Уряд пропонує частково скасувати «поправки Лозового»: юридичний аналіз проєкту закону №12367

Після баталій зі спробою заховати скасування «поправок Лозового» в законопроєкт, який був спрямований на утиски викривачів, уряд зареєстрував законопроєкт №12367 для вирішення низки процесуальних питань у кримінальному провадженні. 

Розробка цього нормативного акта відбувається в контексті виконання Україною міжнародних зобов’язань, зокрема, структурного маяка Меморандуму про економічну та фінансову політику з МВФ щодо забезпечення належної самостійності САП. Взагалі саме завдяки «поправкам Лозового» намагалися закрити гучні справи, зокрема, справу по Ощадбанку, «Роттердам+» та щодо одеського бізнесмена Альперіна.

Короткі висновки 

• Законопроєкт містить зміни, які ми в TI Ukraine оцінюємо позитивно. Наприклад, пропозиції виключити автоматичне закриття кримінального провадження через закінчення строків досудового розслідування, а також розширити  повноваження САП щодо створення спільних слідчих груп.
• Окремі положення можуть бути визнані  неконституційними. Наприклад, повернення повноважень щодо продовження строків досудового розслідування до шести місяців керівникам органів прокуратури. Або ж ці положення можуть бути проблемними на практиці, як от неповне врегулювання міжнародної правової допомоги в частині екстрадиції.

Що ми пропонуємо:

• для забезпечення належних процесуальних гарантій варто зберегти судовий контроль за продовженням строків досудового розслідування до 6 місяців;
• треба визначитися із тим, чи потрібно вдосконалювати механізм порушення розумних строків слідства, визначений у ст. 308 КПК України, замість того, щоб створювати нову модель судового контролю за дотриманням прокурором строків досудового розслідування;
• задля повноцінного надання автономії САП у сфері міжнародного співробітництва слід визначити її центральним органом та внести зміни до низки законів України про ратифікацію міжнародних договорів, наприклад, до Закону України «Про ратифікацію Європейської конвенції про видачу правопорушників» та інших.

Як є зараз?

Загальні строки досудового розслідування визначені у ст. 219 КПК України. Зараз, коли строки розслідування закінчуються, прокурор має діяти відповідно до норм статей 219, 280 та 294 КПК України, які регулюють строки, порядок продовження та загальні положення закінчення досудового розслідування.

Суд може закрити кримінальне провадження, якщо після повідомлення особі про підозру закінчився строк досудового розслідування, визначений статтею 219 КПК України. Проте це не стосується випадків, коли йдеться про повідомлення особі про підозру у вчиненні тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи.

У разі недотримання розумних строків учасники провадження можуть оскаржити це прокурору вищого рівня в порядку статті 308 КПК України. Рішення прокурора про відмову можна оскаржити слідчому судді.

Які зміни пропонує уряд

Кабмін хоче вилучити та змінити окремі положення КПК України, у тому числі запроваджуючи нові процесуальні механізми. Зокрема пропонується:

• доповнити ст. 219 КПК положенням про обов’язок прокурора здійснити одну з дій, передбачених ч. 2 ст. 283 КПК України  (закрити справу, направити обвинувальний акт чи клопотання про звільнення від відповідальності до суду), не пізніше останнього дня строку досудового розслідування;
• виключити п. 10 ч. 1 ст. 284 КПК України щодо закриття кримінального провадження через закінчення строків досудового розслідування;
• запровадити новий механізм, за яким слідчий суддя буде розглядати клопотання про те, чи прокурор повинен закінчити досудове розслідування;
• надати САП повноваження створювати спільні слідчі групи та направляти запити про екстрадицію у кримінальних провадженнях НАБУ;
• встановити нову підставу для дисциплінарної відповідальності прокурорів – неприйняття процесуального рішення чи невчинення процесуальної дії у визначені строки.

Які положення залишаються дискусійними?

Попри те, що урядовий проєкт закону №12367 збалансованіший, ніж той, що просували окремі парламентарі (№10242), він все ще містить недосконалі положення.

1. Зниження рівня процесуальних гарантій при продовженні строків розслідування

Це нове положення, якого не було в проєкті №10242. На наш погляд, повернення керівникам обласних прокуратур та їх заступникам, заступникам Генерального прокурора повноважень щодо продовження строків досудового розслідування до шести місяців створює суттєвий ризик порушення прав сторони захисту.

На відміну від наявного зараз судового контролю, який забезпечує незалежну та об’єктивну оцінку обґрунтованості продовження строків, запропонована модель передбачає прийняття такого рішення представником сторони обвинувачення. Це порушує принцип змагальності та рівності сторін у кримінальному процесі, оскільки прокурор, навіть якщо він є керівником, має процесуальну зацікавленість у справі. 

Така норма викликає обґрунтовані сумніви щодо її конституційності, зокрема щодо заборони звужувати зміст та обсяг наявних прав і свобод при прийнятті нових або внесенні змін до чинних законів.

Тому для забезпечення належних процесуальних гарантій ми рекомендуємо зберегти судовий контроль за продовженням строків досудового розслідування. 

2. Підвищення рівня навантаження на слідчих суддів

Уряд, як і народні депутати в проєкті №10242, все ж пропонує надати стороні захисту, потерпілому та іншим особам, чиї права обмежуються під час досудового розслідування, право клопотати про те, щоб прокурор вирішив, чи слід закінчувати досудове розслідування після спливу його строків. За законопроєктом, такі клопотання буде розглядати слідчий суддя місцевого суду або у справах НАБУ/САП — слідчий суддя ВАКС.

Пропонується, що розгляд має відбуватися не пізніше п’яти днів з дня надходження клопотання. При цьому неявка сторін, належно повідомлених про засідання, не перешкоджатиме такому розгляду. У разі задоволення клопотання суддя зобов’яже прокурора прийняти рішення про завершення розслідування та відкриття матеріалів або закриття провадження.

Важливо, що за новим законопроєктом така ухвала не зможе бути постановлена, якщо на момент розгляду клопотання матеріали вже були відкриті в порядку статті 290 КПК. 

Мотиви для створення такого механізму зрозумілі: вже є випадки, коли органи досудового розслідування накладають арешт на майно, наприклад, бізнесу, але жодного досудового розслідування не відбувається. Однак для уникнення цього вже існує механізм оскарження недотримання органом досудового розслідування розумних строків, який міститься у статті 308 КПК України. У ній вказано, що учасники кримінального процесу можуть оскаржити порушення розумних строків розслідування прокурору вищого рівня, і той має розглянути скаргу за три дні та надати обов’язкові вказівки. Рішення прокурора про відмову в задоволенні скарги на недотримання розумних строків слідчим, дізнавачем, прокурором під час досудового розслідування надалі може бути оскаржене слідчому судді. Про потребу вдосконалення цих норм також заявляли судді Верховного Суду.

На додаток, доповнення КПК України положеннями щодо нового механізму, які пропонує уряд, уможливлює зловживання такими новими нормами. Це створить значне додаткове навантаження на судову систему, особливо на ВАКС, який і так перевантажений розглядом складних корупційних справ. Кожне таке клопотання вимагатиме повноцінного судового засідання з дослідженням матеріалів щодо строків розслідування та їх можливого продовження.

Крім цього, ухвала за результатами судового розгляду не може оскаржуватися в апеляційному порядку. Це фактично позбавляє прокурорів процесуальних можливостей реагувати на потенційно необґрунтовані рішення, що може негативно вплинути на якість розслідування складних корупційних схем.

Таким чином, вказане положення потрібно вилучити, а натомість допрацювати механізм ст. 308 КПК України, обговоривши зміни з широким залученням зацікавлених сторін.

3. Неповне врегулювання повноважень САП щодо міжнародної правової допомоги

Запропоновані зміни до КПК України щодо повноважень САП у сфері міжнародної правової допомоги недостатні для повноцінного функціонування цього механізму. Для ефективної реалізації таких положень необхідно внести зміни до законів про ратифікацію відповідних міжнародних договорів, які визначають уповноважені органи для комунікації з іноземними партнерами. Без таких змін практично реалізувати  міжнародну співпрацю буде складно. 

Міжнародне співробітництво у кримінальних справах регулюється не лише КПК України, а й міжнародними договорами та ратифікаційними законами. Кожен такий міжнародний договір покладає на Україну обов’язок своїм ратифікаційним законом визначити держорган, відповідальний за комунікацію з іноземними органами. Саме міжнародними договорами керуються іноземні правоохоронні органи, коли оцінюють легальність запиту до них.

Таким чином, надання автономії САП у сфері міжнародного співробітництва у кримінальних справах повинно супроводжуватися не лише внесенням змін до КПК України, а й внесенням змін до низки законів України про ратифікацію міжнародних договорів, зокрема до Закону України «Про ратифікацію Європейської конвенції про видачу правопорушників», Закону України «Про ратифікацію Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції» та інших. 

В іншому випадку ми зіштовхнемося з проблемою, яка існувала в НАБУ до внесення змін до відповідних ратифікаційних законів.

Висновки

З урахуванням наведеного, TI Ukraine рекомендує прийняти цей проєкт закону за умови його доопрацювання. 

Запропонований урядом нормативний акт містить положення, важливі для розвитку антикорупційної інфраструктури. Наприклад, щодо виключення автоматичного закриття кримінального провадження через закінчення строків досудового розслідування, а також розширення повноважень САП щодо створення спільних слідчих груп. 

Однак інші його положення є ризиковими та недосконалими, які ми пропонуємо доопрацювати у такий спосіб:

• для забезпечення належних процесуальних гарантій варто зберегти судовий контроль за продовженням строків досудового розслідування до 6 місяців;
• треба визначитися із тим, чи потрібно вдосконалювати механізм порушення розумних строків слідства, визначений у ст. 308 КПК України, замість того, щоб створювати нову модель судового контролю за дотриманням прокурором строків досудового розслідування;
• задля повноцінного надання автономії САП у сфері міжнародного співробітництва слід визначити її центральним органом та внести зміни до низки законів України про ратифікацію міжнародних договорів, наприклад, до Закону України «Про ратифікацію Європейської конвенції про видачу правопорушників» та інших.