Ув’язнення для уповноважених осіб за неефективне використання бюджетних коштів: аналіз нових депутатських ініціатив

Цього року питання недоцільних закупівель та неефективного бюджетного планування стоїть надзвичайно гостро. Українці виходять на пікети, вимагаючи спрямувати бюджетні кошти на забезпечення армії — замість перекладання бруківки чи зйомок кіно. Своєю чергою, депутати реєструють законопроєкти з ідеями, як вдосконалити держфінконтроль. Переважно пропонують переглянути, що вважати порушеннями у закупівлях, як гарантувати виконання вимог державних аудиторів та підретушувати недоліки моніторингів. 

Але іноді трапляються і радикальні пропозиції. Наприклад, пакет законопроєктів №10149—№10151 про відповідальність за неефективне використання бюджетних коштів. За це пропонують запровадити позбавлення волі для уповноважених осіб. Що саме депутати вважають неефективним використанням бюджетних коштів, чим мотивують відчайдушну ініціативу і чому ці законопроєкти бентежать DOZORRO — аналізуємо в цьому матеріалі.   

Яке витрачання коштів ефективне, а яке — ні

Законопроєкт №10150 пропонує визначити в Бюджетному кодексі, що “ефективне використання бюджетних коштів” — 

— це сукупність дій учасника бюджетного процесу відповідно до його повноважень, спрямована на досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки при виконанні бюджетів та отримання максимального результату визначеного розрахунками витрат бюджету відповідно до затверджених законодавством методик та правил, при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

Що таке цілі, заплановані на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки — законопроєкт відповіді не дає. По суті, опис ефективного використання бюджетних коштів відповідає принципу ефективності та результативності у Бюджетному кодексі. Але загалом посилання на систему цінностей і завдань частіше можна зустріти у наукових статтях, коментарях та посібниках, ніж у законодавстві. 

Натомість законопроєкт пропонує додати неефективне використання бюджетних коштів та його опис до переліку порушень у статтях 116 та 119 Бюджетного кодексу. За текстом законопроєкту, це сукупність дій учасника бюджетного процесу відповідно до його повноважень, що призвели до: 

• не досягнення учасником бюджетного процесу цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки при виконанні бюджетів; 
• не забезпечення якісного надання публічних послуг при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів; 
• не отримання максимального результату визначеного розрахунками витрат бюджету відповідно до затверджених законодавством методик та правил, при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

У статті 119 опис неефективного використання коштів планують об’єднати з нормою про нецільове — і назвати це зловживанням бюджетними коштами. 

Як бачимо, обидва визначення походять з того, чи дотримався учасник бюджетного процесу принципу ефективності та результативності. Як наслідок, пропоновані норми сповнені посилань на абстрактні категорії та поняття, які вочевидь буде складно виміряти на практиці: досягнення цілей, національна система цінностей, якісне надання послуг, максимальний результат тощо. І це бентежило б не так сильно, якби решта законопроєктів цього пакету не пропонували позбавлення волі як наслідок такої неефективності.

Що буде, якщо не досягти «цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки»

Законопроєкт №10151 пропонує зміни до статті 210 Кримінального кодексу України, яка наразі передбачає відповідальність за нецільове використання бюджетних коштів у великих розмірах. До неї хочуть додати нові склади злочинів: 

• неефективне використання бюджетних коштів уповноваженою особою замовника при здійсненні публічної закупівлі 
• та/або укладення договорів, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур закупівель/спрощених закупівель.

Зауважимо, що укладення зазначених договорів зараз є адміністративним правопорушенням, за вчинення якого у статті 164-14 КУпАП встановлено штраф від 3 4000 до 170 000 гривень. Натомість депутати пропонують це порушення криміналізувати. 

Щоб настала кримінальна відповідальність, предметом зловживання мають бути бюджетні кошти у великих розмірах: у 2023 році для статті 210 Кодексу це сума від 1 342 000 гривень. 

Покараннями за ці злочини можуть бути: 

• штраф від 17 000 до 68 000 гривень;
• або виправні роботи на строк до двох років;
• або обмеження волі на строк до трьох років; 
• з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого.

Якщо ці злочини вчинити в умовах воєнного або надзвичайного стану, вони каратимуться обмеженням волі на строк від двох до п’яти років або позбавленням волі на строк від двох до шести років — з позбавленням права обіймати певні посади/займатися певною діяльністю на строк до трьох років. Тобто під час війни слід орієнтуватися саме на цей варіант санкції.

Що виходить загалом? Якщо уповноважена особа при здійсненні закупівлі під час воєнного стану неефективно використає бюджетні кошти, а саме 

—

вчинить сукупність дій відповідно до своїх повноважень, які призвели до недосягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки при виконанні бюджету, або до не забезпечення якісного надання публічних послуг при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів, або до не отримання максимального результату визначеного розрахунками витрат бюджету відповідно до затверджених законодавством методик та правил, при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів 

— 

то вона вчинить злочин, за який в умовах воєнного стану може отримати покарання від двох до шести років позбавлення волі та/або інші покарання.

На наш погляд, опис злочину у законопроєктах надзвичайно неконкретизований та невизначений. Він надає широкий простір довільних тлумачень, зловживань, тиску на уповноважених осіб та корупційних проявів. 

Приміром, для кваліфікації нецільового використання бюджетних коштів можна порівняти суму видатків із сумою бюджетних призначень, зміст видатків із переліком наявних призначень. А ось у випадку неефективного використання чітких орієнтирів немає. 

Законопроєкт №10150 доручає Міністерству фінансів України у тримісячний термін з дня набрання чинності цим Законом розробити механізм оцінки ефективності та неефективного використання бюджетних коштів та затвердити відповідні нормативно-правові акти. Але це не гарантує належної конкретизації поняття неефективного використання, вкрай необхідного у разі притягнення осіб до кримінальної відповідальності. 

Як неодноразово зазначав Конституційний Суд України, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми. Інакше неможливо забезпечити її однакове застосування, що неминуче призводить до сваволі.  На його думку, принцип правової визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності. На наш погляд, опис поняття неефективного використання бюджетних коштів не відповідає цим вимогам. 

До того ж, виникає питання розмежування цього складу злочину з «розтратою або заволодінням чужим майном шляхом зловживання службовою особою своїм службовим становищем» (стаття 191 КК). Адже бюджетні кошти також є майном, і при розтраті особа використовує свої повноваження для обернення майна на користь інших осіб. І так само через це можуть бути не досягнуті згадані в законопроєкті цілі.

Оскільки законопроєкти не пропонують змінювати підслідність, то за загальним правилом розслідувати такі злочини будуть детективи органів Бюро економічної безпеки України, окрім випадків, віднесених до підслідності Державного бюро розслідувань чи Національного антикорупційного бюро України.

Саме цим органам доведеться визначати, чи досягнуто в результаті дій УО цілі, заплановані на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки при виконанні бюджету. 

Мотиви депутатів 

Шукаючи відповідь, як депутати прийшли до таких ідей, ми проаналізували пояснювальні записки. У них автори посилаються, зокрема, на таке: 

“…Аналіз звітів Державної аудиторської служби України (Держаудитслужба) в частині проведення моніторингів державних закупівель за 2019-2023 рік, вказує на те, що з проведених 40,7 тис. моніторингів закупівель … порушення вимог чинного законодавства у сфері публічних закупівель були зафіксовані приблизно у 82% випадків, що в грошовому еквіваленті становить близько 47,5 млрд. грн коштів державного та місцевих бюджетів, втрачених внаслідок неефективної, а в більшості випадків – злочинної діяльності уповноважених осіб замовників закупівель”.

Згідно з даними BI Prozorro, за вказаний у пояснювальній записці період аудитори розпочали 48,6 тис. моніторингів закупівель із загальною очікуваною вартістю 884 млрд грн. Порушення виявлені у лотах на загальну очікувану вартість 537 млрд грн. За якими критеріями депутати відбирали тендери, де діяльність уповноважених осіб вони вважають неефективною та злочинною — незрозуміло. 

У пояснювальній записці до законопроєкту №10151 автори перераховують характерні порушення, що їх виявляють державні аудитори, та доходять висновку, що приблизно 65-70% з них припадає на порушення, пов’язані із завищенням очікуваної вартості предмета закупівлі. Пояснювальна записка подекуди містить дивні формулювання, наприклад, ототожнює розмір тендерного забезпечення з очікуваною вартістю (!).

Також ініціатори законопроєкту детально описують проблему, яка виникає, коли до договору про закупівлю не оприлюднюють детальну технічну специфікацію. Але чомусь законопроєкти не містять норм, які напряму могли би вирішити цю проблему. 

Тож пояснювальні записки викликають більше питань, ніж дають відповідей. 

Раціональне зерно про очікувану вартість 

Проблиск раціонального є в законопроєкті №10149 — він пропонує, щоб замовник визначав очікувану вартість предмета закупівлі у порядку, встановленому Мінекономіки. Такий обов’язковий для виконання порядок покликаний змінити примірну методику, яка діє зараз і є добровільною. Розробити та затвердити порядок визначення очікуваної вартості предмета закупівлі Мінекономіки має протягом 3 місяців з дня набрання чинності закону.

Виглядає логічним, що разом з обов’язком, планують запровадити також відповідальність за його невиконання, а саме — додати до переліку адміністративних правопорушень порушення порядку визначення очікуваної вартості на предмет закупівлі. Штраф за це порушення сягатиме 8500 гривень, розгляд справи належатиме до повноважень Держаудитслужби. 

Окрім того, депутати переглянули санкції деяких частин статті 164-14 КУпАП і пропонують штрафувати на 8 500 гривень за порушення, що містяться в першій частині статті, і на 17 000 гривень — для осіб, яких протягом року вже було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення.

Водночас автори законопроєкту не пропонують змін до переліку порушень, а тому навіть найменш значущі з них підпадатимуть під штраф 8 500 гривень (зараз — 1 700 грн). 

Також дискусійним виглядає визначення поняття очікуваної вартості предмета закупівлі, яке пропонують додати до Закону України “Про публічні закупівлі”. Так, депутати пропонують визначити, що очікувана вартість предмета закупівлі – розрахункова вартість предмета закупівлі на конкретних умовах поставки, яка базується на показниках середньої ринкової ціни даного предмету закупівлі на день розрахунку, із зазначенням інформації про включення/невключення до очікуваної вартості податку на додану вартість (ПДВ) та інших податків і зборів. 

Недолік, який одразу привертає увагу — це визначення не підходить для послуг та робіт — лише для товарів. До того ж, очікувану вартість пропонують базувати на показниках середньої ринкової ціни, і це фактично відсилає нас до ідеї довідок про середні ринкові ціни. 

Втім, обов’язковий порядок визначення очікуваної вартості, за недотримання якого буде передбачена відповідальність — правильний крок, який за умови адекватної реалізації може стати хорошим запобіжником завищенню вартості закупівлі. 

Висновки

Основною ідеєю законопроєктів №10149-10151 є кримінальна відповідальність уповноважених осіб за неефективне використання бюджетних коштів під час закупівель. Для цього автори пробують надати визначення, що таке ефективне та неефективне використання, але вони вийшли доволі абстрактними. Розробити більш конкретний механізм оцінки, якщо законопроєкти приймуть, доведеться Мінфіну. 

Окрім того, депутати пропонують запровадити обов’язковий порядок для визначення очікуваної вартості предмета закупівлі. Створити його має Мінекономіки, а штрафувати за невиконання на 8500 гривень — Держаудитслужба. Такий розмір штрафу хочуть встановити і для решти порушень з частини 1 статті 164-14 КУпАП. Водночас автори пропонують визначити, що таке очікувана вартість предмета закупівлі. Але це визначення застосовне лише для товарів та несе відбиток законопроєкту №9172 про середній рівень цін на ринку, який ми не підтримували. 

TI Ukraine не підтримує пропозицію законопроєктів №10149, №10150 та №10151.  Ми закликаємо народних депутатів дотримуватися принципу правової визначеності під час розробки нових норм, адже навіть найменша невизначеність породжує ризики корупції, суб’єктивних та помилкових тлумачень, тиску на працівників замовників та вибіркового правозастосування.

Можна розглянути ідею встановити обов’язковий порядок для визначення очікуваної вартості предмета закупівлі — його порушення буде можливо чітко зафіксувати та врахувати під час кваліфікації дій щодо розтрати бюджетних коштів. Але це питання потребує широкого обговорення та ретельного опрацювання зі стейкхолдерами.

Аналіз підготовано за підтримки USAID / UK aid проєкту “Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS”