У червні 2025 року Національне антикорупційне бюро України оголосило про підозру віцепрем’єру та ексміністру розвитку громад та територій Олексію Чернишову у справі про корупцію в Мінрегіоні. За версією слідства, один із київських забудовників спільно з топпосадовцями міністерства організував схему незаконного заволодіння земельною ділянкою в Києві для будівництва житлового комплексу через підконтрольне державне підприємство.
Один із ключових епізодів схеми полягав в укладенні державним підприємством із забудовником низки інвестиційних договорів. За їхніми умовами ДП надавало під багатоквартирну забудову земельну ділянку, що перебувала в його користуванні. Натомість забудовник зобов’язувався передати державі частину майбутніх квартир пропорційно до вартості цієї ділянки. Але щоб мінімізувати обсяг такої частки, вартість землі та наявних на ній будівель штучно занизили майже в п’ять разів. Це дозволило суттєво скоротити житлову площу, що мала перейти державі. За оцінкою слідства, у разі виконання договорів держава недоотримала б нерухомості на понад 1 млрд грн.
Таку схему неодноразово застосовували, щоб отримати під забудову привабливі земельні ділянки державної або комунальної власності. З яскравих прикладів — «квартирна справа» екснардепа Максима Микитася, якого підозрюють у заволодінні майном Нацгвардії на суму 81 млн грн, справа нардепа Ісаєнка про спробу заволодіння землею в Києві, корупційні скандали з будівництвом житла на землях Міноборони.
На проблему інвестиційних угод звертають увагу й контролюючі органи. За результатами аудиту Національної академії наук України Держаудитслужба виявила передачу приватним забудовникам у Києві 116 га державних земель на вкрай невигідних для держави умовах.
У вересні в парламенті зареєстрували законопроєкт № 14038, покликаний знизити корупційні ризики, пов’язані із реалізацією інвестиційних проєктів на державних та комунальних землях, та гарантувати публічні інтереси в інвестиційних проєктах зі спорудження житла на них.
Резюме
Законопроєкт пропонує прирівняти інвестиційні проєкти з будівництва житла на землях державної чи комунальної власності, у яких передбачено розподіл збудованих об’єктів між замовником і інвестором, до проєктів публічно-приватного партнерства. Це дозволить закрити прогалини у законодавстві для фактичного заволодіння державними та комунальними землями в позаконкурентний спосіб через інвестиційні договори, а також забезпечить більш прозорі процедури відбору інвесторів.
Але в запропонованій редакції законопроєкт зберігає ризики несправедливого розподілу житла у споруджених об’єктах нерухомості між замовником та інвестором. Тож ми рекомендуємо:
- застосовувати законодавство у сфері публічно-приватного партнерства не лише при укладенні, але й внесенні змін до інвестиційних договорів з будівництва житла на державних і комунальних землях;
- передбачити обов’язкове включення до конкурсної документації вимог щодо мінімальної площі житлової забудови, власником якої стане замовник будівництва.
Як працюють схеми з інвестиційними договорами?
Застосування практики укладення договорів з приватними забудовниками про спорудження житлових об’єктів на земельних ділянках, які перебувають на праві постійного користування в державних або комунальних підприємств, установ та організацій, пов’язане з низкою ризиків, які зумовлені недоліками законодавчого регулювання.
Щоб отримати право на будівництво на землях державної або комунальної власності, забудовник, відповідно до вимог земельного законодавства, повинен набути право на відповідну земельну ділянку. Передача землі у власність або користування для подальшої забудови здійснюється на конкурентних засадах через проведення земельних торгів в системі Prozorro.Продажі. Винятком з цього правила є надання в оренду земельних ділянок для здійснення державно-приватного партнерства. Оскільки в такому випадку приватний партнер визначений на конкурсних засадах, проведення земельних торгів вже недоцільне.
Однак у випадку з договорами на будівництво житла забудовник може визначатися у позаконкурентний спосіб. Зокрема, Земельний кодекс України надає право державним або комунальним підприємствами, установам та організаціям безпосередньо споруджувати на земельних ділянках, які перебувають в їхньому розпорядженні, житлові будинки, виробничі та інші будівлі та споруди, в тому числі із залученням приватних інвесторів. При цьому, обов’язок передати останнім права на таку земельну ділянку для забудови через конкурентні процедури відсутній.
Не передбачений такий обов’язок і в профільному Законі України «Про інвестиційну діяльність» — вимогу відбирати інвестиційні проєкти на конкурсній основі застосовують виключно у випадку надання державної підтримки для реалізації таких проєктів.
Крім того, значним ризиком є одноособовий та непрозорий порядок прийняття рішень. Укладення інвестиційних договорів на будівництво житла відбувається з ініціативи землекористувача, не потребує погодження з боку уповноважених органів та не передбачає обов’язкового оприлюднення ані результатів конкурсного відбору (якщо такий проводився), ані укладеного договору.
Збереження земельної ділянки у користуванні державного або комунального підприємства, установи чи організації також передбачає додаткові фінансові витрати. Попри те, що під час будівництва землею фактично користується забудовник, витрати на сплату земельного податку лягають на плечі законного користувача і не компенсуються.
Водночас завершення будівництва багатоквартирного будинку тягне за собою припинення права постійного користування на земельну ділянку, яке відповідно до положень Земельного кодексу України переходить до компанії-управителя такого будинку. Ба більше, у випадку утворення ОСББ земельна ділянка, на якій розташований будинок, може бути передана безоплатно у власність співвласників, що означатиме, що вона фактично вибуде з державної чи комунальної власності.
Та чи не найбільшим ризиком під час укладання інвестиційних договорів щодо будівництва житла на землях державної чи комунальної власності є відсутність законодавчо встановленої мінімальної частки держави чи громади у збудованому об’єкті або механізму її визначення. Це створює простір для зловживань і корупції, оскільки дозволяє:
- інвестору отримувати земельну ділянку не за ринковою вартістю;
- вносити зміни й перерозподіляти частки вже на етапі реалізації проєкту (у т.ч. через перепроєктування);
- занижувати оцінку землі чи майна, штучно зменшуючи частку держави/громади у збудованому об’єкті.
Що пропонують змінити?
Законопроєкт № 14038 пропонує прирівняти інвестиційні проєкти з будівництва житла на землях державної чи комунальної власності, у яких передбачено розподіл збудованих об’єктів між замовником і інвестором, до проєктів публічно-приватного партнерства. Відтак їхня підготовка та реалізація мають відбуватися виключно за процедурами й правилами Закону України «Про публічно-приватне партнерство».
Договори з реалізації таких інвестиційних проєктів, а також угоди про організацію та фінансування будівництва житла на землях державної чи комунальної власності з розподілом збудованих об’єктів між замовником і інвестором, відповідно пропонується укладати на умовах та у порядку, визначених Законом України «Про публічно-приватне партнерство». Договори, укладені з порушенням цієї вимоги, будуть нікчемними, а об’єкти, зведені за ними, стають державною або комунальною власністю.
Водночас ця норма не стосуватиметься діючих договорів: вони виконуватимуться відповідно до їхніх умов та законодавства, що діяло до набрання чинності законом.
Важливо, що зміни не торкнуться інвестиційних проєктів та договорів будівництва, що реалізується на земельних ділянках, переданих забудовнику на праві оренди чи суперфіцію. Таким чином, законопроєкт охопить саме випадки забудови державних та комунальних земель, які отримані забудовником в позаконкурентний спосіб.
Ідея прирівняння інвестиційних проєктів, що передбачають будівництво об’єктів житлової нерухомості на земельних ділянках державної чи комунальної власності, до проєктів публічно-приватного партнерства має одразу кілька переваг:
- Уніфікація процедур щодо використання державної та комунальної власності. інвестиційні проєкти, що передбачають будівництво житла на державних і комунальних землях, за своєю правовою природою наділені більшістю ознак ППП. Тим паче Закон «Про публічно-приватне партнерство» вже врегульовує особливості підготовки та реалізації проєктів публічно-приватного партнерства з будівництва житла. Тому прирівняння інвестиційних проєктів до проєктів ППП фактично закриє прогалину щодо використання сірих схем через інвестиційні договори для заволодіння землями державної та комунальної власності.
- Прозоріша процедура підготовки проєктів. На відміну від інвестиційних проєктів, де рішення про реалізацію приймає безпосередньо державне або комунальне підприємство-землекористувач, проєкти ППП проходять кілька етапів підготовки та погодження, включно з прийняттям остаточного рішення про здійснення проєкту уповноваженим органом управління.
- Гнучке використання земельних ділянок. Під час здійснення проєкту публічно-приватного партнерства землю можуть надавати приватному партнеру у користування на строк реалізації проєкту, що знімає з публічного партнера обов’язок сплачувати земельний податок у цей період. Водночас земля може залишатися в користуванні публічного партнера навіть під час здійснення проєкту ППП — якщо між ним та інвестором буде укладено договір про делегування функцій замовника будівництва.
Ризики
Порівняно зі звичайними інвестиційними договорами, підготовка проєкту публічно-приватного партнерства є складнішою та більш ресурсомісткою. Вона вимагає проведення аналізу ефективності, ухвалення рішення про реалізацію, організації конкурсних процедур, визначення переможця та укладення договору. У результаті реалізація житлових проєктів через механізм ППП може бути суттєво ускладнена, тоді як інвестиційні договори не потребують такої складної процедури.
Одним із ключових ризиків інвестиційних угод є можливість перерозподілу збудованого житла, яке отримає замовник, на етапі реалізації проєкту або навіть після його завершення. Наприклад, у вже згаданій «квартирній справі» екснардепа Микитася посадовці Національної гвардії та компанія-забудовник уклали нові угоди, згідно з якими НГУ відмовилося від квартир та машиномісць у центрі Києва в обмін на житло у будинку на околиці міста, ринкова вартість якого була нижчою.
Законопроєкт не мінімізує ці ризики, адже не встановлює вимоги щодо внесення змін до укладених договорів відповідно до законодавства про публічно-приватне партнерство. А згідно з ним, зміна співвідношення економічних інтересів сторін є істотною зміною до договору і вона не може бути внесена за взаємною згодою сторін без проведення нового конкурсу.
Застосування до інвестиційних проєктів у сфері житлового будівництва правового регулювання сфери публічно-приватного партнерства також зумовлює й низку притаманних їй ризиків.
Попри те, що інвестора будуть визначати за конкурентними процедурами, конкурсні комісії матимуть широкі дискреційні повноваження, зокрема щодо:
- встановлення невичерпного переліку кваліфікаційних критеріїв;
- визначення співвідношення питомої ваги критеріїв кваліфікаційного відбору та оцінки конкурсних пропозицій;
- відмови в участі у конкурсі або невизнання переможця.
Крім того, є питання і до процесу формування комісій — у випадку створення комісії для конкретного проєкту публічний партнер може впливати на рішення комісії через залучення до її складу додаткових членів за власним вибором.
Ризик несправедливого розподілу площ у споруджених об’єктах нерухомості також зберігається, адже Закон «Про публічно-приватне партнерство» не встановлює жодних вимог до мінімальної площі житлової забудови, власником якої стає публічний партнер. Натомість він надає право встановлювати відповідну вимогу конкурсній комісії, що повертає до проблеми її широкої дискреції.
Висновок
Проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення будівництва об’єктів на державних та комунальних землях на умовах публічно-приватного партнерства» є кроком у напрямку підвищення прозорості та ефективності використання земель державної та комунальної власності.
Документ спрямований на уніфікацію правових підходів до реалізації інвестиційних проєктів у сфері житлового будівництва, прирівнюючи їх до проєктів публічно-приватного партнерства. Це дозволить закрити існуючі прогалини у законодавстві та унеможливити використання обхідних механізмів для фактичного заволодіння державними та комунальними землями через інвестиційні договори, а також забезпечити більш прозорі процедури відбору інвесторів.
При цьому, запропоновані законопроєктом зміни охоплять лише земельні ділянки державної та комунальної власності, отримані забудовником в позаконкурентний спосіб.
Хоча публічно-приватне партнерство передбачає складніші та триваліші механізми підготовки проєктів порівняно зі звичайними інвестиційними договорами, ці вимоги виправдані необхідністю забезпечити конкуренцію, прозорість та захист інтересів держави і територіальних громад. Потенційні ризики, пов’язані з дискреційними повноваженнями конкурсних комісій та визначенням умов розподілу житлової площі, можна мінімізувати завдяки подальшому підзаконному регулюванню та запровадженню альтернативного способу оскарження рішень, дій та бездіяльності комісій.
З огляду на зазначені ризики, ми рекомендуємо:
- передбачити можливість внесення змін до договорів, що передбачають реалізацію інвестиційних проєктів з будівництва житла на державних і комунальних землях, виключно на умовах та у порядку, визначених Законом України «Про публічно-приватне партнерство»;
- додати положення про обов’язкове встановлення у конкурсній документації вимоги щодо мінімальної площі житлової забудови, власником якої стане замовник будівництва, при реалізації проєктів, що передбачають будівництво об’єктів житлової нерухомості на земельних ділянках державної чи комунальної власності та розподіл майбутніх об’єктів нерухомості між замовником будівництва та інвестором.
Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.
