвищеного ризику, серед яких фінансові операції з готівкою (внесення, переказ, отримання коштів), зв’язок сторони операції з державою-агресором чи неблагонадійною юрисдикцією, участь політично значущої особи, транскордонний переказ, операція е-резидента.

Закон наділяє суб’єкта первинного фінансового моніторингу правом (а за наявності підозри у вчиненні кримінального правопорушення — обов’язком) зупинити підозрілу фінансову операцію на два робочі дні з подальшим можливим продовженням зупинення Держфінмоніторингом. Однак це загальний інструмент, застосування якого залежить від суб’єктивної оцінки підозрілості операції конкретним банком, а не від імперативної вимоги закону щодо застав як таких.

Таким чином, на сьогодні: 

• банк, що приймає кошти застави, не зобов’язаний законом здійснювати цільову перевірку джерела саме цих коштів до моменту зарахування; 
• операція з внесення застави не є автоматично пороговою і не підлягає обов’язковому інформуванню Держфінмоніторингу незалежно від суми та наявності зв’язку заставодавця з підозрюваним; 
• відсутній законодавчо визначений механізм зупинення зарахування коштів застави у разі неможливості підтвердити їх походження до моменту, коли кошти вже перебувають на рахунку суду; 
• інформація про заставодавців, суми застав та рух цих коштів не підлягає обов’язковому публічному оприлюдненню.

Що пропонують автори законопроєкту

Пропоновані зміни стосуються норм КПК України та Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення».

Публікація інформації про заставодавців

КПК України пропонують доповнити обов’язком органу (установи), на рахунок якого надійшли кошти для сплати застави, не пізніше трьох робочих днів з дня їх надходження передати відповідну інформацію Державній судовій адміністрації України (ДСА) для оприлюднення. 

ДСА ж зобовʼязана не пізніше трьох робочих днів з дня отримання цієї інформації оприлюднити на своєму офіційному вебсайті дату та номер кримінального провадження в ЄРДР, дату та номер судового рішення про заставу, ПІБ заставодавця (фізичної особи) або найменування та код ЄДРПОУ (юридичної особи), а також розмір і дату надходження коштів.

Звернення застави в дохід держави, якщо законність походження коштів на неї не підтверджено

КПК України також доповнюють новою нормою, яка визначає, що кошти застави звертаються в дохід держави у разі, якщо в порядку, визначеному Законом, неможливо підтвердити законність джерела цих коштів — повністю або у відповідній частині.

Питання вирішується в тому ж процесуальному порядку, що й звернення застави в дохід держави за невиконання обов’язків (частина 9 статті 182 КПК України).

Спеціальний обовʼязок банків та інших СПФМ щодо перевірки застав

Додається нова частина 23 у статті 11 Закону, яка встановлює спеціальний обов’язок суб’єкта первинного фінансового моніторингу (СПФМ), що здійснює переказ коштів застави на рахунок за статтею 182 КПК України, до моменту такого переказу:

• ідентифікувати та верифікувати особу, яка вносить заставу (незалежно від того, підозрюваний/обвинувачений це чи третя особа);
• вжити заходів для встановлення джерела коштів, а якщо заставу вносить третя особа — також джерела її статків (для фізичної особи) або джерела походження активів (для юридичної особи);
• якщо заставу вносить особа, відмінна від підозрюваного/обвинуваченого, — встановити наявність чи відсутність її зв’язку з підозрюваним (обвинуваченим), задокументувати цей факт і зазначити характер зв’язку (родинний, договірний, корпоративний, трудовий тощо);
• у разі неможливості підтвердити джерело коштів на підставі офіційних документів — зупинити зарахування коштів у порядку статті 23 Закону.

Внесення застави – завжди порогова операція

Автори пропонують визначити, що фінансова операція з внесення коштів застави у кримінальному провадженні визнається пороговою незалежно від суми — тобто автоматично, без потреби у додаткових ознаках ризику, на відміну від загального правила, визначеного у Законі. 

СПФМ зобов’язаний повідомити Держфінмоніторинг про таку операцію не пізніше наступного робочого дня з дня зарахування коштів. У повідомленні він повинен зазначити номер кримінального провадження та суд, який ухвалив рішення про заставу, розмір застави, відомості про особу, яка фактично внесла кошти (включно з даними про кінцевого бенефіціарного власника для юридичної особи), наявність і характер зв’язку заставодавця з підозрюваним (обвинуваченим), а також результати перевірки джерела коштів за новою частиною 23 статті 11 та підтвердні документи (за наявності).

Обовʼязкове зупинення фінансової операції

За пропозицією народних депутатів СПФМ зобов’язаний зупинити фінансову операцію зі внесення застави, якщо неможливо підтвердити законність джерела цих коштів відповідно до пункту 5 частини 23 статті 11. 

Це доповнює наявне загальне право/обов’язок зупиняти підозрілі операції — після прийняття законопроєкту №15388 для застав такі дії з питання суб’єктивної оцінки підозрілості банком перетворяться у пряму законодавча вимога, що спрацьовуватиме автоматично при недоведеності джерела коштів.

Оцінка положень законопроєкту

Загальний вектор пропонованих змін є обґрунтованим і може розвʼязати ідентифіковані проблеми. Але окремі законодавчі пропозиції слід збалансувати, із тим, щоб вони не створили загрозу порушенню права на свободу та особисту недоторканність, а також неправомірного розкриття персональних даних.

Взагалі перевірка законності коштів застави є важливим аспектом у застосуванні запобіжних заходів у інших державах. У практиці судів США (federal courts) навіть існує усталена доктрина «Nebbia hearing», що походить від справи United States v. Jean Nebbia. 

У цій справі Небіа, якого звинувачували в контрабанді 95 кг героїну, вніс готівкову заставу $100 000 банківським чеком, але уряд відмовився прийняти заставу без встановлення джерела коштів. Суд другого апеляційнийного округу підтримав право суду з’ясовувати походження коштів застави, сформулювавши принцип: «суспільство просить не суму застави, а присутність обвинуваченого». Тобто сама лише готівка не гарантує стримувального ефекту застави, якщо кошти не належать реально підозрюваному чи не створюють для нього справжньої фінансової втрати в разі втечі.

Це суголосно з позицією Конституційного Суду України. Згідно із нею, застава функціонально виправдана лише тоді, коли вона є реальною альтернативою триманню під вартою і має справжній стримувальний ефект для конкретної особи. 

Якщо ж кошти застави підозрюваному фактично не належать і не створюють для нього ризику втрати, стримувальна функція застави обнуляється — а це прямий аргумент на користь того, що перевірка джерела коштів як така не суперечить, а навпаки, зміцнює конституційний сенс інституту застави, як його розуміє і український, і американський суд.

Але є суттєва різниця між тим, що пропонують автори законопроєкту №15388, і тим, що існує у Штатах:

• Nebbia-перевірка дискреційна, ініціюється судом ad hoc, як правило, у справах з підвищеним ризиком (наркотрафік, великі суми), а не автоматично для кожної застави незалежно від суми;
• перевірка відбувається в межах судового провадження, під процесуальним контролем судді;
• не вимагається публічного оприлюднення особи заставодавця — перевірка залишається частиною матеріалів справи.

Тобто американський досвід виправдовує саму ідею контролю джерела коштів.  Однак разом з тим є окремі проблеми, які можуть виникнути при застосуванні положень цього закону.

Неоднорідна якість і тривалість фінмоніторингу

Первинний фінансовий моніторинг здійснюють різні субʼєкти – банки, інші фінансові установи. Українське законодавство у межах ризик-орієнтованого підходу дозволяє банкам встановлювати власні внутрішні тригери ризику, суворіші за мінімальні законодавчі вимоги, і банки не зобов’язані розкривати ці критерії.  

За даними НБУ, у 2025 році надійшло 60 926 звернень громадян щодо роботи банків, з яких 6 423 (10,54%) стосувалися блокування або арешту рахунків. Це може вказувати на системну неоднорідність якості й глибини перевірки між різними СПФМ. До того ж, розгляд документів у межах фінмоніторингу за законом може тривати понад 20 днів, тоді як норми законопроєкту передбачають динамічність процесу такої перевірки.

Оцінюючи це в світлі законодавчих пропозицій, можемо зробити висновок, що сама перевірка джерела коштів застави стає заручником якості конкретного банку, а не об’єктивних критеріїв. Два підозрювані в подібних обставинах можуть отримати принципово різний час на звільнення з-під варти, і все залежатиме від того, у якому банку обслуговується їхній заставодавець. Це може створити проблему дискримінації з огляду на операційну якість фінустанови.

Понад те, якщо перевірка законності джерела коштів розтягується на тижні, то застава — навіть призначена судом і навіть за наявності коштів у заставодавця — фактично не звільняє підозрюваного, поки не завершиться перевірка. Це може призвести до ситуації перетворення застави на завуальований спосіб тримання під вартою — коли формальне право на альтернативу є, а реальна можливість нею скористатися — ні. Це системний ризик, оскільки законопроєкт не передбачає граничного строку перевірки.

Потенційно широке коло осіб, дані яких можуть публікуватись

Ознайомлення зі статистичними даними дозволяє оцінити масштаби навантаження на СПФМ та кількість даних, які має оприлюднювати ДСА, якщо законопроєкт приймуть. 

Так, згідно із судовою статистикою у 2025 році на розгляді у загальних місцевих судах (без ВАКС) перебувало 1 116 клопотань про заставу, 43 893 клопотань про тримання під вартою (частина із них, імовірно, передбачала заставу як альтернативу триманню під вартою). Задоволено було 776 клопотань про заставу та 23 049 клопотання про тримання під вартою. У ВАКС зі 111 розглянутих клопотань про тримання під вартою було задоволено 75, а також були задоволені всі 85 клопотань про заставу.

Згідно зі статистикою роботи органів прокуратури, у 2025 році подано 959 клопотань про заставу, 26 686 клопотань про тримання під вартою (тут йдеться лише про ті клопотання про запобіжний захід, які подавали прокурори, але їх також можуть подавати слідчі). У цьому звіті також вказано, що у 2025 році 3 215 осіб звільнено з-під варти на стадії досудового розслідування у зв’язку з внесенням застави.

Відтак реальний масштаб застосування застави в Україні перевищує 4000 осіб на рік, більшість з яких проходять через механізм сплати застави, вже визначеної в ухвалі про тримання під вартою, без окремого судового засідання. Тому слід враховувати, що законопроєкт, обґрунтований справами про корупцію на найвищому рівні, за конструкцією поширюватиметься на весь масив кримінальних справ.

Квазіконфіскаційний механізм звернення застави в дохід держави

Наразі такі правила застосовуються лише у тих випадках, коли підозрюваний чи обвинувачений порушив умови запобіжного заходу або ж заставодавець не виконав свої обовʼязки. Автори ж пропонують застосовувати його також «у разі непідтвердження законності походження коштів». Виглядає, що це новий та м’якший стандарт, і цей механізм фактично може стати новою формою конфіскації необґрунтованих активів.

ЄСПЛ визнає подібні режими сумісними з Конвенцією про захист прав людини (зокрема, Gogitidze and Others v. Georgia щодо необґрунтованих активів), але лише за умови достатніх процесуальних гарантій: чіткої законодавчої підстави, доступу до судового перегляду, змагальності, розумного стандарту доказування, права на оскарження. 

Однак у запропонованій редакції:

• не визначено стандарт доказування;
• процедура запозичена з частини 9 статті 182, яка створювалася для іншої ситуації (невиконання обов’язків заставодавцем або підозрюваним чи обвинуваченим), а не для змагального встановлення факту законності/незаконності джерела коштів;
• відсутнє окреме право на оскарження  такого рішення.

Позитивний елемент законодавчих пропозицій у цій частині — можливість часткового звернення в дохід держави, що відповідає принципу пропорційності. Але цього недостатньо без чіткіших процедурних запобіжників.

Висновки та рекомендації

Законопроєкт закриває реальну й підтверджену практикою прогалину і є пропорційним в частині обов’язку посилення стандартів протидії відмиванню коштів та оприлюднення інформації про застави, тому Transparency International Ukraine підтримує його прийняття за умови доопрацювання.

Задля того, щоб цей законопроєкт запроваджував пропорційні заходи, можемо надати такі рекомендації:

1. звузити сферу застосування — поширити посилений AML-контроль і публічне розкриття лише на застави у справах про тяжкі та особливо тяжкі корупційні злочини, злочини, повʼязані з організованою злочинністю (зокрема ст. 255 КК України), а також легалізацію доходів (ст. 209 КК України), а не на весь масив кримінальних справ;
2. сформувати граничні строки AML-перевірки, чітко визначити наслідки їх перевищення, а також врахувати ризик нерівномірної якості AML-перевірки різними СПФМ, запровадивши єдині мінімальні стандарти/строки перевірки саме для застав (або доручивши регулятору запровадити такі зміни);
3. визначити чіткий стандарт доказування для звернення застави в дохід держави «у разі непідтвердження законності походження коштів» — за аналогією з процесуальними гарантіями щодо необґрунтованих активів або ж визначити обовʼязок прокурора звернутись з клопотанням про арешт таких коштів із тим, щоб надалі ініціювати їх спеціальну конфіскацію у кримінальному провадженні.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії.