24 лютого 2023 року Верховна Рада прийняла у другому читанні законопроєкт №8381, який змінює Закон України «Про оборонні закупівлі» та запроваджує публічне звітування про оборонні закупівлі в електронній системі. Майже через місяць, 21 березня, його підписав Президент, а отже найближчим часом нові правила набудуть чинності. Ми вже аналізували законопроєкт до першого читання та подавали пропозиції, як його вдосконалити. Тож тепер розглядаємо, що змінилося у фінальній версії документу
Оновлення вимог до оборонних закупівель
Наразі державні замовники проводять оборонні закупівлі за правилами, які визначає постанова Кабміну № 1275 (Особливості). Згідно з нею, вони здебільшого укладають прямі договори. Виключеннями є деякі товари, які з 1 січня 2023 року мають закуповувати через рамкові угоди.
Однак попри те, що Особливості оборонних закупівель на період воєнного стану має визначати Кабмін, законопроєкт №8381 зобов’язує його дотримуватися низки вимог та обмежень. У первинній версії законопроєкту ці питання не були врегульовані:
1) Кабмін має затвердити порядок встановлення граничної ціни на продукти харчування та підстави внесення змін до істотних умов договору про закупівлю продуктів харчування, укладеного без використання ЕСЗ.
При цьому законопроєкт №8381 не надає відповідей, як саме будуть працювати норми про граничну ціну на продукти, як замовники мають їх урахувати та яку відповідальність нестимуть у разі перевищення. Наразі це єдина згадка терміну «гранична ціна» в документі.
2) Замовники протягом 1 робочого дня до дати розміщення оголошення про закупівлю надсилатимуть таке оголошення для оприлюднення адміністратором ЕСЗ на веб-порталі уповноваженого органу з питань закупівель та/або в ЕСЗ. Яка саме інформація включатиметься до оголошення — визначатиме Кабмін.
Наведена норма породжує більше питань, ніж відповідей. Адже в законопроєкті №8381 йдеться про оприлюднення звітів про укладені договори про закупівлі, а не оголошень про закупівлі. Оприлюднення оголошень притаманне закупівлям за рамковими угодами, за якими у сфері оборони мають закуповувати лише деякі товари за Постановою Кабміну № 1275 від 11 листопада 2022 року. Але для рамкових угод оприлюднення оголошень вже доволі детально врегульовано постановою. А для договорів, укладених без застосування електронної системи – жодні інші норми не вказують на публікацію оголошення, лише регламентують звітування.
3) Для закупівель харчування (як у вигляді продуктів, так і у вигляді послуг) законопроєкт №8381 встановлює вимоги до змісту договору. Зокрема, він має містити назви предмета закупівлі із зазначенням коду за ЄЗС (щодо кожного лота), а також ціни за одиницю кожної номенклатурної позиції товару (із зазначенням одиниці виміру), калькуляцію ціни послуг із зазначенням вартості всіх їхніх складових, включаючи калькуляцію ціни вартості та кількості окремих послуг.
Частково в цій нормі відобразили нашу пропозицію щодо вдосконалення законопроєкту. Зокрема, ми пропонували окремо встановити вимоги до змісту договору. Адже вимога оприлюднювати інформацію, яка відсутня в договорі і якою, відповідно, не володіє замовник – не мала б сенсу.
До того ж, ми закликали врахувати, що послуги з організації харчування зазвичай складаються не з вартості продуктів харчування, а вимірюються «людиноднями», іншими одиницями та мають більш складну калькуляцію. Без ознайомлення з калькуляцією та вартістю кожної складової неможливо коректно оцінити ціну за одиницю послуги, порівняти її з ринковою. Калькуляцію послуг та інформацію про вартість продуктів, які використовуються для надання послуг, ми пропонували закріпити окремим додатком у договорі.
У підсумку законодавець врахував наші пропозиції щодо окремої норми з вимогами до змісту договору про закупівлю та щодо наявності в ньому калькуляції ціни послуг із вартістю всіх складових.
Разом із тим, остаточний текст Закону не передбачив у договорі наявність додатку із цінами за одиницю кожного продукту харчування, іншого товару, який використовується для надання відповідних послуг (якщо це саме договір про організацію харчування, а не забезпечення комплектами продуктів). Тому контролювати достовірність цієї інформації у звітах буде складно.
Незмінним, порівняно з першою версією законопроєкту, залишилось повноваження Кабміну встановлювати Особливості здійснення оборонних закупівель на період воєнного стану. Від ідеї встановити окремі принципи для оборонних закупівель на час воєнного стану відмовились. Натомість такі закупівлі мають відповідати загальним принципам здійснення оборонних закупівель, встановленим у статті 3 Закону.
Звітування про оборонні закупівлі
У Законі затвердили обов’язок замовників звітувати в ЕСЗ про договори про закупівлю на суму від 200 тиcяч гривень для товарів та послуг, від 1,5 мільйона для робіт протягом 10 робочих днів з дня укладення договору. Звіти почнуть оприлюднювати через місяць після офіційної публікації прийнятого Закону.
Звітування не охопить закупівлі товарів, робіт і послуг оборонного призначення, що становлять державну таємницю, а також закупівлі озброєння, військової і спеціальної техніки, боєприпасів та їх складових частин та послуг із розроблення, ремонту, модернізації озброєння, військової і спеціальної техніки, боєприпасів та їх складових частин. Перелік виключень деталізували в фінальній версії законопроєкту.
Також депутати доопрацювали вимоги до змісту звіту.
За первинною версією законопроєкту №8381, за договорами про оборонні закупівлі потрібно було звітувати лише щодо: найменування державного замовника (служби державного замовника, військової частини), назви предмета закупівлі та ціни за одиницю (із зазначенням одиниці виміру щодо товарів), ціни робіт, послуг.
В остаточній версії до змісту звіту додали: код предмета закупівлі за ЄЗС (у разі поділу на лоти — щодо кожного лота), назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів). Уточнили, що ціна за одиницю зазначається щодо кожної номенклатурної позиції товару (із зазначенням одиниці виміру щодо товарів).
Для закупівель послуг з харчування (забезпечення комплектами продуктів / харчуванням, організації харчування військових частин) зміст звіту також доповнили.
Окрім звичайної звітної інформації, зазначеної вище, у звіті про такі договори замовники мають додавати файл (окремий додаток), у якому вказувати вартість усіх складових послуг (крім державної таємниці): окремі найменування харчових продуктів (товарів) із зазначенням ціни за одиницю та одиниці виміру, вартості окремих послуг. А з урахуванням покращень в остаточній версії законопроєкту – звітувати потрібно також про загальну вартість та строки оплати за такі харчові продукти (товари).
Отже, вимоги до звітів про оборонні закупівлі деталізували. Позитивно можна оцінити уточнення щодо ціни за одиницю «кожної номенклатурної позиції» товару – це формулювання знімає питання, про що звітувати в закупівлях із великим асортиментом. Трохи більше інформації ми отримаємо і про харчові продукти за договорами про послуги з харчування (загальна вартість, строки оплати).
Не передбачили оприлюднення калькуляції послуг як додатку до договору, тому достовірність «файлу» із відповідною інформацією буде складно контролювати.
Схвально оцінюємо необхідність звітувати про зміни до істотних умов договору – ця норма збереглась у фінальній версії законопроєкту №8381. Також протягом 90 днів з дня, наступного за днем опублікування Закону, замовники повинні будуть оприлюднити інформацію про всі договори, про які не оприлюднили її з 24 лютого 2022 року і по день набрання чинності Законом.
Повний доступ комітету ВР до інформації про оборонні закупівлі
Нормотворці забезпечили комітету ВР з нацбезпеки повний доступ до інформації про оборонні закупівлі та відповідних контрактів. Так, за зверненням комітету Верховної Ради України, до повноважень якого належать питання національної безпеки, оборони та розвідки, державний замовник надає вказану у зверненні інформацію, включаючи інформацію, що становить державну таємницю, про проведену закупівлю, державні контракти (договори) про закупівлю, укладені державним замовником (службою державного замовника, військовою частиною), протягом 10 робочих днів з дня надходження відповідного звернення.
Що залишилося за бортом?
На жаль, законопроєкт 8381 і зараз, у статусі Закону, містить неусунуті ризики.
- Теоретично можуть бути скасовані норми про повне звітування після Перемоги про оборонні закупівлі, вже передбачене Постановою №1275.
Так, чинна Постанова Кабміну №1275 зобов’язує замовників прозвітувати про прямі договори у сфері оборони після завершення воєнного стану, укладені за постановами № 169 та 1275. Для повного звітування встановлено строки 90 та 180 днів. Для договорів, укладених за Постановою №169, передбачається навіть оприлюднення самого договору, усіх додатків та змін до нього (!).
Ми пропонували закріпити на рівні Закону норму про звітування про оборонні закупівлі в повному обсязі після завершення воєнного стану (окрім інформації, яка становить державну таємницю). Утім поки що питання його збереження залишається відкритим.
- Замовники можуть не виконувати вимоги Закону за відсутності дієвого контролю.
Ми пропонували запровадити казначейський контроль за повнотою та відповідністю звітів в електронній системі закупівель у момент проведення оплати за договором про оборонну закупівлю. Зокрема, дієвим могло б бути:
- Якби органи казначейства перевіряли, чи наявні та чи в повному обсязі оприлюднені інформація та документи, передбачені Законом, в електронній системі закупівель (крім відомостей, що становлять державну таємницю). А також чи відповідають вони оригіналам договору про оборонну закупівлю та додатками до нього.
- Проводити платежі за договором про оборонну закупівлю за умови наявності і повноти звіту про договір в ЕСЗ та його відповідності оригіналам договору про оборонну закупівлю та додаткам до нього.
- На практиці може бути складно оцінити відповідність ціни за одиницю ринковій вартості товару, оскільки інформація про одиницю виміру може бути непоказовою та неспівставною, як-от “банка”, “ящик”, “упаковка”.
- Обсяг інформації, що будуть оприлюднювати, залишається недостатнім для її оцінки.
У більшості випадків (окрім закупівель харчування) інформація у звіті не відповідатиме на питання, що саме входить у роботу або послугу. Так само оцінити рівень цін на послуги, навіть із цінами на складові послуг, може бути складно без інформації про умови доставки, співвідношення інтересів сторін у договорі, перелік додаткових обов’язків виконавця тощо.
Сподіваємось, що деталізація вимог до звітів про оборонні закупівлі сприятиме відкриттю більш повної інформації про них, яку все ж буде можливо оцінити та виявити ознаки порушень закону, принаймні в найбільш очевидних випадках. Також маємо надію, що наявність обов’язку звітувати про оборонні договори матиме превентивну дію і запобігатиме зловживанням. Закликаємо, запроваджуючи часткове звітування, зберегти норми щодо повного звітування, із оприлюдненням самих договорів та додатків до них, після Перемоги. А також продовжити роботу в напрямі підвищення прозорості оборонних закупівель, оцінивши реалізацію цього Закону на практиці.
Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.
Авторка: Анна Куц
